社區教育基層組織管理體系建設研究
——以山東省為例

寧雪文,李笑梅

(山東開放大學,山東 濟南 250014)

社區教育是終身教育的重要組成部分,對于實現國民整體素質提升,推進社會文明進步有著重要意義。社區教育組織管理體系是社區教育得以發展的基本保障,是推動社區教育發展的關鍵要素。近幾年,山東省社區教育組織管理體系建設已取得長足進步,地市級社區教育機構已全部建設完成,但在組織管理體系建設中尚存在諸多不足,尤其是基層社區教育組織管理體系建設仍有較大欠缺。本文基于2022年底全省社區教育統計數據,在剖析社區教育基層組織管理體系概念與組成要素的基礎上,分析全省基層社區教育發展現狀,并就現存典型問題,探尋可行性實踐路徑。

一、社區教育基層組織管理體系含義與構成要素

本研究所指的社區教育基層組織管理體系,是指由省級社區教育機構山東省社區教育指導服務中心組織建立的五級社區教育機構(省—市—縣/區—鄉鎮/街道—村/居)中第三級區/縣級及以下的社區教育機構,其中共包含區/縣—鄉鎮/街道—村/居三個層級。社區教育基層組織管理體系研究對象是區縣及以下社區教育組織管理行為的總和,其構成因素主要包含社區教育組織架構、人員配備、社區教育經費、社區教育資源四個方面。[1]社區教育組織架構作為社區教育的整體結構,是開展社區教育工作的根本依托。社區教育人員是基層社區教育工作得以開展的靈魂和生命力,是基層社區教育工作的核心支撐?；鶎由鐓^教育人員包含管理人員、專兼職教師和志愿者。社區教育經費是指用于支持社區教育發展的專項資金,是社區教育事業發展的重要保障,包括社區教育人員薪資、教育設施建設、教育資源采購、培訓等方面的支出。社區教育資源是社區教育服務的重要基礎,是開展社區教育工作的物質載體。

二、社區教育基層組織管理體系的現狀與問題

(一)社區教育組織架構不健全

根據山東省社區教育指導服務中心制定的社區教育機構建設規劃,將社區教育機構劃分為五個層級,分別是省級社區教育指導服務中心—地市級社區教育指導服務中心—縣(市、區)社區教育學院—鄉鎮(街道)社區教育中心?！?居)社區教育學校。截至2022年底,全省縣級行政區136個,設有社區教育機構的縣級行政區115個,區縣級社區教育機構覆蓋率為84.6%。未成立社區教育機構的縣級行政區21個,主要集中于德州、日照、東營幾地市。區縣級社區教育學機構多為非獨立辦公機構,其中合署辦公12家,獨立辦公僅有7家,其余機構掛靠在區縣中等職業學?；虍數馗呗氃盒?。全省1822個鄉鎮級區劃,建有社區教育機構的區劃842個,覆蓋率為46%;其中鄉鎮級社區教育機構多集中于濟南和青島兩市。全省村居社區教育組織架構除青島和濟南較為完整,其他地市基本未成立相關機構。

社區教育組織架構目前最為突出的問題是架構不健全,尤其第四、第五層級鄉鎮(街道)和村(居)社區教育機構覆蓋率低。社區教育機構是社區教育得以開展的根本依托,組織架構不健全會產生一系列連鎖反應。區縣級別如不設立社區教育機構,其鄉鎮與街道級別社區教育機構就無法設立,直接影響本地區社區教育工作開展,導致當地社區教育發展遲緩,進而造成社區教育地域發展不平衡。從近幾年全省社區教育工作開展情況來看,未設立社區教育機構的地區工作開展難度大,主要體現在以下三個方面:一是每年全國社區教育數據統計工作無法完成,當地沒有相關機構和人員負責此項工作,數據填報難度大;二是國家與省級社區教育相關活動參與率低;三是本地區很少開展其他社區教育相關活動。

(二)師資與志愿者隊伍建設滯后

根據教育部開展的社區教育統計工作數據,截至2022年底,全省區縣級社區教育機構共有管理人員324人,專職教師684人,兼職教師2323人,其中多數工作人員既是管理人員又是專職或兼職教師;區縣級社區志愿者共計26696名。相比社區教育發展較好的四川、浙江等省份差距依然懸殊。在社區教育工作人員管理方面,更是缺乏相應的人員管理制度,包括招聘、考核、晉升、培訓等方面制度。山東省雖然已出臺一系列政策和措施,加強社區教育人員配備與培訓,但在實際工作中仍存在一些問題,主要有以下幾個方面:一是基層社區教育人員配備數量不足,現有的社區教育師資和志愿者遠不能滿足社區教育實際需求,尤其越往基層延伸,人員供需矛盾越突出。二是基層社區教育專兼職教師專業素養參差不齊。在現有的社區教育師資隊伍中,有相關專業教育背景或工作經驗的人員較少,絕大多數人員是由基礎教育教師調劑而來,這部分人員普遍年齡偏大,缺乏社區教育相關從業知識和經驗。三是缺乏對師資隊伍的培訓。培訓活動對于沒有專業背景和從業經驗的教師十分必要,但在實際工作中,全省范圍內針對社區教育基層工作者的培訓極少,近兩年來,除山東省社區教育指導服務中心定期開展社區教育骨干研修培訓班與智慧助老師資培訓外,大部分地市未對社區教育從業者開展定期培訓。四是人員管理不規范?；鶎由鐓^教育部門大多未制定相應的社區教育人員管理政策,沒有明確的人員考核獎懲制度,給相關工作人員帶來很多現實困境,從而影響從業人員工作積極性。[2]

(三)資源建設不充分,整合不到位,整體利用率低

全國社區教育、老年教育以及終身教育公共服務平臺相關信息統計數據顯示,我省基層社區教育平臺共4個,其中區縣級網站3個,均集中在青島市。鎮街新媒體公共服務平臺1個,在諸城市百尺河鎮。省級社區教育平臺2個,地市級社區教育平臺4個。信息時代,數字化平臺是學習資源的重要載體,就目前網絡平臺建設現狀來看,全省社區教育網絡平臺建設并不樂觀。不僅網絡平臺較少,而且由于基層經費缺乏,鄉鎮一級社區教育機構,資源建設不充分問題顯著。

由于當前社區教育普遍存在“多頭管理”問題,相關部門之間的配合與資源整合不夠,導致各項基層社區教育資源未得到綜合利用,資源閑置、浪費現象嚴重。主要表現在以下幾個方面:一是社區教育資源分散。社區教育資源分散在不同的部門、機構、組織中,如教育、文化、衛生、體育等,缺乏整合與協調。二是社區教育資源配置不均。經濟水平較高的基層地區社區教育資源相對豐富,欠發達社區缺乏基本的社區教育資源,這種資源配置不均現象進而帶來社區教育服務水平的差異。三是社區教育資源信息交流不暢,社區教育資源的利用難度較大,很多居民不知道社區教育資源的存在和利用方法。資源建設不充分加之整合不到位,致使基層社區教育資源整體利用率低。

(四)經費支持嚴重不足

教育部社區教育統計數據顯示,目前我省區縣一級社區教育機構有專項財政經費的區縣僅有20個,占比約為18%;且財政撥款數額多在30萬元以下,個別區縣不到10萬元;人均經費多在1元左右,最少則為人均0.055元?；鶎由鐓^教育經費不足問題嚴重。主要表現在以下幾個方面:一是社區教育經費投入嚴重不足。正如數據顯示,我省基層社區教育經費投入比例低,80%區縣級別機構沒有相應專項經費且有撥款的區縣經費數額低,嚴重影響社區教育事業發展。二是社區教育經費來源單一。山東省社區教育經費主要依靠政府投入,缺乏多元化的經費來源,難以滿足社區教育事業發展的需求。三是社區教育經費分配使用不合理。在社區教育經費的實際使用過程中,部分有社區教育專項經費的單位,并未完全將經費用于社區教育工作,社區教育經費列支缺乏科學性。

三、社區教育基層組織管理體系建設對策

(一)完善基層社區教育組織架構

黨的二十大報告中提出要“加快建設高質量教育體系”,凸顯了體系建設的重要意義,強調了高質量教育體系與實現教育公平的關系,這意味著從學前教育到終身教育,讓每一個個體都有機會享有優質教育資源,必須要以良好的教育體系作為基礎保障。社區教育是終身教育的重要組成部分,組織架構建設又是開展社區教育的根本依托,鑒于我省目前社區教育機構的現狀,社區教育基層組織管理體系建設當務之急是盡快建成完善的基層社區教育組織架構,尤其是第三四層級社區教育組織架構。在基層社區教育組織體系建設上,堅持政府主導與社會參與相結合,在發揮政府主導作用的同時,注重鼓勵多元主體參與社區教育活動,形成多層次的社區教育綜合體系。[3]在十四五規劃期間,重點開展21個區縣級社區教育機構設立工作,實現鄉鎮(街道)社區教育機構覆蓋率達到80%以上,積極推進村(居)社區教育機構建設?？紤]到鄉鎮(街道)與村(居)現實情況,在實際組織架構建設過程中,也可依托比較成型的文化館體系,與當地鎮街文化站和村居文化大院相結合。鼓勵企事業單位、社會團體和其他組織面向社區居民提供社區教育服務,參與基層社區教育組織架構建設。

(二)堅持引培共舉原則,推進工作人員隊伍建設

基層社區教育工作人員隊伍建設應堅持培養引進相結合原則,在優化現有師資與志愿者隊伍的同時,積極引進新的社區教育從業人員,擴大志愿者隊伍。定期開展相關從業人員和志愿者培訓活動,條件允許可就地開展培訓,無條件開展培訓的基層機構可積極參與省社區教育服務中心開展的各項培訓活動。通過逐步完善基層社區教育從業人員管理制度,提升人員待遇,優化晉升渠道,持續吸引新生力量。在基層社區教育工作人員隊伍建設方面,可參考諸城市做法,一是按常住人口比例配備專職教師,編制單列,待遇與晉升渠道與中小學教師相同,激發社區教育工作者積極性,同時增強基層社區教育工作的吸引力;二是持續開展社區教育“能者為師”活動,有計劃地從農業、衛生、科技、文體、高等院校選聘有一技之長且熱愛社區教育事業的人員作為社區教育兼職教師,建立市、鎮兩級社區教育師資庫,形成教師資源共享機制;三是建立一支由退休老干部、老教師、醫生、在職中小學教師和在校大學生等組成的社區教育志愿者隊伍,開展社區教育志愿服務。[4]

(三)加強基層社區教育資源建設與整合,提升資源利用率

加強社區教育資源整合,需要政府牽頭加強對各方社區教育資源的協調,拓展社區教育學院與社區教育學校的設施統籌,建立社區教育資源共享平臺,增強基層社區教育機構間的資源互聯互通,提高資源利用效率。同時,需要加強社區居民對社區教育資源的知曉度和利用能力,提高社區教育資源服務的普及率和覆蓋面。黨的二十大報告中提出要推進教育數字化,建設全民終身學習的學習型社會、學習型大國,以教育信息化提高教育教學質量和辦學效益,實現優質教育資源的廣泛共享。在基層社區教育資源建設與整合過程中,尤其應注重網絡平臺建設與使用推廣,實現社區居民泛在式學習?？紤]到網絡平臺建設和維護費用較高,鼓勵地市建立專門的社區教育網站供區縣及以下社區教育機構使用,也可注冊使用省級社區教育平臺;各級平臺之間應做好資源共建與共享,整體提升資源利用率。

(四)多渠道加強社區教育經費投入,增強經費使用科學性

在基層社區教育經費方面可以學習借鑒成都市的經驗做法,逐步建立由政府投入、社會贈予、學習者合理分擔的多渠道經費籌措機制,拓展基層社區教育經費來源渠道。[5]各級政府應加大基層社區教育投入,尤其在鄉村振興大背景下,加強對農村社區教育扶持力度,按照常住人口人均不少于1—2元的標準落實社區教育經費。鼓勵企業和其他社會組織參與到基層社區教育活動中,共同構筑基層社區教育經費多元供給機制。在公益性社區教育基礎上,鼓勵社會力量以市場化的方式為居民提供專業化個性化的社區教育服務。建立科學的社區教育經費管理制度,合理分配和使用經費,確保經費使用的規范性和透明度。嚴格落實社區教育經費預算審核制度,確保有限的經費真正用在基層社區教育活動中。

總而言之,推動基層社區教育發展的關鍵在于完善基層社區教育組織管理體系。社區教育組織管理體系建設不僅要重視內涵建設,在組織架構、人員配備、資源整合與利用等方面發力,更應注重培育發展社區教育的意識,通過宣傳引導營造發展社區教育的良好氛圍。政府部門應盡早將社區教育納入考核督導體系,以此作為推動社區教育發展的有力抓手,推動全省社區教育體系化發展。