鄉村振興財政直達資金監管：績效審計與績效評價

李 瑩 鄭方輝，2（.廣西大學公共管理學院，廣西南寧 530004；2.華南理工大學政府績效評價中心，廣東廣州 50640）

財政資金直達機制是中央為應對新冠肺炎疫情防控、紓解企業困難、保障基本民生作出的重大決策部署，特指按照國務院部署納入直達機制管理、實行特殊轉移支付的財政資金。2020 年，國務院常務會議要求擴大直達資金范圍，建立常態化的財政資金直達機制。2022 年，國務院辦公廳印發《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》，進一步強調要健全財政資金直達機制，加強資金管理和監控。鄉村振興財政資金有其特殊性及緊迫性，財政直達資金監管涉及理念、體制與機制創新，有效融合凸顯工具理性的績效審計與強化價值理性的績效評價，實現兩種監管功能的互補互證是創新監管模式的現實選擇。

一、問題提出與文獻綜述

（一）問題提出

財政既是國家治理的基礎條件和重要支柱，也是化解經濟社會發展不平衡不充分等結構性難題的價值工具。在后疫情時代，面對新常態、非常態的國際國內環境，為強化國家財政治理現代化轉型，中央多次提出要“過緊日子”“把錢花在刀刃上”，優化財政支出結構，壓減非剛性、非重點、非必要支出。全面推進鄉村振興既是國家發展的重大戰略，也是財政投入的剛性要求和重點領域。據初步測算，“未來五年，落實鄉村振興戰略規劃中的重點任務，總體投入大約在7 萬億以上”［1］。不過，從現實狀況分析，這項龐大的財政開支面對新的矛盾：一是財政投入“只增不減”與財政收支“緊平衡”。受國內外環境影響，有學者預測未來五年我國財政收入總額將表現出低水平運行態勢，但財政支出持續擴張情勢并未削減［2］。例如，針對涉農領域，財政投入力度持續加大，2018—2021 年，全國財政一般公共預算累計安排農林水支出約9 萬億元①根據財政部網站公布的2018—2021 年全國一般公共預算支出決算數據計算而得。；2020—2022 年，中央財政銜接推進鄉村振興補助資金3，772 億元，同時，自2020 年起財政直達資金的范圍與規模亦呈逐年增長態勢。二是直達資金分配功能弱化與相關主體管理職責模糊化。中央資金直達基層，雖然縮短了委托代理鏈，減少了再分配引致的資源分配不均和低效問題［3］，但地方“中間層”政府被弱化的再分配功能以及各相關主體間不夠清晰的財政事權和支出責任使得資金監管充滿挑戰。受制于基層政府對直達資金的認識不到位、監控能力不足，加之各地情況復雜多樣，直達資金撥付和分配管理難以同步，甚至出現滯留國庫的現象。

財政資金監管是財政治理的重要內容。在目前眾多的監管手段與工具中，績效審計與績效評價居于重要地位，發揮核心作用。如何針對鄉村振興財政直達資金的特點，直面目前存在的普遍性問題和矛盾，優化監管方式、強化監管力度、提高監管效率、減輕基層負擔和創新監管模式等既是重要的現實難題，又為學界研究提出新的要求。我們認為，問題的癥結在于：在多種約束條件下，如何實現績效審計與績效評價功能的互補互證。由此，本研究嘗試以率先采用財政資金直達模式的G 省現代農業產業園建設財政資金為例，運用規范性與實證性相結合的分析方法，構建宏觀—決策績效、中觀—監督績效、微觀—使用績效的層次層級矩陣結構分析框架，比較與探究兩種監管手段的內在關系，尋求二者的適配空間與融洽場域，為完善財政資金直達機制，驅動財政直達資金績效最大化提供理論視角和政策建議。

（二）文獻綜述

績效審計與績效評價具有內在關聯性?？冃徲嬍谴_保受托責任有效履行的控制機制。19 世紀以來，西方國家先后建立了審計的權威機構，以監督政府財政收支的合規合法性為基點。相關研究大體以1986 年國際最高審計機關（INTOSAI）提出的經濟性、效率性和效果性（“3E”審計）為參照，在此基礎上擴展至包含環境性和公平性的“5E”審計?，F代國家審計由傳統合規性審計拓展到績效審計，審計的視野逐漸延伸到了公共資源管理的完整鏈條［4］。針對我國現行的財政體制，專項資金績效評價對象為資金使用者、管理者和監督者，資金本身只是評價載體［5］，但在實踐中，績效評價普遍具有審計化傾向。有學者認為，績效審計與績效評價在評價對象、標準、方式上的重疊性導致二者功能定位不清、重復評價、結果雷同等問題［6］。全面實施績效管理客觀上要求協同審計與績效評價功能，使預算監督能夠有效評價政府的績效結果與管理效能［7］。

現代監管體系是國家治理體系的組成部分，監管治理更加有效的關鍵在于政府決策與問責機制更加完善［8］。學界對財政資金直達機制的研究尚處于起步階段，李亞斌認為，審計監督實效化對地方治理能力的提升具有促進作用［9］。從涉農財政資金監管現狀來看，多頭決策、分割管理現象較為嚴重［10］。對財政直達資金的審計則主要聚焦分配、撥付、使用、管理等環節［11］，存在的問題主要包括資金閑置、違規使用、監管不嚴［12］、項目庫建設與規劃不銜接、政策落實不到位［13］等。也有學者認為，扶貧資金支出績效損失源于績效領導失靈，因為政府績效生產過程中的公共價值鏈出現斷裂或偏軌，所以最終導致政府產出與結果的差距［14］。

作為一種創新機制，財政資金直達基層用款機構，“一竿子到底”打通資金分配渠道，壓縮了逐級下撥的滯留時間，減少了資金挪用的風險，有效地推動了財政政策的提質增效。與此同時，“直達”資金繞過部分地方監管部門，也帶來了監管責任如何界定、資金績效如何提升等現實問題，本質上可視為“技術應用”與“制度重構”之間形成的新矛盾［15］。從既有研究來看，學界較多關注績效審計與績效評價的獨立功能，較少涉及二者互補互證耦合關系的比較分析以及這種關系對直達資金績效的影響，有意無意淡化了項目決策的科學性與目標的合理性。正視這種現狀，本研究嘗試以實踐案例為藍本，從監管模式創新的視角，基于驅動直達資金績效最大化目的，探討鄉村振興財政直達資金有效有為監管的實現路徑。

二、分析框架與案例選擇

（一）分析框架：鄉村振興財政直達資金績效矩陣結構

互補互證是推動整體效能提升的結構性變革動力?；パa針對差異性，強調不同要素或系統間功能的互相補充，以實現結構上的完整性，指向效度；互證針對相似性，著重不同要素或系統間測量結果的相互印證，以降低績效測量的誤差，指向信度。鄉村振興財政直達資金績效審計是指審計機關以直達資金所對應的項目或用途為載體，按照“監督—評價—防御”的邏輯進路，對被審計單位資金分配、管理、使用的經濟性、效率性和效果性進行經濟監督的活動，旨在對公共部門履職的合規合法性和政策的落實效果進行鑒證，從而推動鄉村振興項目內部管理控制?？冃гu價針對直達資金立項決策、目標設置、使用規則等整體性問題，從前期投入、過程管理、產出結果與社會影響（社會公平與公眾滿意）等維度進行綜合測量與評判，旨在強化組織內部主體責任意識、促進目標實現，檢驗政府內部與外部的關系。概而言之，績效生成涉及關鍵要素的因果關系和層次間的隸屬關系，作為資金監管的手段，績效審計與績效評價在功能定位、監管范圍、程序依據、引導約束等方面呈現出互補互證的耦合關系。據此本研究構建了一個分析框架（如圖1 所示），以區分績效審計和績效評價的集聚樣態和異質特征，進而驗證二者的互補互證關系。具體來說：

圖1 鄉村振興財政直達資金績效審計與績效評價的邏輯關系

一是決策績效。決策績效是最重要的績效。財政直達資金的績效管理基于宏觀政策及戰略任務，評價體現自上而下的縱向約束。在目標任務分解下沉的過程中，除了對規定任務的決策規劃以外，決策還呈現出差異性的績效競爭特點。為避免壓力傳導引致的層級目標異變，需對決策內容及程序進行評價，包括決策論證的民主性和合法性、目標設置的合理性和可行性、信息的透明度以及鄉村振興直達資金分配規劃與資金管理辦法的科學性等。

二是監督績效。約翰·穆勒認為，在各種監督中，預算監督是有效的監督［16］?；诮∪F代預算制度的現實要求，鄉村振興財政直達資金績效管理折射預算民主的內在屬性。直達資金直接從中央或省級撥付至基層，“中間層”如何督促指導基層落實政策任務、消解層級間信息不對稱和資源配置低效問題、促進目標實現是監督績效的核心所在。

三是使用績效。我國的治理實踐更強調自上而下的監管以增強執行力，這是因為層級監督和精準問責有助于官員對其行為負責［17］，可以確保監管體系的穩定性和連續性。鄉村振興財政直達資金的使用績效指向資金使用單位，使用績效即使用資金者績效，主要指向終端，重點關注資金使用的合規合法性以及產出結果與績效目標是否匹配等。

（二）案例選擇：G 省現代農業產業園直達財政資金監管

本文以G 省現代農業產業園直達資金為例。自2018 年起，G 省啟動建設現代農業產業園，按照“省級財政→牽頭實施主體（企業）→相關參與實施主體”的財政直達撥付路徑對省內經濟欠發達地區的產業園安排等額的省級財政資金補助。換言之，在投資載體自籌資金額度滿足條件的基礎上，省去了層層下撥的中間環節，省級財政資金直接下撥至園區牽頭實施主體（企業），再由牽頭實施主體分配至參與主體。對于資金監管，基于“誰使用、誰負責、誰批準、誰監督”的原則，要求實施主體設立省級財政資金專戶、實行專賬管理，并以縣（市、區）政府為責任主體組織實施產業園建設驗收工作，由省級農業農村主管部門進行驗收檢查，直達資金的運行模式，如圖2 所示。

圖2 G 省現代農業產業園直達資金運行模式

2018—2020 年，G 省共投入75 億元財政資金扶持全省131 個產業園，重點支持絲苗米、優質蔬菜、茶葉、優質旱糧等特色主導產業。鼓勵地方政府發揮財政資金統籌整合效用，撬動社會資本參與園區建設（要求撬動資金數量達到省級財政資金三倍以上）。牽頭實施主體在既定績效目標和任務清單指引下，充分發揮市場主體作用，兼顧資金使用的社會性和效益性。2021 年，G 省在安排第二輪扶持資金之前，為全面了解第一輪財政直達資金的使用成效和存在問題，由省級機關委托第三方對該項資金2018—2020 年的支出情況進行績效評價，同時，由省政府指定審計部門對財政資金進行績效審計。本研究采用已公開的績效評價報告和審計報告中的關鍵信息，運用組型比較分析法①組型比較分析法的原理在于通過對組型內部特征以及在不同組型之間的比較分析來揭示研究對象的本質、特征和規律。該方法解決的關鍵問題主要有兩類：一是聚斂問題，把一定范圍內不同的事物和現象聯系起來，構成一定類屬；二是擴散問題，即從研究資料中萌生或者擴展出更為概括、更具針對性的組型和范疇系統。參見陸益龍：《定性社會研究方法》，商務印書館2011 年版，第218—219 頁。聚焦審計與評價的聚斂問題和擴散問題，旨在揭示二者屬性、特點及相互關系。通過對兩份報告文本關鍵詞（主要是財政直達資金使用成效與問題）的逐級提取，并進行規范化處理后，確定二者的相似性（聚斂性）與差異性（擴散性），并將其按屬性歸至決策層、監督層和使用層。同時，審計報告與績效評價報告的結構化程度高，有助于提高研究的信度與效度。

三、績效審計與績效評價的內在關系

鄉村振興財政直達機制重塑了現代農業產業建設的資金撥付方式，既改變了監管環境，也對財政資金民主、高效、透明的監管提出新要求。由表1 可知，一是績效審計與績效評價的聚斂區間均關注現代農業產業園建設直達資金使用績效的提升，雖然在衡量資金使用經濟性、效率性和效果性的績效標準上趨同重疊，但審計的重點是對合規合法性的“查驗問責”，突出微觀層面的監督；二是二者在中觀層面的監督功能相近疊加，審計側重政策跟蹤落實過程中的執行問題，績效評價指向管理機制設計缺陷對管理效用發揮的阻礙；三是績效評價更多關注立項決策和分配規則等宏觀問題，以結果導向和滿意度導向提高對目標的糾錯糾偏功能，績效審計是政府內部審計，假定了頂層決策的正當性和正確性；四是在結果運用方面，績效評價對財政資金審查監督的威懾力與約束力弱于績效審計。

表1 G 省現代農業產業園直達資金績效評價與審計結果對比表

（一）績效審計與績效評價的互補關系

績效審計與績效評價的互補關系體現在宏觀層面，即鄉村振興財政直達資金的決策績效，決策績效的互補涉及實然與應然層面的資金監管問題。西蒙認為，決策包含事實要素和價值要素，二者存在“實然”和“應然”的基本差異［18］。這表明，決策主體既要對上級負責，又要兼顧公共價值及群眾的需求。

基于財政改革成本，從層級政府視角，一方面，財政作為推動和服務政府改革的重要工具，始終是改革成本的最終承擔者，而改革成本通常內嵌于利益調整和利益重構過程之中［19］。資金撥付方式的改革創新在一定程度上需要財政承擔相應的改革成本，如新舊財政資金撥付方式轉換過程中的制度成本以及特殊時期改革創新需要財政兜底責任償付的隱性跨期成本，這是因為現代農業產業市場機制的建立和資源配置的改善并不能自動解決利益分配問題，需要政府決策對利益損失和結構性矛盾進行權衡與調和。另一方面，作為單一制國家，層級政府是我國行政體制的顯著特征?！吨腥A人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）規定我國實行“一級政府一級預算”，這進一步明確了層級政府間的支出責任和財政事權。在激勵相容的央地關系中，鄉村振興戰略目標通過公共政策的層級落實得以實現，而省級政府作為政策層級過程的第一個節點，具有較大自由裁量的自主空間和選擇空間，是中央戰略部署和市縣級政府細化管理的中介。省級政府的實施方案、管理辦法、績效目標等決策是宏觀戰略的再規劃過程，需要與之匹配的監管手段來衡量特定階段發展目標和建設任務與政府決策的銜接性問題，或可視為檢驗預設目標與公眾滿意之間偏離度的價值工具。

科層制是地方政府組織體系的機體和基礎［20］。隨著行政鏈條的延伸和組織關系的復雜化，除了制度性約束以外，在實踐中只能更多地依賴各級政府對其下級部門的監管評判［21］，即所謂的“向上負責制”，鄉村振興財政監管也不例外?！爸边_”資金監管有其特殊性，包含產業布局、統籌分配、公共利益協調、直達資金管理等的宏觀決策均有別于逐級下撥財政撥付機制下的管理邏輯，因而需要從鄉村振興實施階段的目標任務中尋求自洽的有效路徑?？冃徲媽φ撠?，審計過程通常以既定目標和上級政府視角為參照，對直達資金的經濟性、效率性和效果性進行評價，呈現組織內部自上而下的運轉邏輯，難以監督同級政府。如果決策缺乏科學性或目標缺乏合理性，就會在一定程度上加劇市縣級政府的“向上負責”，極易將矛盾焦點下移至基層，難以促進政策落地見效。顯然，績效審計作為單向度的目標評價，并不具有對上級目標檢驗的屬性。而績效評價是基于多維結構層次下績效導向的目標評價，更加關注政府與外部關系，集合公民期望強化公共價值，在體現政府內部管理屬性的基礎上構建責任機制。結合自上而下政策執行和自下而上民主監督的績效評價，突破了以往財政監督和審計監督的局限，評價直指政策制定、目標設置、宏觀決策等核心問題。此外，融入外部評價機制的社會評價對政府公信力具有直接影響，這恰恰也是績效審計與績效評價互補關系的主要體現。

公共決策強調社會整體利益，本質上是社會公共權威對社會資源和社會利益的權威分配過程［22］。誠如韋伯所言，“以價值理性為動機進行的社會行為調節，其目的在于達到利益平衡或利益結合”［23］。公共決策立足整體利益的價值性，如何科學分配巨量財政資金和實現土地、資金、技術、人才和信息等要素集聚是現代農業產業園建設決策績效的關鍵所在。需要明確的是，社會整體利益所追求的公平性不等同于區域間“一刀切”式的利益平衡。農業產業園以規?；癁榛A，績效目標如何體現地區特色、產業基礎、環境承載力、市場需求等因素對經濟社會效益的影響并非程序性的監管——績效審計所覆蓋的權責范圍。鄉村振興財政直達資金的監管應具備實質性監管屬性，績效評價針對“產出—效果—影響”的應然狀態，將決策績效納入評價范圍，即直達資金支持現代農業產業園建設期望達成的可衡量的目標值，通過決策預判產出結果是否會影響農業、農村和農民，是否激發市場活力、促進農業產業發展，能否產生正向價值并驅動鄉村振興農業產業現代化目標實現。

（二）績效審計與績效評價的互證關系

績效審計與績效評價的互證關系體現在中觀層面的監督績效和微觀層面的使用績效。從縱向結構來看，一級政府、財政部門、責任主體和資金使用單位的權責不同，績效結構也不盡相同。在本研究案例中，中觀層面關注市縣責任主體的監督與管理（市縣人民政府→具體對接農業農村部門），微觀層面重點指向資金使用機構（牽頭實施主體和相關主體）。作為資金監管的技術手段，績效審計與績效評價的理念導向、法規依據、運行機制、技術手段等具有顯著差異，二者的互證有助于凝聚共識，促進績效的改進與提升。具體而言：

1.監督績效的互證?，F代農業產業建設直達資金由省財政直接下撥至用款單位，如何科學界定市縣責任主體的監管責任以及財權與事權匹配的問題，是深刻理解特殊背景下財政撥付模式創新邏輯的關鍵。梳理相關研究文獻發現，傳統機制下財政資金流路徑越長，與初始財政支出目標的偏離程度就越大；反之，當財政層級減少，財力與支出責任的匹配度均顯著提升［24］。這表明，“直達”資金對于緩解基層收支矛盾、調動地方積極性具有積極意義，但同時財政事權與支出責任的劃分改革對基層財政監管能力提出考驗?？冃徲嬇c績效評價的實施主體及其獨立性、專業性、評價重點、績效指標等的異質性為多元監管提供了績效信息互證的空間，有助于績效信息質量提升，本研究案例聚焦責任主體在產業園建設引導、地方政策支撐、組織保障、資金監督等方面的監督績效。二者互證的邏輯在于：績效審計本質是經濟監督，通過發現、揭露被審計對象存在的績效問題，針對直達資金使用結構不合理、產出效率不高和經濟社會效益不理想等問題提出改善績效的合理化建議，借助整改和問責等方式促進政策目標實現；績效評價本質是民主監督，映射政府、市場與農民的關系，對政策落實性指標（組織管理、資金投入、建設用地、規劃布局）進行測量，推斷效果與目標的達成度。二者的互證有助于消解監管低效、規劃不可持續、實施方案操作性弱等流弊。

2.使用績效的互證?？冃y量是“證據驅動”和“結果導向”政府改革趨勢的重要部分［25］。無論是績效審計還是績效評價，都要對財政資金使用的合規合法性和合理性進行監督評價，但在技術方法和法律依據上二者具有差異性，二者的互證能夠確?？冃畔⒌目陀^、真實與完整。在技術方法上，績效審計更加突出過程控制導向，通過對鄉村振興財政直達資金運行和項目建設的風險進行識別與防患，重點核查被審計對象資金使用的真實性和憑證的合規合法性，并對其內部管理流程進行檢查，比對過程性指標和產出性指標，維護資金安全和財經法紀?？冃徲嬛攸c關注“是什么”與“應該是什么”的對比規范性問題，更加側重效率指標［26］?？冃гu價則關注直達資金使用主體對項目建設前期研究、目標設置、保障機制、直達資金管理和項目管理等指標，通過歸因分析、評價從投入到產出鏈條上的關鍵節點所對應指標的合規合法性和合理性，從過程和結果檢驗投入與產出的實際表現。在法律法規依據上，《預算法》為績效審計和績效評價提供了共同的法律依據，但從法律位階來看，績效審計具有相對完善的法律體系，如《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國會計法》《中華人民共和國審計法》《中華人民共和國國家審計準則》等，雖然缺乏針對績效審計的專門性法律規范，但與績效評價相比，財政支出績效評價的法律依據仍較為單薄，主要以部門規章為主。因此，對直達資金使用績效的互證能夠形成監管合力，促進整體績效提升。

四、實現財政直達資金有效監管的路徑

互補互證視域下的監管創新并不是對現有監管模式的替代，而是彌補不足，實現系統間的協調與整合?？冃徲嬇c績效評價的互補互證是在明確功能定位基礎上，以新的理念和方法構建相互適應的結構性均衡關系，形成監管過程中的動態同步，提升體制內部資源配置效率、降低行政運行成本和損耗。在現有政策體系及技術條件下，我們認為，實現兩種監管方式互補互證的關鍵在于以下三個方面：

（一）構建相互銜接的績效審計與績效評價指標體系

推動鄉村現代化，彌補“市場失靈”，必須依靠黨和政府為主導的公共力量及公共資源補齊農業農村發展“短板”，解決結構不平衡問題［27］。在實現路徑上，一方面，鄉村振興財政直達資金監管應強化頂層設計，加強資金直達機制常態化管理，同步提高與之匹配的監管能力和監管水平，構建融入宏觀決策、監督問責和民主財政的績效型約束機制；另一方面，應以績效審計與績效評價互補互證的耦合關系為切入點，在合規合法性和績效目標實現程度的互證區間構建相互銜接的指標體系，在兼顧共性指標與個性指標、增量指標與存量指標基礎上統一績效標準，科學設定評價周期，建立跨部門協調機制，突出目標導向和問題導向，聚焦直達資金“最后一公里”，實現績效信息的共享與互認。

（二）強化對直達資金績效目標的糾錯糾偏

鄉村振興財政資金直達撥付模式是權力下放與資源下沉的重要體現。公共權力下放衍生出的“懸浮化”現象，是權力資源錯配和權力銜接受阻的現實映照［28］，直達資金配置主體及方式的變化對相關主體的承接能力提出更高要求?？冃гu價是價值理性和技術理性的統一，或者說是有公信力的執行力，凸顯公共價值；績效審計追求執行力，體現政府內部管理屬性及制度效能。一方面應優化監督與管理流程，減少重復性的審查與評價，降低工作成本和損耗，緩解基層“重負荷”運轉態勢，重點檢驗績效目標實現程度，發揮績效審計與績效評價互證功能；另一方面，激發基層政府“集中財力辦大事”的自主性和能動性，科學決策、民主決策，關注群眾訴求與政策供給間的落差，強化績效治理對目標糾錯糾偏的價值引領，增強縣級財政治理能力。

（三）建立開放互通的績效信息平臺

監管效能聚焦目標選擇的正確性及其實現程度，兼顧效率與效果，涉及目標實現、權力制約與能力建設，然而，不同的技術工具在實施主體、信息獲取、任務分配和運行方式上表現出的差異化特征影響著績效審計和績效評價的結果以及結果應用的程度?；诼窂絻灮暯?，應加強技術賦能，構建開放、互通的績效信息平臺，服務與優化鄉村振興財政直達資金監管工作，推動跨部門聯合監管；應建立績效信息共享與開放機制，完善監測與評價機制，在財政直達資金立項審批階段強化對目標的審核與評價，消解立項目標與政策目標弱相關悖論，導入績效審計與績效評價相互銜接的指標體系，自動監測指標數據，實現跟蹤式預警提醒與整改督促；應引入大數據分析、人工智能等前沿技術應用，綜合運用績效審計與績效評價技術手段，結合財政直達資金使用過程中的具體問題進行科學決策和結果預測，對資金實際效果進行全方位、多角度研判，實現技術理性和價值理性的統一，提升監管效能。