公共風險與企業人工成本變動趨勢研究

中國財科院“企業成本”調研“人工成本”專題組

內容提要：作為關鍵生產要素，人力資源既是企業成本的重要組成部分，也是推動企業發展的核心動力。2023 年，隨著全球公共風險的持續抬升，錯綜復雜的宏觀經濟形勢和各項改革發展穩定任務都投射于勞動力市場。人工成本隱性風險和壓力較顯性風險和壓力上升更快，“招工難”呈現新特征；低技能勞動者狀況堪憂，面臨漲薪難、返鄉難、維權難等多重困境；社會保險成本持續推高，中小企業社會保險繳費壓力加大；數字經濟重塑就業生態，吸納能力下降但對配置效率的貢獻增大?；谡{研，本文認為破解“招工難”的新困局，長期之道仍是做好人力資源開發利用；要充分發揮政府“有形之手”的調控作用，推動低技能勞動者就業質量的持續改善；調整優化社會保險繳費基數確定方式，漸進式推進合規性監管；依托數字技術提升就業質量，利用數字化思維促進人崗匹配。

一、引 言

2023 年，中國經濟呈現波浪式發展、曲折式前進的趨勢。西方主要經濟體收緊貨幣政策引發外溢效應，單邊主義、保護主義和地緣政治沖突等外部風險持續抬升，國內有效需求不足、部分領域風險聚集。推動經濟運行持續好轉、內生動力持續增強、社會預期持續改善、風險隱患持續化解成為當前宏觀調控政策的主要著力點。就業，尤其是青年就業和靈活就業，作為市場需求的真實映射與民生保障的主要關切，成為2023 年的高熱度話題。勞動用工成本既是企業成本的重要組成部分，也體現著推動企業發展核心動力——人力資源要素的公允價值。在就業市場劇烈波動的2023 年，勞動用工成本依然是政府、企業、勞動者三方利益格局調整的焦點，涉及市場活力、收入分配、勞動關系、工資薪酬和社會保障等重大經濟社會問題。應該在動態中處理好民生與發展的關系，這涉及發展和穩定、短期和長期、利益與風險等重大問題（劉尚希，2015）。

回顧2023 年，中國就業市場和勞動用工領域的諸多問題值得關注。一是就業發展整體動能不足?？傂枨蟛蛔闱页尸F收縮趨勢，表現為較長時間內市場招聘的企業、崗位和人數“三下降”。二是吸納新生勞動力能力減弱。上半年青年失業率持續攀高，千萬規模的高校應屆畢業生成為“弱勢群體”，享受著國家密集出臺的就業促進和援助政策，卻依然難以實現高質量就業。三是靈活就業增量支撐和存量調節的壓力空前。一度被視為就業“蓄水池”的靈活用工市場持續面臨供大于求的壓力，網約車、外賣等新業態和建筑業等傳統業態的勞動供需矛盾尤為突出。四是工資的長期增長趨勢出現瓶頸和拐點。突出表現為部分高薪酬行業普遍降薪，珠三角地區和長三角地區零工市場的小時工費和日薪價格均出現階段性明顯下挫。由于勞動密集型制造業企業的新增訂單不足，藍領工人的加班工資出現大幅縮水。五是社會保險繳費重回常態化的剛性增長階段。由于社會保險繳費基數上下限所掛鉤的上一年度城鎮單位就業人員全口徑社會平均工資依舊延續了以往的增長態勢，導致多數地區社會保險繳費基數在2023 年明顯上漲。

在調研過程中，中小微企業和勞動者集中反映了一些問題，諸如靈活就業遭遇“工價下挫”、中小企業難邁“合規門檻”、青年熱衷“擇業而就”等。調研組認為，我國綜合用工成本壓力上行的背后是國內外公共風險持續抬升的集中映射，本質上是我國現有的大規模人力資源與產業結構之間“質”與“量”的矛盾，是人力資本和其他生產要素之間協同效應和替代效應的矛盾，以及就業社保政策短期“滅火”和長期“造血”的矛盾。人的問題依然是擺在中國產業轉型升級和高質量發展之路上的主要障礙，同時又是破局關鍵。

二、2023 年就業市場與勞動用工成本變動的整體情況

2022 年四季度至2023 年四季度，我國就業市場的修復相對滯后。進出口增速放緩、消費持續疲軟、勞動保障壓力加大、企業經營普遍承壓，導致勞動收入明顯下降，裁員減薪普遍發生。從調研掌握的小時薪酬全年變動情況看，總體走勢是“上半年艱難爬升、下半年依然掉尾”，全年薪酬高點出現在8 月末和9 月末。從被訪談企業（尤其是小型和微型企業）的反饋情況看，企業綜合用工成本的支出壓力并未隨薪酬下降而明顯削減，呈現出隱性壓力蓋過顯性壓力的趨勢，突出表現為人才質量的瓶頸越發明顯、合規用工的壓力顯著增加、關鍵人才的保留成本增加、“機器換人”陷入兩難境地等。

（一）人工成本占比情況

《中國企業社保白皮書2023》①數據引自51 社保內部出版《中國企業社保白皮書2023》。該報告是國內最大的社保第三方專業機構對中國企業社?，F狀研究的深度報告，已經連續出版11 年。2023 年報告共有6802 家中國企業參與調研訪談，精準觸達333139人次。https：//report.51shebao.com/6QU4ZHS?gType=contenthp&gId=-1&pType=ebook&pId=undefined&isStatistics=1&pm。數據顯示，2023 年受訪企業中，48.8%的企業人力成本占總成本比重在30%以上。其中，37.4%的企業人力成本占總成本的比重為30%至50%，有11.4%的企業人力成本占總成本比重在50%以上。分行業來看，信息傳輸、計算機服務和軟件業人力成本占比更高，這與技術行業人員工資薪金水平較高現象相吻合；而零售、制造業等行業人力成本占比較低，反映了這些行業薪酬水平普遍較低且其他成本占企業總成本的比重較高（如圖1）。

圖1 2023 年不同行業人力成本占比區間情況

（二）最低工資變動情況

從2022 年10 月到2023 年10 月，全國僅有9 個省份調高了最低工資標準，是近十年來調整范圍最小的一年，說明底線工資標準的拉升已到了瓶頸階段。其中，安徽、西藏、陜西、青海等省份提升較為明顯，調整幅度均超過10%，呈現“追趕”之勢；其他省份調整幅度普遍在5%—10%之間，整體上浮有限。截至2023 年10 月，上海、北京、廣東、江蘇、浙江、天津、四川、重慶、山東、福建、湖北、河南、陜西、西藏、安徽、河北等16 個省級行政區的月最低工資標準超過2000 元。

表1 2023 年部分省份最低工資調整情況

（三）靈活用工工價變動情況

2020 年以來，由公共風險抬升引發的內外部環境不確定性的放大，直接導致企業的投資決策放緩、經營規模收縮以及避險情緒加重，更傾向于采用靈活的勞動組織形式以分散經營風險。受市場需求萎縮、投資信心不足等因素的影響，部分行業出現大量裁員，摩擦性失業明顯增多。大量農民工、高校畢業生甚至是白領高技能人才，被迫暫時性退出標準就業崗位，轉而尋求靈活就業機會作為過渡性就業。調研組通過摸底日結市場、與知名的靈活用工數字化招聘服務企業座談，部分掌握了靈活用工的工價變化情況。調研數據顯示，長三角地區的小時工價僅在1 月、9 月、10 月超過2022年同期水平。上半年2—3 月本應出現的外向型經濟用工高峰并未出現，而是斷崖式跌至全年谷底，工價僅為17—18 元/小時，是2022 年同期的六到七成。此外，往年在7—8 月應該出現的下半年用工高峰由于經濟恢復不及預期，一直延遲到9—10 月才出現，且工價峰值在25—26 元/ 小時左右，低于2022 年和2021 年28—30 元/小時的峰值。

（四）社會保險成本變動情況

2023 年，各地社保繳費比例更加趨于統一，以城鎮職工基本養老保險最為顯著。2022 年我國正式啟動養老保險全國統籌，統一各地繳費比例是重要內容之一。2023 年，除廣東、浙江以外，多數地區的城鎮職工養老保險單位繳費比例已調至16%的國家標準。雖然全國各地顯性費率差異已基本消除，但隨著社會平均工資動態調整，繳費基數上下限的差異有進一步擴大的趨勢（施文凱、朱小玉，2022）。由于大量參保者集中在基數下限進行繳費，造成各地區社會保險繳費成本的差異仍在放大。由于費基調整存在滯后一年的期差，2022 年社會平均工資的漲幅不小，帶動社會保險繳費基數抬升。調研組對全國36 個城市①包含4 個直轄市、27 個省會城市和5 個計劃單列市。2021 年、2022 年和2023 年的城鎮職工基本養老保險繳費基數下限進行統計分析，發現平均上漲幅度為7.60%。除福州和廈門因最低工資標準提高導致繳費基數下限大幅調整外，漲幅最高的是合肥（17.20%）、廣州（15.17%）、呼和浩特（12.22%）和上海（12.12%）等地。此外，部分城市社保繳費基數下限高低顯然與城市的經濟發展水平存在一定的偏離。

三、企業人工成本變動中值得關注的幾個問題

2023 年，由于市場主體“投資未來”的內生動力不足，對新生勞動力的吸納能力有所減弱，表現為上半年青年失業率持續攀高。一度被視為就業“蓄水池”的靈活用工市場面臨供大于求的壓力，就業增量支撐和存量調節的壓力空前。以低技能勞動者為主體的“普工”群體的工資遭遇瓶頸和拐點，珠三角地區和長三角地區全年零工市場的小時工費和日薪價格均有明顯下挫。往年薪酬增長的“火車頭”（如金融業、信息技術業等）也開始整體減速或顯著削減績效獎金規模。但勞動用工成本的另一部分——社會保險費重回常態化剛性增長軌道，絕大部分地區社會保險繳費基數在2023年再次上漲。工資和社會保險成本“一降一升”，對當期居民可支配收入形成了明顯擠壓。

（一）“招工難”呈現新的形勢，人工成本隱性壓力較顯性壓力上升更快

企業“招工難”呈現出許多新形勢和新問題，具體表現為四個方面。一是發達地區招工易，欠發達地區招工難，跨省流動呈現區域分化態勢。勞動力跨省流動導致東部沿海省份的勞動力資源相對充足，勞動力價格相對平穩；中西部省份勞動力外流趨勢明顯，省內勞動力資源相對短缺，勞動力價格向上波動明顯，甚至出現與發達地區工資倒掛的現象。

二是用工季節性波動趨勢開始平緩，出現短期工供應充足、長期工供不應求的局面。不同于短期工的靈活性和對就業者技能的較大包容性，一些對勞動者技能要求較高的企業往往傾向于提前招工備用。求職者對企業的生產持續性存有質疑，與企業簽訂長期勞動合同的意愿較低。由于勞動力流動性高，使企業招聘壓力增大，企業的招人成本和留人成本均隨之升高。

三是服務業招工易，制造業招工難，“逃離工廠”潮愈演愈烈。調研發現，超六成的職業院校學生不愿當“藍領”，“去工廠化”“去基層化”的就業趨勢愈加明顯。年輕人不愿進廠，在廠里的年輕人也急于“逃離”，“00 后”年輕人對制造業的熱情比“90 后”一代下降更快。與此同時，外賣、快遞等服務行業對年輕人的吸引力日益增強，新型的電商類崗位受到職業院校學生追捧。

四是招工難與就業難并存，“用工荒”加速“機器換人”導致發達地區簡單重復性工作崗位快速消失。隨著老一輩技能人才的退出，新的技能人才難以在短時間內補足供應，這一缺口逐漸被系統替代。隨著機器人、人工智能等新技術快速發展，我國智能制造產業用人需求同比增長53.8%?！皺C器換人”已成為中國許多工業企業智能化轉型的重要手段（時省等，2023），兩個三角地區——廣東、江蘇“機器換人”的進程明顯領先。

（二）低技能勞動者狀況堪憂，面臨漲薪難、返鄉難、維權難等多重困境

低技能勞動者是勞動供需關系中最脆弱的群體，也是勞動力市場中最邊緣的群體。調研組通過走訪和摸底日結市場和零工市場，發現2023 年這一群體的就業質量與生存質量堪憂。一是“漲薪難”令低技能勞動人口陷入逐底競爭。由于全球貿易格局及產業鏈供應鏈的深刻調整，我國低技能勞動力市場需求持續收縮，突出表現為人員工資的波浪式下降，各地低技能勞動者之間的競爭日益白熾化。從國家統計局數據看，2015 年之后，農民工的收入增速呈逐步放緩態勢，明顯低于城鎮單位工資和全國居民可支配收入增速。在2015—2022 年的八年間，農民工收入增速每年基本處在各就業群體的最低水平。

二是“返鄉難”導致低技能勞動人口的“懸浮人生”。2022 年，我國農民工平均年齡42.3 歲，50 歲以上農民工的占比為29.2%①《2022 年農民工監測調查報告》，國家統計局，https：//www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202304/t20230427_1939124.html?eqid=9cbc6a950073378700000004644fbc05。。隨著年齡增長，低技能勞動者在勞務市場中的競爭力越來越弱，但又無法在城市扎根，只能像懸浮在城市上空的“塵?！币话闼奶幤?，而回農村又已經不合時宜?！傲舨幌碌某鞘?，回不去的故鄉”成為他們在城市奮斗多年后面臨的尷尬處境。另外，調研組發現，由于區域發展差距的逐漸縮小，曾經“東西南北中，發財到廣東”的口號已逐步成為往事，“孔雀東南飛”的打工熱潮也逐步消退。

三是“維權難”加劇低技能勞動人口的就業行為短期化。2023 年以來，隨著地方政府可用財力下降、以房地產為代表的傳統產業快速萎縮，部分地方出現工資拖欠、降薪裁員等現象，低技能勞動者成為首當其沖的受害者。調研發現，中小企業在產業鏈條中普遍處于弱勢地位，強勢甲方往往利用制度漏洞或市場地位變相占用中小企業現金流，通過設置超長賬期、苛刻驗收條件、商票支付等“霸王”條款，以達到“合法”延期付款的目的。作為連鎖反應之一，中小企業又只能拖欠或扣發職工工資，而低技能勞動者無疑是最容易受到權益侵害的弱勢群體。調研組在實地走訪國內某規模較大的藍領經紀服務公司了解到，該機構曾面向一萬多名藍領勞動者發放問卷調查，結果顯示有56.11%的受訪者曾遭遇過拖欠工資的情況。

（三）社會保險成本持續推高，中小企業社會保險繳費負擔加重

2020 年以來，我國為應對新冠疫情沖擊、幫助企業紓困解難，先后出臺了一系列社保費用的減免緩繳政策，2023 年4 月再次出臺延續部分社保繳費減免的相關政策。然而，隨著社會平均工資水平的不斷增長和企業社保合規要求的不斷提高，以此拉動的企業隱性附加成本在逐年上升，表現為大多數中小微企業人工成本的絕對值和相對占比均呈現上升趨勢。多數受訪的制造業企業表示，如果嚴格按照實際工資為勞動者繳費，企業的社會保險費用幾乎將翻番?！吨袊髽I社保白皮書2023》數據顯示，2023 年社會保險基數完全合規的企業占比為28.9%，自連續兩年小幅下滑后出現微弱回升。其中，“統一按最低下限”為員工繳納社保仍是企業社保不合規的最主要表現（占比為23.1%），相較2022 年（占比為22.9%）提高0.2 個百分點?！敖y一按最低下限”的企業社保繳費負擔最輕，但對勞動者權益和國家社會保險制度運行的傷害最大。這在一定程度上反映出企業出于控制成本費用的考慮，對參與城鎮職工社會保險制度的積極性和主動性仍然不高。

從地方社會保險經辦流程的調整改革看，部分省份從2023 年下半年起實施用人單位和靈活就業人員自行向稅務部門申報繳納社會保險費，稅務全流程稽核的改革不斷推進，這對做實繳費基數具有積極意義，但也將抬高繳費不實企業的社會保險成本。需要關注的是，我國社會保險繳費基數滯后一期的確定原則在2023 年工資緩增長的背景下，給部分地區中小企業帶來的是與實際工資水平變動反向而行的繳費負擔。由于工資是當年的，繳費基數是上一年的。當個人工資增長緩慢甚至不漲時，按照上一年相對較高的基數繳費相當于負擔了更高的費率，這一問題在低收入群體中反映更為突出。部分勞動者在訪談中表示傾向于退出職工社保制度，轉而加入居民社保制度甚至選擇斷保、脫保。

（四）數字經濟重塑就業生態，吸納能力下降但對配置效率的貢獻增大

在數字化時代，數據有如工業化之電力，已經滲透到各行各業，成為關鍵的生產要素（劉尚希，2023）。根據國家統計局《2022 年農民工監測調查報告》，從事第三產業的農民工比重為51.7%，較上年提高0.8 個百分點。根據某大型平臺2023 年度的統計報告，在以網約配送工作為主要收入來源的騎手中，有32.8%來自傳統制造業。值得注意的是，數字化技術極大地提高了招聘配置效率。以直播帶崗為例，直播平臺作為招聘行業數字化轉型的切入點，通過可視化、強互動的方式將企業的真實情況展示給求職者，解決了人崗匹配過程中的信息不對稱問題，提高了企業和求職者的匹配效率和匹配度。

隨著數字經濟規模的不斷壯大，平臺經濟等新業態吸納了大批青年求職者，發揮著就業“蓄水池”的功能。但由于2023 年國內消費市場的恢復比較緩慢，外賣、網購、出行、家政等服務需求擴張困難，這些行業往往又是靈活就業的主陣地，使得幾大平臺的整體就業吸納力也進入了緩慢增長階段。根據2023 年《第九次全國職工隊伍狀況調查》，我國外賣員、快遞員、網約車司機等新業態勞動者有8400 萬人，占全國職工總數的20.9%，與國家信息中心《共享經濟發展報告》關于在2020 年共享經濟從業者的統計數據并無明顯差異。從調研情況看，2023 年平臺經濟訂單數量的增速低于勞動者供給增速，使得不少新業態從業人員只能通過不斷延長勞動時間來維持原有收入。

在產業數字化進程中，不同發展階段的企業遭遇到不同的“人”的問題：一些企業因數字化程度較低而吸引不到人才，另一些企業數字化轉型后技能要求大幅提升，又招不到理想的數智化人才。數字技術的引入需要投入一定的成本，一些小型制造業和傳統制造業企業難以承擔智能技術改造的投資成本，更傾向于保持傳統的生產方式，勞動重復且枯燥，對青年人的吸引力不足。另一部分進行數字轉型的企業，在投資大量技術設備后，發現運行維護數智化設備的“高手”才是真正稀缺的資源。部分企業反映，過去提高工資總能招到足夠數量、技術嫻熟的普工，現在提高薪資待遇也請不到熟練的數智化設備操作技工。

四、政策建議

近年來，我國出臺一系列穩就業促就業的政策，對穩定就業基本盤、保障和改善民生發揮了重要作用。特別是2023 年4 月以來，國務院連續發出優化調整穩就業政策措施，部署實施擴崗擴招、促進青年就業的措施，與財政資金支持、稅費減免補返、金融貸款支持等政策組合，對解決企業和勞動者關切的就業問題具有明顯成效。

（一）穩就業促就業政策對穩定就業基本盤發揮了重要作用，勞動力市場得到邊際改善

除中央直接出臺的各項財政就業補貼政策外，不少地方政府還因地制宜地推出了一些針對特殊困難群體、高技能人才的就業創業政策。當前實行的就業創業促進政策主要分為以下四類：一是一次性吸納就業補貼。例如，企業招用應屆畢業或離校2 年內未就業高校畢業生、登記失業的16—24歲青年，可享受一次性吸納就業補貼；小微企業招用離校2 年內的未就業畢業生，可享受社會保險補貼。二是促進創業類補貼。例如，高校畢業生創業可申請資金支持、一次性創業補貼，享受稅收優惠政策，申請創業擔保貸款，由財政給予貼息，合伙創業的還可適當提高貸款額度。三是專項技能培訓和技能鑒定補貼。例如，參加就業技能培訓、新職業培訓、崗位技能提升培訓、企業新型學徒制培訓、創業培訓等，可按規定申請職業培訓補貼；培訓后通過初次職業技能鑒定并取得職業資格證書的，還可享受職業技能鑒定補貼。四是就業見習補貼。實施百萬就業見習崗位募集計劃，離校2年內未就業高校畢業生、16—24 歲失業青年可參加3 至12 個月的就業見習，進行崗位實踐鍛煉，期間由見習單位給予基本生活費，吸納見習的單位可申請享受就業見習補貼。此外，就業引導政策也發揮著定向引流的作用，高校畢業生到基層就業可享受學費補償和助學貸款代償，高定工資檔次，放寬職稱評審條件等政策。

經濟持續回暖是保持就業基本盤穩定、緩解供需雙方壓力的根本之道。調研中處處發現經濟修復的曲折與艱難，也處處感受到中國經濟發展的韌性和市場主體的勤勉底色。保障民生的執政理念、就業工作的堅實基礎和對人力資源開發利用的巨大需求，是推動中國勞動力市場健康發展的重要保證。展望2024 年，在消費需求方面，居民一般性消費可望恢復正常，但房地產相關行業回升較為困難。在新基建項目、新城鎮建設和城市改造進程中，政府投資對社會投資起重要的帶動作用，民營企業投資增長有望觸底回升。經濟政策和就業政策的加持可緩解部分矛盾，政府部門治理關系的進一步理順和優化，促使就業大局企穩并邁上可持續穩定發展軌道。雖然行業發展的不平衡和民企中小微企業的困境難以在短期內得到根本解決，但基于行業和民企起底回升的趨勢，實體經濟就業有望恢復正常，數字經濟平臺企業就業也會發揮更大作用，新增就業將更多體現為靈活就業。

（二）破解“招工難”的新困局，長期之道仍是做好人力資源開發利用

“招工難”所涌現出的新問題，根源在于數字經濟、代際更迭加速重塑了勞動者的就業觀，而職業教育的適配性長期較弱，加劇了勞動力市場的供需錯配（中國財科院“企業成本”調研人工成本專題組，2022）。拓寬招聘渠道、智能化轉型、學徒制聯合培養等舉措能在短期內有助于企業降本增效，緩解招工和留工的成本壓力。調研組了解到，人社部門采取政府搭臺、源頭把關、靠前監管的方式上門提供服務，有效挖掘和匹配用人需求，同時降低了人員到崗后的流失率。廣西某縣創新服務形式，實現就業用工高效對接。在白天舉辦常規招聘會的基礎上，探索“夜市經濟+人才招聘+創業集市+政策宣傳”新模式，借力夜市人流量大、氛圍輕松等特點“擺攤”求賢，吸引上千人現場求職。

從中長期來看，一是企業用工觀念仍需逐步轉變，在“人”上省錢終究無法實現長期可持續發展，人工是成本但更是人力資本，要持續提高勞動要素在分配中的占比。二是優化就業促進政策，提高財政資金使用效率。從實際政策實施的調研情況來看，就業創業補貼項目小而散，部分補助效果不顯著。建議加快就業補貼資金的梳理和整合，集中專項資金引導“持續性”就業，重視真正有就業意愿而缺少就業途徑的人員的就業難問題。加強就業補助后的效果監督，比如減少一次補貼和現金補貼，增加社保補貼等與就業人員實際保障掛鉤且具有一定持續性的補貼方向和力度。三是構建企業愿意積極參與的職業教育培養體系。高質量藍領的培訓與職業教育是我國產業轉型突破瓶頸的關鍵?？山梃b德國“雙元制”職業教育模式的精髓，增加企業的投資回報，使企業愿意承擔職業教育的綜合成本，提升企業在職業教育中的參與度。四是提高政策的連續性，增加勞動崗位穩定性。瞄準經營主體的切身關切，推動從“輸血”到“造血”的政策轉型。在資源供給、政策扶持、環境優化和能力提升等關鍵問題上，為中小微經營主體持續“開門”“減負”“輸血”“賦能”，增強發展動力。調研組還發現一些有效的人才共育模式。比如，長三角某縣級市依托政府發揮的主導作用，建立由政府、行業、學校、企業、學生多方共同參與的現代學徒制培養、校企聯合育人的機制，與多家職業學校以及開發區的規模以上企業合作，共同組建了培育高技能人才模式。該模式以“園區+學校+優質企業群”三方協同、共育人才的方式，采用“冠名班”或者“訂單式培養”的形式，滿足區域經濟發展對于高端復合型人才的實際需求。截至目前，該項目已實施8 年，學員留用企業率接近100%，為該地區企業技術儲備和轉型升級提供了助力。

（三）發揮“有形之手”的調控作用，推動低技能勞動者就業質量的持續改善

低技能勞動者多數處于社會底層，面臨“低保標準太低保不住，社保標準太高進不去”的夾心層問題，在整個社會保障體系中處于“城市不管、社會保險不管、社會救助不管”的尷尬地帶，而勞動密集型企業也多是中小企業或民營企業，又面臨職工流動性過大帶來“管理之憂”，社保繳費偏重帶來的“成本之憂”以及數字化轉型太難帶來的“創新之憂”。低技能勞動力的供需雙方，在當前乃至未來一段時間內都將面臨較大的生存和發展壓力。

一是強化低技能勞動人口的權益保障、降低供需雙方負擔是政府應盡之責，應完善低技能勞動者的社會保障體系，為其提供基本權益保障和普惠性扶持。建議降低社會保障制度與戶籍、就業狀態的關聯度，讓靈活就業人員和間斷性就業人員均擁有參加養老、醫療、工傷、生育、住房公積金等社會保障的平等機會。建議統一靈活就業人員參加職工醫保和生育保險的繳費基數，積極探索與當地平均工資脫鉤、與個人可支配收入等掛鉤的基數調整機制；在總結新就業形態職業傷害保險試點經驗的基礎上，加快拓寬適用行業和區域，兜住低技能勞動者的履職安全底線。進一步完善低技能勞動者的動態監控制度并納入分層分類社會救助體系，對因長期失業、創業失敗、疾病災害、家庭變故等導致生活困難的人員，做到快速預警、精準救助、綜合幫扶。

二是搭建各類能力培養和技能提升平臺。貧窮是能力的貧窮，低技能勞動者收入水平和就業質量的改善，關鍵在于工作能力的有效提升。應進一步加大對低技能勞動者的技能培訓，釋放部分人力資源紅利?？蓪⑿侣殬I開發、實務培訓、崗位見習等機會，直接向所有就業群體無差別開放，推動低技能勞動者與新業態發展的有機契合，為其保持再次擇業能力提供必要支持，避免陷入長期的高流動性、低工資水平的就業軌跡。支持企業面向低技能勞動者開展專業化培訓。建議將培訓費用納入企業所得稅加計扣除范疇，鼓勵和引導企業加大員工培訓投入；通過發放“培訓券”、專項補貼等方式為企業開展低技能勞動者專業化培訓提供財政扶持；著力優化職業技能提升補貼的發放方式、支持范圍，防范資金“跑冒滴漏”風險，進一步提高資金使用效能和低技能勞動者的就業能力。

三是持續優化低技能勞動力市場環境。在當前全國主推的零工市場建設上，應尊重低技能勞動者的就業習慣以及“耳聽為虛、眼見為實”的求職體驗，著力打造更加直接、更有效率、更接地氣的供需對接平臺，而不是偏離勞動者現實需求去一味追求智能化硬件投入。比如，推廣工作環境可視化、工作內容清單化、能即時互動的線上線下相結合的招聘方式；實施低技能勞動者的“經紀人模式”，促進中介與就業者之間的合作共贏。另外，進一步加大城市公共基本服務體系建設，改變過去根據行政區劃分配財政資金的做法，對人口凈流入地區、吸納外來人口落戶地區進一步加大轉移支付力度，讓更多財政資金和公共服務“跟人走”；著力改善低技能勞動者的居住條件、子女教育和醫療養老等方面的基本公共服務水平。

（四）調整優化社會保險繳費基數確定方式，漸進式推進合規性監管

一是調整優化社會保險繳費基數確定方式。自我國社會保險制度建立以來，一般是以本人上年度月平均工資水平來確定當年社會保險繳費基數，這主要是由工資性收入統計的滯后性決定的。在稅收治理逐步邁向系統化、即時化的今天，社會保險繳費基數由滯后一期改為當期征收已具備可行性。建議考慮以個人當期工資性收入作為社會保險繳費基數，借鑒個人所得稅綜合所得匯算清繳的經驗，在次年3 月起對上年度社保繳費基數進行統一合并計算，查遺補漏、匯總收支、按年算賬、多退少補。由于我國初次分配收入差距較大，使用國家統計局所發布的社會平均工資的60%作為繳費基數的下限，會使得部分低收入人群始終難以邁入城鎮職工社會保險的繳費門檻。建議在統計上探索一個更加貼合社保繳費的應用指標，比如薪酬中位數而非平均數，或使用上一年和本年度平滑后的社會平均工資指標，盡可能避免因“平均”而加重低收入群體的繳費負擔，產生“就業貧困”問題。

二是漸進式推進社會保險繳費基數合規。從發展趨勢看，推進社保繳費合規是大勢所趨。部分地區探索開展的繳費對象自行向稅務部門申報繳納社保費改革就是一個明顯信號，意味著稅務部門全責征收社會保險費有望實現新的突破。對于當前政策已經明確釋放的社保參保繳費合規信號和基數比例合規信號，建議在稅務稽核過程中，給予企業適度的“調整緩沖期”。在政策過渡期內，可以采取“企業按時足額繳費、社保返還一定比例”的方法，鼓勵企業逐步提高基數合規程度；或者借助稅收優惠政策，在促進企業社?；鶖岛捅壤弦幍耐瑫r，為企業提供一定的稅優政策。此外，主管部門或地方政府可探索建立“企業社會保險景氣指數”監測體系，實時關注企業社保成本變動情況，以及企業社保成本變動對企業人工成本變動和企業總成本變動的貢獻程度。

（五）依托數字技術服務就業，以數字化思維促進人崗匹配

一是支持產業應用數字技術，優化產業間數字人才供需匹配。通過推動政府與金融機構合作，加大政策引導，發揮技術改造獎補、貸款貼息等政策作用；出臺相關政策，鼓勵和支持數字技術人才到農業和制造業領域工作；通過鼓勵和支持農業、制造業等領域的創業活動，為數字技術人才提供更多的創業機會和平臺。例如，福建省為推動工業企業數字化改造，開展技改投資貼息、實施設備投資獎補、引導企業對接國家基金等支持政策，促進企業高質量發展。

二是完善數字經濟培養體系，前瞻性謀劃數字人才隊伍建設。加快發展數字教育，提高勞動者的數字知識、數字技能，降低獲得數字知識和技能的門檻。鼓勵和支持高校開展數字技能培訓，提高勞動者的數字技能水平，為數字經濟發展提供人才保障。自主開展數字化培訓，開設大數據、智能制造、區塊鏈、人工智能、物聯網、云計算、數字化管理師等相關培訓課程。注重對勞動者數字化能力的培養，防止不同行業、不同代際勞動者數字知識與技能差距的拉大，防范“數字鴻溝”帶來新的就業排斥。

三是提升就業服務的數字化水平，避免傳統勞動力市場的信息不對稱的問題。就業服務數字化對我國超大規模且加速分化的勞動力市場尤為適用。建議孕育和扶持全國數字化就業服務“聚合平臺”（非傳統的信息平臺），利用大數據和算法的強大撮合功能對勞動供需進行精準匹配；利用平臺積累的海量從業者信息，隨時追蹤其勞動狀態和收入水平；利用平臺點對點信息觸達功能，傳導政策意圖并精準遞送服務。