《通脹削減法案》合規性分析與補貼規則再認識

胡加祥 孫澤慧

一、問題的由來

《2022年通脹削減法案》(Inflation Reduction Act of 2022)于2022年8月7日經美國國會投票通過。拜登政府頒布此法案名義上旨在降低通脹,實際上,該法案對解決美國社會最為關注的通貨膨脹問題作用甚微。值得關注的是,《通脹削減法案》實則上是一個將大規模綠色補貼與醫療保健儲蓄和新收入措施相結合的立法方案,包含了一系列對美國國內綠色產業、清潔能源補貼的支持計劃。(1)See David Kleimann,How Europe Should Answer the US Inflation Reduction Act,Policy Contribution,Issue 04/23.

《通脹削減法案》對綠色產業約3700億美元的補貼在制度設計上充滿了保護主義色彩,包括以WTO規則所禁止的“當地含量要求”(2)指的是以使用本國生產的商品而非進口商品為條件的補貼。為條件的補貼,以及可能對市場和貿易產生不利影響的大規模制造業補貼。例如,對清潔能源汽車的補貼,只要同時滿足“電池原材料來自美國或美國指定的盟友”“汽車的整體在美國組裝”這兩個條件,就能獲得稅收抵免。(3)See Inflation Reduction Act of 2022,PART 4—CLEAN VEHICLES,p.138.

《通脹削減法案》的出臺引起歐盟的極大不滿,法案的綠色投資無疑會誘使歐盟的清潔技術制造商和采用者將產業轉移至美國。目前,歐盟正面臨俄烏沖突帶來的能源危機,《通脹削減法案》的實施會給歐盟經濟帶來雪上加霜的不利影響。作為回應,歐盟于2023年3月16日公布了《凈零工業法案》(Net-Zero Industry Act),作為歐盟綠色協議工業計劃的一部分,與美國開展清潔技術補貼競賽。

美歐出臺這兩個法案昭示著補貼時代的來臨。早期的補貼與傾銷密不可分,各國起初對本國產業通過財政支持使出口產品成本降低,并以此奪取他國市場。(4)李雙元、李先波主編:《世界貿易組織(WTO)法律問題專題研究》,中國方正出版社2003年版,第232頁。之后,補貼的形式雖然多變,但目的不外乎幫助、保護本地產業發展,以提升競爭力或維持一國經濟結構的穩定。美國的先進產業領域一直存在此類政府補貼,它對保持這些產業的領先地位發揮著決定性作用。(5)See Mazzucato M,Semieniuk G,Public Financing of Innovation:New Questions.Oxford Review of Economic Policy,33(1),2017.

《通脹削減法案》和《凈零工業法案》不僅聚焦本國產業扶持和能源轉型,還包含引進他國制造業建廠投資的實體經濟振興計劃。這種產業引入式補貼政策的設計也為我國通過補貼引入外資提供了可借鑒的合法范例。通過對這兩個補貼法案的分析,我們不難看出其核心競爭領域為綠色能源產業,其中《通脹削減法案》毫不掩飾美國對中國相關產業的遏制與歧視,這也為中國出臺類似競爭性補貼政策提供了借鑒。

需要指出的是,《通脹削減法案》與《凈零工業法案》不同,其一經頒布便引發爭議。法案關于本地含量的規定屬于《補貼與反補貼措施協定》(Agreement on Subsidies and Countervailing Measures,以下簡稱《SCM協定》)定義的禁止性補貼,實為破壞多邊貿易體制的貿易保護措施。然而,除了對禁止性補貼的指責外,人們對《通脹削減法案》的批評也僅僅停留在道義層面,不涉及具體的違法性事由。反觀我國近期出臺的一系列補貼措施,不僅表明我們對WTO補貼規則還存在認識上的不足,而且制度設計也不盡合理。我國沒有如此系統化、專業化的補貼法案,即使在經歷了歐美等國對中國的補貼政策多次提起申訴之后,我們依然沒有深刻反思自己的補貼政策與WTO規則之間的關系。

回顧WTO補貼規則的形成歷史,從最初的GATT第6條、第16條(6)GATT第6條明確規定了成員國在面對其他國家補貼導致的不公平貿易行為時可以采取的反補貼稅措施;GATT第16條明確規定成員國應避免使用損害其他成員國貿易利益的補貼,尤其是出口補貼。到《SCM協定》,多邊貿易談判一直致力于明確補貼含義、確定禁止性補貼類型以及規范補貼的使用。然而,承認合法補貼為一國促進經濟發展固有之權利的規定一直貫穿于談判達成的各項規定之中?！豆吣菓椪隆返?3條將一國促進特定工業發展和產業多樣化而給予的輔助列為合法措施范疇。(7)條文原文規定如下:The Members recognize that special governmental assistance may be required to promote the establishment,development or reconstruction of particular industries or branches of agriculture,and that in appropriate circumstances the grant of such assistance in the form of protective measures is justified.東京回合談判達成的《補貼與反補貼守則》第11條也有類似規定:并不限制出口補貼之外的補貼,即國內補貼,用于促進重要的社會和經濟政策目標。(8)條文原文規定如下:Signatories recognize that subsidies other than export subsidies are widely used as important instruments for the promotion of social and economic policy objectives and do not intend to restrict the right of signatories to use such subsidies to achieve these and other important policy objectives which they consider desirable.

《SCM協定》雖無序言,但審理“美國軟木案”的上訴機構指出:《SCM協定》的目的和宗旨是加強和改進GATT關于使用補貼與反補貼措施的紀律,同時也承認成員國在一定條件下實施某些補貼措施的權利。(9)US-Softwood Lumber IV,DS257/AB/R,Appellate Body Report,para.64.這一目的和宗旨也被審理“中美雙反措施案”的上訴機構所引用。(10)US-Anti-Dumping and Countervailing Duties (China),DS379/AB/R,Appellate Body Report,paras.301-303.4.可見,補貼規則自制定之初便對那些無礙于國際經貿的補貼持尊重態度,并一以貫之地體現在《SCM協定》、爭端解決機構專家組和上訴機構的報告之中。

在明確補貼合法性的一面之后,我們從“《通脹削減法案》中的可訴補貼在合規認定中的難點”以及“法案中特定違法性規定的易辨性”這兩個維度,對《通脹削減法案》中的合法利用補貼規則的制度設計與違法性規定進行分析,從而在去除歧視性單邊主義做法之后加以合理借鑒。通過解析何種具體補貼被WTO規則所允許或禁止,厘清補貼法案設計時應當遵循的底層邏輯,從而學會利用WTO的補貼規則,完善自己的補貼政策,進而在核心產業技術上擺脫桎梏,力圖占據優勢地位。

二、難以認定的違法性補貼——基于補貼的國際規則解析

《SCM協定》將補貼分為三類:禁止性補貼、可訴補貼和不可訴補貼,其中不可訴補貼已經失效,故其包含的環保補貼已不是以《通脹削減法案》為代表的補貼法案獲得豁免的法律依據。在審理“美國出口限制案”中,專家組指出,并非每一項政府行為或干預都應被視為可能扭曲貿易的補貼,《SCM協定》規制的只能是該協定中定義的補貼。(11)US-Exports Restraints,DS194/R,Panel Report,para.8.63.《SCM協定》將補貼定義為:由一國政府或公共機構給予財政資助、被資助者從而獲得財產性利益的行為。

在審理“美國民用大飛機附條件稅收優惠措施案”中,上訴機構闡述了《SCM協定》第3條(12)本條文規定了WTO成員國不得維持或給予的禁止性補貼,即出口補貼和進口替代補貼。的作用,即禁止性補貼與其他補貼的區別。(13)US-Tax Incentives,DS487/AB/R,Appellate Body Report,para.5.15.審理“加拿大汽車案”的上訴機構進一步澄清并認為,給予補貼本身并不為《SCM協定》所禁止;只有第3.1(a)條規定的出口補貼(export subsidies)或第3.1(b)條意義上的進口替代補貼(import substitution subsidies)才是《SCM協定》所禁止的。出口補貼以出口實績為是否給予補貼的決定性條件,《SCM協定》附件I《出口補貼例示清單》沒有窮盡式列舉了出口補貼形式,(14)Canada-Auto Measures,DS142/AB/R,Appellate Body Report,para.123.進口替代補貼則以使用本國產品替代進口產品為補貼要件,此類補貼包含的“當地含量要求”(local content requirement)便是《通脹削減法案》被詬病的主要違法所在。

由于禁止性補貼會自動被視為具有專向性,(15)EC and Certain Member States-Large Civil Aircraft,DS316/R,Panel Report.加以對禁止性補貼的認定重點在于公共機構是否視出口實績或國內產品替代進口產品給予財政資助,無需損害認定,在補貼的事實認定上較為容易,證明難度也不及可訴補貼。對于《通脹削減法案》和《凈零工業法案》包含的那些沒有明顯違法的補貼,WTO爭端解決機構以往在審查類似情形下能否采取反制措施時通常分為兩步:第一步,判斷是否存在《SCM協定》第1條所規定的“補貼”,此時考察以下四方面因素是否存在:公共機構(public body)、財政資助(financial contribution)、財產性利益(benefit)和專項性(specificity)。如果基于上述四個要素判斷補貼存在,第二步將考察該補貼是否對其他成員造成不利影響。

(一)公共機構

中國面臨的公共機構認定問題在于:發達國家堅持認為我國的國有企業屬于《SCM協定》第1條規定的“公共機構”。雖然“中國訴美國反傾銷反補貼措施案”的上訴機構裁決報告將“國有企業”和“公共機構”作了有效劃分,(16)US—Anti-Dumping and Countervailing Duties,DS379/AB/R,Appellate Body Report,pp.106-137.但審理“中國訴美國反補貼案”的專家組認為,當一實體在特定案件中可以證明具有被授予政府權力的一項或多項特征時,則可以被認定為公共機構。(17)United States-Countervailing Duty Measures on Certain Products from China,DS437/R,Panel Report,para.5.100.同時,該案專家組多次拒絕中國指控美國的觀點,這給我國未來反補貼案件中的“公共機構”認定留下了隱患。(18)劉瑛、陳佳婧:《論WTO〈補貼與反補貼措施協定〉中“公共機構”的認定——以DSB案件對“國有企業”的認定為視角》,《太原師范學院學報(社會科學版)》2019年第1期,第61頁。

(二)財政資助

《SCM協定》第1.1條(a)(1)列舉了四種“財政資助”行為,第1.1條(a)(2)同時強調,任何形式的收入或價格支持也屬于GATT第16條意義上的補貼。在審理“巴西飛機補貼案”時,上訴機構認為,“財政資助”和“利益”是《SCM協定》第1條第1款中兩個獨立的構成要件,它們共同決定補貼是否存在。(19)Brazil-Aircraft,DS46/AB/R,Appellate Body Report,para.157.審理“中美雙反措施案”的專家組也明確表示,并不是政府授予利益的行為都構成補貼,只有涉及“財政資助”的行為才有可能被認定為補貼行為。(20)US-Anti-Dumping and Countervailing Duties (China),DS379/AB/R,Appellate Body Report,para.302.因此,雖然“財政資助”在案件認定中難度不大,也不具有較強的爭議性,但仍為一行為是否構成補貼的決定性因素,需加以衡量。同樣,財政資助在《通脹削減法案》中的認定并不困難,法案通過稅收抵免的方式給予符合條件的特定實體以資助就屬于政府補貼。

(三)財產性利益

認定補貼的第三個構成要件則為補貼接受者必須因補貼而獲得財產性利益。不同于財政資助,《SCM協定》并未對利益的含義加以闡釋,但專家組在多個案件的裁量中逐漸明確了利益的判定標準。

第一,《SCM協定》第1條規定的利益需在相關市場中加以衡量。在審理“加拿大可再生能源案”中,上訴機構明確相關市場的確立是確定利益是否存在的先決條件和核心要素,(21)Canada-Renewable Energy,DS412/AB/R,Appellate Body Report,para.5.169.因為補貼行為的利益確定隱含著被訴產品與市場基準的比較,即必須明確被訴產品因接受財政資助而在相關市場中獲得更有利的地位,否則資助接受者就不會有《SCM協定》第1.1(b)條意義上的利益。遵循相同的邏輯,審理“加拿大飛機案”的專家組將這種相關市場上的優勢確立為利益是否被授予的唯一判斷依據。(22)Canada-Aircraft,DS70/R,Panel Report,para.9.112.也就是說,只有通過與特定市場基準對比衡量的方式,方能對《通脹削減法案》和《凈零工業法案》對相關市場的補貼是否產生貿易扭曲的影響加以證明,從而明確其能否被《SCM協定》所規制。

事實上,市場基準的識別和確定或是難以把握的。(23)Luca Rubini,The Subsidization of Renewable Energy in the WTO:Issues and Perspectives,NCCR Trade Working Paper,June 2011.審理“加拿大可再生能源案”的上訴機構在縮小相關市場后,明確表示沒有足夠的事實證據來確定加拿大政府的財政資助是否也給風能或太陽能光伏發電生產商帶來好處。(24)See Sherzod Shadikhodjaev,The WTO Agreement on Subsidies and Countervailing Measures and Unilateralism of Special Economic Zones,Journal of International Economic Law,2021,24,pp.381-402.除此之外,其他上訴機構也在諸多案件中明確了此類困難。在這些案件中,干擾因素表現為政府對經濟的大量公共干預,因為如果政府對市場整體而非特定企業賦予大量資助,市場在此時已經被政府的活動嚴重扭曲,它反映出的價格或其他信號就不完全可靠,這就使得利益分析變得十分困難。(25)See Luca Rubini,The Definition of Subsidy and State Aid-WTO and EC Law in Comparative Perspective,Oxford University Press,2009,pp.226-233.因此,上訴機構不得不求助于其他利益衡量的替代物,如成本。(26)Canada-Dairy(Article 21(5) DSU),DS103/AB/R,Appellate Body Report,para.15;US-Softwood Lumber IV,DS257/AB/R,Appellate Body Report,para.106.同樣,上訴機構認為,應當區分政府干預市場(intervene markets)和主觀性創造本來不存在的市場。(27)Canada-Renewable Energy,DS412/AB/R,Appellate Body Report,para.5.188.因為如果政府沒有創造市場(create markets),就不會有市場,因而也不能說政府干預市場造成了貿易扭曲。另外,考慮到不成熟的市場不能為補貼的確定提供穩定的市場基準,政府對一個新生市場的支持也不一定構成《SCM協定》規制的補貼。

第二,具有補貼爭議的產品生產商需被證明相關利益被其直接或間接接受。在審理“美國軟木案”中,專家組根據上訴機構在“美國鉛和鉍案”中的論證明確:不能通過假定向上游生產市場提供的補貼自動可以使下游加工產品的不相關加工商受益,(28)US-Softwood Lumber IV,DS257/AB/R,Appellate Body Report,paras.142-143.如若目標產品的上下游生產商之間具有相同身份,則不需要進行利益傳遞分析。此時,需要對被訴接受利益的主體進行具體分析,至少需要證明補貼產生的利益在隨后的加工中有部分轉移給加工產品的加工商。因此,要證明《通脹削減法案》可訴補貼授予的利益確立的兩個條件同時滿足并非易事,正如專家組在以往實踐中也無法真正確定利益的存在與否?？梢?利益認定方面的規則模糊性也給實踐中對可訴補貼的利用提供了依據。

(四)專向性

衡量《通脹削減法案》的補貼行為是否構成可訴補貼的最后一個構成要件是補貼的專向性?！禨CM協定》將專向性分為法律專向性和事實專向性,當前的焦點已轉向事實專向性。(29)參見李仲平:《補貼事實專向性之“不成比例”判斷標準探析》,《北方法學》2017年第4期,第146頁?！禨CM協定》第2條雖然規定了四個認定事實專向性的考慮因素,但是所列舉各項的定義、彼此之間的關系仍未通過爭端解決實踐予以明確,目前判斷補貼的專向性仍然不是一件容易的事,專家組也堅持個案分析原則。(30)參見楊樹明、陳利強:《補貼與反補貼措施之專向性標準問題研究——基于美國對華反補貼調查實踐的思考》,《暨南學報(哲學社會科學版)》2010年第4期,第7頁。因此,可訴補貼專向性規則的具體解釋應該留給爭端解決機構。通常認為,補貼接受者的范圍越窄,補貼專向性就越容易被認定成立。(31)參見張超漢、劉靜:《WTO框架下美國大飛機補貼實證研究——以“歐盟訴美國大飛機補貼案”為例》,《國際經貿探索》2020年第4期,第94頁。然而從專家組已作出的裁決來看,在實踐中對爭議行為的專向性認定門檻較低,具有濫用風險。(32)參見陳瑤:《補貼專向性審查的爭議、發展與中國對策》,《武大國際法評論》2021年第6期,第56頁。

(五)不利影響

《SCM協定》的一個基本原則是,允許成員方給予或維持特定的補貼,只要它們不會造成協定第5條和第6條意義上的“不利影響”。(33)United States-Upland Cotton,DS267/R,Panel Report,para.7.1179.審理“美國巴西棉花案”的上訴機構也解釋說:“可訴補貼本身不被禁止,它們只有在造成不利影響時才是可訴的?！?34)United States-Subsidies on Upland Cotton,DS267/AB/R,Appellate Body Report,para.238.因此,符合前述構成要件的補貼只有對其他締約方的國內產業造成不利影響或對一國的國內產業造成實質性損害時才可以對其采取救濟措施,(35)《SCM協議》確定了三種類型的不利影響:損害、嚴重損害(產生于各種形式的替代和對不同市場的價格影響,或對世界市場份額的影響)以及利益減損。將來如有WTO成員對來自美國的產品基于《通脹削減法案》征收反補貼稅而被美國訴至WTO爭端解決機構,此時,被訴方需根據《SCM協定》證明《通脹削減法案》對其本國造成不利影響。在《美國抵消法案》(伯德修正案)中,墨西哥提出了該不利影響可以來自合法行為或違法行為的觀點,專家組否定了墨西哥的主張,認為不論是利益的喪失還是減損,它們都必須來自違法行為。(36)US-Offset Act (Byrd Amendment),DS234/R,Panel Report,paras.7.118-119.

此種可訴補貼損害的認定并不代表補貼接受者的產品必須通過一國出口貿易在另一國的市場流通。例如,《通脹削減法案》對在北美組裝的新能源汽車的補貼。雖然該補貼通過稅收優惠的形式向其國內消費者發放,(37)See Inflation Reduction Act of 2022,PART 4—CLEAN VEHICLES,p.138.致使此種補貼優勢不會通過跨境貿易直接干擾他國市場,然而這會導致在其他國家組裝的新能源汽車由于價格劣勢而難以進入美國市場,這種限制進口的效果便有可能使這種補貼與《SCM協議》第6.3(a)條規定相抵觸,因為這種補貼的實際經濟效果是“取代或阻礙其他成員的同類產品進口到補貼成員的市場”。

此種類型的損害通常是較難證明的。審理“美國大型民用飛機案”的上訴機構指出,構成《SCM協定》6.3條(a)(b)條的損害通常需要兩個特征:“首先,被投訴成員的同類產品的出口市場份額中至少有一部分必須被補貼產品所取代;其次,必須能夠看出數量和市場份額的趨勢?！?38)US-Large Civil Aircraft (2nd complaint),DS347/AB/R,Appellate Body Report,para.108.在趨勢的認定上,上訴機構認為需要足夠長的時期進行審查,只有得到一個有代表性的時期內有利于被補貼產品的相對市場份額變化的證據支持,“取代”才能被認定成立。以此作為裁決依據,專家組在“歐共體大型民用飛機案”中審查了五年數據并認定波音公司市場份額趨勢不足以證明《SCM協定》6.3條中的“取代”發生。(39)EC and certain member States-Large Civil Aircraft (Article 21.5-EU),DS316/R,Panel Report,para.7.424.此外,與轉移不同,阻礙可能不是一個明顯的現象,故在認定上會更為困難。需要強調的是,無論何種損害,它對于WTO爭端解決的申訴方而言都是一個難以證明的法律障礙。(40)See Ilaria Espa and Gracia Marn Duran,Renewable Energy Subsidies and WTO Law:Time to Rethink the Case for Reform Beyond,Journal of International Economic Law,2018,21,pp.621-653.但是,當對容易在全球范圍內廣泛貿易的產品進行補貼時,證明對另一個WTO成員的進口競爭或出口競爭利益造成不利影響的可能性將會更大。

此外,上訴機構多次指出,(41)US-Large Civil Aircraft (2nd complaint),DS347/AB/R,Appellate Body Report,para.913.除了不利影響,還要滿足《SCM協定》第5(c)條和第6.3條規定的因果關系認定,這就要求證明補貼和所訴市場損害之間存在“真正和實質性的因果關系”。此時便需要進一步明確補貼的行為和其他會造成損害的可能性因素之間的相互作用,并評估他們對特定損害結果發生的各自的影響力和作用程度。

通過對WTO爭端解決機構未來認定《通脹削減法案》中可訴補貼可能考慮因素的分析,我們可以看到在各個因素的認定上均有一定程度的不確定性和爭議,此種模糊性在“利益”的認定和“損害”分析上更為突出?？稍V補貼本質上是那些可以利用WTO爭端解決機制進行質疑的補貼,(42)See Lengo Hernández de Madrid,Regulation of subsidies and state aids in WTO and EC law:conflicts in international trade law,Kluwer Law International Press,2007,p.166違法性只能由專家組在具體的審查中加以認定。由于其在利益、專向性尤其是損害認定上的復雜性,趨勢性數據難以收集和分析,我們無法簡單地斷定一國的補貼存在可訴性補貼中的違法事實。

禁止性補貼與之相反,只要其視出口實績或以進口替代為授予條件,則當然地具有專項性,無需證明其對進口國國內產業的影響,即為《SCM協定》所禁止。(43)See Sherzod Shadikhodjaev,Industrial Policy and the World Trade Organization,Cambridge University Press,2018,p.164.因此,只要在財政扶持的政策文本簡要分析的基礎上,便能得出是否具有出口實績和本地含量要求的結論,從而明確是否存在破壞國際貿易公平競爭的行為。由此可見,可訴補貼與禁止性補貼在證明難度上有著明顯區別,這也是為什么一國的補貼政策頒布后,往往是明顯的禁止性補貼遭到指責和批判。美國和歐盟各類補貼政策中充斥著各種可訴補貼,以促進本地區企業的快速穩健發展。2022年,拜登政策頒布的《芯片與科學法案》(The CHIPS and Science Act of 2022)將補貼投入半導體的研發與制造領域。歐盟在清潔能源領域的補貼法案也是層出不窮。

在明確了《通脹削減法案》所包含的可訴補貼各構成要件認定的復雜性和禁止性補貼的易認定性之后,我們可以結合申訴方面臨的舉證難度,將二者結合的困難點用以區分何種補貼在實踐中為多邊貿易體制所容納。只要我們從違法的模糊性對立面出發,加以對不干擾國際經貿合法目標的正確把握,政府的財政補貼行為被訴或最終被認定違法的可能性將會大大降低。

三、易辨的違法性補貼——基于《通脹削減法案》和實踐解析

(一)基于《通脹削減法案》的具體補貼規則解析

《通脹削減法案》的補貼措施分為三類:第一,提供購車補貼,包括對購買電動汽車的消費者提供7500美元的稅收優惠,以及對購買清潔車輛的公司(包括租賃公司)提供稅收優惠,其中7500美元的消費者稅收優惠只適用于在北美進行“最終組裝”的電動汽車;(44)See Inflation Reduction Act of 2022,PART 4—CLEAN VEHICLES,p.138.第二,提供生產和投資補貼支持制造清潔技術產品的廠商,包括用于可再生能源發電的電池和組件;第三,對碳中性電力以及氫氣和其他“清潔”燃料的生產商進行補貼。

獲得第一類購車補貼需要滿足兩個條件。首先,消費者的稅收抵免取決于電池的原產地,該規定要求車輛的電動馬達所使用的電池必須在北美制造或組裝;其次,取決于電動汽車使用原材料的原產地。也就是說,只有購買電池和原材料均符合產地標準的汽車,消費者才能獲得稅收優惠。第二類補貼要求新能源汽車制造商所使用的電池部件或關鍵零部件必須使用來自美國或與美國簽署自由貿易協定的國家的材料,(45)See Inflation Reduction Act of 2022,PART 4—CLEAN VEHICLES,p.140.并且材料所使用價值量需滿足最低價值份額的要求,(46)See Inflation Reduction Act of 2022,PART 4—CLEAN VEHICLES,pp.140-141.例如電池部件的本地含量不能少于50%。需要指出的是,《通脹削減法案》并未對“自由貿易協定”加以定義,哪些協定締約國能享受美國賦予的稅收優惠也不確定。此外,從2024年和2025年開始(47)從2024納稅年度開始,電池包含由“相關外國實體”(例如中國)制造或組裝的組件的車輛將無法獲得稅收抵免;從2025納稅年度開始,電池中含有由“相關外國實體”提取、加工或回收的關鍵礦物的車輛將無法獲得稅收抵免。,任何使用來自中國、俄羅斯、伊朗和朝鮮的電池和關鍵礦物的車輛將沒有資格獲得稅收減免。(48)See Inflation Reduction Act of 2022,PART 4—CLEAN VEHICLES,p.141.第三類補貼也是使用本國材料才能獲得補貼的規定,如果再生能源生產商使用的能源生產設施中的鋼鐵完全由美國生產,并且制造的產品達到最低的本地含量份額要求,那么他們將獲得10%的額外補貼。(49)See Inflation Reduction Act of 2022,PART 1—CLEAN ELECTRICITY AND REDUCING CARBON EMISSIONS,p.94.明確《通脹削減法案》具體內容后,以下將從禁止性補貼和非歧視原則兩個角度分析其極易辨別的違法性。

1.違反禁止性補貼

《通脹削減法案》關于本地含量的要求并不罕見,對于含量份額要求的標準也并非固定不變,會根據投入生產的時間有不同規定,并隨著時間推移而遞增,大多閾值要求每年增加約10個百分點。

《通脹削減法案》將使用本國原料作為獲得補貼的先決條件,這一政策不僅未能達到預期的低碳環境效益,反而促使相關企業轉而使用成本更高的國內材料和部件,而非成本更低的進口產品。(50)Aaditya Mattoo and Arvind Subramanian ,A “Greenprint” for International Cooperation on Climate Change,Policy Research Working Paper,May 2013.此種對國內含量補貼實為《SCM協定》規定的禁止性補貼中的進口替代補貼,會嚴重扭曲貿易。(51)Steve Charnovitz,Green Subsidies and the WTO,Robert Schuman Centre for Advanced Studies Research Paper,No.RSCAS 2014/93在烏拉圭回合談判中,當地含量補貼被比作出口補貼,談判各方就對此應該更加嚴格規制達成一致。

此外,雖然《SCM協定》第3.1條(b)項并沒有提到“在法律上或事實上”,而其(a)項則禁止“在法律上或事實上……以出口業績為條件的補貼?！鄙显V機構并不認為這一遺漏是起草者的有意為之,即只禁止法律上的當地含量補貼。相反,第3.1條(b)項實際上延伸到事實上的當地含量補貼,以防輕易規避義務。(52)Canada-Autos,DS142/AB/R,Appellate Body Report,paras.140-143.因此,根據《SCM協定》第3條,如果一項補貼“僅以使用國內貨物而非進口貨物為條件,或作為幾個條件之一”,就屬于禁止性補貼,不能給予支持。

《通脹削減法案》標志著美國首次系統性出臺《SCM協定》所禁止的進口替代補貼。美國政府之前雖然通過不同的補貼形式支持本國企業發展,包括大量具有違法可能性的可訴補貼,但除了一個對美國農產品提供出口補貼的法案外,其他均不屬于WTO規定的禁止性補貼。(53)王開、靳玉英:《美國產業補貼政策主要特征、對我國的影響及應對措施》,《國際貿易》2019年第8期,第56頁?！锻浵鳒p法案》作為美國頒布的第一個包含進口替代補貼的法案,是對國際貿易體系的一次強有力沖擊,并傳遞出這樣一個信號:即使在發達國家也會采用這種禁止性補貼?！锻浵鳒p法案》就此開了一個很壞的先例,歐盟《凈零工業法案》類似本地含量的政策設計很大程度上正是因為《通脹削減法案》包含了大量扭曲貿易的補貼條款,危及歐盟自身的產業發展。

2.違反非歧視性原則

除了在《SCM協定》下是非法的,《通脹削減法案》也違反了WTO非歧視原則。非歧視原則以國民待遇原則和最惠國待遇原則為雙翼。在最惠國待遇原則上,美國授予的稅收優惠多次規定以在北美組裝為前提,即僅對墨西哥和加拿大開放汽車組裝的優惠政策,這種規定讓其他國家的汽車組裝市場在美國的待遇明顯低于墨、加兩國,違背了作為國際經貿基石的最惠國待遇原則。至于最惠國待遇原則的自由貿易區的例外(GATT第24條),“土耳其-紡織品”案的上訴機構將“特定措施必須為自由貿易區形成的必要條件”認定為可援引GATT第24條進行抗辯的前提要件之一。(54)Appellate Body Report,Turkey-Textiles,paras.58-59.然而顯而易見的是,北美自由貿易區的成立并不以汽車于北美組裝為必要條件,而是出于自由貿易等因素的考量。(55)林欣:《北美自由貿易區二十年發展的回顧與展望》,《理論月刊》2015年第9期,第182頁。

在國民待遇原則方面,《通脹削減法案》的國內含量要求也不能被GATT第3條(國民待遇)的例外條件所豁免。GATT的國民待遇原則明文禁止政府通過稅收和監管措施對外國商品進行歧視,本地含量規定顯然是對外國設備和原料的抑制和歧視。與《通脹削減法案》相似,美國在“美國國外銷售公司(FSC)案”中將使用進口投入設定為最多不能超過50%作為獲得免稅的條件。審理本案的上訴機構認為,這種對使用外國投入含量的限制違反了GATT的國民待遇原則,因為這種規定對相關制造商選擇使用國內材料而非進口投入形成了相當大的推動力。(56)US-FSC(Article 21.5-EC),DS108/AB/R,Appellate Body Report,paras.212,220-2.

《通脹削減法案》關于本國含量補貼的規定也不能被GATT第3條第8款(b)項所豁免。該項條款規定:完全向國內生產商提供補貼的做法不受GATT第3條的國民待遇原則的約束。而美國頒布此法案的具體補貼細則(上述第二類和第三類補貼)在本質上不是GATT第3條第8款(b)項規定的生產補貼,這是因為生產補貼在形式上要求僅為政府的直接性財政支出,而非間接性稅收抵免?！豆吣菓椪隆分信cGATT第3條第8款(b)項對應的條文規定:“重新起草該款是為了明確該條中的任何內容都不能被解讀為對國內產品內部稅收的豁免或減少”。(57)審理“加拿大期刊案”的上訴機構進一步回溯該條款修訂的歷史:在哈瓦那會議上,古巴代表提出將該條修改為“本條對國內產品免除內部稅,作為間接補貼的一種手段”,但這一提議被各國拒絕。Canada-Periodicals,DS31/AB/R,Appellate Body Report,pp.33-34.在審理“印度尼西亞汽車案”中,專家組確定了生產補貼作為最惠國待遇原則例外的前提是沒有在進口和國內產品之間引入歧視的成分。(58)Indonesia-Autos,DS54/R,Panel Report,paras.14.41-14.45.審理“巴西稅務案”的上訴機構也得出相同的結論,(59)Brazil-Taxation,DS472/AB/R,Appellate Body Report,para.5.92.即GATT第3條第8款(b)項不能作為生產過程中要求使用國內投入而不是進口投入的辯護理由。如果涉及影響同類產品的稅收豁免,便不能構成GATT第3條第8款(b)項意義上的支付生產補貼。簡言之,對特定產業進行的稅收免除或優惠不屬于國民待遇原則的例外。

綜上所述,《通脹削減法案》對外國生產者尤其是對以中國為代表的國家的歧視,不僅將可享受組裝汽車的稅收優惠限制在特定的國家,違反了最惠國待遇原則,還通過稅收抵免的方式規定了使用美國當地原材料的最低限額,后者經上文分析證明此種補貼不屬于GATT第3條第8款(b)項規定的可豁免的生產補貼,因其通過打壓外國原料輸入商和特定實體的規定無疑會在進口產品和國內產品之間構成歧視,實質上違反了GATT第3條的國民待遇原則。

(二)基于違法補貼認定實踐解析

雖然可訴補貼大量存在,但引起別的成員采取具體反補貼措施和正式進入爭端解決程序的爭議數量明顯與之不成比例。在分析了美國新近出臺的補貼法案之后,我們再將目光投向世界貿易組織在具體實踐中對補貼規則和救濟措施的把握?？v覽WTO爭端解決機構審理的補貼案件,對政府的補貼行為進行界定主要依據GATT1994和《反傾銷協定》,而不是《SCM協定》。(60)See Ilaria Espa and Gracia Marn Duran,Renewable Energy Subsidies and WTO Law:Time to Rethink the Case for Reform Beyond,Journal of International Economic Law,2018,Vol.21,pp.621-653.回顧近十年有關補貼的案例,爭端解決機構受理的磋商請求和爭議解決的案件共有37起,其中13起適用《反傾銷協定》,12起涉及GATT的國民待遇原則和最惠國待遇原則,(61)參見世界貿易組織官方數據,https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_agreements_index_e.html,訪問時間:2023年5月4日。只有4起案件適用《SCM協定》,其中包括兩起有關禁止性補貼的爭議,(62)這兩起爭議中的一起爭議是2015年美國向WTO爭端解決機構提起磋商請求,指責中國中央政府和地方政府出臺的措施含有出口補貼等禁止性補貼,中方隨后撤銷了有關措施。See China—Measures Related to Demonstration Bases and Common Service Platforms Programmes,DS489.另外兩起案件是有關服務貿易和公共機構的爭議。值得注意的是,即使少數幾起案件中針對可訴補貼采取的反補貼措施也大多被專家組裁定違法?？梢?在具體的爭端解決實踐中,專家組對可訴補貼持較為寬松的態度。

在案件審理中,可訴補貼由于補貼的數量、被補貼產品的銷售額以及與未被補貼產品的價格比對和市場份額分析等都需要數據和信息的收集與處理,這些工作極為復雜并耗費時間,這導致補貼糾紛的爭端解決會遇到較多困難。因此,可訴補貼在具體認定的時限上要長于禁止性補貼。(63)毛杰:《WTO貨物貿易多邊補貼規則的法律問題研究》,浙江大學出版社2016年版,第405頁。這種困難不僅增加了可訴補貼在最終違法性認定上的難度,還讓申訴方在考慮到舉證責任和信息搜集與獲取的復雜性后,對是否將特定補貼措施定義為違法補貼加以斟酌。

我們通過分析《通脹削減法案》的具體內容和補貼規則的設計,結合WTO爭端解決實踐,明確了禁止性補貼不被《SCM協定》所容忍,這也是我國在補貼細則設計上應該加以規避的。但是,可訴補貼在當前多邊貿易體制的實踐中具有很大的可適用性?？稍V補貼的認定難度以及WTO爭端解決機構對此所持的寬松態度,這是可訴補貼被各成員廣泛使用且很少引起爭議的底層邏輯,我國可以在充分理解其性質的基礎上對可訴補貼合理加以利用。

四、中國補貼規則的完善

在對補貼規則制度文本的解析和在對實踐中補貼法案設計、爭端解決的具體路徑分析后,我們可以得出這樣的結論:禁止性補貼較可訴補貼的規定更為嚴苛,故而在認定上較為方便。與之相對應,可訴補貼因其違法性認定的難度,仍具有很大的適用余地。以美國《通脹削減法案》為代表的新一代補貼法案在制度設計上為我國的補貼政策完善展現了很多可借鑒之處和警示之處。結合WTO補貼規則和各國實踐,我國的補貼政策可以從以下幾個方面進行改進。

第一,補貼政策的目標表述上應避免出現“貿易保護”“減少進口”“鼓勵出口”等措辭。被美國《對華301調查報告》詬病的《中國制造2025》,其中一些爭議點就在其表述上。比如其核心目標定為:到2025年底,國內基本核心部件和重要基礎材料的市場份額達到70%,中國生產的手機芯片達到40%、可再生能源設備達到80%。誠然,此種表達并不涉及具體的補貼規則,制定的市場占有率目標也不具有強制性,不與資金補貼和政府扶持掛鉤,這種戰略計劃在各國并不罕見。但是,就目前的外部環境而言,中國每一項國家計劃的出臺都會引起各國的高度重視。以美國為首的部分國家懼怕這種“自主保障”計劃發展出的核心技術會幫助中國取得更多優勢和成就,這也是為什么在中美貿易摩擦中,《中國制造2025》成為一個爭議焦點。因此,在貿易保護主義壓力增大和貿易摩擦頻發的國際形勢下,我國在政策目標的措辭上應當更為謹慎。對此,可以嘗試使用“為了公共利益或環境保護”的目標,在形式上獲得更高的認可度。這樣的目標設計可以在WTO補貼規則亟需改革的背景下,以不破壞公平競爭和扭曲國際貿易的合理目標來應對之后的新補貼規則或者專家組在爭端解決中總結出的新范式。(64)例如:GATT第20條一般例外可以作為違法補貼的豁免時,為了公共利益和環境保護的補貼可以順理成章得到支持。

第二,避免違反WTO基本原則和《SCM協定》中的禁止性補貼規定。2015年,美國在WTO爭端解決機構提起磋商請求,指控中國的16項中央補貼措施和166項地方補貼措施違法WTO規則。(65)China—Measures Related to Demonstration Bases and Common Service Platforms Programmes,DS489.這種違法性補貼主要是與出口業績有關的出口補貼。相關文本對此規定十分明確,如對出口額達到規定數量的企業予以稅款返還和出口銷售量達到規定額度的出口企業給予獎勵等。這種做法在禁止性補貼的認定上幾乎沒有難度,均構成《SCM協定》第3條規定的禁止性補貼。因此,在磋商中,中國承諾廢除相關補貼文件,這種以中國承認違法而結束的磋商會給中國在國際上打上“輕易進行違法性補貼”的標簽,使各國更傾向于日后對中國補貼政策進行詳細審查?？梢?承認違反WTO規則不僅不利于補貼政策的具體落實,還會損害中國的國際形象。這也是為什么即使《通脹削減法案》充斥著大量禁止性補貼,中國也不應效仿,反而需要加以規避。雖然進口替代補貼會在短時間內吸引外資企業入駐中國,但其他國家會輕易采取對等措施,從而損害中國在外交領域致力于全球合作和貿易自由化的國際形象。此外,在WTO爭端解決機構受理的補貼爭議中,違反國民待遇原則和最惠國待遇原則的案件數量僅次于反傾銷案件數量,相關案件還涉及對GATT第11條進出口數量限制規定的違反。除了禁止性補貼,補貼政策與其他WTO規則保持一致也很重要。如果以違反國際經貿規則為代價投入大量的補貼,這種雙重標準會使中國多年來營造的促進貿易全球化和遵守國際法規則的大國形象的努力功虧一簣。

第三,直接給予補貼至國內消費的產品,最終授惠于消費者。黨的二十大報告指出,構建以國內大循環為主體的新發展格局。(66)習近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》,人民出版社2022年版,第28頁。國內大循環的構建最終要落腳于促進國內產品在國內消費,以擺脫對外貿出口的依賴。以此國家政策為戰略指導,借鑒《通脹削減法案》對購買在本國組裝的新能源汽車給予的消費者稅收優惠,我們可以設計中國式促進消費補貼。這種補貼將使國內的產品更具有價格優勢,從而對國內消費者更具有吸引力。此類補貼顯然不以出口實績和使用國產材料為前提,不屬于禁止性補貼的規制范疇,處于一個更安全的地帶。只給國內產品補貼很可能違反國民待遇原則,但正如審理“歐共體大型民用飛機案”的專家組所論證的,對國內補貼一概禁止顯然是不合理的。如果對國內產品進行補貼要被WTO規則所禁止,那么就只能向全世界的公司提供補貼,(67)EC and certain member States-Large Civil Aircraft,DS316,Panel Report,para.6.785;同時參見US-Tax Incentives,DS487,Panel Report,para.7.357;US-Tax Incentives,DS487/AB/R,Appellate Body Report,para.5.16.這也是上文提到的國民待遇原則的生產補貼例外。如上文所分析的,此種例外只有在補貼是通過直接性政府支出時才能被國民待遇原則豁免。因此,在進行國內生產補貼以刺激消費時,需要注意以直接補貼的形式代替《通脹削減法案》所規定的稅收優惠的間接補貼。唯有如此,才能讓我國的生產補貼政策在合法的軌道上有效運行。

第四,有效利用模糊性可訴補貼。由于WTO補貼規則的模糊性,這使得可能造成損害的可訴補貼的構成要件在多邊貿易體制下大多數處于灰色地帶。例如:《SCM協定》要求政府補貼必須具有財產性利益,而非單純精神性利益。但需要承認的是,精神類表彰也會改變市場風向帶來潛在利益,實際經濟效益也很難認定。(68)Steve Charnovitz,Green Subsidies and the WTO,Robert Schuman Centre for Advanced Studies Research Paper,No.RSCAS 2014/93.因此,許多可訴補貼屬于灰色措施,都是我國可以有針對性加以利用的措施。截至2023年2月底,美國已采取了317項反補貼措施,其中對中國采取的反補貼措施有107項,(69)參見中國貿易救濟信息網,http://cacs.mofcom.gov.cn/cacscms/view/searchList,訪問時間:2023年5月4日。占比超過三分之一?？梢?中國是美國在補貼領域的首要制裁對象。結合自特朗普政府時期發起的逆全球化浪潮,美國對中國發起的包括反補貼在內的貿易制裁已經不限于中國的宏觀政策,還聚焦于特定產業,尤其是尖端科技領域。美國的單邊主義措施讓我們意識到,不能以犧牲經濟發展和科技優勢為代價放棄具有被訴風險的可訴補貼。對此,我們一方面需要明確特定領域的補貼細則,爭取以大補貼力度謀求高速發展;另一方面需要采用社會招標方式的補貼,(70)余瑩:《大國產業競爭視闕下美歐推動的國際產業補貼新規則——中國的立場與對策》,《中國流通經濟》2020年第1期,第21頁。讓接受補貼的生產商經過市場化經營后,將直接干預而產生的對其他WTO成員的不利影響最小化。這種社會招標式補貼后的市場化經營會使得具體不利影響難以認定,這也是WTO規則所允許的。

第五,補貼政策設計應當系統化、專門化。目前,我國國內的補貼政策仍具有分散性特點,專門行業的補貼機構在政策設計上雖然具有行業專業知識,但是缺乏對補貼規則的了解,以至于在具體設計上經常出現違法性規定。目前出臺的補貼政策包括中央和地方兩個層面,但是缺乏政策的統一性。我國沒有類似《通脹削減法案》、《凈零工業法案》這樣國家層面的補貼立法,一些地方為了獲得中央的鼓勵性政策配套補貼,在執行文件中明文設計了以出口實績為衡量要件的補貼,這種規定甚至與WTO規則都不能做到表面一致。對于這樣的補貼,我國在面臨其他成員的反補貼措施時幾乎沒有任何申訴理由。

此外,我國的補貼措施大多是由與貿易有關的職能部門聯合發布的。(71)例如,美國訴中國對汽車產業的補貼案(DS450)中,案件的爭議措施就是由我國商務部聯合國家發改委、工業和信息化部、財政部、海關總署和質檢總局頒布的《關于促進我國汽車產品出口持續健康發展的意見》。這些職能部門大多聚焦于對相關行業的支持,在具體補貼政策的制定上會由于缺乏對WTO規則的了解而出現表達缺陷,這也是中國入世來面臨許多補貼糾紛的主要原因。我國在出臺補貼措施時不僅要與GATT、《SCM協定》保持一致,還要與《中國入世議定書》和《工作組報告書》的承諾相符。這反映了我國的補貼政策出臺并沒有經過嚴格的合規性審查,從而導致措辭缺陷這種明顯違法性錯誤的出現,這也使得其他成員對中國提起申訴的舉證難度大為降低。WTO規則作為美國國內法全球化的結果之一,許多重要的貿易規則都是在美國的推動下建立的,美國對相關規則的理解和運用的熟練程度遠高于中國。通過對比,我們看到了中國在WTO補貼規則認知上的不足,這需要國內各部門共同努力,以確保補貼政策的出臺可以在不被質疑的前提下達到貿易權益最大化。

除了上述對WTO規則禁止性內容的規避和模糊性內容的利用外,我們還可以對基礎設施、科研和新市場開發進行補貼。專家組明確,如果基礎設施只提供給單一的實體或有限的實體集團,則不構成《SCM協定》1.1條中的一般基礎設施。(72)EC and certain member States-Large Civil Aircraft,DS316,Panel Report,para.7.1039.因此,針對我國基礎元件等方面的缺陷,需要對諸多行業共通的基礎設施進行補貼。至于研發補貼,當研發和人才補貼投入后,研發強度和科研水平得到了提升,這在總體上屬于對科研機構和高校的補貼。(73)聶輝華、李光武、李琛:《關于企業補貼的八個關鍵問題——兼評當下的產業政策研究》,《學術月刊》2022年第6期,第48頁。例如,于近期生效的歐盟《芯片法案》將對芯片的研究、開發和創新給予補貼。(74)See https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2023.229.01.0001.01.ENG.(29)在新市場方面,審理“加拿大可再生能源案”的上訴機構認定國家對新市場的支持屬于合法補貼。(75)Canada-Renewable Energy,DS412/AB/R,Appellate Body Report,para.5.188.這一結論為政府利用監管支持某一特定行業提供了辯護理由,例如,對運用科技手段開發新市場的獎勵。(76)Steve Charnovitz,Green Subsidies and the WTO,Robert Schuman Centre for Advanced Studies Research Paper,No.RSCAS 2014/93.

在外資下滑、總體國際貿易環境不景氣的背景下,給予國內產業生產補貼具有重大意義。雖然任何形式的國內補貼都有可能對其他國家的國際競爭造成損害,也就構成了《SCM協定》第6.3條所指的“替代和阻礙”不利影響,表明補貼自然有其違法的一面,但是促進生產的補貼相較于消費補貼更有可能造成跨國界的不利影響。因此,除了避免禁止性補貼和具有明顯違法性的可訴補貼外,更重要的是調整我國的補貼結構,這才是保證我國產業健康迅捷發展的有效做法。(77)胡加祥:《非市場經濟主體與反補貼制度關系研究——以美國反補貼法為視角》,《上海交通大學學報(哲學社會科學版)》2010年第2期,第28頁。

五、結語

《通脹削減法案》的本地含量規定違反了《SCM協定》的禁止性補貼規定,這一點是顯而易見的,但是其他補貼的違法性卻難以認定?！锻浵鳒p法案》是美國出臺的第一部含有進口替代的補貼法案,它預示著補貼國內立法的新動向。對此,在堅決摒棄禁止性補貼的同時,我們也要借鑒《通脹削減法案》的規則設計,厘清補貼規則的本質和實際規制對象,進一步研究可訴補貼的具體運用,以彌補因未深入認識國際規則而導致的國家制度設計的滯后。

目前,我國應進一步擴大多年累計的市場優勢,實現二十大報告強調的吸引全球要素構建超大規模市場的目標。(78)習近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》,人民出版社2022年版,第32頁。與刺激國內消費相似,吸引外資也是建立本土市場的獨特優勢。因此,我們應總結先前補貼政策的不足,完善補貼規則的制定主體和體系,設計出具有專業性兼具法律性的系統化補貼規則。有效利用可訴補貼的違法模糊性進行頂層設計,不僅可以解決目前科技卡脖子的關鍵性難題,還可以滿足吸引外資和刺激國內消費的需求,為我國科學技術的突破和市場經濟的繁榮注入能量。