鄉村數字化治理中技術—制度融合困境及破解路徑

王娜娜

(中國社會科學院 信息情報研究院,北京 100732)

引 言

提升鄉村治理效能是國家治理體系和治理能力現代化的重要要求,也是關乎全面推進鄉村振興和共同富裕目標的重要環節。近年來,鄉村數字化治理這一數字化技術與鄉村治理相結合的一種新型治理模式,[1]因其數字化、互動性、無界性和智慧化等優勢,愈發成為提升鄉村治理效能的重要路徑。將數字技術充分嵌入到村民自治、基層黨建、村務管理、公共服務等領域,通過借助技術優勢全面提升鄉村治理效能,成為多地鄉村治理轉型的主流。

但在實踐中,數字技術呈現出發展速度快但融合應用不足的問題。有研究指出,數字下鄉是國家向農村進行信息滲透、試圖精準干預治理的過程,在這一過程中,數字技術懸浮于基層社會治理過程和村莊社會生活之上,并未實現真正的數字在地化;不少地方的數字鄉村治理仍舊停留在打破數據壁壘、暢通信息渠道、促進信息公開等基礎環節,面臨數字技術與當地正式制度和非正式制度難以深度融合的困境。

可見,鄉村數字化治理不是簡單地將信息通信技術植入鄉村、應用于公共事務治理領域的過程,而是一場關系到制度建設、體系優化的系統性工程,涉及復雜的技術與制度相互對接匹配和調節試錯的過程。技術與制度難以有效融合,不僅會導致技術應用在鄉村治理中缺乏制度規則依據,難以切中治理的要害,而且容易引發鄉村治理的僵化和新的技術形式主義問題。因此,本研究以技術與制度融合為視角,分析技術在落地過程中與已有制度之間存在的縫隙及產生的張力,并以B市的技術—制度同步模式為案例,探討數字化技術與制度實現有效融合的可行路徑。

一、技術與制度的融合是數字化鄉村治理有效的重要前提

本研究所討論的技術主要是指在大數據、人工智能、物聯網、云計算等技術群落蓬勃發展的背景下,鄉村治理方式、手段的技術化;所討論的制度主要指鄉村中穩定存在的、約束行為的制度安排,既包括鄉村內部自發組織形成的社會規范以及非科層化的治理方式,也包括自上而下的規范制度、具有強制性的政策法規等。所謂技術與制度的融合,主要是指數字平臺、數據中臺等數字技術應用與現有鄉村制度安排之間的深度匹配融合。

技術和制度存在互構關系,“社會建構論”和“技術決定論”是技術與制度互構的兩種主要分析類型。社會建構論認為技術由制度決定,是社會建構的結果,分為“極端社會建構論”與“溫和社會建構論”。前者認為技術完全取決于制度等社會因素,如有研究認為在技術開發過程中,都是由強勢集團決定采取何種技術方案。技術決定論認為技術本身就蘊含著一套規則體系,采用特定的技術就要執行對應的制度和規則,科學技術能滲透進制度并使制度發生變化。[2]隨著技術的通用性和技術的社會需求從低到高、由弱至強的變化,技術與制度的互構關系將從“社會建構”階段走向“技術決定”階段。[3]在這兩個階段中間的階段則是技術與制度融合發展的階段,在這一階段技術并非絕大部分個人或組織共同的需求,但隨著技術需求的增加和通用性的增強,技術對制度的影響日益增強,由技術引發的制度變革開始引發社會領域運行機制的變革,重新塑造和大大拓展了社會的生產和生活空間。當前,鄉村數字化治理即處于這一中間階段,在很多地方,數字技術使得鄉村決策、管理、監督制度更加民主科學,更具便利性、實時性與透明性,[4,5]傳統的鄉村治理制度和數字平臺等新技術不斷融合發展,但新技術尚未成為不同群體間相互溝通、互動和協調的基礎,新技術系統在很大程度上依然嵌入在社會系統中運行,技術與制度的融合過程中仍面臨一些阻礙和困境。

目前學界對治理制度和數字技術之間如何形成良性互動的討論較為匱乏。關于鄉村數字化治理的研究,主要是在“國家與社會”關系框架內討論國家行政權力對鄉村社會的影響及其所面臨的問題。如有研究發現,鄉村數字化治理實現了對鄉村社會結構、話語體系的重構;[6]數字治理構建了一個高效合作、富有創新性和集體理性的鄉村社會結構,實現不同群組之間以及不同群組與政府行政機構之間常態化的互動交流。[7,8]已有部分研究注意到鄉村數字化治理中數字化技術與現有制度之間存在相互交織、形塑、影響的關系,[9-11]也有研究敏銳地發現數字化技術與制度未能同步變革、有效融合是制約鄉村數字治理效果的深層次因素:由于技術治理改革只觸及了行政體制中的工具方面,并未從根本上改變制度機制,導致技術治理衍生了一系列新問題,政府的公共投入等行為仍延續舊有路徑展開;[12]在數字技術下鄉過程中,由于數字技術未觸及深層的鄉村社會權力結構和非正式制度,導致技術懸浮于鄉村的社會治理過程、懸浮于鄉村的集體與私人生活之上。[13]但上述研究多停留在對技術治理應然效果的評估層面,對于數字化技術與制度存在哪些融合障礙、應該如何實現深度融合的深入分析,依然闕如,而這些難題恰恰是提升鄉村治理效能面臨的“堵點”。下文將對這一過程中技術與制度面臨的融合困境展開深入分析。

二、技術與制度的融合困境

研究發現,數字技術使得個體訴求上傳的成本降低,導致國家、基層組織與農民之間的利益關聯機制與制衡機制發生改變,三者之間的關系被重塑:國家從間接治理走向直接治理,過往由地方政府和鄉村管理者主導的政治過程在數字化平臺中逐漸祛魅。從理論層面看,現代信息技術使得個體的權利本位進一步增強,政治回應性的主導權在很大程度上轉移到個體手中。但在實踐中,不少個體訴求的及時上傳并未帶來訴求的徹底、有效解決,其中一個重要原因即是,新技術雖然重塑了基層的權力結構,打破了傳統政治的治理邊界,但相應的制度機制并未完全與技術變革融合。目前,數字化治理技術與相關制度之間存在如下融合困境,這些融合難題嚴重制約著技術治理的有效性。

1.技術的整合性與正式制度現存壁壘的沖突

從理論層面來看,不同部門之間的協調配合是政府實現從碎片化治理轉向整體性治理的前提條件,而政府所掌握的、可運用的信息的多寡又直接決定著協調的效果,因為政府需要利用跨部門的信息來彌合縫隙、共同解決復雜的問題。因此,一體化數字治理界面等技術在鄉村治理決策中的應用,意味著地方政府能獲取充足信息并整合信息資源,減少政府不同層級和不同部門間的信息流動障礙,有利于優化既有的鄉村治理模式,實現整體性治理。

但是,不同層級、不同部門間信息整合技術性壁壘的破除,并不意味著制度壁壘的不存在。數字化技術有效打通了上下層級之間信息傳遞渠道,實現了不同層級的上情下達、下情上達,也使更多的農民訴求得以傳遞到相關部門,但是在橫向不同政府部門的協調配合方面,技術與現有制度之間還存在一定的融合障礙。一部分農民訴求在村級組織層面或者單一部門即可解決,但一些復雜訴求屬于多層次嵌套性問題,需要不同治理單位之間的協調和配合才能夠有效解決,僅靠單一部門、單一層級難以獨立應對。例如,關于農戶開民宿的訴求,既需要市場監管部門的審批,也需要符合環境監管部門的要求。但在現有制度層面,不同部門的橫向協調合作仍受專業化分工和科層體制所限制,且不同部門間的規章制度在一些方面存在不一致甚至相互沖突的地方,在對接農民的復雜性、棘手性訴求方面尚存在一定制度壁壘。

這些壁壘的存在導致數字技術只能停留在基層治理的工具性方面,未從根本上改變行政權力運行的布局和機制。在正式制度未發生相應改變的情況下,數字化技術發揮作用的空間有限,導致一些農戶訴求僅僅是反映上去,但相關部門推諉、拖延處理時間,訴求并沒有實現真正意義上的回應和解決。擔負解決訴求責任的基層,為了完成“回應”任務,甚至出現一些“變通”行為以應對監督考核。因此,實現通過彌合信息裂縫而達到治理整合的理論設想,要在技術應用的基礎上,進一步打通橫向政府主體間的制度壁壘。

2.技術的清晰性與非正式制度權宜性之間存在張力

不同于國家和政府治理對正式制度的依賴,鄉村“熟人社會”的治理往往更依賴于鄉村集體自發形成的非正式制度資源。這些非正式制度包括鄉村集體自發組織形成的社會規范以及非科層化的治理方式,如村規民約、人倫禮法以及村莊基于當地條件自主制定的村莊治理規則、沖突解決機制等。與正規化、標準化、強約束性的正式制度不同,非正式制度具有自主性、靈活性和人格化特征,[14]這與當代中國鄉村社會的變遷性和流動性緊密相關。當前我國的大部分鄉村正處于從鄉土性向現代性過渡的時期,尚未完全實現現代化,既存在傳統的民風民俗、制度規范,也融入了現代元素,導致鄉村社會事務繁雜,既有傳統的鄉村事務,也不斷出現很多新問題、新情況,這使得鄉村非正式制度中動態性、權宜性特點并存。

治理技術化的一個明顯特點是,往往傾向于提供指向單一問題和單一目標的理性設計方案,而非扎根于具體的社會經驗。數字化技術在基層治理中的廣泛推廣和運用,雖然助推了治理內容的清晰性升級,促進了鄉村治理的標準化、規范化,方便上級政府對基層治理的監控和檢查,但也帶來了體系單一化和流程標準化等問題,存在依賴技術手段、注重量化考核和專項治理的特征,這些特征與具有權宜性、模糊性特征的鄉村非正式制度存在融合困境。

以矛盾糾紛調解工作為例,一些農民之間的矛盾糾紛因宅基地等歷史遺留問題而起、矛盾糾紛的發生具有反復性,矛盾調節過程亦有權宜性、反復性的特征,調解方式方法需要高度人性化。而回應機制依賴大數據技術,雖然能夠快速針對社會治理難題進行回應,但受限于一系列的算法運算規則、數據處理條件等技術因素,得到的鄉村治理數字畫像往往不能完整反映社會事實的全貌和動態演進過程。此外,鄉村社會本身存在大量缺乏政策依據的社會剩余事務,其中不乏一些或缺乏事實依據、或不滿足政策條件、或單純謀求自身私利的農民訴求,這些訴求往往成為常規化社會治理的例外,難以完全采取標準化的流程予以解決。在這種境況下,技術治理要求的矛盾調解標準化的流程,反而存在擠壓鄉村即時性、權宜性非正式治理空間的可能,導致技術治理的清晰性與模糊化鄉村非正式制度之間存在張力。很多時候,為了化解糾紛、保證回訪的滿意度,一些基層政府選擇在數字化治理要求的標準化流程之外、違反正式規范去解決農民反映的訴求,要么弄虛作假以提升回訪的“滿意度”,此類解決問題的方式,容易導致一些新型的基層形式主義,甚至出現治理的懸浮化傾向。

三、技術—制度同步機制的探索

從上述兩類困境可以看出,數字技術改變了基層組織的治理路徑和方式,使治理系統中不同層級政府之間的關系發生改變,在一定程度上改變了鄉村的治理模式,但僅僅依靠技術并不能實現完全有效的回應,單方面依賴技術,忽視與技術相匹配的制度建設,會導致治理懸浮或者績效內卷問題,衍生出“數字形式主義”等現象。對此,亟需充分反思鄉村數字化治理中技術與制度之間的張力,在此基礎上優化完善數字化鄉村治理的道路。對此,筆者于2023年5月13日至22日對B市周村的鄉村數字化治理進行了調查研究,采取了與村民、村干部、鎮政府黨委書記及市農業農村局相關處室負責人進行深度訪談的方式,同時搜集整理了政策文本,分析了B市及案例村周村針對數字化治理過程中普遍面臨的融合困境,構建的技術—制度同步互動機制,這些機制彌合了數字化技術與現有制度之間的縫隙,對解決前述融合難題有一定的參考價值和借鑒意義。

1.技術助力下的制度重塑

在傳統治理模式下,存在精英和村民的隔閡,農民訴求被傳達的成本很高,鄉村治理中很難實現快速和有效的回應。在鄉村傳統治理模式中,由于基層體制壁壘的存在以及鄉村精英和普通村民的人群分野,公共權力的運行呈現出較強的管理性特征。[15]村一級的各項決策雖然受國家政策框架制約和上級組織的意圖影響,但多是建立在鄉村精英的主觀經驗基礎上,基層組織仍具有較大程度的自由裁量空間。由于基層組織與地方政府對于政策信息網絡具有較大的控制權,甚至壟斷權,政治相對于農民仍然是有距離的、抽象的,導致普通村民對公共問題的參與度不高,訴求傳遞到上層的成本也高,話語權十分有限。有學者將其概括為“單向度治理”,雖然治理方式與理念是多元主體的,但實際上由于缺少農民參與,治理過程主要是政府單方面推動。[16]在這樣的背景下,是否回應、怎么回應農民的訴求,基層組織有較大的自由空間,一些政府主體在了解和回應群眾對美好生活的現實需求和真實訴求方面存在諸多不足,導致農民的很多訴求難以得到及時的回應和有效的解決,成為鄉村治理體系和治理能力現代化的障礙。

對此,B市在數字化鄉村治理過程中建立了接訴即辦機制,這一機制可概括如下:農民對政府有訴求可以撥打接訴即辦熱線電話反映,熱線受理數字平臺接到電話后立即派單至相應鎮鄉街道,相關部門和人員在接到派單后,能夠自行解決的,及時就地解決;對于涉及跨地區、跨部門的復雜問題,平臺負責吹哨相關部門共同辦理。為使農民訴求被真正重視,接訴即辦制度中建立了快速精準派單機制和街鄉鎮一把手批辦制度,將農民訴求分別直派或雙派鄉鎮、區政府、市級部門和承擔公共服務職能的企事業單位,在街鄉鎮第一時間回應訴求人的同時呈報本單位一把手批辦,再轉交主管領導督辦解決。在全市層面,以群眾訴求的響應率、解決率、滿意率作為考評指標,每月對各鄉鎮、區、市級部門、承擔公共事務職能的企事業單位考評情況進行排名通報。接訴即辦打破了政府行政治理的傳統形式和路徑,為民眾提供了低成本、高效率的發聲平臺,從技術上拓展了鄉村居民政治參與的途徑與方式,信息可以跨層級直接傳遞,使個體訴求被及時反映成為可能。各級政府借助數字化、信息化和智能化等手段,將農民的訴求及政府回應過程轉化為一連串公開、可評價的界面,能夠快速針對鄉村治理難題進行回應,從而迅速化解沖突矛盾,實現了及時、精準地回應公眾訴求。

這一接訴即辦機制依托大數據技術,能及時地回應農民的訴求,但對于一些涉及多個領域和多個部門的多層次嵌套性問題,往往難以及時滿足農民的需求。對此,B市探索創立了“每月一題”機制,將其納入接訴即辦回應機制中?！懊吭乱活}”機制即進一步借助大數據技術,每月對規模巨大的數據進行分析,將具體問題歸為類問題,挖掘出群眾反映多、單一部門進行治理較為有限的訴求,分析其中存在的體制機制障礙,以市域為范圍進行有針對性的專項綜合整治,及時調整自身存在的制度機制問題。借助這一機制,制約多層次嵌套性問題解決背后的制度張力得以及時調整,短板得以補足,實現了治理制度的重構。

具體而言,一方面,成立“接訴即辦”改革專項小組,該小組負責對農民反映的所有問題進行總體把握,如充分利用大數據技術,梳理出近期的高頻難點問題,選出當月需要進行專項綜合整治的問題。另一方面,建立了由12個主要責任單位和54個配合單位組成的“每月一題”治理主體系統,最大限度整合資源,并明確了市委督查室和市政府督查室、各區和所屬部門等的職責,使“每月一題”的責任得以明確,強化了行政體系對于復雜社會問題的制度應變力。在具體運行過程中,對兩委換屆、耕地保護、宅基地、土地確權分配等農村基層矛盾多發領域,通過對具體問題的歸類總結,發現上述問題在相關法律規范、資金監管等環節的問題,通過找出不同具體問題的共性,把一個個具體問題建構成對一類問題的認識,及時精準補上制度的短板,推動相關制度進一步完善,通過從制度上對類問題實現有效解決來減少后發的具體問題,也避免了基層因疲于應付具體問題而出現的治理資源浪費。例如,對于宅基地糾紛這一農民反映較多的難題,由B市農業農村局宅基地管理處處長等負責人帶頭對農民反映的具體問題進行精準歸類,并聯合自然資源主管部門、司法機關、各區政府、階段鄉鎮等責任部門,明確各方職責,根據不同類型的宅基地問題出臺針對性舉措。

綜上,B市借助回應機制中的智慧平臺和特定算法,將技術優勢轉化為制度優勢、協同優勢。在綜合分析大數據信息的基礎上,通過成立領導小組、聯席會議等實現了治理制度的重構,助推相關治理主體的相互聯結,避免鄉村數字化治理滑入“表面數字化”泥潭。

2.以制度韌性保障技術落地

本研究所界定的制度韌性主要是指正式制度的彈性和鄉村社會內部制度的自治力。調研的B市在推行接訴即辦機制時,在制度上給予基層一定的彈性空間,以保障基層的自主性、能動性,為技術落地生長提供空間,同時不斷提升鄉村社會內部運行制度的靈活治理能力,實現在社區層面即能解決因技術原因產生的新情況、新問題。

一是在自上而下的制度安排上賦予基層組織一定的彈性空間,保障村組織外部制度環境和相關程序的靈活性。在接訴即辦制度規則中,不需要事事都被考核,基層組織被授予一定的彈性空間,對上級指令有暢通的反饋機制和調整、糾偏空間。如有明確規定,可將重復撥打電話的重點人的所有訴求不納入考核,以扼殺無理訴求之風;不合理訴求或者完全個人原因導致的問題允許被剔除,不納入考核;對于一時解決不了、需要分時段解決的問題,允許掛賬;對于一些匿名的訴求,可只解決不考核。

二是提升鄉村社會自身的制度韌性,增強村級組織協調決策的靈活性和集體行動的能力。單純的接訴即辦機制做到了把發現問題的權利交給民眾,民眾出題,政府答題,但實質上仍然是事后回應性治理,只有基層通過增強自身的制度韌性,主動推動問題解決,獲得問題發現的主動權,才能由事后回應性治理轉變為事前治理。在這一方面,案例村周村對于一些僅僅依靠接訴即辦機制難以充分解決的問題,充分發揮兩委評議、黨員評議、代表評議、戶代表評議、網格劃片評議等評議制度的作用,討論出解決應對方案,實現基層組織對農民訴求的有效承接。例如,接訴即辦機制要求相關部門和人員在接到派單后,不得拒絕、推諉、拖延,要做出快速、有效的回應,這一制度安排有利于提高治理效率,緩和基層組織與農民之間的張力,但對于一些惡意投訴等非正常訴求或者難以在短時間內處理的訴求,鄉村治理體系往往面臨超負荷壓力。如有的村民打了700多遍熱線電線,要求解決二三十年前的舊事,如果要對村民的每一次訴求做出回應,需要付出極大的行政成本。對于此類村民的無理訴求,不少村莊通過兩委班子見面會等多形式的議事成員會議,研究討論惡意撥打、無正當理由占用市民服務熱線資源或出于個人私利撥打熱線、投訴不屬實訴求等情況及解決辦法。其次,完善村級小微權力清單積分制等制度,對村干部的工作內容及要求進行了明確規定,厘清了村黨支部、村委會、村集體經濟合作社及村民會議、村民代表會議等行權主體的權力邊界和村民權利范圍。確保村干部“按單履職”,方便群眾“看圖辦事”,有效解決了農民因有訴求不知道找誰、辦事程序不清楚而選擇撥打熱線電話投訴的問題。這些村莊層面的制度舉措,減少了部分農民惡意投訴等行為,避免了劣質話語擠出優質話語的情況,也充分挖掘了鄉村治理的制度功能,避免了“技術消解自治”的治理困境,推動形成共建共治共享的基層治理格局。

3.技術—制度同步機制

B市及案例村的上述探索可以概括為一種“嵌入式回應”,即將回應機制成功地嵌入到正式制度和非正式制度中:以正式制度為組織基礎,通過正式制度的“政治統合”性塑造了一種整體性數字化治理,實現了不同部門在數字化回應上的協調配合;以非正式制度為社會基礎,充分考慮到鄉村治理的特征,在回應機制落地過程中,賦予村級組織的數字治理自主權,為數字化治理提供靈活性空間。

在這一嵌入過程中,制度對技術的制約以及技術對鄉村非正式制度的擠壓或替代問題得以避免,促成了技術與制度的融合。一方面,實現了技術的整合性與制度的統合性的相互促進。依靠數字技術解決了中國農村治理積習已久的參與之困,使得農民的評價和態度切實轉化為政府本身對于治理制度的創新,并助力政府將相關治理主體和制度依據現實需求進行相應的整合重構,避免一些部門先天的“制度缺失”以及后天的“聯結不足”,制度上的重塑反過來又為數字化治理由碎片化治理轉向整體性治理創造了前提條件。另一方面,以足夠的制度彈性軟化技術性治理的硬度。借助民主懇談會、民主議事廳、協商對話等機制,實現技術治理的清晰性與鄉村事務權益性、模糊性的調和,緩和了數字化技術與鄉村社會之間的張力。

結論及展望

當前,在數字化治理推進了一段時間后,農民對于鄉村數字化治理產生了新的期待,對于鄉村治理的表達也有了越來越強烈的自我主張,逐漸熟悉通過網絡渠道或數字化平臺直抒己見、表達訴求。這種趨勢有利于推動數字平臺等技術進一步發揮其優勢和作用,提升農民對鄉村治理的參與熱情,但也給鄉村治理提出了更高的要求,更需要增強治理本身的系統性、整體性、協同性,強化與技術相關的體制機制改革,以此為突破口,推動數字化技術更好地融入鄉村治理,更有效地對接復雜性的農民訴求。

上述探索實現了數字賦能與鄉村治理的雙向互動,有力彌合了數字化技術與鄉村制度之間的縫隙,促成了技術與制度的融合協調,回應了技術與制度的融合困境這一議題。需要說明的是,本研究提出的技術與制度同步機制具有很強的經驗基礎,并不純粹是理論層面的邏輯推演。從本研究的案例以及其他相關研究的揭示來看,這一技術與制度融合的探索典型且重要,具有分析研究的價值。但該探索尚未完全成熟,在一些條件發生改變時,或許會面臨一些新問題新情況,如跨部門訴求涉及的人群規模越大、復雜性越高,對政府統籌治理的壓力也越大,技術與制度互動的難度也會進一步升級;再如,怎樣精準界定上下級政府在技術治理中的權力和責任,才能在給予基層一定制度空間的同時,避免權責不對稱等問題的發生。對此,一方面,要結合鄉村數字化治理的短板和數字時代的新型治理模式,加強不同政府部門之間的協同方式、機制的經驗總結和理論提煉,分析技術與制度之間的潛在關聯,以及不同政府部門之間實現協同治理的關鍵因素、形成條件等,完善數字治理下跨部門合作的頂層設計;另一方面,增強對多層級政府在技術治理中的權力和責任界定問題的學術研究,保證基層在數字治理中兼顧合法性、紀律性、能動性、靈敏性,規范有效地回應社會需求。