居家養老服務資金投入保障機制構建的理論基礎與分析框架探析

韋宇紅

摘要：資金投入保障機制是居家養老服務高質量發展的重要支撐。理論是實踐的先導，明晰居家養老服務資金投入保障機制構建的理論基礎與理論分析框架，才有可能以合理的邏輯和規范的方法研究居家養老服務資金投入保障的應然問題與實然問題，從而為政府部門政策的制定與完善提供學理依據和決策參考。居家養老服務資金供求理論是居家養老服務資金投入保障機制構建的理論基礎，需要闡明居家養老服務資金需求的基本構成和主要特征、居家養老服務資金供給的來源及其分類，以及探明居家養老服務多元資金投入的協調配合機理。在此基礎上，從目標指向、資金投入主體、資金投入方式、資金結構和制度要件等五個要素構建起居家養老服務資金投入保障機制的理論分析框架。

關鍵詞：居家養老服務；資金投入保障機制；資金供求理論；理論分析框架

中圖分類號：D669.6文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2023）06-0065-10

基金項目：國家社會科學基金項目“我國居家養老服務發展多元資金投入保障機制研究”（15BRK028）。

一、問題的提出及文獻回顧

我國是世界上老年人口數量最多、老齡化速度最快的國家。2022年，全國60歲及以上老年人口達到2.8億人，占總人口的19.8%①；預計2035年左右，60歲及以上老年人口將突破4億人，在總人口中的占比將超過30%，我國進入重度老齡化社會[1]。為此，習近平總書記強調：“滿足數量龐大的老年群眾多方面需求、妥善解決人口老齡化帶來的社會問題，事關國家發展全局，事關百姓福祉，需要我們下大氣力來應對?！盵2]老年人口在高齡化、獨居化、空巢化、失能化以及家庭養老功能弱化的多重趨勢疊加下，對社會化養老服務的需求日益強烈，加快健全社會養老服務體系成為實施積極應對人口老齡化國家戰略的重要決策部署。居家養老服務是社會養老服務體系的基礎性構成，既滿足了90%以上老年人居家養老的意愿，也因其養老綜合成本相對較低而更加符合我國“未富先老”“未備先老”基本國情下養老服務最優制度的安排要求。

自2008年1月全國老齡工作委員會辦公室牽頭出臺《關于全面推進居家養老服務工作的意見》以來，全國各地大力開展這項工作，已逐步形成覆蓋城鄉的居家養老服務發展格局，但發展不平衡不充分的問題突出，居家養老服務的供給能力與服務需求之間尚存在較大差距。作為經濟活動核心要素的資金，在居家養老服務投入上的不足和緊缺是造成居家養老服務發展不平衡不充分的關鍵癥結所在。2019年11月，中共中央、國務院印發《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》，明確要求加大養老服務投入力度，多渠道、寬領域擴大適老產品和服務供給。因此，盡快建立健全不同主體、不同來源、不同類型的多元資金投入保障機制，是破解居家養老服務發展資金制約的迫切要求。

筆者認為，居家養老服務資金投入保障機制是指為了確保居家養老服務發展獲得必要的資金投入，而在居家養老服務資金資源的籌集與配置過程中所形成的各構成要素之間的互動關系和調控方式。從現有文獻看，目前涉及養老服務資金保障機制的研究成果主要從兩個維度展開：其一是關于資金投入維度，李月梅、張同功[3]探討了老年服務產業融資供給體系的構建思路與運行機制設計，張歌[4]和辛歆[5]分別就居家養老服務資金和社區養老服務資金的多元資金投入機制建設提出對策思考；其二是關于資金籌集維度，張繼元、鐘仁耀[6]分析了我國農村互助養老的籌資結構并提出完善多元籌資機制的政策建議，夏艷玲[7]概述了澳大利亞居家養老服務的籌資激勵制度并提煉其對完善我國居家養老服務籌資機制的啟示?，F有的文獻不僅數量屈指可數，而且并未能嚴格按照“機制”的內涵與外延進行討論。究其原因在于對居家養老服務資金投入保障機制構建的理論基礎——資金供求理論缺乏基本的認識，故而未能形成一個構建居家養老服務資金保障機制的完整理論分析框架。

本文嘗試對這些問題進行初步探討，從居家養老服務資金需求的構成與特征、居家養老服務資金供給的來源及其分類、居家養老服務多元資金投入的協調配合機理三個層面，探究居家養老服務資金供求基本理論的主要內容，進而從學理上構建居家養老服務發展多元資金投入保障機制的理論分析框架，為充實和深化居家養老服務資金投入保障應然問題與實然問題研究提供一個規范的邏輯理路參考。

二、居家養老服務資金投入保障機制構建的理論基礎：資金供求基本理論

資金是價值運動的實現形式，能夠對其他資源的配置產生帶動與引導效應，故成為市場經濟最重要的要素之一。居家養老服務作為面向老年群體并兼具福利性、公益性和市場性的服務業，有著特有的資金需求與資金供給規律。把握好居家養老服務資金需求與資金供給的基本規律，是建立健全居家養老服務資金投入保障機制的重要前提。

（一）居家養老服務資金需求的構成與特征

1.居家養老服務資金需求的基本構成

居家養老服務資金需求是指在居家養老服務的供給與購買中，對資金投入或資金支付所產生的具有償還能力的資金需要。這一資金需求不僅是居家養老服務資金需求者主觀上獲取資金的需要，同時也是一個存量的概念，包含資金需求總量和資金需求結構兩層含義，資金需求結構影響并決定資金需求總量。按照不同的劃分標準，居家養老服務有不同的資金需求結構（見圖1）。

以資金需求主體為標準，可以分為居家養老服務需求方的資金需求和居家養老服務供給方的資金需求。居家養老服務需求方的資金需求主體單一，即為需要養老服務的居家老人，他們是居家養老服務的消費者（使用者），資金需求的本質在于對居家養老服務費用支付的籌資需要。按照消費時間來劃分，居家養老服務需求方的資金需求又可以細分為即期消費資金需求和遠期消費資金需求。正是由于遠期消費行為，才有了全社會成員對養老金融服務的需求，期望通過養老金融服務增加個人和家庭的養老財富積累。居家養老服務供給方的資金需求主體多元，可以具體劃分為政府部門、社會組織、企事業、居民個人等養老服務供給主體對參與居家養老服務所需要投入的資金需求。

以資金需求用途為標準，可以分為居家養老服務消費性資金需求和居家養老服務生產性資金需求，兩類資金需求分別是對居家養老服務需求方和居家養老服務供給方而言的。生產性資金需求根據資金的具體用途又可以進一步劃分為固定資產投資需求和流動資產投資需求（亦稱流動資金需求）。居家養老服務固定資產投資就是對居家養老服務設施和設備的投資。居家養老服務設施主要是指專門為老年人提供生活照料、康復護理、文體娛樂的房屋和場所，常見的居家養老服務設施名目有社區養老服務中心、老年人日間照料中心、托老所、老年活動中心、老年食堂、農村幸福院等。居家養老服務設備則包括桌椅床位、電器儀器、廚具、信息及智能化系統等硬件。居家養老服務流動資金需求主要是居家養老服務提供機構對業務活動成本、管理費用、融資費用等運營管理費用支付的資金需求。相比于集中服務的養老機構，居家養老服務機構是典型的輕資產高成本運營模式，設施建設規模具有小型化、綜合化的特征，對場地面積和床位數的要求不高，固定資產投入規模不大，但由于服務的老年人居住分散、服務多樣化、服務需求頻次不穩定，且場地多為租用，因此要比養老機構承受更高的經營成本，對流動資金需求強烈。

以資金需求區域為標準，可以分為城市居家養老服務資金需求和農村居家養老服務資金需求。我國城鄉二元結構格局使居家養老服務發展城鄉差異顯著，相比城市，農村居家養老服務發展嚴重滯后，無論是服務需求方還是服務供給方對資金的需求都比城市更為強烈。加上農村地區人口密度低，村落規模小而且分散，居家養老服務建設和運營的成本相比城市更高，也加大了農村地區對居家養老服務發展投入的資金需求。

上述居家養老服務資金需求的分類并非彼此割裂而是相互交叉，只是資金需求產生的主體、形式、區域的重點有所區別。

2.居家養老服務資金需求的主要特征

居家養老服務需求方在資金需求的用途上呈現出單一性，資金需求的變化直接受到老年人所需服務的具體內容、項目供求狀況和老年人及其家庭的收入水平、消費理念的影響。居家養老服務供給方的資金需求因供給主體不同、服務方式不同、服務載體不同而遠比居家養老服務需求方的資金需求復雜，主要呈現出以下特征。

（1）資金需求具有多維性

從居家養老服務供給主體看，政府、社會、市場、個人根據其在居家養老服務事業和產業中的職責、發展前景預期、資金融通能力等要素而決定其資金需求。從居家養老服務的供給方式看，無論是居家養老服務機構采取單體運營、連鎖經營或聯盟運營模式，還是通過公辦公營、公建民營、民辦公助、民辦民營方式提供養老服務，不同的服務供給方式其資金需求各不相同。從居家養老服務供給載體看，居家養老服務供給方的資金需求涉及硬件配置和軟件服務。硬件配置主要是養老服務設施和設備、養老服務信息平臺建設。軟件服務包括服務項目供給、服務隊伍建設和困難老人的基本養老服務經濟保障等，困難老人享有基本養老服務保障的公共財政支出屬于政府居家養老服務供給的資金需求構成。

（2）資金需求差異大

與養老機構的重資產投資運營相比較，居家養老服務機構屬于輕資產投資運營，總體上具有前期投入相對較少、服務對象相對較廣的特點，這是其被定位為社會養老服務體系基礎的一個重要原因。但具體到居家養老服務機構個體，無論是設施建設，還是服務運營，即便是輕資產投資運營也都需要一定規模的資金投入。而居家養老服務機構是屬于公辦公營還是公建民營，抑或民辦公助、民辦民營，其對資金投入的需求會大相徑庭。屬于公辦公營的居家養老服務機構，政府主管、政府承辦，養老服務設施建設和運營管理支出均由財政負擔，對政府資金（亦稱政府性資金）需求大、社會資金需求小。屬于公建民營的居家養老服務機構，在一定期限內免費享有政府作為投資主體新建、改建或購置的養老服務設施的經營權，在很大程度上減輕了其建設資金需求。民辦公助的居家養老服務機構由社會力量組織興辦，政府部門在政策、資金等方面給予支持，在一定程度上可以緩解其資金投入壓力，但養老服務設施建設和運營的資金需求依然較大。民辦民營的居家養老服務機構大多完全由社會資本投資興辦，其對養老服務設施建設和運營的資金需求最大。

（3）資金交易成本高

居家養老服務機構按照登記機關的不同可以劃分為養老服務企業、民辦非企業養老服務機構和事業編養老服務機構。養老服務企業和民辦非企業養老服務機構需要通過多渠道籌措資金解決資金需求問題，這一過程中面臨著較高的資金交易成本。資金交易成本反映的是資金的可獲得性，是一種隱性成本。對于居家養老服務企業，其本身就屬于中小企業，不僅面臨著中小微企業融資難、融資貴的共性問題，而且由于其既非科技型企業又是輕資產運營模式，使其更難以提供可抵押或質押資產獲得銀行信貸支持。另外，其企業身份又使其在爭取政府相關政策和資金的支持上處于不利地位。對于民辦非企業養老服務機構，雖然在獲得政府政策和資金支持上相比養老服務企業處于相對有利的地位，但其非企業身份又限制了其在金融市場上的融資機會。

（4）資金投入回報周期較長

老年人是社會保障的重點群體。居家養老服務的福利性和公益性特征，使得居家養老服務的收費不能完全采取市場性收費的方式，免費、成本價收費、略高于成本價收費是居家養老服務價格的主要構成。然而即便如此，除了失能、失智老人對居家養老服務有著強烈的剛性需求愿意支付服務費用，相當部分的老年人對居家養老服務的消費意識不強、支付意愿不高，深層次的原因主要在于老年人對居家養老服務的支付能力不足。中國消費者協會發布的《2022年養老消費調查項目研究報告》指出，超三成老人未購買和使用所需居家養老服務，近五成老人對收費合理性存疑，其中月均2001～ 3000元收入的老人對居家養老服務收費的合理性滿意度最低[8]。因此，現階段居家養老服務的微利性特征更為突出，從而拉長了資金投入的回報周期。 2018年北京市民政局組織的居家養老相關服務設施摸底普查結果顯示，66.67%接受普查的機構預期養老項目的投資回收周期超過7年[9]。

（二）居家養老服務資金供給的來源及其分類

1.居家養老服務資金供給的來源

居家養老服務資金供給是指資金提供者能夠而且愿意投入居家養老服務的資金，它與居家養老服務資金需求一樣，涉及資金供給的總量與結構兩個基本問題。居家養老服務資金供給結構取決于居家養老服務資金供給的來源渠道與投入方式。居家養老服務資金供給的來源亦即居家養老服務的資金來源，包括居家養老服務供需雙方各自的資金來源。

（1）居家養老服務需求方的資金來源

居家養老服務的對象是具有養老服務需求的居家老人，其服務費用的支付方式有直接支付和間接支付兩種。直接支付即由居家養老服務使用者支付，支付資金主要來源于老年人的自身收入及其家庭成員的收入。間接支付是指由居家養老服務使用者及其家庭成員之外的主體支付，主要有政府購買服務支付、長期護理保險支付等。目前，全國很多地區都制定和實施困難老人、高齡老人基本養老服務政府購買政策；2016年6月在15個城市啟動的長期護理保險制度試點至2020年已擴大到49個城市，長期護理保險即將成為全國失能老人基本養老服務的重要支付資金來源。

對絕大多數老年人而言，老年人及其家庭收入是其養老服務費用支付最主要的資金來源。按照國家統計局關于城鄉居民收入的統計口徑，老年人的收入主要包括養老金、各類財政津補貼、子女贍養等轉移性收入，以及老年人就業的工資性收入、經營性收入和財產性收入，其中，財產性收入包括金融理財收益、出租房屋收入、轉讓承包土地經營權租金收入等。第四次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查數據顯示，2014年城市老年人平均收入23930元，農村老年人平均收入7621元，分別相當于同期城市和農村居民人均可支配收入的82.9%和72.7%[10]。要較好地滿足居家養老服務需求方的資金需求，使居家養老服務需求轉化為有支付能力的有效需求，必須多措并舉，切實提高城鄉老年人整體養老金水平、增加老年人財產性收入和支持低齡老年人就業。

（2）居家養老服務供給方的資金來源

資金來源是一個與資金流動密切關聯的概念。在核算國民經濟各部門的資金流動時，一般是將國民經濟分為非金融企業部門、金融機構部門、政府部門、家庭（住戶或居民）部門和國外部門等五個部門[11]，而養老服務的供給主體通常分為政府部門、營利性部門、非營利性部門和非正規部門等四大部門[12]。據此，居家養老服務供給方的資金來源可以從以下三個維度進行分類。

一是按照資金來源的國界不同，居家養老服務供給方的資金來源可以分為國內資金和國外資金。國內資金對應國內政府部門、家庭（住戶或居民）部門、非金融企業部門和金融機構部門的資金，國外資金對應國外的國民經濟核算各部門資金。發達國家進入老齡化社會的時間遠早于我國，老齡化程度比我國嚴重，社會化養老服務發展模式成熟、經驗豐富，我國龐大的養老服務市場對發達國家的資金投入有強大的吸引力。2013年印發的《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》明確要求鼓勵境外資本投資養老服務業，2019年出臺的《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》對全面落實外資舉辦養老服務機構國民待遇作出了部署。

二是按照資金提供者是否參與養老服務供給活動，居家養老服務供給方的資金來源有內部融資和外部融資之分。內部融資的資金來源于居家養老服務供給方內部，包括自有資金籌措、留存盈余積累、存量資產盤活等籌資方式，具有原始性、自主性、低成本性和抗風險性的特點，對居家養老服務機構而言是其生存和發展的先決條件。外部融資是居家養老服務供給方在外部進行資金融通的方式，分為直接融資和間接融資，其中直接融資又有股權融資和債權融資兩種方式，間接融資主要是通過銀行信貸進行資金融通。外部融資具有廣泛性、規模性、集中性的特點，是居家養老服務機構發展壯大不可或缺的資金來源。

三是按照資金使用的方式，居家養老服務供給方的資金來源包括無償性使用資金和有償性使用資金。最典型的無償性使用資金是來自社會捐贈的資金。農村集體經濟一直以來是我國農村社會養老服務的一個重要資金來源，集體經濟的本質是實現集體資產的收益、為集體成員謀利益[13]，因此來自農村集體經濟的資金投入也是居家養老服務可以無償性使用的資金。政府部門和金融部門是調節全社會資金的兩大重要機構，是居家養老服務的主要資金來源部門。政府資金的使用以無償性為主，有償部分的資金使用具有低償性特征。金融部門資金以有償性使用資金為主，資金使用成本按市場利率確定，政策性金融機構和國際金融組織的資金使用則具有低償性特征。

2.居家養老服務資金來源分類

不僅是居家養老服務供給方資金來源的三個維度分類在實踐中相互融合、彼此滲入，居家養老服務需求方與供給方的資金來源也有交集重合。例如，居家養老服務需求方最主要的資金來源——老年人及其家庭收入，與居家養老服務供給方中來自居民個人的資金投入同屬于國民經濟五部門分類中家庭（住戶或居民）部門資金，收入水平的高低與政府部門實行的養老金、津補貼、社會救濟和補助等政策，以及金融機構開展的居民個人金融服務業務密切相關。為簡潔明了地揭示居家養老服務多元主體、多元渠道的資金投入與互動機理，根據資金主體的性質，可將整個居家養老服務供需雙方的資金來源劃分為政府資金、社會資金和金融資金三大類。

第一類為政府資金。2012年6月，國家發展和改革委員會和財政部聯合印發《關于安排政府性資金對民間投資主體同等對待的通知》，文件使用了“政府性資金”的概念，并將其范圍劃定為各級政府有關部門安排的財政預算內投資、專項建設資金、創業投資引導資金，以及國際金融組織貸款和外國政府貸款等，這為明晰居家養老服務政府資金的構成提供了基本依據。結合中央和地方財政對社會養老服務體系建設投入和國外資金參與的實際，我國投入居家養老服務的政府資金可以分為兩個部分：一部分是政府通過國內財政渠道籌集和分配使用的資金，即為常說的“財政資金”；另一部分是政府通過向國際金融組織借款以及外國政府借款所籌集和分配使用的資金。其中，投入居家養老服務的財政資金是由一般公共預算資金和福利彩票公益金構成，福利彩票公益金是納入政府性基金預算管理的資金。政府資金具有投入乘數效應，它通過引導和帶動非政府部門資金的投入，產生數倍于其本身投入的經濟效應。因此，無論是在發達國家還是在我國，政府資金在居家養老服務資金投入中都占據主導地位。

第二類為社會資金。社會資金通常被學界視為與政府資金相對應的資金形態，泛指除政府資金或財政資金以外的資金。2017年8月，財政部、民政部、人力資源和社會保障部聯合印發《關于運用政府和社會資本合作模式支持養老服務業發展的實施意見》，對社會資金所有者中的社會資本方進行了界定，將其明確為建立現代企業制度的境內外法人，但不包括本級政府所屬尚未轉型的融資平臺公司以及控股國有企業?？梢娫谖覈?，與政府部門合作支持養老服務業發展的社會資本方主要是民營企業和外資企業。綜合政府、學界關于社會資金和社會資本方的界定，居家養老服務社會資金可以界定為企業、事業單位、社會組織、農村集體經濟組織和居民個人所掌握和使用的非政府資金，其中企業包括民營企業和外資企業。需要指出的是：第一，事業單位是我國特有的單位組織，由國有資產舉辦，但依據《財政部、國家稅務總局關于對老年服務機構有關稅收政策問題的通知》（財稅〔2000〕97號）被劃為社會力量，事業單位的自營收入、捐贈收入等非政府性收入屬于社會資金。第二，農村集體經濟組織是一種特殊的經濟組織形式，尚未能與企業、社會組織一樣具有法人資格，因其農村經濟功能、社會管理和公共服務功能，以其為載體的農村集體經濟是農村養老服務的一項重要資金來源。第三，在社會資金的不同主體中，居民個人資金是我國居家養老服務費用支付最重要的資金來源，它包括老年人及其家庭可支配使用的資金，為了與用于居家養老服務業投資的居民個人資金相區別，將用于居家養老服務消費支出的居民個人資金稱為家庭資金。第四，在發達國家居家養老服務資金來源中占據重要地位的慈善資金屬于社會資金的一種特殊形態，企業和居民個人是其捐贈主體，慈善資金對居家養老服務的投入實際上是企業、居民個人等捐贈部門對居家養老服務的一種間接投入方式。

第三類為金融資金。金融是現代經濟的核心，任何市場主體的經濟行為都與金融有著不可割離的聯系。金融機構作為專門從事金融活動的組織，其所運營的資金即為金融資金，既來自政府資金和社會資金，同時又為兩類資金的融通提供金融工具和金融服務。所有的金融活動通過金融市場完成，金融市場為資金供求雙方借助金融工具進行資金交易活動提供了平臺和機制。居家養老服務是現代經濟社會解決老年群體養老問題的重要方式，尤其是居家養老服務產業作為新興產業，其發展更是離不開金融機構和金融市場的支持。金融資金依據金融機構的業務劃分，主要包括銀行信貸資金、保險資金、信托資金和基金資金等，它們構成了居家養老服務的金融性資金來源。此外，參與居家養老服務的政府部門和非政府部門還可以通過債券市場和股票市場籌集資金，這類資金也可視為金融資金。

（三）居家養老服務多元資金投入的協調配合機理

居家養老服務的三大資金來源以政府資金為主導、社會資金為中心、金融資金為媒介，相互協作、密切配合，共同構成了居家養老服務多主體、多層次、多渠道的多元資金投入保障機制。

1.政府資金對社會資金、金融資金投入居家養老服務的引導和支持

在對居家養老服務供給方的資金投入上，政府資金對社會資金支持的傳統手段有養老服務機構建設和運營補貼、稅費減免、用地用水用電用氣等優惠政策扶持；政府資金引導金融資金參與的傳統工具有貸款貼息、融資擔保、稅收優惠等。近年來國家層面推出一系列政策性融資新手段，主要包括政府購買服務、政府與社會資本合作（PPP）、地方政府設立養老服務產業引導基金、地方投融資平臺公司引領發行養老服務產業專項債、政策性銀行開展養老服務信貸業務等。

在對居家養老服務需求方的資金投入上，政府主要通過建立以基本養老保險制度、基本醫療保險制度、困難老人救助制度、政府購買養老服務制度、長期護理保險制度等為重點的多層次社會保障體系，為老年人的居家養老服務需求得到較好滿足提供資金保障。

2.金融資金對政府資金、社會資金投入居家養老服務的配合與支持

對居家養老服務供給方而言，銀行機構、融資擔保機構、金融租賃公司分別通過開展資金放貸、融資擔保、金融租賃等業務活動，支持和配合政府資金、社會資金投資養老服務產業；保險公司通過股權、債權、基金、資產支持計劃、保險資產管理產品等形式，為養老服務企業及項目提供中長期資金支持；資本市場為符合條件的養老服務企業上市融資、發債融資、票據融資等提供資金融通平臺。

對居家養老服務需求方而言，銀行、保險、基金、信托等金融部門開發服務居民養老需求的專業化金融產品，如銀行養老理財產品、養老型基金產品、養老信托產品、養老健康護理保險產品、住房反向抵押養老保險、住房反向抵押貸款等，通過提高居民的財產性收入，增強老年人及其家庭的養老服務購買力。

3.居民個人資金對其他社會主體資金投入居家養老服務的支持

居民個人資金是社會資金的重要構成，一是以消費資金的形式用于老年人及其家庭對居家養老服務購買和使用支出，使居家養老服務提供機構能夠獲得經營性收益，從而增強其他社會資金、金融資金投入居家養老服務的內生動力。二是以生產資金的形式像其他社會資金一樣，直接投入或與政府資金、金融資金合作投入居家養老服務設施建設和運營，增強居家養老服務的供給能力。三是以理財資金的形式通過銀行儲蓄或購買國債及金融機構面向居民個人開發的各種金融產品，儲備居家養老服務購買力。

三、居家養老服務資金投入保障機制構建的理論分析框架

居家養老服務資金投入保障機制的實質在于構建居家養老服務資金供給與資金需求之間資金匹配的通道和規則，保障居家養老服務供需雙方的資金需求均得到較好的滿足。一個完整的居家養老服務資金投入保障機制，應包括保障機制的目標指向、資金投入主體的確立、資金投入方式的選擇、資金投入結構（亦稱資金結構）的形成、機制生成與運行的制度設計和制度環境等基本要素內容（見圖2）。

（一）目標指向

保障機制的構建是為了更好地解決問題，因此明確居家養老服務資金投入保障機制目標是建立健全這一機制的首要前提，它既體現了居家養老服務資金投入的價值取向和基本要求，也是監控和評估保障機制運行狀況的根本標準。我國是在“未富先老”“未備先老”的背景下推動居家養老服務發展的，面對不斷加快的老齡化、高齡化趨勢，居家養老服務的發展將長期面臨著資金短缺的制約。這就決定了建立健全居家養老服務資金投入保障機制的最終目標是保障資金資源有效供給，推動城鄉居家養老服務網絡全覆蓋，滿足不同層次的老年人多元化、多樣化、品質化的居家養老服務需求。

建立健全居家養老服務資金投入保障機制的直接目標則在于充分調動、挖掘和培育各種資金資源，并在居家養老服務供求雙方之間、城鄉之間、區域之間以及不同性質和類型的居家養老服務機構之間、不同服務需求和收入水平的老年群體之間優化配置資金資源，使居家養老服務發展盡可能獲得充足、穩定、高效的資金保障?！俺渥恪钡馁Y金保障意指確?；揪蛹茵B老服務有效供給和有效需求所必需的資金投入到位，在此基礎上有步驟、有計劃地滿足提高居家養老服務層次和服務質量的資金需求；“穩定”的資金保障意指要避免居家養老服務資金投入出現大幅度波動，而要保證一個持續穩定的增長速度，這不僅體現在對居家養老服務發展的資金投入總量上，也體現在對居家養老服務發展的資金投入結構上；“高效”的資金保障意指在居家養老服務資金投入相對有限的條件下，必須追求資金資源的利用效率，杜絕資金資源出現浪費或錯配，實現居家養老服務資金投入產出的最大化。

（二）資金投入主體

資金投入主體是居家養老服務資金投入保障機制的關鍵構成要素，資金投入主體的確立明確了由誰向居家養老服務的供給和使用提供資金資源的根本性問題。我國居家養老服務在歷經30余年的探索與發展中，形成了包括政府、事業單位、社會組織、企業、居民個人、金融機構以及國外機構和組織在內的多元資金投入主體，這些資金投入主體具有不同的行為動機和投入方式，在居家養老服務資金投入保障中發揮著不同的資金功能并相互配合、相互補充，共同構成了居家養老服務資金投入的組織體系。

政府不僅僅是居家養老服務的資金投入主體，而且是整個居家養老服務發展的責任主體，扮演著居家養老服務的促進者、規制者、資金投入者、監督管理者的多重角色。在資金投入上，政府承擔著基本居家養老服務兜底保障的資金投入主要責任，對各層次居家養老服務的資金投入活動具有其他資金投入主體不可替代的引導作用。事業單位、社會組織和企業是居家養老服務的直接提供者，居家養老服務機構按照登記機關的不同無外乎就是這三種組織形式，事業單位、社會組織和企業是居家養老服務極其重要的資金投入主體，它們為多元化、多層次居家養老服務的供給和發展提供了最重要的資金支持。居民個人一方面是居家養老服務機構的資金投入主體，通過注資社會組織或企業的形式投入舉辦居家養老服務機構，居民個人儲蓄是居家養老服務民間資本投入的重要資金來源；另一方面居民個人也是居家養老服務的使用者，居民個人收入是居家養老服務使用費用支付最直接、最重要的資金來源。金融機構是專門從事資金融通和金融服務的部門，它作為居家養老服務不可或缺的資金投入主體，為居家養老服務提供者提供重要的資金融通渠道，并通過直接投資興辦養老服務機構的方式參與居家養老服務發展。國外機構和組織作為居家養老服務的境外資金投入主體，其資金投入在彌補國內居家養老服務發展資金缺口的同時，還會帶來先進的護理技術、豐富的服務經驗和成熟的制度模式。

（三）資金投入方式

在確立居家養老服務的資金投入主體后，資金投入方式的選擇事實上要回答的是如何在資金投入的過程中做好相對于收益的成本配置，也就是提高資金投入產出率的問題。

從宏觀層面看，對居家養老服務這一具有公共產品和私人產品混合屬性的居民個人服務，不可能采取政府“大包大攬”的單一財政投入方式，唯有同時發揮政府部門和非政府部門的作用，遵循不同性質的居家養老服務資金投入主體的資金投入規律，采取多元主體多元化資金投入方式相互配合，形成中央政府與地方政府、政府部門與非政府部門、直接投入與間接投入相結合的混合投入格局，才能為城鄉居家養老服務健康持續發展提供充足、穩定、高效的資金保障。

從微觀層面看，居家養老服務的不同資金投入主體有著不同的資金投入方式，是居家養老服務多元主體多元化資金投入方式相互配合的基礎。政府資金在居家養老服務資金投入中發揮兜底保障和引導帶動的作用，其投入方式具有多樣性和綜合性特點，既有居家養老服務供方導向的資金投入，也有居家養老服務需方導向的資金投入，投入方式包括以無償性投入為主的直接投入和以稅費優惠為主的間接投入，其中無償性直接投入又有直接撥款、轉移支付、財政補貼、財政獎勵、購買服務、發放服務券、實物支助等方式，政府主要針對基本居家養老服務和普惠居家養老服務的供需雙方選擇資金投入方式的組合。社會福利院、公益性敬老院之類的事業單位，其對居家養老服務的資金投入有融資性投入和引進經營主體兩種方式，第一種方式的融資渠道是獲取政府資金投入，第二種方式是引進企業、社會組織或自然人資金并由其經營提供居家養老服務。內外資企業和社會組織對居家養老服務的投入均屬于經營性投入，內資企業的資金投入主要有獨資和合資兩種方式；外資企業均為外資養老服務企業，其資金投入方式除了獨資、合資，主要還有特許加盟經營方式。居民個人對居家養老服務的投入既有作為服務需求者的消費性投入，也有作為服務供給者的經營性投入，經營性投入同樣分為獨資和合資兩種方式。國內金融機構對居家養老服務供給的投入方式總體上以信貸投入為主、股權投入為輔，對居家養老服務需求的投入則是以開展養老理財服務增強居民個人支付能力的一種間接投入方式。目前為我國居家養老服務提供資金支持的國外金融機構有世界銀行、亞洲開發銀行和法國開發署，其資金支持方式主要是長期低息貸款。

（四）資金結構

居家養老服務資金結構是居家養老服務資金投入主體確立及資金投入方式選擇的綜合結果，反映了居家養老服務資金來源與使用配置的合理性，包括兩個方面的內容：一是不同來源資金的配置格局。二是各類資金來源與投向的比例結構。在不同來源資金的配置格局上，重點是居家養老服務供需雙方三大資金來源的總體配置格局，即政府資金、社會資金、金融資金在整個居家養老服務資金投入中的地位和比例結構。三大資金來源對居家養老服務投入的價值取向并非完全一致，政府資金更強調社會效益，社會資金和金融資金更注重經濟效益，這就需要政府資金對社會資金、金融資金的投入進行引導并予以政策支持，以調動社會資金廣泛參與居家養老服務供給的積極性，以及金融資金對政府資金、社會資金投入的積極配合和支持，形成以政府資金為主導、社會資金為中心、金融資金為媒介的居家養老服務資金資源配置格局。

在各類資金來源與投向的比例結構上，表現為政府資金、社會資金、金融資金三類資金各自內部不同層級、不同主體或不同性質之間的資金來源與投入比例結構，其中政府資金的來源與投入結構最為關鍵，它不僅關系到政府主導居家養老服務發展的基本財力保障，也影響著社會資金和金融資金對居家養老服務投入的理性決策。具體而言，政府資金的來源與投入結構主要包括中央財政和地方財政投入的分配比例、居家養老服務供方導向與需方導向的投入分配比例、居家養老服務基礎設施建設與項目運營的投入分配比例、公辦居家養老服務機構與民辦居家養老服務機構的投入分配比例、城市居家養老服務與農村居家養老服務的投入分配比例、發達地區居家養老服務與欠發達地區居家養老服務的投入分配比例；社會資金的來源與投入結構主要有養老服務企業與民辦非企業養老服務機構的投入比例，基本居家養老服務、普惠居家養老服務與高端居家養老服務的投入比例，營利性資金與非營利性資金的投入比例等；金融資金的來源與投入結構主要有信貸市場與資本市場的融資比例、商業性銀行機構與政策性銀行機構的信貸投放比例、各層次居家養老服務銀行信貸資金與保險資金的投入比例等。這些資金必須運用系統論思維有機統籌，才能發揮資金投入總量的最優效應。

（五）制度要件

制度是規范和約束機制構成主體行為的規則總和。居家養老服務資金投入保障機制的核心要義在于使保障居家養老服務資金投入所制定的一系列制度能夠正常運行并發揮預期功能。這就涉及居家養老服務資金投入保障機制的兩個基本制度要件：制度設計和制度環境。

制度設計是居家養老服務資金投入保障機制生成和運行的內在環節。居家養老服務各類資金投入主體的經濟行為和相互之間可能的合作與競爭方式，需要通過制度來規范和約束。政府是居家養老服務資金投入保障制度的供給者，負有制度設計的職責，制度設計主要包括居家養老服務資金投入保障的組織架構、法律法規、政策措施和社會評價。組織架構是指政府對居家養老服務各類資金投入主體的角色定位，以及中央政府與地方政府、政府部門與非政府部門合作供給居家養老服務的制度安排。相關法律法規和政策措施既是居家養老服務資金投入保障制度的內容，也是居家養老服務資金投入保障制度的實現形式，制定居家養老服務資金投入法律法規是法治國家增強居家養老服務資金投入政策措施執行效力的必然要求。對居家養老服務資金投入保障的法規政策進行科學、客觀的社會評價，是完善制度內容、提升制度績效的助推器。

制度環境是居家養老服務資金投入保障機制生成和運行的外在條件。居家養老服務資金投入保障機制的制度設計必須與制度環境相匹配，否則就會流于空想。居家養老服務資金投入保障機制的制度環境包括居家養老服務資金投入主體所處的經濟發展基礎環境和相關資金運行管理體制環境。國家和地方、城市和農村的經濟發展水平決定了居家養老服務發展的資金投入保障基礎水平。20世紀末，我國從低收入國家行列進入中等收入國家行列，為同期進入老齡化社會探索居家養老服務提供了物質基礎。進入21世紀后，隨著國家從中等收入偏下國家行列邁入中等收入偏上國家行列，居家養老服務資金投入保障能力不斷增強，但城鄉之間、區域之間不平衡的問題也非常突出。從國家到地方，居家養老服務資金投入保障機制的制度設計在充分考慮增強總體資金投入能力的同時，還必須注重縮小地區之間不平衡的差距。居家養老服務資金投入主體所處的相關資金運行管理體制環境，是指與服務提供者籌集資金投入和服務使用者籌集資金支付密切聯系的政府公共服務體制、市場經濟體制、社會保障體制建設程度，它們是居家養老服務資金投入保障機制運行規則制定的基礎性制度。政府公共服務體制為由公共財政保障的基本居家養老服務和由公共財政引導的普惠居家養老服務提供了服務供給制度框架，市場經濟體制為居家養老服務發展提供了由市場配置資源的服務供給制度框架，社會保障體制為居民個人增強居家養老服務使用支付能力提供了社保供給制度框架。政府公共服務財政體制、市場經濟體制、社會保障體制越完善，越有利于居家養老服務資金投入保障機制的建立健全。

四、結語

我國居家養老服務源于20世紀80年代中期民政部門開始倡導并推動的城市社區服務。30余年的探索與發展歷程顯示，居家養老服務的理論研究總體上滯后于實踐，尤其是有關居家養老服務資金理論的缺失，而資金緊缺一直以來是制約城鄉居家養老服務發展的關鍵因素。要解決居家養老服務資金投入不足的現實問題，需要學界在居家養老服務資金理論上展開充分而深入的研究，以成熟的理論框架指引應用研究進而指導具體實踐。居家養老服務資金供求理論是居家養老服務資金理論的基礎，以居家養老服務資金供求理論研究為切入點，進而構建居家養老服務資金投入保障機制的理論分析框架，為推進我國居家養老服務資金問題研究提供了重要的視角和思路。

注釋：

①參見2022年民政事業發展統計公報[EB/ OL].（2023-11-10）[2023-11-11].https：//www.mca. gov. cn / n156 / n2679 / c1662004999979995221 / attr / 306352.pdf.

參考文獻：

[1]孟慶偉.多部委推動高質量養老[N].中國經營報，2022-09-26（1）.

[2]習近平在中共中央政治局第三十二次集體學習時強調：黨委領導政府主導社會參與全民行動推動老齡事業全面協調可持續發展[N].人民日報，2016-05-29（1）.

[3]李月梅，張同功.我國養老服務產業資金投入體系及運行機制研究[J].中國勞動，2011（12）：21-23.

[4]張歌.居家養老服務資金保障機制研究[J].中國外資，2013（22）：1-3.

[5]辛歆.社區養老服務資金多元投入機制研究[J].商業會計，2017（24）：74-76.

[6]張繼元，鐘仁耀.內置經濟功能完善籌資機制建立可持續的農村互助養老服務體系[J].中國民政，2020（20）：41-43.

[7]夏艷玲.澳大利亞居家養老服務的多元化籌資機制研究與啟示[J].社會福利（理論版），2021（2）：21-26.

[8]中國消費者協會.2022年養老消費調查項目研究報告[R/OL].（2023-04-19）[2023-09-15]. https：//www.cca.org.cn/jmxf/detail/30656.html.

[9]馬小紅.北京市養老社會組織和企業狀況分析[M].北京：華齡出版社，2018：59.

[10]黨俊武.中國城鄉老年人生活狀況調查報告（2018）[M].北京：社會科學文獻出版社，2018：169-170.

[11]貝多廣.社會資金流動和發展資本市場[J].經濟研究，2004（10）：85.

[12]葛藹靈，馮占聯.中國養老服務的政策選擇：建設高效可持續的中國養老服務體系[M].北京：中國財政經濟出版社，2019：187.

[13]韓松.論農村集體經濟內涵的法律界定[J].暨南學報（哲學社會科學版），2011（5）：62.

責任編輯莫仲寧