新一輪財稅體制改革應重點關注的幾大問題

崔惠玉 徐 穎 郭曼曼

內容提要：2023 年12 月召開的中央經濟工作會議提出要謀劃新一輪財稅體制改革。財政是國家治理的基礎和重要支柱，財稅體制在治國安邦中始終發揮著基礎性、制度性和保障性作用。謀劃新一輪財稅體制改革，應樹立全局觀念、堅持系統思維，正確認識財稅體制改革與宏觀經濟運行之間的關系，協同推進央地財政體制和省以下財政體制改革，注重同時解決財政縱向失衡與橫向失衡兩大問題，綜合考慮地方財政的增量與存量，同時財稅體制改革要與地方政府債務化解相結合，既立足當前又著眼長遠，以此為契機進一步完善財稅體制，為高質量發展和中國式現代化注入強勁動力。以財稅體制改革推進高質量發展，在高質量發展中實現中國式現代化，以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業。

一、引 言

2023 年12 月中央經濟工作會議提出，要謀劃進一步全面深化改革重大舉措，為推動高質量發展、加快中國式現代化建設持續注入強大動力，其中包括要謀劃新一輪財稅體制改革。新一輪財稅體制改革中的“新”是相較于三十年前（1994 年）分稅制財政體制改革和十年前（2014 年）《深化財稅體制改革總體方案》的出臺而言的。

1978 年黨的十一屆三中全會作出實行改革開放的重大決策，改革逐漸由農村擴展到城市、由經濟領域滲透到其他各個領域，其中財政改革也逐漸鋪展開來，財政包干制登上歷史舞臺。這種“分灶吃飯”制度極大地提高了地方政府籌集財政收入的積極性，但是導致中央財政收入占全國財政收入的比重以及財政收入占GDP 的比重嚴重下滑。在此背景下，1994 年1 月正式實施《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》（國發〔1993〕85 號），該決定以“中央和地方的收入劃分”為改革重點，拉開了分稅制財政體制改革的序幕，不僅增強了中央政府的宏觀調控能力，理順了中央和地方間的財政關系，而且調動了中央和地方兩個積極性，激發了社會主義市場經濟的活力。

黨的十八屆三中全會做出了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，指出“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性”。此次會議從預算管理、稅制完善、中央與地方事權和支出責任劃分三個層面提出要改進和完善財政領域相關制度建設。其后，2014 年《深化財稅體制改革總體方案》對財稅體制改革作出戰略部署。

所謂“改革”，從來都不是細枝末節的修修補補，無論是1994 年分稅制財政體制改革還是2014年深化財稅體制改革，財稅領域都發生了重大的變化，取得了歷史性的改革成就。我國改革開放已走過四十五年，分稅制財政體制改革已走過三十年，深化財稅體制改革已走過十年，稅收、預算、政府間財政關系等領域的財稅制度不斷優化，但隨著促進共同富裕、加快建立全國統一大市場等目標的提出，現行財稅體制在平衡經濟社會目標的實現與財政運行等方面略顯乏力，不適應當前形勢的需要，因此亟需進行新一輪財稅體制改革。謀劃新一輪財稅體制改革應樹立全局觀念、堅持系統思維，著眼于改革的關聯性、系統性和可行性，重點關注財稅體制改革和宏觀經濟運行之間、央地財政體制改革和省以下財政體制改革之間、財政縱向平衡與橫向平衡之間、財政增量與存量之間、財稅體制改革和地方政府債務化解之間、解決當前問題與關注長遠發展之間的協同聯動關系。

二、正確認識財稅體制改革與宏觀經濟運行狀況的關系

財稅體制改革與宏觀經濟運行狀況密切相關。一方面，經濟基礎決定上層建筑，良好的經濟運行狀況是推進財稅體制改革的重要支撐。另一方面，財稅體制改革反作用于宏觀經濟，科學的財稅體制能夠優化資源配置、維護市場統一、促進經濟高質量發展。從我國歷次財稅體制改革的經驗來看，無論是1994 年的分稅制改革，還是2002 年、2003 年所得稅分享比例的調整，往往都是在經濟增速較快階段對財稅體制的不合理之處進行調整，2014 年的深化財稅體制改革也是在經濟進入新常態之后經濟增長速度比較快的階段進行的。因此，良好的經濟運行狀況會大大降低財稅體制改革的阻力。

受全球經濟下行壓力的沖擊，近年來我國經濟增速放緩，目前還處于恢復期，理想的財稅體制改革措施可能無法在現實中得到落實，推行財稅體制改革可能會面臨較大的風險與挑戰。同時，在當前環境下推行財稅體制改革也有很大的機遇。建立良好的財稅體制，能夠有效化解地方債務風險、解決地方財政困難，有助于向社會釋放出積極信號、有效改善社會預期，起到促消費、擴投資的積極效果，最終促進我國宏觀經濟實現早日復蘇。

因此，謀劃新一輪財稅體制改革必須注重改革的力度和角度，統籌考慮宏觀經濟的可承受能力，促使財稅體制改革與宏觀經濟運行之間形成良性互動，通過財稅體制改革降低經濟周期波動影響，維護經濟發展和社會穩定大局，反過來，通過經濟社會健康發展進一步深化財稅體制改革。

三、協同推進央地財政體制和省以下財政體制改革

在財稅體制改革進程中，理順政府間財政關系始終是一塊“難啃的硬骨頭”，包括理順中央與地方財政關系、省以下財政關系。1994 年分稅制財政體制改革對政府間財政收入進行了劃分，但是對中央與地方的事權和支出責任劃分并未有太多觸及。黨的十八大以來，黨中央從國家發展全局出發，對央地財政體制做出了進一步改革部署，重要文件或會議中屢次提到關于財政體制改革的相關內容（見表1），這是自改革開放以來首次將改革重點放在中央與地方事權與支出責任劃分上并且持續推進。隨著中央與地方財政事權和支出責任劃分改革縱深推進，教育、交通、生態、文化等領域的央地責權劃分相關文件已逐步出臺，權責清晰、財力協調、區域均衡的中央與地方財政關系逐步形成。

表1 歷次會議或文件中關于財政體制改革的重要表述

然而，作為中央與地方財政關系的延伸，一些地區省以下財政體制改革相對滯后，中央與地方事權與支出責任劃分改革在向基層貫徹時，與現有的省以下財政體制產生了沖突。例如，中央劃給地方的事權沒有具體的責任層級，因而存在事權責任被地方政府過度下劃給基層財政的問題。同時，我國財力上移、事權下放的財力格局并未改變，地方政府財力相對有限。受經濟下行壓力的影響，我國持續實施積極的財政政策，增支減收，刺激經濟。但持續增支減收，不斷地消耗地方財政存量，地方財政壓力加大，積極財政政策的實施空間逐漸縮小。從政策制定的角度也可以看出，近年我國積極的財政政策逐漸由財政支出端發力，更多地轉向由財政收入端發力，通過稅收優惠政策，來減輕市場主體負擔，旨在涵養稅源，增加財政收入。在此背景下，若不及時調整央地財政關系，增加地方政府的可支配財力，單獨推行省以下財稅體制改革難以從根本上解決基層財政困境。

因此，謀劃新一輪財稅體制改革，需統籌考慮央地財政關系和省以下財政關系兩個方面。2022年國務院辦公廳印發《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》（國辦發〔2022〕20 號），為省以下財政體制改革樹立了科學的“方向標”、規劃了清晰的“路線圖”，這一改革對于重塑基層治理模式、緩解基層財政壓力具有非常重要的意義。但是，省以下財政關系的理順應以央地財政關系理順為前提，理順央地財政關系有助于推進省以下財政體制改革，離開央地財政關系談省以下財政關系是無源之水、無本之木。省以下財政關系是政府間財政關系的重要組成部分，推進省以下財政體制改革的主要目標是建立運行良好的政府間財政體制。所謂良好，一是兼具原則性和特殊性，即所有財政層級之間的關系都應該滿足共同的原則性要求；在原則性要求的基礎之上，可以考慮各地的特殊情況，允許地方因地制宜靈活安排。二是政府間財政關系要具有一定的彈性。通過調整央地財政關系，優化財政增量分配機制，激發地方政府積極性，增加地方政府可支配財力，助力地方政府做大財力蛋糕，進而更好地推行省以下財政體制改革，更有效率地分好蛋糕。隨著時代的發展，央地之間的財政體制需要進行調整，如部分稅種的下劃、新稅種的設立等，這就要求省以下的財政體制也要隨之調整。

四、注重同時解決財政縱向失衡與橫向失衡兩大問題

1994 年以“央地分稅”為核心的財政體制改革實現了財政“分灶吃飯”，形成了“財權上收、事權下放”的中央地方財政分配格局，造成地方政府財政收入自主權與財政支出責任不匹配的非對稱逆向結構，地方政府自有財政收入與地方政府支出責任之間的財力缺口不斷擴大，產生中央地方財政關系垂直失衡問題——縱向財政失衡。同時地方政府之間在收入能力、支出水平以及最終在公共服務提供能力上存在較大的差異，導致橫向財政失衡。為解決縱向財政失衡，我國不斷進行財政體制改革，調整中央和地方財力分配、事權劃分等。但是無論是中央稅和地方稅的劃分，還是中央地方共享稅分成比例的設定，雖然能夠在一定程度上緩解縱向財政失衡，卻會加劇橫向財政失衡問題。進入新時代，財政體制改革不斷向縱深推進，但仍處于較高的橫向失衡狀態。

分稅制改革后，地方政府財政自主性不斷下降，營業稅逐步成為地方財政收入的主體稅種。2011 年營業稅改征增值稅試點方案下發，2016 年“營改增”在全國全面推開，本屬于地方政府主體稅種的營業稅變成了央地共享的增值稅，這導致地方財力遭受沖擊，為應對地方主體稅種缺失的壓力，中央和地方的增值稅分享比例由“75∶25”調整為“50∶50”，以保持地方政府相對財力水平不變。中央按照收入來源資助地方政府的做法雖然能減輕地方政府支出壓力，緩解中央和地方的縱向財政失衡，但是增值稅分享比例改革仍然沒有使中央和地方的相對財力格局回到“營改增”前的水平。圖1 給出了2012—2021 年省際財政收入基尼系數，省際財政收入基尼系數衡量了省級政府之間財力分化狀況。從圖中可以看出，2016 年“營改增”全面推開后，省級政府之間財力不均衡程度有所加深，2016—2021 年省際財政收入基尼系數均在0.4 以上且有增大的趨勢，財政橫向失衡有所加劇。

圖1 2012—2021 年我國省際財政收入基尼系數

究其原因，在增值稅按生產地原則征稅的規則之下，大量的稅源集中到浙江、廣州等生產地，而地方政府增值稅分享比例的提升，會加劇地方政府間財政收入汲取能力的差距，省際財力不均程度有所加深，導致橫向財政失衡進一步加劇。此外，在現行財政體制下，中央政府還可以通過轉移支付緩解橫向財政失衡問題，而中央政府增值稅分享比例降低，中央政府的轉移支付力度下降，這無疑會加劇橫向財政失衡。

因此，新一輪財稅體制改革要同時注重解決財政縱向失衡與橫向失衡兩個問題，一方面推動央地之間稅收分成比例進一步合理化，提高增值稅地方分享比例，加快健全地方稅體系，建立均衡分擔機制，緩解財政縱向失衡；另一方面，在數字經濟蓬勃發展的背景下，要加快解決稅基分配不合理的問題，調整增值稅征稅方式，由生產地原則逐步向消費地原則或綜合考慮消費、人口和財力的方向過渡，緩解財政橫向失衡。

五、綜合考慮地方財政的增量與存量

地方財政的增量反映了當年地方政府財政收入的增長情況，地方財政的存量不僅是指各級財政長期積累的各類家底（包括但不限于結存在財政或部門的沉淀資金），而且更重要的是由地方經濟體量長期積累帶來的穩定的稅收等財政收入。地方財政的增量與存量之間辯證統一、相互影響。地方財政增量可以推動存量的發展，存量可以為地方政府財政收入增長創造更多的機會。在經濟上行時期，財政增量積累形成存量。以2005 年為例，圖2 給出了這一年各?。ㄗ灾螀^、直轄市）的一般公共預算收入和一般公共預算支出增速，可以看出，大部分省份一般公共預算收入增速高于一般公共預算支出增速。地方政府財政收入增加，能夠提供較為充足的高質量的公共服務，保證經濟社會平穩運行和增長，企業生產規模擴大，居民消費水平提升，地方經濟體量擴大，地方財力存量得以積累。但在經濟下行時期，經濟增長乏力，地方財政收入增長空間受限。以2022 年為例（見圖3），大部分?。ㄗ灾螀^、直轄市）一般公共預算支出增速高于一般公共預算收入增速，地方財政增量難以滿足地方政府財政支出需要，地方財政關注的重點逐漸由增量向存量轉變。

圖2 2005 年各?。ㄗ灾螀^、直轄市）一般公共預算收入增速和一般公共預算支出增速

圖3 2022 年各?。ㄗ灾螀^、直轄市）一般公共預算收入增速和一般公共預算支出增速

存量是增量的基礎，如果地方政府的“家底”比較厚實，那么就能夠通過盤活存量資產、合理發行地方政府債務等方式，為增加財政收入提供可能，反過來進一步充實地方政府的“家底”?，F階段財政體制以關注地方財政增量為主，從轉移支付的角度來看，均衡性轉移支付資金分配選取影響財政收支的客觀因素，按照各地標準財政收入和標準財政支出差額及轉移支付系數計算確定的方式更多考慮了地方財政的增量，是流量的概念，短期內能夠滿足地方政府對資金的需求，卻難以幫助地方政府盤活經濟、積累存量。

因此，在經濟恢復期，新一輪財稅體制改革應綜合考慮地方財政的增量與存量，強化增量與存量資源統籌，以地方財政增量判斷經濟恢復狀況，以地方財政存量判斷經濟發展潛力，綜合考量財政困難程度、支出成本差異、績效結果等因素，用好財政政策空間，合理安排中央和地方事權和支出責任，優化一般性轉移支付標準，提高專項轉移支付的精準性，提高資金效益和政策效果。

六、財稅體制改革要與地方政府債務化解相結合

1994 年分稅制改革后，我國財政體制呈現“事權下放、財權上收”的特點，同時為了避免地方政府財力波動過大，設計了增量返還和轉移支付制度，地方政府的財政收入基本可以滿足自身所承擔事權的需要。但過去很長一段時間里，地方政府為了刺激經濟、促進發展，利用稅收優惠、產業和信貸等政策吸引生產要素向本地區流動，通過基建投資推動本地區經濟發展，地方政府事權不斷擴大，而地方政府可支配的財力并沒有相應擴大。雖然分稅制之后實施了中央和地方所得稅、增值稅分享比例的調整，但僅僅是解決了當時的困難，沒有從根本上改變地方政府事權和支出責任不匹配的問題。在地方政府事權和支出責任不匹配的情況下，地方財政收入不足以平衡地方財政支出，地方政府債務快速增加，這種情況越到基層表現得就越為明顯。

當然，在分稅制財政體制下，一級政府一級財政，地方政府債務要由本級政府償還。但不容忽視的是，想要從根本上解決地方債務問題，還是要將地方債務問題放到整個財政體制改革的框架下統籌考慮，綜合判斷中央和地方事權劃分標準、嚴格管理各級政府的支出責任、構建穩定的地方財政收入體系、破除各種無效低效投資、細化相關稅費優惠政策、規范轉移支付資金分配，以改革促發展，在發展中化解債務。

七、既要堅持問題導向，又要結合長遠發展目標

當前我國經濟社會發展存在一些較為突出的問題，一是經濟下行壓力較大、市場活力不足；二是地方政府積極性不高；三是財政可持續性不強，地方政府債務風險較大。作為整個國家治理的基礎和重要支柱，新一輪財稅體制改革必須圍繞這些突出的矛盾和問題進行，但同時又不能僅僅圍繞這些問題改革，還要結合我國發展的長遠目標。從全局來看，到2035 年要基本實現現代化，到2050年要建成一個富強民主文明美麗的社會主義現代化強國；從局部來看，一是共同富裕的“三步走”目標，即：到“十四五”末，全體人民共同富裕邁出堅實步伐，居民收入和實際消費水平差距逐步縮??；到2035 年，全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展，基本公共服務實現均等化；到21 世紀中葉，全體人民共同富?；緦崿F，居民收入和實際消費水平差距縮小到合理區間。二是對創新提出的具體目標，即：到2035 年要實現“高水平科技自立自強，進入創新型國家前列”；到2050 年建成世界科技創新強國。三是對綠色發展提出的具體目標，即2030 年實現“碳達峰”，到2060 年實現“碳中和”。除此之外還有其他一些更加具體的目標，如到2035 年我國人均國內生產總值要達到中等發達國家水平等。從當前的情形看，這些都是非常艱巨的任務，財稅體制改革僅關注當前經濟下行問題顯然不夠。因此，新一輪財稅體制改革必須系統考慮中長期發展目標，堅持問題導向和目標導向相統一，以高質量發展和中國式現代化建設為主線，構建一種良好的體制機制。

謀劃新一輪財稅體制改革，勢必牽一發而動全身，必須慎之又慎，但又不能畏首畏尾。在當前經濟全球化和數字化的背景之下，新一輪財稅體制改革既要立足當前又要著眼長遠，統籌考慮宏觀經濟的可承受力度，將地方政府債務化解置于財稅體制改革框架之中，用好財政存量與增量資源，協同推動央地財政體制改革和省以下財政體制改革，著力解決財政縱向失衡與橫向失衡問題，破立并舉，不斷增強社會主義現代化建設的動力和活力。