社區治理和服務“嵌套”創新的生成路徑
——基于優秀社區工作法的多案例分析

顏德如 張樹吉（東北大學文法學院，遼寧沈陽 110169）

當前，我國地方政府創新展現出兩條擴散線路：一是在縱向層級上，創新主體由地方政府擴散到基層政府，并延伸到社區；二是在橫向類型上，創新類型聚焦在管理創新、技術創新、合作創新、服務創新與治理創新上，且后三種類型占據主導地位［1］。這是否意味著地方政府創新無偏好地“遍地開花”？經驗現象表明，地方政府恰恰謀求在政績安全區內，憑借基層治理創新實踐持續轉化出政績生產［2-3］。其實質是將地方政府的“政治需要”與社區居民的“社會需要”形成了高度契合［4］?；诖?，黨和政府通過制度安排依托社區進行承接；社區發揮了治理創新和服務創新的支撐作用，將政策執行的行政要求和自主治理的自治過程相融合，形成了“嵌套”創新。那么，社區治理和服務“嵌套”創新①為避免表達冗余以及提出新概念的嫌隙，社區治理和服務“嵌套”創新代替“社區治理創新和社區服務創新相互嵌入”。文章類似的表達，如“社區治理和服務創新”代替“社區治理創新和社區服務創新”，“社區治理和服務”代替“社區治理和社區服務”，“社區治理和服務創新要素”代替“社區治理和服務創新的創新要素”，并非創造新概念，下文亦同。是如何生成的？其路徑表現如何？明晰這些問題，有助于拓展基層治理創新的理論認識。

一、社區治理和服務“嵌套”創新：基層治理創新研究的盲點

長期以來，實務界和理論界對社區治理創新或社區服務創新投入了極大的研究熱情，而有關二者相互嵌入關系常常被置于基層政府創新研究［5-6］、基層公共服務創新研究［7-8］、基層治理創新研究［9-10］的從屬地位，這無疑造成了基層治理創新研究的盲點。究其原因：一是社區作為基層治理的最低一個層級，不具備政府創新的多種條件要求；二是基層治理創新研究多關注某項創新類型，較少關注多項創新類型間的聯系；三是為還原政府創新的組織行為，基層治理創新研究多將社區作為一個參照對象。這種被忽視的創新形式模糊了在社區層級上的治理和服務的融合關系。為澄清這種研究盲點，應從既定證據尋找支撐、從政府創新理論進行借鑒、從已有研究洞察現有進展等方面探尋其生成路徑。

（一）社區治理和服務“嵌套”創新：相互嵌入的證據印證

盡管學界尚未對社區治理和服務創新的相互嵌入關系形成系統的理論論證，但治理實踐卻早有涉及。在制度安排方面，2017 年印發的《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》中有關“社區服務和社區治理”關系的政策表述表明，將“提高社區服務供給能力”作為“不斷提升城鄉社區治理水平”的重要內容；在政策試驗方面，自2011 年以來，民政部陸續在全國開展的多批社區治理和服務創新試驗區，均將社區多項創新議題置于“社區治理和服務創新”中探索。這表明，社區治理和服務“嵌套”創新是在嵌入過程中相互促進的。

在嵌入過程中相互促進實則確立了創新要素①創新要素指的是后文提到的創新動因、創新主體、創新內容和創新方式等。的作用關系。在創新要素定位上，借鑒政府創新要素所包含的創新動因、創新主體、創新內容、創新方式和創新績效等［11］。社區治理創新的創新要素包括社區治理的動因、社區治理的主體、社區治理的方式和社區治理的內容［12］；社區服務創新的創新要素則包括社區服務的動因、社區服務的主體、社區服務的方式和社區服務的內容②為更好地突出“嵌套”創新的互動，在借鑒政府創新要素的基礎上，本文確定創新動因、創新主體、創新內容和創新方式等為社區治理和服務創新的主要要素，暫不討論創新績效這一要素。。這就厘清了社區治理和服務“嵌套”創新在相互嵌入過程中的要素類型。在此基礎上，“嵌套”創新作為兩個事物相互嵌入的實踐關系，“嵌入性理論”的相關觀點為其提供了理論依據。具體來看，“嵌入性理論”確定了兩個事物所屬要素之間的作用關系，從而有助于界定社區治理和服務“嵌套”創新。作為“嵌入”概念的早期倡導者，卡爾·波蘭尼認為，作為市場和社會的代表性力量，經濟體系和社會組織間會形成制度化的雙方嵌入關系［13］。在后續發展中，馬克·格蘭諾維特認為，經濟體系與社會體系的嵌入不應止步于彌補普遍道德和制度設計缺失的防弊功能，應關注具體的關系及關系結構所產生的人際互動意義上的信任［14］。還有研究拓展了嵌入對象的范圍，指出理性、關系（結構）、人可以是嵌入者，經濟、社會、文化、結構可以是被嵌入者［15-16］?？梢?，“嵌入”覆蓋了結構、組織、網絡和關系等要素，并關注到要素所引發的各個事物，兼具嵌入者和被嵌入者的雙重身份。

（二）社區治理和服務“嵌套”創新：文獻溯源與拓展研究的可能

從社區治理和服務創新的相互嵌入關系入手，學界形成兩種研究進路：一是通過社區服務創新來創新社區治理，形成了一種服務導向的治理過程。王思斌認為，社會工作機構參與社會治理創新，形成了服務型治理，促進了社會秩序［17］；他還進一步提出，社會工作機構通過服務參與了治理，為了更好地服務而參與治理［18］。而曹海軍認為，“三社聯動”供給社區服務需求，優化了社區治理結構與運行機制［19］。原珂則提出運用項目制供給社區服務，通過調動多元主體參與進而創新社會資源參與社區治理的機制［20］。二是通過社區治理創新來創新社區服務，形成了一種治理導向的服務過程。彭勃和付建軍認為，公共服務跨越了政府治理和社區治理，這既是政府的重要職能，又是社區治理的重要機制［21］。著眼于微觀層面，葛天任和李強認為，社區治理的核心問題是供給社區公共服務與社區公共參與［22］。王軻則提出，社區治理創新要密切關注社區居民的需要，提供精準服務［23］。李華胤認為，在公共服務優先安排下，通過將服務前置到合適的治理單元，不斷調整服務的規模效應和服務質量［24］。

已有研究明確了社區治理和服務創新的相互嵌入關系，即社區治理創新的服務導向與社區服務創新的治理導向。具體表現在：一是社區治理創新撬動社區服務創新。在社區治理創新過程中嵌入服務型組織、服務方式、服務項目等社區服務創新要素，憑借治理創新過程激發社區服務創新要素的效能。二是社區服務創新撬動社區治理創新。在社區服務創新過程中嵌入治理單元、治理方式等社區治理創新要素，通過服務創新過程激發社區治理創新要素的效能。這拓展了社區治理和服務創新在相互嵌入過程中的價值導向。

在嵌入過程中，經過相互促進、創新要素類型、創新要素的作用關系和價值導向的共同塑造，“嵌套”創新得以揭示并確立下來。這明確了社區治理和服務“嵌套”創新的概念內涵，即社區治理創新和社區服務創新在各自創新要素類型和所屬范圍交叉的基礎上，一方創新后撬動另一方的過程。具體特征如下：一是二者的創新要素存在交叉；二是二者的所屬范圍在一定的社區范圍和參與主體上有交叉；三是二者均可以以嵌入者的身份出現，且彼此所具有的治理導向或服務導向會撬動另一方互動過程，如圖1所示。

圖1 社區治理和服務“嵌套”創新的互動過程

在確定社區治理和服務“嵌套”創新概念的基礎上，已有研究集中關注了社區治理和服務創新要素的作用關系，忽視了支撐作用關系運行的有機載體。因而，無法清晰地呈現社區治理和服務“嵌套”創新的路徑指向。復雜的創新要素的塑造過程并不是雜亂無序的，而是在一定的空間范圍內依托公共組織開展的。居民通過公共組織展現自己，進入權利表達和利益協商的組織化過程，從而將創新要素帶入自身的生產生活中?；诖?，本文通過搭建“公共空間—公共組織—制度”的分析框架（如圖2 所示），選取民政部發布的優秀社區工作法進行多案例分析，旨在回應“社區治理和服務創新要素是如何互動的，其生成路徑又是怎樣的”等問題。

圖2 社區治理和服務“嵌套”創新的分析框架

二、社區治理和服務“嵌套”創新的分析框架

與地方政府創新不同，社區治理和服務“嵌套”創新最大的特點是發生在一定的公共空間范圍內。依托特定的空間范圍，組織動員居民參與居民自治，旨在形成持續的社區居民自我管理、自我教育、自我服務的創新實踐活動。結合本土化創新情境，而搭建的由“公共空間—公共組織—制度”構成的分析框架，具有較好的解釋力。

（一）公共空間：社區治理和服務“嵌套”創新的行動場景

公共空間提供了社區治理和服務“嵌套”創新要素互動過程的行動場景。公共空間有機統一了城市空間生產與公共領域，凸顯了創新要素在空間流動中的公共性。具體來看，公共空間以空間生產過程為基礎，連接了城市空間的制度體系。通過明確城市空間中物質的產權制度，即土地和財產制度、基礎設施管理制度等［25］，公共空間中的社會關系在使用權、限制使用權或享受與所有權相關的“權利捆綁”［25］中帶動了創新要素的流動。創新要素的互動過程轉移或重新占用了基層服務設施支撐的公共空間，并用于與最初目標完全不同的目的［26］。這改變了公共空間中個體互動的交往網絡，推動創新要素參與回應居民公共事務的行動過程。正是基于公共空間的特質分析，推動“嵌套”創新的創新要素的互動過程表現為：一是縮小公共議題涉及的公共空間；二是在服務設施上附著社會關系；三是調整公共議題協商的組織規模。

（二）公共組織：社區治理和服務“嵌套”創新的行動者

創新要素無法脫離組織這一載體而運轉。切斯特·巴納德認為，“組織是指一個有意識地協調兩個或更多人的活動和力量的系統”［27］。作為組織中具有公共性的公共組織，承載著社區居民、社會、公共利益與創造共同價值等理念［28］。通過行使被賦予的公共權力，公共組織具備調節創新要素的互動關系的權威，從而打破來自私人領域的阻礙。正如哈貝馬斯所言，“公共權力在介入私人交往過程中也把私人領域中間接產生出來的各種沖突調和了起來”［29］。由于本身來自生活過程的公共組織組成了社會［30］，同時組織化來自公共領域［30］，私人的利益紛爭往往借助公共組織加以調解，并且融入創新要素的作用過程中。在我國社區治理和服務創新情境中，公共組織發揮著動員社區居民參與、權力表達與利益維護等功能。在治理活動過程中，公共組織是治理結構主體；在服務供給過程中，公共組織扮演著服務生產者、提供者與監督者等多重角色。公共組織推動“嵌套”創新的創新要素的互動過程表現為：一是組織化動員居民參與；二是優化資源配置；三是維系公共性。

（三）制度：社區治理和服務“嵌套”創新的行動規范

制度確立了社區治理和服務“嵌套”創新的行動規范。制度會消除基于多數人達成契約后在創新要素互動過程中出現的不確定性，實現持續性運轉。在社區治理和服務“嵌套”創新中，制度要融合黨和政府的政策執行與社區居民的行為習慣，確保當政策目標偏離居民需求時，所產生的脫軌行為處于可調控、可修復的空間內。其具體表現為發揮法律、文化、觀念及社會期待等制度環境對組織行為的影響，進而形成強大的權威約束［31］。在規范“嵌套”創新的過程中，新的組織形式、新的治理工具等創新實踐需要得到制度保障，從而弱化傳統模式所帶來的沖擊。由此，制度推動“嵌套”創新的創新要素的互動過程表現為：一是識別制度需求；二是及時供給制度；三是鞏固制度規范，形成制度化。

在社區治理和服務“嵌套”創新過程中，公共空間、公共組織和制度是有機統一的。政府在介入公共空間內組織化動員過程中，通過規范公共空間的多項權利從而維持組織秩序。通過發揮到場的權力、使用空間和在空間活動的權力、挪用的權力、改造修建的權力與部署和處置的權力等［32］，促使公共空間中的公共組織遵從權力約束下的行為規范。受制度環境的影響，公共組織運行往往會遵守規則和程序來協調組織活動［33］。面對公共空間的制度環境，公共組織中實力強的組織迫使與其密切相關的組織關系網絡適應其結構與關系，同時試圖把其組織目標和程序作為一種制度規則直接建立在社會上［33］。由此，公共空間為公共組織提供了空間載體，公共組織則是公共空間有組織的活動載體，制度則規范了公共空間的使用和公共空間中公共組織的行動秩序，三者共同推動社區治理和服務“嵌套”創新。

三、社區治理和服務“嵌套”創新：優秀社區工作法的多案例呈現

本文選擇多案例透視單一分析維度影響其他要素的過程，同時，采取倒置因果的邏輯過程，即圍繞結果追溯原因。具言之，多案例選擇滿足了“嵌套”創新的嵌套效果：一是“嵌套”創新是已然發生的既定創新實踐；二是“嵌套”創新須確保社區治理創新或社區服務創新的任何一方均是創新成果；三是雙方創新延伸出雙向的作用關系，即“撬動”的互動效果。

（一）案例概況與研究設計

社區工作法兼具民生性、系統性、創新性、操作性和示范性等特點［34］。它所反映的創新經驗具備兩年以上的工作實踐，且包含了多項社區治理和服務等單項議題［34］，同時涵蓋了時間歷程和空間延展的過程性效果。本文選取民政部編寫組編著的《新時代黨的群眾路線的生動實踐：優秀社區工作法100 例》中的九個案例。選取的多案例，兼顧了東、中、西部等經濟發展的區位分布，且實現了跨基層行政區的設計。

研究設計從因果關系出發，突出單一分析維度的考察。具體來看，一是一組相似案例，強化單一分析維度的考察。二是案例復制，每組相似案例強化對同一分析維度的復制作用，突出該分析維度的作用過程。三是案例歸納，采取歸納與總結的方式，考察每組單一分析維度生成路徑的共同之處。四是案例創新性質的判定?；谏鐓^治理和服務“嵌套”創新的互動過程，首先，判斷入選案例的創新議題及其所屬范圍；其次，甄別是否撬動了治理或者服務導向的議題；最后，確定“嵌套”創新的嵌套效果。為此，研究設計將九個案例分為關于“公共空間”“公共組織”“制度”等三組跨行政區分析。與此同時，案例采取“創新單位—創新過程（創新議題、分析維度、創新類型）—嵌套效果”的描述方式（見表1）。

表1 社區治理和服務“嵌套”創新的多案例

（二）優秀社區工作法生成“嵌套”創新的互動過程

公共空間的案例組側重驅動其他維度共塑“嵌套”創新的路徑，重點在“公共空間”如何聯系其他維度塑造創新要素，選擇“草廠社區、慶有西里社區、長壽苑社區”進行考察；公共組織的案例組側重協同其他維度共塑“嵌套”創新的路徑，選擇“夕照寺社區、旭城花園社區、東亭社區”進行考察；制度的案例組側重規范和支撐其他維度共塑“嵌套”創新的路徑，對“土山花園社區、中央花園社區、黌門街社區”進行考察。

1.公共空間“用”起來

草廠社區為解決民生訴求增多而供給乏力的問題，實施了社區服務創新。以公共空間為支撐的互動過程：一是巧妙地利用居住區的特點。憑借25 條胡同、616 個居民院落，發揮平房區的結構特點，設立“小院議事廳”。二是在公共空間內構建居民戶、院落、胡同網格和社區黨組織等四級民情反饋網。首先，嵌入街道、社區組織，為居民辦實事；其次，培育新型社區治理主體，形成了以平臺、組織載體、人才隊伍為組成部分的運行機制。三是在公共空間內，制定上下雙評的社區述職章程和小組評議的社區工作業績評定規則。經由上述過程，為解決民生需求而撬動了協商議事、公民參與等議題的社區治理創新［35］63-66③在確保優秀社區工作法的信息真實的基礎上，對結構化的案例材料進行了處理，運用本文的案例呈現思路進行描述。。

慶有西里社區因居民回遷，造成生活的樓道空間狹窄、鄰里沖突增多的難題，為解決這些難題，實施了社區治理創新。以公共空間為支撐的互動過程表現為：一是挑選樓門治理試點。先從簡單的、群眾基礎好的樓道做起。二是推廣“示范樓道”，調動其他樓道居民參與的積極性。一方面，在樓門里成立組織。社區把黨組織建在樓道，成立樓門黨支部，覆蓋社區各個角落。樓棟黨支部書記由社區黨支部委派，向社區黨支部反饋工作、向居民宣傳政策。另一方面，在樓道中強化制度化管理。首先，建立“一長五員”制度，由樓棟居民自己選舉產生，保證至少一到兩名黨員。其次，樓門自我管理。設立樓門公共資金，由樓長管理，用于樓道設備維護。通過上述舉措，為解決鄰里樓門治理而撬動了樓門自我服務等議題的社區服務創新［35］91-94。

長壽苑社區為破解無物業管理小區治理的難題，實施了社區治理創新。以公共空間為支撐的互動過程為：以居民院落和居民樓為基本單元，一是組建樓棟黨組織，縱向形成了以“黨委—黨支部—黨小組”為主線的組織體系；二是建立院落民情議事會，選擇院落單元議事代表，組成院落民情議事會；三是建立院落居民自治管理小組，同時，制定居民評議制度、院落居民自治考核辦法，采取黨組織考評、民情議事代表考評和群眾考評相結合，定期考評自治管理小組。創新院落居民自治無形中撬動了居民自我服務等議題的社區服務創新［35］395-398。

2.公共組織“動”起來

為回應老年人服務需求，夕照寺社區為破解社區環境治理的桎梏，實施了社區治理創新。以公共組織為載體的互動過程為：以夕照寺西里南區為試點小區，在街巷中組建組織隊伍、覆蓋組織隊伍。一是優先優選招募熱愛公益事業、有能力有時間參與社區環境治理活動的居民，打造“小巷管家”服務隊。二是引導招募而來的“小巷管家”認領街巷中的“責任區”。在提高“小巷管家”隊伍服務治理能力上，首先，引導“小巷管家”學習各項管理制度和激勵政策、工作流程和基本工作技能，參加街道開展的培訓、收集專業技能需求；其次，制定并將《“小巷管家”管理制度》作為工作指導性管理總綱，確立招募退出、工作職責、培訓指導、志愿反哺、評價激勵等五項事務性制度，建立“小巷管家”吹哨機制、處置工作融入“社區共治委”議事協商機制。由此，創新社區環境治理撬動了需求識別與反饋等議題的社區服務創新［35］9-13。

旭城花園社區以日間照料和嵌入式養老為切口，實施了社區服務創新。以公共組織為載體的互動過程是：以組織覆蓋為主線構建了黨建引領、孵化培育、協同互動與陣地建設的聯動機制。一是將黨嵌入到組織建設中。在具備條件的社會組織中成立黨支部，社會組織負責人兼職擔任黨支部書記或委員，培養和發展社會組織骨干加入黨組織，組建志愿者隊伍。二是孵化培育社區社會組織。撬動與轉借成熟社會組織的專業能力，完善社區社會組織的組織架構，開展服務項目。三是組織協同互動。利用服務項目驅動社區社會組織、社區志愿服務隊開展惠老活動。四是陣地建設。依托800 平方米社區綜合服務設施，分設社會組織孵化中心、功能理療室，拓展了公共空間內設施的使用用途。優化中心文化廣場，設置老人休憩小亭。創新養老服務撬動了組織培育、服務設施利用機制等議題的社區治理創新［35］100-103。

東亭社區為緩和鄰里關系冷淡弱化所引起的社區居民參與不足的問題，實施了社區治理創新。以公共組織為載體的互動過程表現為：一是組建以居民需求為導向的服務隊伍。動員居民骨干優先召集本社區的、熱心治理、有閑暇時間的居民，匯總事務清單、召集利益相關方細化行動方案。二是增強組織凝聚力。通過制定團隊口號、標語等塑造組織價值觀，圍繞新的議題常態開展活動，鼓勵和引導組織團隊參加區域性、全國性比賽。三是憑借激勵機制將居民個人與組織關系制度化。探索“時間銀行系統”愛心券兌換機制，賦予“愛心券”的通用交換功能，參加區里社區工作的培訓課程、將所學的技能傳授給社區社會組織負責人。四是運用政府購買服務項目，孵化與培育組織。利用政府下撥的項目資金，社區通過購買社區社會組織服務，在此過程中先后孵化了21 個社區社會組織，引進社區社會組織13 個。創新組織動員居民參與撬動了購買服務等議題的社區服務創新［35］303-306。

3.制度“轉”起來

土山花園社區為了給居民提供精細服務，實施了社區服務創新。以制度為載體的互動過程為：一是規范民生需求機制。依托16 個小區、154 個樓門的公共空間結構，劃分社區為10 個區域網格，以樓幢院黨支部黨員骨干、居民積極分子為主線的信息員網絡與“一日兩巡五訪五問”工作機制相結合，收集居民需求。二是規范居民需求分析機制。圍繞居民難事，通過日碰頭、周研析、月會商、季懇談、動態聽證工作機制，聯絡街道、物業公司開展集體協商議事。三是規范民生需求處置機制。實施分層分類辦理與打造“特快專遞”的辦結流程相結合，整合駐社區企事業單位、物業公司等組織資源。四是規范民生需求反饋機制。整合動態反饋、專項反饋、跟蹤反饋、預約反饋、網絡反饋，與每月社區社情民意反饋專題會議相結合，定期公開社區黨務和財務。五是規范民生需求評議機制。通過優化一般問題定期督辦、急難問題限時督辦、重點問題跟蹤督辦實施全過程“群眾督查”。該社區通過精細化服務，撬動了協商議事、服務流程辦理、監督管理等議題的社區治理創新［35］86-90。

中央花園社區為破解“物業服務差、物業費收繳率低、物業服務更差”等物業服務管理難題，實施了社區服務創新。以制度為載體的互動過程為：一是規范物業定承諾。社區兩委組建物業評審小組，精確測算最基本物業標準，以此要求物業公司全面涵蓋重點服務和常規服務內容，并就具體定價事宜入戶征集居民意見。二是規范“好評付費”制度，調動組織參與。首先，“雙評”滿意后返還“押金”。建立物業向業主大會、業主委員會提供保證高質量服務的押金制度，年底通過“組織評、群眾評”的“雙評”方式，物業服務滿意度達到85%以上后取回押金；利用公共收益所得的5%作為激勵金，待物業公司通過“雙評”方式后物業服務滿意度達到90%可獲得。其次，“雙評機制”優化組織協同。在約定時間內，組織社區黨組織等五類組織和社區居民小組長等四類群眾對物業情況進行測評。三是規范監督保障機制與運行。創新“三監督”機制，即由業主委員會成員、社區物業質量總監和業主代表組成的工作監督小組對物業服務過程中的“人財物”進行監管。該社區經由創新物業服務管理，撬動了監督管理等議題的社區治理創新［35］50-55。

黌門街社區為優化外來人口治理和服務，實施了社區治理創新。以制度為載體的互動過程表現為：一是建立公開議事機制。依托院落開展院落黨小組審議、院落民情代表議事會決議，同時激活居民商家聯盟，構建“需求和供給對接”等機制。二是建立公開激勵機制。開展季度和年度的個人、組織評選表彰活動。三是規劃組織運行過程。首先，在院落中組織隊伍，構建以駐社區單位為成員、以黨建聯席會議為抓手的區域化大黨建模式；其次，發揮居民骨干力量的帶頭作用，將社區居民和志愿者培養成黨員、把黨員培養成黨小組組長，把骨干黨小組組長培養成黨支部書記。為便于管理，制定《綜合服務流程手冊》，明晰辦事流程和崗位職責。四是在院落中下沉服務。發放《社區居民文化服務需求調查表》等，搜集居民需求，運用“菜單式”“項目制”等方式開展文化服務。該社區通過創新外來人口治理撬動了服務需求識別、服務激勵等議題的社區服務創新［35］390-394。

四、社區治理和服務“嵌套”創新的表現形態

基于一組案例來考察某一維度，提煉該維度影響其他要素的互動過程。由此來看，社區治理和服務“嵌套”創新的生成路徑主要表現為如下三種形態。

（一）以公共空間營造與社會化為依托，撬動公共組織和制度

公共空間營造與社會化撬動了公共組織和制度，生成了社區治理和服務“嵌套”創新。

1.公共空間營造。它指的是有計劃地設計與建造公共空間，進而服務于社區治理和服務。以“樓道—樓門—樓棟—單元—小區（院落）—胡同街道”的空間延伸為主線，公共空間營造依次實現了空間由小變大、覆蓋人群規模由少變多、服務設施布局由分散變集中的設計目標。公共空間營造形成的細分公共空間、縮小覆蓋人群規模與變更服務設施用途，共同推動社區治理和服務創新要素融合，相互嵌入。首先，細分公共空間。按照居民區的建筑物圍成的公共空間，縮小社區治理和服務創新要素下沉的互動范圍。其次，縮小覆蓋人群規模。以居民小區的公共場所為單元，社區治理和服務創新要素下沉到單元中。此時，創新要素優化的公共事務由多數人的事變成少數人的事，實現了小規模的集體行動。最后，變更服務設施用途。以供給社區公共物品為切入點，將社區治理和服務創新要素的互動過程附著在服務設施維護和使用管理上。

2.公共空間社會化。其目的在于淡化小區內建筑物的物理屬性，構建以社會生產生活和社會交際為核心的活動空間。促進公共空間內居民關注公共事務、合作創造公共價值和培育公共精神。

在依托公共空間營造與社會化推動社區治理和服務“嵌套”創新的過程中，公共組織和制度被撬動起來了。公共空間開展涉及多數居民公共利益的動員過程，需要依托組織進行。通過“黨員帶頭示范”“居民骨干積極響應”等引導方式，公共組織經由組織化動員，為居民搭建可依附的組織載體。同時，制度在公共組織嵌入公共空間的基礎上，發揮了規范塑造的功能，推動“居民個體—公共組織”形成穩定的協作關系。例如，在公共空間的案例組中草廠社區策略性地轉化了平房區的住區結構，在“胡同—院落”構成的公共空間中嵌入公共組織、形成評議制度；慶有西里社區直接把“問題的樓門”變為“樓門的問題”，以試點探索先行，在此基礎上委派公共組織、開展制度化管理；長壽苑社區直接將院落和居民樓作為治理單元，嵌入公共組織開展活動。

（二）以公共組織覆蓋與職能化為依托，撬動公共空間和制度

公共組織覆蓋與職能化撬動了公共空間和制度，生成了社區治理和服務“嵌套”創新。

1.公共組織覆蓋。它指的是為服務于社區治理和服務的相關議題而形成的公共組織全覆蓋，包括縱向層級組織和橫向多領域組織兩個方面。其一，黨組織下沉將社區治理和服務創新要素嵌入縱向層級中。較之于正式層級，黨組織下沉過程中形成了非正式層級，這既是由公共空間范圍內動員所塑造的，又是由黨不斷建立支部、小組等組織形式延伸的。其二，整合現有的組織資源支撐社區治理和服務創新要素互動。社區內外的駐區單位、轄區企事業單位和社會組織等現有的組織資源，具有成熟的專業能力和應對任務技能，為創新要素的作用過程提供組織載體。與此同時，培訓新的組織資源。以社區社會組織為代表的社區自治組織，將服務半徑和活動范圍限定在有限的公共空間內，進而密切了創新要素與回應居民需求的關系。

2.公共組織職能化。它指的是承接和增加特定的核心任務進而內化為組織目標。社區治理和服務創新要素的互動過程是公共組織面對的外部環境。根據組織環境影響組織目標的關系，創新要素的互動過程會融入公共組織，并成為其組織目標的一部分。通過內化成公共組織的組織目標，社區治理和服務創新要素持續支撐著創新過程。

在依托公共組織覆蓋與職能化推動社區治理和服務“嵌套”創新的過程中，公共空間和制度被撬動起來了。公共組織通過“認領責任區”“黨員嵌入組織”“建立服務隊伍”等融合了公共空間和制度。公共空間為社區治理和服務創新要素提供了邊界可控的互動范圍。在邊界范圍內，制度則確立了公共組織開展活動的正當性和合法性。例如，通過公共組織的案例組考察，夕照寺社區強化了依托街巷建立組織的方式，優化了組織圍繞社區治理和服務問題動起來的工作方式；旭城花園社區則擴大了滿足社區治理和服務需要的公共組織覆蓋數量和范圍；東亭社區則以居民需求為組建公共組織的指導理念，將服務內化為組織的核心任務，并在此過程中增進組織認同感與使命感。

（三）以制度供給與制度化為依托，撬動公共空間和公共組織

制度供給與制度化撬動了公共空間和公共組織，生成了社區治理和服務“嵌套”創新。

1.制度供給。當社區治理和服務創新要素的互動關系與供給居民需求、回應黨和政府的現實需要相契合時，制度供給旨在為這種契合性提供制度規范。其表現形式包括：其一，規定評議機制。社區治理和服務創新涉及的公共議題，要由多方主體反復協商。為規范“一事一議”的協商效力，制度供給的評議機制要確保創新要素的互動過程均衡多方利益。其二，設計監督機制。在社區治理和服務創新要素的互動過程中，多方主體在實現集體目標的過程中需要相互監督約束。制度供給恰恰賦予這種監督過程的強制力和權威性。其三，規范業務辦理流程機制。社區治理和服務創新要素涉及多項事務，要形成程序化的業務辦理流程，降低流程變動過程中的不確定性和辦理成本。

2.制度化。其本質是新制度的產生和存續。制度化多關注制度與組織、個人之間的約束機制，以此來形成憑借行為者認識和行為驅動的共享價值［36］。制度供給所形成的新制度，應回應多方主體的價值訴求、調解理念分歧，進而內化為協作的行為準則。制度化會將確立社區治理和服務創新要素的互動成效融入新的制度設計中，并逐漸與社區居民的生活習慣相融合。

在依托制度供給與制度化推動社區治理和服務“嵌套”創新的過程中，公共空間和公共組織被撬動起來了。制度規范社區治理和服務創新要素的互動過程，而激發互動過程中的效能則需借助公共組織和公共空間實現。公共空間的利用效率和公共價值，嵌入公共組織的組織化過程。多方公共組織因公共空間使用和占用引發的競爭性關系，通過“作出可信承諾”“及時激勵”等方式，由競爭轉向合作。例如，通過制度的案例組考察發現，土山花園社區利用制度規范的工作機制，及時動員多方主體回應有限公共空間范圍內的居民需求；中央花園社區以制度規范解決矛盾爭議，直接規范了社區范圍內的物業管理服務問題；黌門街社區借助制度規范的激勵作用，及時動員和激勵公共組織，以此有效回應居民需求。

五、結論與討論

基層治理創新是政府創新的組成部分，凸顯了創新過程的融合性和創新議題的單一性。一方面，基層治理創新融合了政府創新和依托社區開展創新的上下互動過程，尤其偏重對政府參與的過程考察；另一方面，基層治理創新議題集中在某一項創新內容上，缺少對多項創新內容間的關注，而社區治理和服務“嵌套”創新聚焦了依托社區開展創新以及多項創新內容之間的融合。在“公共空間—公共組織—制度”的驅動過程中，社區治理和服務創新要素形成了多種路徑形態。這其中，社區轉化創新過程和創新議題的能動性為我們拓展了新的理論認識。

（一）“創新”把社區變得越來越小

社區治理和服務“嵌套”創新的價值導向是回應社區的“棘手問題”。開展治理有效的社區治理和服務活動、充分利用自身的資源稟賦是社區破除困境的突破口。社區的注意力更多關注“自身有什么、如何利用現有條件、怎樣創新工作方式”等問題。通過變更社區內基礎服務設施的用途，社區獲取了公共空間內集體共有產權的正外部性，實現了治理規模適度化和治理能力再提升［37］。這一過程的巧妙之處在于：一是創新微型治理單元，形成了治理規模適度的可控單元，即社區將建成物與居民人口規模聯系起來，形成規?？煽氐木用裥〗M、小組委員會，開展小集團的集體行動［38］；二是孵化和培育微型公共組織，鏈接下沉的組織力量，即社區動員居民自發成立自治組織，打造小型社區組織，再提升黨、政府、社會、企業參與社區的共治能力［37］。

（二）服務型治理抑或治理型服務

社區憑借將自身變得越來越小的創新之道，模糊了社區治理和服務。在治理規?？s小和可控的基礎上，社區疊加了多個微型治理單元。因缺少常規的科層化標準運作程序，政府在各微型治理單元內的行政介入能力減弱，而社區在各單元內的自治能力得以增強，推動了居民直接參與各單元內的社區治理和服務活動。社區治理簡化為組織居民參與服務供給的過程，社區服務則簡化為服務供給居民需求的過程。這一過程的核心是生產滿足小規模居民群體所需的公共物品，并且自我管理、自我維護共用的公共物品。它弱化了居民反復開展成本收益的博弈過程，取而代之的是熟人間互惠關系塑造治理趨同服務、服務趨同治理。這是社區治理和服務“嵌套”創新所形成的外溢效應。

圍繞基層治理創新研究的盲點進行探索，本文揭示了多項創新議題之間的“嵌套”關系。這種關系實質上模糊了由某項創新議題構建起的工作界面，實現了多重工作界面的疊加和重合。未來基層治理創新研究，應進一步深化多項創新議題之間的工作界面交互邏輯及其治理和服務活動之間的關系。