黨的十八大以來改善中小學教師待遇的政策背景、實踐成就與未來進路

常淑芳 于發友

（中國教育科學研究院，北京 100088）

“教師是教育工作的中堅力量”[1]，是建設高質量教育體系、實施高質量教育的根本支撐[2]。黨的二十大報告明確要求把高質量發展作為全面建設社會主義現代化國家的首要任務來抓，教育領域的核心任務則是“加快建設高質量教育體系”，“培養高素質教師隊伍”。[3]工資待遇關系教師切身利益，直接影響教師隊伍穩定和質量水平。[4]當前培養高素質教師隊伍的關鍵是不斷提高教師工資福利待遇。[5]黨的十八大以來，習近平總書記曾多次要求不斷改善教師待遇，讓教師成為令人羨慕的職業。經過十年的不懈努力，中小學教師待遇①不斷得到改善，職業吸引力明顯提升，為全面打造新時代高質量教師隊伍夯實基礎、提供保障。

一、習近平總書記關于不斷改善教師待遇系列重要論述的基本內涵

黨的十八大以來，習近平總書記持續高度關注教師工作，發表了系列重要講話，作出了系列重要指示批示，形成了系統的關于教師工作的新理念、新論述和新觀點。其中，關于改善教師待遇的重要論述，以教師重要地位作用為立論基礎，集中闡釋了改善教師待遇的豐富內涵，為改善中小學教師待遇、建設新時代高質量教師隊伍提供了根本遵循。

（一）立論之基：高度肯定教師重要地位作用 [6]

首先，習近平總書記多次從個人成長的角度強調一個人遇到好老師是人生的幸運，[7]并在多個場合多次指出教師是人類文明的傳承者，不僅承擔了“傳播知識、傳播思想、傳播真理”的歷史使命，還肩負著“塑造靈魂、塑造生命、塑造新人的時代重任”，[8]因此要求廣大教師要努力爭做學生錘煉品格、學習知識、創新思維、奉獻祖國的引路人[9]。上述論述無不昭示著教師在個人發展中獨一無二、無可取代的作用和價值。

其次，習近平總書記還多次強調廣大教師在發展教育事業的過程中肩負著不可推卸的重大責任和光榮使命[10]，夯實了教師隊伍建設的戰略地位[11]。他強調教師才是立教之本和興教之源，不僅肩負著每個孩子健康成長的責任，還承擔著辦好人民滿意教育的重任。[12]為此，他多次鼓勵廣大教師不僅要為貧困地區的教育事業發展和祖國下一代的健康成長繼續作出應有貢獻[13]，更要為發展具有中國特色、世界水平的現代教育作出突出貢獻[14]，同時多次要求各級黨委和政府務必把加強教師隊伍建設作為教育事業發展最重要的基礎工作來抓[15]。2018 年9 月召開的全國教育大會上，習近平總書記將“堅持把教師隊伍建設作為基礎工作”[16]列入教育改革發展的“九個堅持”之一，再次強調了教師對教育事業發展的極端重要性。

此外，習近平總書記還多次強調，當前黨的發展、國家富強、民族振興均急需一大批好老師。他指出，今天的學生正是未來實現中華民族偉大復興中國夢的主力軍，廣大教師則是打造中華民族這支“夢之隊”的筑夢人。[17]為此，他多次要求廣大教師要為實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢積極貢獻自己的智慧和力量[18]，更要“不忘立德樹人初心，牢記為黨育人、為國育才使命”[19]。在黨的二十大報告中，習近平總書記再次強調要“堅持為黨育人、為國育才”基本原則，“聚天下英才而用之”，為“加快建設教育強國、科技強國、人才強國”提供戰略性支撐。[20]上述論述不僅將教師與黨的發展、國家的繁榮、民族的復興緊密相連，更明確了教師在教育、科技、人才“三位一體”發展戰略中的重要地位，“筑夢人”的角色定位也將教師價值提到前所未有的歷史高度。

（二）核心要義：優先保障教師工資待遇

1.改善教師待遇是各級黨委和政府的應盡職責，也是優先性和基礎性工作

2013 年9 月，習近平總書記明確要求，各級黨委和政府要堅持把加強教師隊伍建設作為教育事業發展最重要的基礎工作來抓，不斷改善教師待遇，維護教師合法權益。[21]2014 年9月，習近平總書記在同北京師范大學師生代表座談時再次強調，各級黨委和政府要不斷提高政治站位，從戰略高度認識教師工作的極端重要性地位，滿腔熱情關心教師，積極改善教師待遇，維護教師權益。[22]2020 年9 月，習近平總書記在同湖南基層代表座談時指出，各級黨委和政府務必要積極關心關愛廣大基層教師，全力落實好工資、社保、醫療等各項政策。[23]習近平總書記對各級黨委、政府作為改善教師待遇責任主體的反復強調，是對各地制定切實改善教師待遇具體措施、優先解決中小學教師待遇問題的直接督促和根本要求，也為將中小學教師工資待遇列入各級黨委和政府督導督察優先或重點工作，并將結果作為黨政領導班子和有關領導干部綜合考核評價、獎懲任免的重要參考提供了直接依據。

2.大力改善鄉村教師待遇

高質量鄉村教師隊伍是有效助推鄉村教育發展和鄉村振興的重要力量。黨的二十大報告強調“全面推進鄉村振興”事關“推動高質量發展”大局。但鄉村教師待遇短板問題依然突出，嚴重制約了鄉村教師隊伍建設高質量發展和鄉村振興的進程。習近平總書記對此給予了特別關注。他在同北京師范大學師生代表座談時指出，現在很多地方的老師還比較清苦，特別是農村基層小學老師很辛苦，不但收入不高，物質生活也很不寬裕，有些家庭負擔較重的老師生活更困難，為此要求各級黨委和政府要關心廣大老師特別是生活工作有困難的老師，努力為他們排憂解難。[24]在2014 年的中央民族工作會議上進一步強調，“老師的工作生活條件要有基本保障。對扎根邊疆、扎根鄉村的教師，要給予更多關愛和培養。國家教育經費要注意向民族地區、邊疆地區傾斜”[25]。在2018 年的全國教育大會上再次強調，教師是辦好鄉村教育的關鍵，要在政策上和待遇上給他們更多傾斜，讓他們進得去、留得住、教得好、有發展。[26]習近平總書記關于加大鄉村教師待遇和政策傾斜力度的要求，為制定實施專門的鄉村教師待遇保障政策，集中解決鄉村教師“下不去、留不住、教不好”等問題提供了根本指引和具體要求。

3.加快建立健全中小學教師工資待遇長效聯動保障機制

我國教育經費投入長期存在的“重物輕人”等傾向，不僅嚴重限制了教師發展，也使教師待遇始終得不到有效改善。為此，習近平總書記在2018 年全國教育大會上強調，隨著辦學條件的不斷改善，教育投入要更多向教師傾斜，不斷提高教師待遇，讓廣大教師安心從教、熱心從教，關鍵是要不斷完善教師待遇保障機制，逐步建立健全中小學教師工資長效聯動機制。[27]這一論述不僅指明了教師待遇經費投入不足是導致教師待遇偏低的關鍵原因，同時也是對今后教育投入重點將從“物”轉向“人”的明確指示。這就要求各地各相關部門盡快調整、優化教育經費投入支出結構，優先保障改善教師待遇所需經費，“在經濟上積極為教師謀福利，在物質條件上滿足教師的需求，最大限度地改善教師待遇”[28]；同時要加快推進長效性的機制建設，保障教師待遇不斷提高，確保教師長期從教、安心從教。

4.加大編制、崗位、職稱等綜合管理制度改革力度

在黨的二十大報告中，習近平總書記強調要“弘揚尊師重教社會風尚”[29]。之前他也曾多次號召全黨全社會要大力營造尊師重教的良好社會風尚，努力“讓教師真正成為最受社會尊重和令人羨慕的職業”[30]，要“讓廣大教師安心從教、熱心從教、舒心從教、靜心從教，讓廣大教師在崗位上有幸福感、事業上有成就感、社會上有榮譽感，讓教師成為讓人羨慕的職業”[31]。但從實踐層面看，仍有不少地方存在編內編外教師工資待遇差距大，不少教師受限于高級崗位結構比例設置要求不能正常晉升，導致工資待遇水平無法正常晉級等問題?！叭尅钡囊蟪浞挚紤]了教師待遇保障制度的復雜性和現實性，對改善教師待遇提出了更高要求。各級黨委和政府、全社會必須從各個方面和機制上盡最大努力提高教師職業的保障力，不斷推進教師編制、職稱、崗位等管理制度改革，為改善教師待遇打下良好的制度環境基礎。

二、習近平總書記關于不斷改善教師待遇系列重要論述的實踐成就

黨的十八大以來，在習近平總書記有關不斷改善教師待遇系列重要論述精神的指引下，各級各部門協同并進、綜合施策，中小學教師待遇改善工作成效顯著。

（一）待遇政策保障更加有力

為提高教師待遇水平，先后印發一系列政策文件，修訂完善相關法律條款。2012 年，《國務院關于加強教師隊伍建設的意見》 提出強化教師工資保障機制，依法保證教師平均工資水平不低于或者高于國家公務員的平均工資水平（以下簡稱“不低于”）等要求。2015 年，新修訂的 《中華人民共和國義務教育法》 提出“各級人民政府保障教師工資福利和社會保險待遇，改善教師工作和生活條件”，從法律上進一步完善教師待遇。同年，《鄉村教師支持計劃（2015—2020 年）》 強調必須依法為教師繳納住房公積金和各項社會保險費等。2018 年，《中共中央 國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》 再次強調完善中小學教師待遇保障機制，確保落實“不低于”目標等，并明確了“不低于”的對比口徑是“工資收入”，不僅包括平時的工資，還必須加上年終各種績效獎勵等，大大提高了義務教育教師整體收入水平的保障力度。同年，《國務院辦公廳關于進一步調整優化結構提高教育經費使用效益的意見》提出財政教育經費要優先保障中小學教職工的工資發放，力爭三年內解決義務教育階段教師工資待遇問題。此后，《新時代基礎教育強師計劃》 等文件也多次要求加大經費保障力度，切實解決義務教育階段教師工資拖欠及社會保險費等的欠繳問題。2021 年，國務院教育督導委員會出臺 《教育督導問責辦法》，提出建立教育督導“長牙齒”長效機制，確保教師工資待遇政策落實落地。上述教育政策及法律法規已為改善中小學教師待遇提供了較為完備的政策制度支持體系，從根本上保證了教師待遇改善工作有章可循、有法可依、違法必究。

（二）經費保障機制趨于完善

持續加大教育經費投入力度，并始終堅持“把教育經費花到最需要的地方”[32]。據統計，2012 年以來，國家財政性教育經費占GDP 比例已連續10 年不低于4%。[33]在此基礎上，印發了《財政部 教育部關于切實加強義務教育經費管理的緊急通知》 《國務院關于進一步完善城鄉義務教育經費保障機制的通知》 《教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》 等一系列文件，逐步建立城鄉統一的義務教育經費保障機制，不斷優化教育經費支出結構，確保優先保證中小學教師工資按時足額發放。隨著義務教育經費保障機制的不斷完善，義務教育經費投入總量迅速增長[34]，義務教育教師待遇經費更加充足。據統計，2012 年以來，義務教育財政性教育經費占國家財政性教育經費比例穩步提升，教師工資福利占義務教育財政性經費比例也已連續多年超過50%，有力促進了教師待遇的顯著提升（見圖1）。

圖1 義務教育教師工資福利經費占比情況②

（三）基本工資標準持續提高

2015 年，人社部和財政部印發 《關于調整機關事業單位工作人員基本工資標準和增加機關事業單位離退休人員離退休費三個實施方案的通知》，決定從2014 年10 月1 日起，調整事業單位工作人員基本工資標準，并建立定期調整機關工作人員基本工資標準的制度，原則上每年或每兩年調整一次。中小學教師作為事業單位工作人員，其基本工資水平也隨之得到較大幅度提高。2016 年7 月、2018 年7 月、2021年10 月，機關事業單位工作人員基本工資標準按規定進行了調整。其中，2018 年7 月調資時，在以往基本工資標準提高10%的政策傾斜基礎上為義務教育教師單獨制定了工資標準，進一步加大傾斜力度。

（四）“不低于”目標基本實現

2018 年國務院辦公廳專門印發相關通知，明確要求各地用三年時間實現“不低于”政策目標。近年來，從中央到地方通過加大經費投入、優化資金調度、調整支出結構、專項督導、重點督促等一系列舉措，全力保障義務教育教師工資按時足額發放，確保落實“不低于”目標。截至2021 年，全國2846 個區縣均實現了“不低于”目標，并正式建立了義務教育教師待遇保障的長效機制及工資收入隨當地公務員待遇調整的聯動機制（以下簡稱“雙機制”）。[35]這是全國所有區縣首次落實了 《中華人民共和國義務教育法》 《中華人民共和國教師法》 等提出的教師工資收入“不低于”政策要求。[36]

（五）鄉村教師待遇水平不斷提升

一是全面實施鄉村教師生活補助政策。2013年，教育部、財政部印發 《關于落實2013 年中央1 號文件要求對在連片特困地區工作的鄉村教師給予生活補助的通知》，要求各地落實好鄉村教師生活補助政策，中央財政對已經實施的地方給予獎補。截至2021 年底，中央累計安排約250.1 億元用于補貼鄉村教師生活，覆蓋中西部22 個省份725 個區縣約7.6 萬所鄉村學校的130萬教師。[37]在中央獎補政策的輻射帶動下，2020年全國有1056 個非連片特困地區縣也積極實施了地方性獎補政策，總投入高達141.8 億元。[38]二是鄉村教師同享鄉鎮工作補貼。2015 年，人力資源和社會保障部、財政部印發 《關于鄉鎮機關事業單位工作人員實行鄉鎮工作補貼的通知》，要求從2015 年1 月起對包括鄉村教師在內的鄉鎮機關事業單位職工實行鄉鎮工作補貼，補貼標準不低于月人均200 元，并向條件艱苦的偏遠鄉鎮和長期在鄉鎮工作的人員傾斜。三是多次提高“特崗教師”工資性補助標準。2012年起，特崗教師工資性補助標準提高為西部地區人均年2.7 萬元，中部地區人均年2.4 萬元。[39]2014 年10 月起，又提高至西部地區人均年3.1萬元，中部地區人均年2.8 萬元。[40]2016 年7月，繼續提高至西部地區人均每年3.46 萬元，中部地區人均每年3.16 萬元。[41]2018 年7 月起，再次提高至西部地區人均每年3.82 萬元，中部地區人均每年3.52 萬元。[42]四是鄉村教師住房困難問題得到有效緩解。從“十二五”起至2022 年底，已累計安排中央投資超過269 億元，支持邊遠艱苦地區建設了約61.6 萬套農村學校教師周轉宿舍，累計入住教師超過85 萬人。截至2021 年底，全國有26 萬鄉村教師通過公租房保障解決了住房困難問題。

（六）教師職業吸引力顯著增強

黨的二十大報告提出要把各方面優秀人才集聚到黨和人民事業中來。隨著教師待遇的不斷提高，教師的職業吸引力明顯增強。一是教師資格證考試熱度持續不減，報名人數由2012 年的17.2 萬人次躍升至2022 年的1144.2 萬人次（見圖2），[43]趨近2022 年高考報名人數1193 萬[44]。二是師范類院校高考報名人數呈井噴之勢，錄取分數線逐年飆升。2021 年，在天津、云南等一些省份，部屬師范院校如華中師范大學的錄取線僅比清華大學、北京大學低13 分，東北師范大學錄取線則超浙江大學，其他非部屬師范院校的錄取線也漲高了。[45]三是新教師崗位競聘“一崗難求”。2021 年，天津市的報名人數與崗位職數比例達到26∶1，寧夏回族自治區的比例超過21∶1。此外，社會公眾對教師職業的認可度逐漸提高，教師群體對教師職業的認同度也逐年提升，說明教師職業吸引力越來越高，并受到一定歡迎。

圖2 教師資格考試報名人數情況③

三、進一步貫徹落實習近平總書記關于不斷改善教師待遇重要論述精神的政策建議

打造新時代高素質教師隊伍，必須清醒看到改善中小學教師待遇仍存在一些亟待解決的困難和問題。一是部分地方仍對落實教師待遇政策重視不夠，僅以政府推動為主，部門間的溝通協調機制尚不健全，存在推諉扯皮等現象；二是由于疫情、經費保障責任主體重心過低等原因，多數地方財政收支平衡壓力大，部分地方主要通過降低或不發放公務員獎勵性補貼的方式實現“不低于”，各地落實“不低于”的比較口徑也不統一，未從國家層面建立公務員和教師工資收入水平統計比對長效機制，不少地方落實“不低于”仍存反彈隱患；三是編制管理相對滯后等因素導致不少地方仍存在大量編外用人情況，但又缺乏相應的工資待遇保障體系，編外編內教師工資收入差距巨大；四是地區經濟發展不平衡、中央財政投入不足等因素導致東、中、西部教師工資收入差距明顯，“中部塌陷”尤為嚴重，省域內、縣域內、城鄉間教師工資收入差距進一步擴大；五是績效工資制度并未有效體現多勞多得、優勞優酬的基本原則，且缺乏相關監督檢查、評價反饋機制；六是教齡津貼、鄉村教師生活補助等教師傾斜政策仍存短板，激勵作用不明顯。為解決上述問題，從加強制度保障和改進政策落實的角度提出如下建議。

（一）不斷加大督導檢查問責力度

各級黨委、政府部門要主動改進工作方式，按職責加大督導檢查問責力度，探索將國務院教育督導機制升格為中央教育督察機制。各級教育督導委員會要切實發揮“長牙齒”作用，嚴肅核查中小學教師工資、“五險一金”、津補貼等待遇落實不到位的情況，嚴肅問責履職不力、保障不到位等情況，督促整改落實。教育部門要繼續通過信訪、舉報、調研等方式了解教師反映的問題，核查實際落實情況。財政部門要將中小學教師工資作為“三?！标P注重點，發現拖欠、欠繳等問題要及時督促妥善處置。

（二）逐步建立健全領導、組織和協調機制

針對政策落實過程中出現的統籌不夠、部門合力不足等問題，要充分發揮各級黨委的領導、組織、協調作用，建立教師待遇保障工作議事制度，完善組織、人社、財政、教育等部門間的溝通協調機制，推動相關部門落實應有之責。黨委議定的事項，由教育工作領導小組負責統籌，教育督導委員會負責督促落實，組織部、人社部、財政部等部門負責工資待遇政策的制定及完善，發改委、住建部等部門負責教師住房保障等，財政部門負責經費投入，教育部門負責協調跟進落實。

（三）進一步完善“不低于”政策保障機制

針對部分地方落實“不低于”存在反彈隱患等問題，國家和地方要扎實推進“雙機制”落地落實落細，完善相關制度體系，確?！安坏陀凇笨沙掷m落實落地。目前，最關鍵的是要抓住“不低于”比較口徑這個關鍵環節和教師最為關切的焦點問題，進一步完善教師工資結構，改善教師工資待遇，切實提升教師獲得感。如明確將公務員普遍發放的各類獎勵性補貼及公車補貼、通訊補貼等改革性補貼等額發放給教師，明確不將教師課后服務補助費④等納入“不低于”比較口徑，杜絕部分地方政府扭曲“雙減”政策初衷，避免讓教師的辛苦付出變成“無償勞動”。

（四）進一步完善績效工資制度體系

針對中小學教師績效工資分配及發放中存在的一些問題，要制定科學的評價指標體系和分配方案，進一步完善績效工資制度。一是建立“人崗相適”的評價指標體系。依據教師崗、管理崗、服務崗等崗位特點，廣泛征求各方意見，分別建立各具特色的評價指標體系，杜絕“管理崗位拿上限、服務崗位拿下限、教師崗位拿平均數”的現象。二是堅持“多勞多得，優勞優酬”的基本原則。加大獎勵性績效占比，分配突出崗位貢獻、業績權重，如課時量和課程質量等。三是確保過程公平。設立包括管理人員代表、教師代表、工勤代表、家長代表和社會人士等利益相關方在內的校務委員會，共同參與績效評價各個環節，防止暗箱操作。

（五）加快改革完善教師工資待遇保障制度體系

教師工資待遇與教師編制、職稱、崗位等密切相關。解決教師工資待遇“卡脖子”問題，亟須破除相關制度壁壘。一是加強編制保障，提高編制使用質效，優化教師配備。統籌考慮學校規模、班額大小、地理位置、生源變化趨勢及教師工作量等因素，細化教師編制配置標準；設立符合教師專業發展和職業特點的機動編制，建立教師編制動態調整機制。二是加大中央財政保障力度。改革“省級統籌、以縣為主”的財政保障體系，由中央財政“兜底”保障教師工資和醫療、養老保險等基礎性福利待遇，縮小地區收入差距，確保教師隊伍穩定。三是提高高級教師崗位比例。借鑒江蘇、浙江等地方經驗，盡快從國家層面修訂中小學崗位設置管理規定，將高級崗位比例由目前的10%提高到30%及以上，支持中、初級崗位統籌使用，通過提高教師高級崗位比例整體提高教師工資待遇水平。四是進一步加大傾斜激勵政策力度。落實黨中央、國務院決策部署，提高教齡津貼標準。擴大鄉村教師生活補助范圍，加大中央獎補資金力度，遵循“越是艱苦，待得越久，補助越高”的原則，按照崗位環境的艱苦程度和教師的奉獻程度等科學劃分獎補等級。保障特崗教師享受與地方公辦教師同等工資待遇（包括“五險一金”等），繼續上浮中央財政工資性補助標準。五是進一步加大中央預算投入力度支持農村教師周轉宿舍建設，積極改善教師工作環境、居住條件。⑤

一分部署，九分落實。打造新時代高素質教師隊伍，落實黨的二十大精神，必須把不斷改善教師待遇重要論述精神切實落到實處，不斷加大力度持續改善教師待遇，才能使教師真正成為令人羨慕的職業，繼而吸引更多優秀人才為黨和人民的教育事業作出突出貢獻。

注釋：

①全面薪酬理論認為薪酬包括直接薪酬、間接薪酬、非貨幣性薪酬三個部分。前兩類集中體現為工資待遇等貨幣型報酬。據此，“教師待遇”既包括教師的貨幣性報酬，也包括工作環境、成就感及獲得感等非貨幣性報酬。本研究所述中小學教師待遇主要涵蓋城鄉義務教育階段教師的各類待遇。

②數據來源：中國教育經費統計年鑒匯總（2012—2020 年）。

③數據來源：中國教育科學研究院實施的一項有關新時代教師隊伍建設成效的實時監測數據。

④按照“雙減”文件的規定，教師課后服務補助經費作為增量納入績效工資部分，但并不作為次年正常核定績效工資總量的基數。不少地方政府認為，根據其他相關文件，教師課后服務補助費作為績效工資應納入比較口徑，但一線教師認為，課后服務是額外勞動，將課后服務補助費納入比較口徑明顯不合理。

⑤ 《教師工作環境的經濟價值：基于地區經濟地理特征的工資成本補償》 等多項實證調查研究表明，工資水平對提高鄉村教師工作滿意度具有顯著作用，但不是唯一要素，照顧家庭、個人專業發展、鄉村教師津貼等也具有顯著作用。促進鄉村教師隊伍穩定發展需進一步優化津貼制度，保障工資收入，并更加關注非貨幣性激勵因素，如住房保障、子女教育、個人專業發展等。