讓城市變得更安全
——關于臨滄韌性城市建設的思考與建議

◆ 楊 雷

“韌性城市”是指在突發逆變環境中具備耐受、適應和迅速恢復能力的城市。黨的十八大以來，臨滄主動服務和融入新發展格局，深入實施國家新型城鎮化發展戰略，在優化國土空間布局，推進區域協調發展和新型城鎮化方面做了大量卓有成效的工作，走出了一條具有臨滄特色的新型城市化發展路子。但隨著臨滄城市化進程的不斷加快，城市系統的復雜性和脆弱性也大大增強，如何科學應對風險挑戰，持續提升臨滄城市整體韌性，保障臨滄各族人民群眾的生命財產安全，是值得我們深入研究思考的重大課題。

一、臨滄城市建設發展面臨的風險隱患

第一，震情形勢嚴峻復雜。臨滄緊靠瀾滄江、南汀河等深大斷裂帶，區域內分布有許多次生斷裂，具有發生重大地震災害或受其他區域地震影響的風險。2014年10月以來，臨滄市及周邊地區發生了“10·7”景谷6.6級，“12·6”景谷5.8級、5.9級，2015年“3·01”滄源5.5級地震。

第二，極端天氣時有發生。據氣象部門統計，2013年以來，臨滄市先后多次經歷強降雨、冰雹、龍卷風等極端天氣，特別是2022年8月5日8時至9時，臨滄市主城區小時雨量達54毫米，創1961年有氣象記錄以來城區最大降水紀錄。強降雨等極端天氣極易引發城市周邊山體滑坡、塌方、泥石流等地質災害及城市洪澇等次生災害。目前，全市有山洪危險點1627個、地質災害隱患點2004處。

第三，“城市病”日益凸顯。一是城市排水系統脆弱。因先期污水管網建設未充分考慮城市發展，預留污水管徑不足，導致污水收集能力受限，部分路段出現污水從井口外流的問題。遇強降雨天氣，則“逢雨必澇”“逢大雨大澇”。二是應急避險避難場所等公共空間規劃、建設不到位。主城區21個應急避難場所均未達到國家Ⅱ類標準，從空間分布和容納能力看，難以滿足現有人口需求。三是市政街道和社區等公共空間功能不到位。如，司崗里商業街、十三號路等部分街道坡度較大、路面狹長，且平時停放大量車輛，若遇突發災害，冗余度和韌性不夠。城區停車位供需矛盾日趨嚴重，廣大市民時常面臨著城市商圈停車難、老舊小區停車難、出門辦事停車難、就醫看病停車難等問題。

第四，疫情風險長期存在。近年來，全球新發現的30余種傳染病已有半數在我國發現，重大傳染病和慢性病流行仍比較嚴重，重大疫情不時出現。特別是在應對新冠肺炎疫情過程中，暴露出臨滄市傳染病防治和公共衛生應急機制的許多短板和不足。未來新冠肺炎疫情的影響將持續存在，其他傳染病疫情、食品安全和職業危害、動物疫情等威脅依然存在，突發公共衛生事件的防控形勢嚴峻。

第五，邊境武裝沖突不斷。與臨滄接壤的緬北撣邦地區多為“民地武”控制地區。自20世紀90年代以來，緬政府與“民地武”、各“民地武”之間沖突頻發，呈現“三年一小打，五年一大打”的局面。2015年“2·09”緬甸果敢沖突事件，造成大量緬籍邊民涌入我方避戰，給我方邊境城市安全造成了嚴重威脅。

二、國內外先進經驗做法

國內外先進地區或城市在城市規劃設計、應急預案體系、先進技術應用、物資保障體系、社區居民參與等方面做出了有益的探索與創新，為臨滄加快推進韌性城市建設提供了經驗啟示。

第一，科學的城市規劃。城市韌性涉及水、能源、基礎設施、城市空間以及交通等領域，是一個龐大的系統工程。因此，應將韌性思維貫穿于城市規劃的各領域各環節，充分發揮規劃的“龍頭”作用。例如：2012年的颶風“桑迪”對美國紐約市造成重創以后，促使紐約市出臺了名為《一個更強大、更具韌性的紐約》（A Stronger，More Resilient New York）的綜合規劃，對風暴和雨洪危害、能源危機、水域污染、空氣污染、供水安全、食品安全7大城市韌性問題進行系統規劃，目的是將紐約建成21世紀第一個可持續發展的城市。

第二，完善的應急預案。城市面臨的災害類型復雜多樣，不同主體在應急事件中的責任也不盡相同。而健全完善的應急預案體系，在應急事件發生時往往會發揮“指揮棒”的作用。例如：深圳市大鵬新區在應急保障預案體系建設方面走在了全國前列。一方面，不同災種的應急事件專項預案達56個，遠超全國其他城市預案數量。另一方面，每一個專項預案的設計做到政府、企業、個體工商戶、居民等的主體責任都有章可依、有跡可循，保證應急狀態下最大限度地利用好各種社會要素。

第三，先進的技術應用?；诖髷祿\用、智能化設施建設等搭建起的技術平臺，能在動態監測預測風險、增強風險應對時效性等方面發揮城市安全“晴雨表”的作用。例如：北京市懷柔區建立的韌性城市技術“1+N”迭代平臺，在應急事件預警處置中做到了“知己知彼，百戰不殆”?！?”是指軟件層核心技術平臺，通過地理信息平臺、大數據平臺、物聯網接入平臺等建設，搭建起韌性城市的數據基座；“N”為燃氣安全、消防、地質災害、森林防火和生態環境等監測預警技術專項。

第四，堅實的物資保障。堅實的物資保障供應基礎是城市應急能力建設的重要內容，是保障城市安全的“頂梁柱”。例如：北京市立足“平急結合”機制，一方面，建立起穩定的日常外部物資保障渠道，通過加強對接周邊6省的大型骨干果蔬流通企業，以周邊產能對沖北京農業產能不足的風險。另一方面，完善外儲物資保障機制，在平谷、馬坊等地設立物資多功能中轉儲運站，利用其距離近、成本低、可大型儲運的優勢，在大型公共應急事件發生時，保障北京市市場物資供應充足和價格穩定。

第五，廣泛的社會參與。通過充分調動社區在城市安全建設中的積極性，促進社會各要素相互配合、相互協作，能為城市培養一支安全保障的“生力軍”。例如：云南省昆明市全面推行“黨建引領、街道吹哨、部門報到”工作機制，社區網格員在基層一線發現問題時，借助手機APP等平臺發出“哨聲”，上級部門須在半小時之內按照權責應哨，發現問題及時處置，有效防范化解了城市安全風險隱患。

三、加快臨滄韌性城市建設的對策建議

當前，加強韌性城市建設,已經成為國內外學界、業界、政界應對城市災害風險防控的共識，建議臨滄將韌性城市建設作為今后一段時期的重點工作任務抓好抓實，力爭在3～5年內有所突破。

第一，以規劃為引領，統籌拓展城市空間韌性。成立韌性城市建設領導小組，對韌性城市建設的目標區域進行分析評估，將韌性城市理念融入城市規劃建設，按照國土空間總體規劃要求，結合海綿城市、消防救援、抗震、排水防澇、防洪等專項規劃，科學編制與臨滄市“十四五”重點工作目標緊密銜接、同步協調的韌性城市建設標準與專項規劃，既將各項任務標準落到具體工作項目中，又將不同項目在功能上順利鏈接在一起，做到一張藍圖繪到底。比如：按照模塊化、分布式、并聯式的設計思維，對排水、排污、供水、道路交通等基礎設施進行優化規劃、提升標準，做到關鍵組成部位有備用模塊，在災害來襲關鍵部分受損時，系統仍能夠正常運轉，最大限度減少災害損失。復合利用現有的公園、綠地、學校、市體育館、會議中心廣場等空間，規劃建設形成“就地避難、就近避難、步行避難”等避災場所，預留應急避難等功能接口，為極端情況下應急避難創造快速補位條件。

第二，以問題為導向，有效強化基礎設施韌性。未來臨滄城市是否具備韌性，能否應對可能出現的各種沖擊與壓力，關鍵在于能否妥善解決疫情防控、城市內澇、“生命線”工程三個問題。一是補齊短板，提升防疫能力。增強醫療資源供給能力，加快推進市傳染病醫院等項目建設，根據地區范圍、人口數量等條件科學優化發熱門診、社區診所等在城市中的布局，保證醫療資源分布相對均衡，便于疫情出現時能快速進行分診。提升公共設施的“平疫結合”功能，在小區廣場、空地等公共空間預留電力、帳篷等設施接入條件，對酒店等公共建筑物進行應急醫療救治能力提升，結合綠地系統合理預留搭建戰備醫院的應急救援空間。優化治療相關藥物供應結構，滿足新冠肺炎重癥高風險和老年患者治療用藥需求，重視發揮中醫藥的獨特優勢，做好有效中醫藥方藥的儲備。二是有的放矢，治理城市內澇。應以調查評估為支撐，編制城區洪澇風險圖，掌握不同頻率的強降雨等極端天氣組合下的城市高風險點和重點隱患地區，深度剖析城市的脆弱性及風險水平。根據風險評估情況，堅持問題導向，推行老舊城市管道系統改造，更新疏通下水管網，對主城區范圍內的排洪排澇備用的玉龍湖、西河和南汀河進行清淤梳理，疏通城市排水的各個“毛細血管”。同時積極打造自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市，提升內澇治理能力和水平。三是綜合施策，強化“生命線”工程安全。加強城市水源地的管理保護，加強應急備用水源工程建設和地下水源保護，保障供水安全。加快智能電網建設，提高配電自動化覆蓋率，實現故障自動隔離；強化電力設施安全維護，完善重要設施的應急電源建設。完善應急通信保障網絡建設，強化政務專網通信保障。堅持集中式和分布式并舉，優化與生活必需品供應相關的物流倉儲設施建設，完善應急運力儲備與調運機制，提升極端情況下物資快速運輸能力。

第三，以宜居為目標，著力增強人居環境韌性。一是全力推動“綠美臨滄”建設。認真貫徹落實《臨滄市城鄉綠化美化三年行動（2022—2024年）》，按綠地率、人居公園綠地面積逐年“雙提升”的目標，系統構建網絡化、生態化的城鄉綠化體系，把綠色和自然融入城市，使城市再現“鳥語、蟬鳴、魚躍、蛙叫”等生態景象，形成人與自然和諧相處的生態環境。依托現有城市綠地、道路、河流及其他公共空間，打通城市通風廊道，增加城市空氣流動性，有效緩解城市“熱島效應”。二是加大城中村、老舊小區改造力度。認真貫徹落實《臨滄市城市更新工作方案》，完善城中村、老舊小區的菜市場、幼兒園、老年人活動中心等配套設施，構建“15分鐘”生活圈。補齊污水管網、垃圾轉運站、綠地、纜線溝、市政道路等基礎設施短板，增強社區交通、電力、供排水、應急物資儲備等“生命線”系統的抗沖擊和快速修復能力，保障基礎設施系統在極端情況下能正常運轉。三是解決停車難問題。編制出臺停車場建設專項規劃，著力在新建停車位、改造老舊小區停車位等方面下功夫，尤其是南塘街商圈和市人民醫院（老院）、市一中等區域，利用國有閑置邊角土地建設立體停車場，破解停車難的問題；保持城市交通秩序嚴管態勢，健全停車管理協調機制，通過對地面和路內停車位推行收費制度，引導車輛分流停放。

第四，以機制為抓手，全面提升城市管理韌性。一是提升應急物資保障能力。強化“寧可備而不用，不可用而不備”的意識，建立多樣化、差異化的物資供應配給機制。一方面，強化城市具備短時間內生產口罩、帳篷等相關物資的能力，做到“用時能造”；另一方面，對照應急管理、防汛等規定要求，做好應急裝備、物資儲備等工作，做到“急時夠用”。這樣，危機發生后激增的彈性需求方能被有效滿足，保障城市資源在短時間內快速供給。二是建立完善應急預案。持續開展對“市情”“災情”的動態研究，深化對臨滄城市安全危險因子的分析，進一步完善不同災種、不同受眾的專項預案編制工作，因地制宜、簡化實化基層應急預案，強化預案的定期評估、應急演練和動態更新機制，提高預案的針對性和實戰性。三是加快智慧城市建設。突出數字賦能，全力整合部門、企業、社會大數據，建設臨滄市突發事件預警信息發布平臺，按照城市運行“一網統管”的原則嵌入即將上線的“城市大腦”管理系統，增強城市災情、物資、風險信息等數據歸集、處理、整合能力，增強“城市大腦”的在線監測、分析預測、應急指揮、物資調度等抵御風險、應對風險的功能。

第五，以民生為根本，積極培育基層治理韌性。一是以黨建引領，吸引社區內“政治上靠得住、思想上愿合作、民意上有威信、活動上有能力”的鄉賢能人參與到社區治理中，積極推廣“黨建引領、街道吹哨、部門報到”工作機制，打通基層治理的“痛點堵點”。二是依照不同城區、不同地塊、不同規模的特點，布局符合社區需要的火險、防澇等小微型應急設施及視頻監控系統，推動突發事件風險“智能+”網格化管理。三是充分發揮社會組織協同作用。鼓勵和支持藍天救援隊等專業性社會組織發展，探索將經過認證、注冊、具有一定美譽度的專業社會組織納入應急管理、救災救援、突發型公共衛生事件“戰略支援機構”，通過社會韌性建設提升基層治理韌性。