生態文明建設中多元規范的結構化審視*

李 堯

一、問題提出與分析框架

生態文明是關系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關系民生的重大社會問題。黨的十八大以來，黨和國家提出一系列新理念、新思想、新戰略，制定并實施了一系列新制度、新措施，從各環節、各方面對生態文明建設進行系統部署，黨的政策、黨內法規、國家法律多元發展、并存共治已成為我國生態文明法治建設的一大特色。同時，多元規范互動意味著不同主體依據不同規范采取行動，故界定各類規范的邊界和范圍、解析各類規范間的關系、推動各類規范有效整合成為提升環境治理效能的重要理論問題。

生態文明建設中多元規范的關系研究是立足于中國生態文明建設實踐，推進黨的領導制度化、法治化的關鍵環節?，F有研究主要圍繞以下視角展開：一是政黨亦或是黨的領導在生態文明建設中的作用。比如“黨的領導制度在生態文明制度體系中居于統領地位，有助于發揮黨在生態文明建設中的領導核心作用”，①劉燕：《堅持和完善黨對生態文明建設領導制度的著力點與實踐路徑》，載《環境保護》2020 年第18 期?！包h的領導在生態文明建設中發揮保障作用”②李永勝、朱健源：《黨的領導：中國特色社會主義生態文明建設的根本保障》，載《延安大學學報（社會科學版）》2020 年第5 期。。二是黨的政策、黨內法規、國家法律多元規范的客觀存在性。比如劉作翔以黨內法規的法律屬性為切入點，提出建立“法治主導下的多元規范共存、多元秩序共治”的模式，③參見劉作翔：《當代中國的規范體系：理論與制度結構》，載《中國社會科學》2019 年第7 期；劉作翔：《構建法治主導下的中國社會秩序結構：多元規范和多元秩序的共存共治》，載《學術月刊》2020 年第5 期。彭小龍從構成性視角回答了為何將社會規范、黨內法規納入法治規范體系，以及如何在法律與其他規范的互動中擴展法治內涵。④參見彭小龍：《規范多元的法治協同：基于構成性視角的觀察》，載《中國法學》2021 年第5 期。三是落實黨政領導干部生態文明建設職權職責的各項管黨治黨具體制度。比如陳海嵩圍繞中央環保督察制度發表數篇文章，從制度產生的歷史邏輯、存在問題、法治化路徑等方面進行論述。⑤參見陳海嵩：《中央環保督察問責的制度績效考察》，載《求索》2022 年第4 期；陳海嵩：《我國環境監管轉型的制度邏輯——以環境法實施為中心的考察》，載《法商研究》2019 年第5 期。戚建剛、余海洋等學者則與之形成了商榷性觀點，反對以法治標準來衡量該項制度的困境，更是反對以法治化方式來重新定位該制度。⑥參見戚建剛、余海洋：《論作為運動型治理機制之“中央環保督察制度”——兼與陳海嵩教授商榷》，載《理論探討》2018 年第2 期。常紀文、任恒等學者圍繞“黨政同責”問題，結合生態文明目標評價考核、領導干部自然資源離任審計等制度，就“黨政同責”實施的必要性、可行性以及實施方式進行論述。⑦參見常紀文：《生態文明建設評價考核的黨政同責問題》，載《中國環境管理》2016 年第2 期；任恒：《我國環境問責制度建設中的“黨政同責”理念探析》，載《北京工業大學學報（社會科學版）》2018 年第2 期。以上研究或是揭示多元法治規范的普適性關系，或是著眼于某一具體制度的針對性分析，而鮮有對生態文明建設中多元規范的關系結構進行體系化闡釋。

本文以系統論為理論指導，在肯定各類規范獨立性的基礎上，以整體的、系統的視角去分析多元規范互動的可能形態、運行方式，即多元規范的結構化審視。結構化審視強調規范體系是一個有機統一整體，而不是各元素的簡單相加，其必要性在于：一方面，多元規范并存是環境法治新常態，既是治理和秩序的重要資源，同時也可能是治理沖突的來源。規范是一個國家制度化或非制度化的形態，多元規范并存是當代中國規范體系和秩序結構存在的客觀事實。生態文明建設中不僅包含多元規范，而且各規范間互聯互動，比如黨內法規、黨內規范性文件越來越多地成為生態環境執法的依據，適用空間的相互擠壓反而降低了治理成效。另一方面，以全局性、整體性的視角審視生態文明法治建設問題，是習近平法治思想和習近平生態文明思想中的重要方法論。習近平總書記強調“系統觀念是具有基礎性的思想和工作方法”⑧習近平：《關于〈中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議〉的說明》，載《人民日報》2020 年11 月4 日，第2 版。，集中體現在“全面依法治國是一個系統工程”“山水林田湖草是一個生命共同體”等重要論斷中，強調構建各要素間層次分明、協調統一的邏輯關系。

借助于結構化審視的邏輯，在明確生態文明建設中多元規范基本構成的基礎上，從靜態與動態兩個維度把握多元規范內在運行規律，由此形成了包含規范分立、規范連帶、規范實施三個層級的分析框架：⑨參見陳光：《論法治社會建設中的多元規范及其結構》，載《時代法學》2019 年第3 期。規范分立，指作為系統內的元素，各類規范具有不可相互替代的獨特功能；規范連帶，指各類規范并非孤立存在，而是呈現出互聯互動的連帶關系；規范實施，指各類規范作用于生態文明建設的內在機理與運行方式。

二、規范分立：生態文明建設中多元規范的界定

“每一個社會子系統都承擔著各自的唯一功能，若多項功能交疊，各子系統的界限將不再清晰，系統也就失去了其存在的必要性?！雹庥喑煞澹骸侗R曼社會系統論視野下的法律功能》，載《北京航空航天大學學報（社會科學版）》2021 年第1 期。黨內規范性文件、黨內法規等均是黨關于生態文明建設路線、方針、政策的規范化、制度化體現，與國家法律共同為生態文明建設提供遵循和依據。同時，各類規范內在結構、角色定位的不同決定了其具有無法被取代的功能，這是規范分立的前提，也是多元規范能夠形成穩定“共生”狀態的基礎。

（一）以憲法為統領的生態文明國家法律體系

根據《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）的相關規定，國家法律體系分為國家立法與地方立法，國家立法包含憲法、法律、行政法規、國務院部門規章，地方立法包含地方性法規、地方政府規章、自治條例、單行條例，兩大層次八大類別是法律規范體系的基本狀況。?參見劉作翔：《當代中國的規范體系：理論與制度結構》，載《中國社會科學》2019 年第7 期。改革開放以來，隨著生態文明法制建設的不斷推進，生態文明法律規范體系已趨于成熟，形成了以憲法為統領，以《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）為統籌，包含法律、行政法規、規章在內的國家法律體系。

2018 年通過的《憲法修正案》將“推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展”作為國家任務寫入憲法序言，并在第89 條賦予了國務院領導和管理生態文明建設的職權，標志著生態文明從政治概念正式上升為法律概念。憲法中的生態文明條款為立法理念、立法原則注入新內涵并對國家目標、發展理念、公權力運行、憲法實施等產生重要影響，其他環境法律規范對憲法生態文明條款進行貫徹落實，并進一步發展生態文明的理念。憲法中關于生態文明的理念和方法為環境法律規范體系的發展和健全提供指引，其他環境法律規范又豐富、發展了憲法生態文明條款的規范釋義。一方面，綠色發展理念為環境法律規范提供了價值基礎與立法原則。包括《環境保護法》在內的《大氣污染防治法》《水污染防治法》等法律規范在制定、修訂過程中均以綠色發展為立法原則，《中華人民共和國民法典》中“綠色規則”?呂忠梅：《民法典“綠色規則”的環境法透視》，載《法學雜志》2020 年第10 期。體系的確立也是對憲法綠色發展理念的積極回應。同時，將生態文明貫穿到其他國家法律制定、修改、實施的全過程，用生態文明理念和方法指導法律規范體系的發展完善已成為國家立法常態，有學者將其稱為“法律體系生態化”?蔡守秋：《論我國法律體系生態化的正當性》，載《法學論壇》2017 年第2 期。。另一方面，其他環境法律規范延展了公民環境權利與政府生態文明建設職責。比如《環境保護法》規定了“一切單位和個人都有保護環境的義務”等大量的公民環境保護義務條款，以及環境知情權、環境信息公開權等公民環境權利條款。就政府環境職責而言，形成了以《環境保護法》為核心，以《森林法》《水法》《水土保持法》等為分支的環境職責體系，與行政法、民法等部門法領域中政府環境職責的規定相輔相成、體系融貫。

作為全體公民必須遵守的行為準則，憲法和法律僅對公民、法人和組織的法律行為作出普遍性要求，劃定意思自治的禁區和邊界。在包括環境治理的絕大多數國家和社會治理常態領域，國家法律毫無疑問應當處于基礎性和兜底性地位。一方面，從憲法對國務院生態文明建設職權職責的設定，到《環境保護法》規定“縣級以上人民政府對本行政區域內的環境質量負責”，對環境保護工作實施統一監督管理，再到《水污染防治法》等單行法律中明確縣級以上人民政府制定污染防治規劃、組織開展生態修復等環境管理職權職責，國家法律法規為國家機關依法行政提供了行為依據。另一方面，國家法律法規明確了基本環境權、自然資源所有權、開發權和排污權等與環境資源有關的公民權利，以及恢復原狀、承擔責任等強制性義務以及植樹造林、治理河流和大氣污染等最低環境質量義務。

（二）以黨的主張為統領的生態文明政策體系

黨的主張是秉持初心和使命的中國共產黨為實現革命理想和奮斗目標而提出的在一定歷史時期應遵循的理論、路線、方針、政策。?參見王偉國：《國家治理體系視角下黨內法規研究的基礎概念辨析》，載《中國法學》2018 年第2 期。在生態文明法治轉型中，黨和國家以前所未有的力度推生態文明建設，以黨的文件字號發布了一系列高層級的文件傳達實施黨的領導主張，引領、部署、推動生態文明體制改革與生態環境治理。對于此類文件，有學者稱之為“法規性文件”“政策性文件”，并與黨規文本的內容、功能作了區分。?參見宋功德：《黨規之治》，法律出版社2015 年版，第501-510 頁。有學者將此類文件稱為“黨章性或黨規性的黨內規范性文件”?肖金明：《法學視野下的黨規學學科建設》，載《法學論壇》2017 年第2 期。，本文將其界定為“以黨的主張為統領的政策體系”。

以黨的主張為統領的生態文明政策體系主要包含以下兩個部分：一是黨的全國代表大會以及中央委員會全體會議作出的生態文明建設戰略部署；二是黨的中央組織以及國務院、國務院辦公廳為貫徹落實黨中央關于生態文明建設決策部署而制定的規范性文件。在整體意義上，黨中央制發的意見、建議、通知等是在黨代會報告、全會決定進行頂層設計的基礎上，針對生態文明建設某一領域、事項作出的更有針對性的具體工作要求。其中，直接向黨組織、黨員提出規范性要求的，以及規定黨的組織領導范圍和事項、領導體制機制、領導職權職責、領導方式方法、領導責任內容的，屬于黨內法規規范，?參見宋功德：《黨規之治：黨內法規的一般原理》，法律出版社2021 年版，第827 頁。我們將其納入黨內法規的討論范疇。通過對現有規范性文件的梳理，可以將第二種類型二級分類為推進生態文明建設整體性工作部署、提出生態文明建設某一具體領域工作要求和設計生態文明建設制度改革（試點）方案。從發生學視角來看，三者之間呈現一種“總—分”的關系結構，即在整體性部署首先提出建立健全某項制度，改革完善某一措施，再由具體領域、具體制度的精細化設計進行貫徹落實。比如《生態文明體制改革總體方案》提出要建立國家公園體制、天然林保護制度，嚴格實行生態環境損害賠償制度等體制改革方案，《建立國家公園體制總體方案》《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》《生態環境損害賠償制度改革試點方案》《天然林保護修復制度方案》就制度的內涵、管理機制、資金保障、實施保障、制度完善等作進一步闡釋并提出具體化要求。

政策是對社會問題的一種反應，?參見李龍、李慧敏：《政策與法律的互補諧變關系探析》，載《理論與改革》2017 年第1 期。在生態文明體制機制變革期，黨的政策既能在宏觀生態文明發展理念、改革方向、價值基礎等方面發揮政治引領作用，又以其所特有的靈活快捷性、契合性和穩妥性展現出獨特優勢：一是具有靈活便捷性，在實踐亟需規范而黨內法規甚至國家法律供給不足時，可以及時“補位”以實現有據可依；二是具有契合性，能夠對生態文明建設中的某方面有針對性地提出要求，最大限度地貼合所涉及事項的個性化制度安排；三是具有穩妥性，能夠對亟需解決的、缺乏制度經驗的社會關系作出暫時制度安排，通過先行先試檢驗制度的可行性。

（三）以黨章為統領的生態文明黨內法規體系

目前，學界對黨內法規的內涵與外延形成了較為統一的觀點，即《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《制定條例》）中所界定的七類專門名稱的狹義黨內法規。在黨內法規、黨內法規體系、黨內法規制度體系等相關概念的辨析中，有的學者將黨內法規與黨的政策并列表述“在黨內包括黨章和其他黨內法規、黨的紀律、黨的政策、黨的優良傳統和慣例等”?李林：《論“黨內法規”的概念》，載《法治現代化研究》2017 年第6 期。；有的學者認為黨內法規制度體系是由黨內法規子體系和黨內規范性文件子體系構成，后者又包含黨的主張類文件和備案類文件?同前注?。；有的學者認為黨內法規體系是包含黨內法規制定、執行、監督和保障在內的復合型構成。?參見施新州：《黨內法規制度體系：概念、類型與制度成長》，載《江漢大學學報（社會科學版）》2019 年第2 期。具體到生態文明建設中，黨內法規側重創設職權職責、設定權利義務等，黨的規范性文件等政策性規范則側重提出政策主張、作出工作部署。因此，本文所界定的生態文明黨內法規體系并不包含以黨內規范性文件為載體的政策性規范。

根據對生態文明建設領域黨內法規文本的分析，發現其在制定主體、調整對象、保障手段等方面具有如下特點：一是印發主體均為中共中央辦公廳、國務院辦公廳，屬于黨政聯合制定。黨政聯合發布文件由來已久，是中國政治與法治實踐中的獨特制度現象，是實現中國共產黨的領導權與政府的行政管理權聯結與平衡的重要工作方式和制度形態。對于這一制度現象，學術界存在“黨政聯合發文”“黨導法規”“黨政聯合行文”等諸多表述。為了表述的統一性，本文使用較為通用的表述——黨政聯合發文。根據黨政聯合發文的性質，可以分為黨內規范性文件與黨內法規，分別對應黨領導生態文明建設的政策體系、黨領導生態文明建設的黨內法規體系。二是除《生態環境部職能配置、內設機構和人員編制規定》外，規范對象均為地方黨委和政府領導成員。通過構建黨政同責責任體制、目標評價考核機制、中央環保督察保障機制、離任審計監督機制等，實現生態文明建設“堅持黨的領導、加強黨的建設、推進黨的治理”，倒逼黨委在生態文明建設中發揮其政治優勢地位。三是以終身追責為手段，將實際掌握重大事項決策權的地方黨委及其主要負責人納入法治問責的主體范疇，強化責任追究的力度?！饵h政領導干部生態環境損害責任追究辦法》（以下簡稱《責任追究辦法》），不僅將“終身追究”作為生態環境損害責任追究的一項基本原則，而且明確提出實行生態環境損害責任終身追究制。?參見劉武?。骸渡鐣卫睃h政同責與終身追責》，載《學習時報》2015 年9 月3 日，第5 版?！渡鷳B文明建設目標評價考核辦法》《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》《中央生態環境保護督察工作規定》均對黨政領導干部的生態環境保護政治責任提出了明確要求。

在中國特有的生態環境治理語境下，黨的領導權主要是通過黨員領導干部代表黨的組織來行使，抓住“關鍵少數”即抓住了主要矛盾，所以重點是依規制約和監督黨員干部的用權行為，?同前注?，第83 頁。而黨內法規在治官治權上具有國家法律不可替代的功能優勢。地方政府作為部分規則的制定者以及規則的執行者，會根據不同時期的“首要任務”和中心工作來決定各個目標的優先性，給環境監管帶來難以預期的影響。通過黨內法規環境監管制度構建，實現了由“督企”“督政”到“黨政同責、一崗雙責”的歷史性突破，是對傳統環境保護監管體制機制的重大創新。

三、規范連帶：生態文明建設中多元規范的邏輯關聯

邏輯關聯是立足于文本內容從靜態層面上分析多元規范間的關系形式，重點解決多元規范的關系樣態如何，兩種或兩種以上的規范形式間呈現何種邏輯關系，多元規范間存在矛盾應遵循何種規則三個問題。分工合作旨在解決第一個問題，即描述多元規范的整體關系樣態，分析各規范在規范體系中所處的角色和地位；雙向銜接旨在解決第二個問題，從具體制度安排上描述黨內法規與國家法律相互銜接的具體形式；法律至上旨在解決第三個問題，提出并論證法律至上作為沖突解決原則的正當性。

（一）整體樣態：多元規范分工合作

各類規范在制定主體、調整對象、調整范圍、規范性要求、篇章結構等方面存在區別，但其所追求的人與自然和諧共生的中國式現代化目標具有一致性，且在生態文明建設工作中發揮的制度效果各有側重、各展其長，使整個規范體系呈現1+1＞2 的協同效應。

國家法律是基礎。國家法律是我國法治規范體系的第一大體系，具有獨立的調整范圍，此范圍是黨內法規所不能夠“越位”“錯位”調整的領域，主要是包含《立法法》所規定的法律保留事項。有學者認為國家機構、公民基本權利、處罰等特定事項僅能由法律進行規定，不得授權黨內法規規定，?參見張小帥：《運用法律保留原則推進黨內法規體系建設的思考》，載《黨內法規理論研究》2018 年第1 輯。但在生態文明建設中，黨內法規是由黨政聯合制定，內容涉及到政府職權職責以及公民權利義務創設等方面，需要根據生態文明建設情況劃定國家法律保留范圍。一是增加全體公民環境保護強制性義務。根據梳理可以發現黨政聯合制定的生態文明政策、黨內法規對各級政府及其工作人員產生規范效力，并對其提出了具有明確約束力的要求，但對黨員、公職人員之外的普通公民不具有強制力，?參見程雨燕：《生態環境法治體系中黨規國法共生路徑研究》，載《嶺南學刊》2020 年第3 期。僅有全國人大及其常委會制定的法律才能對普通公民作出普遍性的約束。二是犯罪和刑罰，侵犯人身自由權的強制措施和處罰，及對公民政治權利、人身權利、財產權利進行限制是關乎公民權利保障的領域，黨內法規不可越過法律所規定的權利底線。相應的，對涉及黨政領導干部、黨員因生態環境治理而被追究此類責任時，應采用引致條款以相應法律為依據。

黨的政策是引領。習近平總書記強調：“法治當中有政治，沒有脫離政治的法治”“黨和法的關系是政治和法治關系的集中反映”。?習近平：《在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國研討班上的講話》（2015 年2 月2 日），中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015 年版，第34 頁。有什么樣的政治就有什么樣的法治，黨的生態文明政策是黨的領導主張的集中體現，引領生態文明法治建設的方向，革新生態文明制度，具有推動立法、立規的功能。黨的政策從整體上對某項具體工作的指導思想、理念原則等內容作出規定，主要包含黨對當前生態文明建設現狀的判斷，生命共同體理念、兩山論等在制度建設中的價值指引，以及所欲達成的人與自然和諧發展的格局。黨內法規與國家法律規范則進一步就黨的領導主張作出回應，比如《環境保護法》確立的“堅持保護優先”的原則是對黨關于“發展與保護”關系的貫徹落實?！渡鷳B文明建設目標評價考核辦法》等黨內法規則直接將制定目的明確為貫徹落實黨代會和中央全會的精神。

黨內法規是保障。黨的十八屆四中全會對黨內法規的功能作了系統性、權威性的解讀，其中“黨內法規不僅是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障”這一重要論斷是黨內法規功能的經典表述。與黨發揮總攬全局、協調各方的領導核心地位相適應，黨內法規在管黨治黨領域是黨內權力運作和交接的標準和依據，而在治國理政領域則通過黨務管理規范化實現國家治理的現代化和法治化，?參見朱程斌、李龍：《黨內法規地位的法治辨析——從規范的角度分析》，載《理論月刊》2018 年第1 期。發揮“政治”屬性的保障作用，對生態文明建設產生非制度性影響?！包h要管黨內紀律的問題，法律范圍的問題應該由國家和政府管”，?《鄧小平文選》（第三卷），人民出版社2001 年版，第163 頁。黨內法規通過增強地方黨委的領導責任、治理責任，支持、監督地方政府履職盡責，通過規范黨組織、黨員發揮帶頭示范作用，進而對黨外人士產生普遍影響力。

（二）具體形式：黨規與國法雙向銜接

在銜接聯動的范疇內，黨內法規不包含以黨的規范性文件為載體的政策性規范，主要指《制定條例》規定的7 類特定名稱黨內法規，以及黨的規范性文件中的黨內法規規范。其依據在于：一是政策性規范重在提出方向性的措施、部署，并不直接作出邏輯周密的具體制度安排；二是《制定條例》《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》所規定的黨內法規、規范性文件合法性審批、審查指的是具有規范性條款的黨內規章制度，而非“規范化”的政策主張。因此，在生態文明建設多元規范銜接路徑中的“黨內法規”指實質意義上的黨內法規規范。在此前提下，黨內法規同國家法律在實施中的銜接路徑主要表現為以下兩種方式：

一方面，國家法律原則性確認黨的領導地位，黨內法規“接力”國家法律，對其中的原則性規定予以細化?！董h境保護法》等生態環境保護和生態文明建設法律法規中并未明確“堅持黨的領導”這一原則，但黨的領導入憲，使黨內法規對黨領導生態文明建設體制機制的規定有了根本法依據。同時，我國環境立法受“宜粗不宜細”理念的影響，無法及時有效地處理新征程上生態文明體制改革中的新問題，黨內法規可為深化改革提供制度依據。比如，對地方各級黨委開展生態文明建設目標評價考核是黨領導生態文明建設的重要制度內容，但2015 年《環境保護法》第26 條規定“國家實行環境保護目標責任制和考核評價制度”，并明確環境保護目標的完成情況是縣級以上政府環境保護監督管理部門及其負責人的重要考核內容，缺乏對地方黨委的有效監督，且相關條款僅為原則性、宣示性規定。2016 年中辦、國辦聯合制定《生態文明建設目標評價考核辦法》，在《環境保護法》概括性規定的基礎上對生態文明建設目標評價考核的主體、內容、實施方式、監督保障等內容作了精細化規定。

另一方面，黨內法規填補了國家法律空缺，在實踐中擴展為行政執法活動的參照。在司法審判中，黨的政策文件、黨內法規等是否能夠作為行政執法的依據，是否屬于信息公開的范圍，有較為統一的尺度，即發文字號為黨的機關文號的文件，不能作為行政機關執法依據，不屬于信息公開的范圍。比如在法院判決書闡明“《溫州市區整治和查處違法建筑暫行辦法》是溫州市委辦公室和市政府辦公室共同發文，發文字號是黨的機關文號，屬于黨內規范性文件，不能作為行政機關執法依據?！?浙江省溫州市中級人民法院行政判決書（2020）浙03 行終633 號。但同時，黨政聯合發文已經在司法裁判中得到不同程度的援引和適用，比如法院依據《生態環境損害賠償制度改革試點方案》的規定，認定重慶兩江志愿服務發展中心具備合法的環境公益訴訟主體資格。?指導案例130 號：重慶市人民政府、重慶兩江志愿服務發展中心訴重慶藏金閣物業管理有限公司、重慶首旭環?？萍加邢薰旧鷳B環境損害賠償、環境民事公益訴訟案（2017）渝01 民初773 號?；邳h政資源整合、黨政職能優化等考量，在缺乏直接法律依據時，以黨內法規制度提升裁判的說理性可以最大限度展示裁判過程中的考量因素，使人民群眾理解裁判所參考的事理、情理、法理。盡管黨政聯合發文被冠以黨組織的文號，但在環境執法具體工作中卻成為重要的實踐參考甚至是事實依據，因此，有學者認為黨政聯合發文“彌補了法律文本與社會發展之間的縫隙”?章志遠：《法治政府建設中的人民法院：問題與再定位》，載《探索與爭鳴》2022 年第1 期。。

（三）沖突解決：法律至上原則

在多元法治規范中，國家法律規范是首位的、是最權威的，其重要性不僅體現在《憲法》第5 條所規定的任何組織和個人不得有超越憲法和法律的特權，而且表現為法律規范體系會成為其他規范體系的一個判斷標準。?參見劉作翔：《構建法治主導下的中國社會秩序結構：多元規范和多元秩序的共存共治》，載《學術月刊》2020 年第5 期。黨的十八屆四中全會提出的中國特色社會主義法治體系，將“形成完善的法律規范體系”置于首位有其理論依據與基礎，其他規范與法律規范存在矛盾時，應以法律規范為標準和依據。職權法定原則、法律保留原則、重大改革必須于法有據等均是法律規范最高效力的體現。

在國家法律規范效力的確定上存在很多爭論，比如黨大還是法大，權大還是法大，其背后蘊含的是黨內法規與國家法律的效力關系。黨的政策、黨內法規、國家法律長期存在于中國環境治理秩序結構中，并對生態文明建設提供了指引與依據，但三者之間的效力如何沒有得到應有的重視和研究，比如，國家權力機關中的黨員工作人員是否必須對黨提出的某一生態文明制度改革試點方案投贊成票，在生態環境職權職責行使過程中能否以黨的政策、黨內法規為依據？

我們應當明確的是，黨內法規與國家法律產生沖突時，國家法律具有最高效力，黨內法規不得與國家法律相抵觸。其依據主要在于：首先，這是憲法、黨章等國家法律和黨內法規的明確要求，包含黨組織黨員在內的任何個人和組織都必須在法律允許的范圍內活動，以法律為最高行為準則。其次，國家法律是黨的主張和人民意志的有機統一。1979 年，彭真在全國公檢法工作會議上指出“法律既是黨中央的意志，也是全國人大及其常委會的意志”，1980 年4 月，彭真在省級人大常委會負責人會議上又強調“我們的法律是黨和國家的方針、政策的定型化”。?劉松山：《權力機關行使職權中的黨內法規與國家法律》，載《中國法律評論》2016 年第3 期。善于將黨的主張通過法定程序轉化為國家意志，進一步固化為法律是黨的領導與執政方式之一，黨內法規若存在“同憲法、法律和行政法規相抵觸”的情形，黨中央予以責令改正或者撤銷。最后，堅持國家治理及其創新，就必須堅持法律至上的法治原則和宗旨。?參見謝輝：《法律至上與國家治理》，載《比較法研究》2021 年第1 期。法律至上原則并非法律中心主義，也并不否認其他規范體系在生態文明建設中的作用，而是在承認多元規范并存的前提下，進一步明確法律規范的地位。有學者提出，法律至上是法治的基本要求與原則，是法律規范在歷史研究中逐漸形成的，是消減多元規范沖突的原則。?參見陳金釗：《多元規范的思維統合——對法律至上原則的恪守》，載《清華法學》2016 年第5 期。這就要求在生態領域實現國家治理現代化必須依法律開展，盡管黨內法規在生態環境監管等重要社會治理領域中具有高位推動、監督保障的獨特功效，但在國家法律已有明文規定的情形下，地方各級政府必須依據國家法律行使職權。

四、規范實施：生態文明建設中多元規范的行動路徑

“法治體系是一個描述一國法治運行與操作規范有序化的程度，表征法治運行與操作各個環節彼此銜接、結構嚴整、運轉協調狀態的概念”?張文顯：《建設中國特色社會主義法治體系》，載《法學研究》2014 年第6 期。，除靜態文本分析外，結構化審視還包含對多元規范實施的動態分析。這里的“實施”并非與“制定”相對應而言的，而是以過程論為導向強調規范的動態運轉，具體可以從規范形成、規范適用、規范執行幾個環節進行考察。

（一）線性轉化路徑：黨的政策入法入規

黨的十八屆三中全會提出生態文明體制改革決策后，形成了以黨的政策率先啟動，國家法律固化的立法轉化路徑，并且具有鮮明的央地互動特征。有學者提出“黨的意志和政治主張轉化為國家意志和法律，是一種正常的政治和法治現象”?同前注??！包h內法規制度是黨的政策的規范化轉化形式，黨的政策是黨內法規制度形成的前提和基礎”?李斌雄：《扎緊制度的籠子》，武漢出版社2017 年版，第27-28 頁。。這表明黨關于生態文明建設的決策部署、政策措施，需要通過規范化、制度化的形式加以貫徹落實，而黨內法規與國家法律是實現黨的領導制度化的路徑。黨的政策、黨內法規、國家法律在價值上并沒有優劣之分，但在時間順序上，黨的政策大多會轉化為生態文明黨內法規與國家法律內容。

黨的十八大以來，黨中央全會決定以及黨中央發布的規范性文件不僅就生態文明建設提出理念、方針、路線等宏觀政策，還提出一些具體改革措施，推動生態領域國家法律不斷革新。一方面，生態文明理念轉化為環境部門法中的基本原則，生態文明的建設路線、方式等轉化為環境部門法中的法律規則和制度。比如2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推行河長制的意見》（以下簡稱《意見》）明確由黨政領導擔任河長，在全國江河湖泊推行河長制?！吨腥A人民共和國水污染防治法》充分吸收了文件精神，要求在省、市、縣、鄉建立河長制?！吨泄仓醒?、國務院關于加快推進生態文明建設的意見》強調通過將生態文明教育納入素質教育內容、加強輿情宣傳、發揮新媒體作用、普及生態文明法律法規等方式提高全民生態文明意識?！董h境保護法》第9 條將這一政策性要求進一步轉化為具有約束力的法律規則，并通過明確各級政府、教育行政部門、新媒體的宣傳、監督等職責，進一步延展了政策的內涵。此外，國家公園體制的改革等均是國家法律貫徹黨中央決策部署的例證。

另一方面，黨的政策轉化為黨內法規，進而通過對領導干部的行為規范保證黨中央決策部署貫徹落實到行政機關工作的各方面、各環節。在黨中央提出研究解決問題的政策措施后，可以經實踐檢驗或直接轉化為邏輯嚴密的黨內法規制度安排。比如，《意見》強調，“對領導干部實行自然資源資產和環境責任離任審計”“建立領導干部任期生態文明建設責任制”。中辦、國辦分別于2015 年、2017 年印發《責任追究辦法》與《自然資源資產離任審計規定》，強化黨政領導干部生態環境和資源保護職責。通過黨的政策主張向黨內法規的轉化，實現生態違法追責政策的延續與遞進，制度約束的牢籠越扎越緊。

黨的政策主張向國家法律與黨內法規的轉化并不完全相同。仍以《意見》為例，其中有的內容通過法定程序最終轉化為國家法律規定并付諸實施，比如“科學編制海洋功能區劃，確定不同海域主體功能”在2016 年《海洋環境保護法》的修正中得以體現，?2016年修正的《中華人民共和國海洋環境保護法》將“國家海洋行政主管部門會同國務院有關部門和沿海省、自治區、直轄市人民政府擬定全國海洋功能區劃”修正為“國家海洋行政主管部門會同國務院有關部門和沿海省、自治區、直轄市人民政府根據全國海洋主體功能區規劃，擬定全國海洋功能區劃”，增加了全國海洋主體功能規劃的制度設計?！凹訌姶案劭谖廴究刂?，積極治理船舶污染，增強港口碼頭污染防治能力”在《防治船舶污染海洋環境管理條例》的三次修正中得以體現。與黨的政策主張經法定程序向國家法律轉化不同的是，黨的政策并非一般意義上的建議、號召，而是必須在黨內得到貫徹落實的剛性制度規范。?同前注?。比如，機關基層黨組織要“推動黨的主張和決策部署轉化為本單位本領域的政策法規、制度措施”。因此，黨的政策主張本身就是基層黨組織、黨組等黨組織與黨員開展各項工作的方向指引與根本遵循。

（二）權力運行路徑：多元規范接力調整

黨的權力的運轉是第一動力，進而傳導到國家領域。?參見王若磊：《黨規與國法的關系的三重維度：內容協調、機制銜接與相互保障》，載《上海政法學院學報》2019 年第5 期。這是一條極具中國特色的社會主義法治建設道路與發展模式。黨領導生態文明建設具體活動，遵循由黨內至黨外的路徑。以國家生態文明重大決策的形成為例，國家的生態文明體制改革任務、生態文明發展戰略都是先以黨的各級委員會通過召開全會或常委會的形式進行黨內決策，確定基本理念與總體方案，然后再以黨的建議的形式提請各級人民代表大會形成國家生態文明決策，由政府全面貫徹落實。在此過程中包含黨內決策、黨的決策向國家決策轉化、國家決策實施三個主要階段。

在黨內決策階段，黨的生態文明政策、黨內法規與國家法律共同發揮規范作用。黨發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用，就自然資源資產產權、國土空間開發保護、資源總量管理、資源有償使用、生態補償等生態文明制度，以及生態環境保護目標等制定方針政策、作出決策部署，由此形成黨關于生態文明的政策主張。黨章規定，黨必須在憲法和法律的范圍內活動，黨內決策當然得遵守國家法律的實體性與程序性規定，明確黨在決策過程中的禁止性要求。黨內法規則明確了決策主體、權限、方式、事項、標準等具體規定，為黨內決策提供了一整套決策體制、機制。黨的決策向國家決策轉化階段，是黨的領導制度發揮作用的過程，黨的政策、黨內法規發揮主要作用，國家法律發揮輔助作用。在生態環境部等政府部門內設立黨組（黨委）并發揮其領導核心作用，以保證環境保護相關部門在執行公務時體現黨的意圖?！吨袊伯a黨黨和國家機關基層組織工作條例》《中國共產黨黨組工作條例》等黨內法規均作出了類似表述：推動黨的主張和重大決策轉化為法律法規、政策政令、制度措施和社會共識，提升治理效能。在生態環境決策執行落實階段，國家政權機關是權力運轉主體，國家法律發揮主要作用，黨內法規發揮輔助作用。在決策的形成、轉化與實施過程中，既包含了決策權、執行權、監督權的縱向劃分，又包含某一類型權力的內部劃分。逐漸明確的黨組織和國家政權機關權力劃分，為黨內法規與國家法律的適用場域提供了理論與實踐依據。

具體到國家政策落實中，黨的力量的直接介入具有謙抑性，在政府依靠國家法律難以實現生態環境整治時，黨從宏觀路線方針政策的指導，以剛性力量自上而下實現環境整治。比如，在陜西秦嶺違建別墅事件中，首先，政府通過開展環境保護整治活動、環保約談等方式增強生態環境保護力度；其次，黨中央通過習近平總書記指示批示、中央環保督察、專項整治、發布通報等形式以政治權威壓實監管責任，推動環境整改；最后，省委、省政府明確整改目標、制定整改方案，推動整改措施落地，呈現出政府措施——黨的措施——政府措施的路徑。

（三）效能保障路徑：黨規國法互為依托

從制度在實踐中發揮的作用來看，黨內法規與國家法律在實施效果上相互借力、相互保障，共同推動良序政治和法治國家的建構。國家法律為黨組織和黨員行為的規范化提供普適性規范，即國家法律是對黨組織和黨員的“第一次調整”，而黨內法規則是在此基礎上對黨組織、黨員提出的更為嚴格的要求，屬于“第二次調整”。?李堯：《生態文明制度體系的內在結構與運作邏輯》，載《西部法學評論》2022 年第1 期。黨內法規與國家法律需要進行體系化理解與適用?！拔覈珓諉T隊伍中黨員比例超過百分之八十，縣處級以上領導干部中黨員比例超過百分之九十五”。?中共中央文獻研究室：《習近平關于全面從嚴治黨論述摘編》，中央文獻出版社2016 年版，第208 頁。黨政領導干部身份的多重性決定了責任追究形式的多樣性，需要在組織處理、黨紀處分、政務處分間實現對某一行為連續性評價，而相關法律在減輕或者免除處分、案件線索、調查措施等方面的規定存在諸多相同之處。比如《公職人員政務處分法》《中國共產黨紀律處分工作條例》均規定了存在主動交代違法或違紀行為，配合調查如實說明違法違紀事實，檢舉他人經查屬實，主動采取措施挽回損失、消除不良影響，主動上交違法或違紀所得等情形，可以從輕或減輕給予政務處分或黨紀處分。

國家法律的處理結果與定性量紀具有高度關聯性。比如《責任追究辦法》第6 條規定了應當追究黨委和政府有關領導成員責任的五種情形，但具體追究程序則需要以《紀律處分工作條例》《問責條例》等黨內法規以及《監察法》《公職人員政務處分法》等國家法律為依據，且每一種具體情形的判定均需以相應的法律來規定。例如，對于是否構成指使、授意或者放任分管部門對法律法規的建設項目審批（核準）、建設或者投產（使用）需要結合《環境影響評價法》《海洋保護法》《城鄉規劃法》等一系列法律中關于建設項目審批的規定加以確定。同時，國家法律的處理結果對黨內法規形成逆向反饋。

黨內法規制度推動國家法律的實施，即黨內法規以高標準、嚴要求抓住“關鍵少數”，以此引領推動依法行政。習近平總書記多次強調：“如果有了法律而不實施，束之高閣，或者實施不力、做表面文章，那制定再多法律也無濟于事?！?本書編寫組：《習近平法治思想概論》，高等教育出版社2021 年版，第163 頁。在既往環境監管體制下，黨組織及其領導干部并不是生態環境監管的直接責任人，黨的政策實施和決策執行的有效性難以評估和量化?！敦熑巫肪哭k法》與《中央生態環境保護督察工作規定》等黨內法規突破了《環境保護法》關于問責主體與問責方式的規定，強調地方黨委要與地方各級政府及其相關部門形成監管合力，確保對地方黨政領導干部形成強有力的約束，以此將黨內考核、評議、問責和獎懲等措施的規制效果外溢至行政管理等黨外活動之中。

五、余論

在習近平生態文明思想和習近平法治思想的雙重指引下，生態文明建設中的規范問題成為實現人與自然和諧共生的中國式現代化、關照黨和國家如何依法依規進行生態環境治理的現實學問。當前，我國環境法典編纂已正式進入立法議程，有學者已經關注到環境法典是否應當體現、以什么樣的規范方式體現生態環境治理實踐中形成的富有中國特色、中國智慧的理念、經驗、制度等內容。比如，陳海嵩提出，生態環境政黨法治已經成為環境治理及中國特色社會主義法治建設實踐中不可忽視的規范形態之一，將黨的規范納入環境法典在總體上應遵循“國法抽象確認、黨規細化規定”。?陳海嵩：《環境法典編纂中的生態環境政黨法治問題探析》，載《法商研究》2022 年第6 期。彭峰提出，“在環境法法典化過程中如何處理黨政聯合規范性文件與生態環境單行法以及環境法典之間的關系，將是現實的難題?！?彭峰：《環境法法典化之難題及其克服——以黨政聯合規范性文件與法律之關系為視角》，載《政治與法律》2021 年第11 期。在當代中國環境治理實踐中，已經形成了中央生態環境保護督察、生態環境保護黨政同責、自然資源資產離任審計等行之有效的經驗和制度，應當在法典中得到相應的體現。明確生態文明建設中各類規范的角色定位、內在結構、制度功能，以整體的、系統的結構化思維明確規范邊界、解析規范關系是理性認識環境法治轉型的重要方式，也為確認黨內法規、黨的政策、國家法律等多元規范在環境法典中的形態，以及處理多元規范間的協調銜接關系提供了參考。