青藏高原地區州市社會綜合治理立法研究

馬連龍 梅澤星

（青海省黃南藏族自治州人民檢察院，青海 同仁 811300；青海師范大學，青海 西寧 810008）

引 言

2023 年3 月13 日，十四屆全國人大一次會議通過了對立法法的第二次修改，開啟了我國在新形勢下立法改革的序幕。 此次立法法的修改中，設區的市以及自治州的立法權限在原有基礎上增設“基層治理”內容，同時“環境保護”事項被擴大為“生態文明建設”。 近年來，長三角和京津冀等地區積極探索協同立法工作機制，在跨區域的社會治理、生態治理等領域取得了顯著成果。 修改后的立法法在吸取地方協同立法的實踐經驗基礎上，增設第八十三條規定，明確地方的區域協同立法工作機制。 對于立法法此次針對地方立法的修改，其關鍵目的在于滿足地方發展之需要，首先是擴大地方立法權限以發揮州市創新治理和因地制宜的能力， 其次通過區域協同立法貫徹落實區域協調發展戰略。 青藏高原在地理上的戰略意義和自然環境的生態文明建設意義上，決定了青藏高原地區地方立法工作的重要性。 此次立法法的修改，是對新時代黨和國家取得的偉大功績的總結，也是對新時代改革任務和發展戰略的立法保障，為青藏高原地區社會綜合治理立法工作的開展提供了制度支撐。 通過完善“管法的法”，形成完備的法律規范體系，將青藏高原地區州市社會綜合治理納入法治軌道運行，為青藏高原地區鑄牢中華民族共同體意識提供法治保障。

研究青藏高原地區州市社會綜合治理立法之前提，需明晰社會綜合治理之含義。 《馬克思主義大辭典》中，社會綜合治理又稱“社會管理綜合治理”[1]，作為社會主義現代化建設的一項系統工程，社會綜合治理的含義概指——在黨政機關領導下，依靠政府和社會群眾運用政治、法律、經濟等諸多手段，達到預防和治理違法犯罪、 維護社會穩定的目的。 新時代下社會綜合治理不僅涵蓋了掃黑除惡的社會治安綜合治理之含義，也包括了促進非公有制經濟組織、社會組織健康有序發展。 也即新時代下社會綜合治理之目的，不僅在于社會穩定，也在于促進社會發展。在百年未有之大變局下，青藏高原地區的社會穩定和發展工作有著極其重要的意義，探究青藏高原地區現有社會綜合治理立法之現狀，辨析其立法特點。 為立法法修改后的青藏高原地區州市社會綜合治理立法提供立法體系借鑒，發揮后續州市立法之最大效能。

一、青藏高原地區州市社會綜合治理立法現狀

科學合理構建地方立法體系有利于實現地方立法科學化和民主化， 避免地方立法存在重復交叉的沖突可能，也得以保證地方立法和國家立法的銜接。[2]縱觀全國各州市社會綜合治理的地方立法體系，依據治理方式、治理主體、治理對象以及治理內容，可分為促進型、專題型地方立法體系等。[3]青藏高原地區自治條例和單行條例數量眾多且種類豐富，多以民族特色的社會治理規定為主?；谇嗖馗咴貐^州市社會綜合治理立法現狀，分為促進型、專題型、民族型地方立法體系。

（一）州市促進型地方立法

促進型地方立法意指以提倡和促進某項事業發展為基本宗旨的立法形式。[4]以治理方式作為切入點，旨在發揮法律指引功能，通過引導、倡導、激勵等柔性方式促進社會多方面甚至于整體治理良效發展，以促進型地方立法為基礎擘畫州市法治體系的枝干。 雖促進型立法有著統一性、綜合性等屬性，但將之定義為統一型或者綜合型立法并非十分恰當，此類定義無法滿足促進型立法的所有特點，如倡導性等。 基于促進型地方立法之特點，筆者歸納出其幾大特點。

第一，促進型地方立法可以提綱挈領地作為其他地方性法規的原點。 社會綜合治理立法涵蓋了政治、經濟、文化、治安、基礎治理等諸多范疇，具備綜合性的促進型地方性法規憲法化的特征屬性，可以作為州市社會綜合治理立法的“母法”和依據。如《拉薩市文明行為促進條例》第二章對公共秩序、公共環境衛生、交通出行安全和秩序、網絡秩序、社區和諧、旅游、醫療、生態文明等進行了概括性規定，近乎包括了社會治理的方方面面。與此相同的還有《西寧市文明行為促進條例》《海西蒙古族藏族自治州文明行為促進條例》等。 此外，《黃南藏族自治州城鄉社區治理促進條例》同樣對城鄉社區治理作了綜合性立法規定，在城鄉社區范疇內，對社區治理、社區服務、社區建設以及保障措施進行綜合立法規定?！度湛t市城市管理條例》則于總則第二條規定了日喀則城市管理事項，同樣事無巨細地將公共設施運行、環境衛生、違法建設治理等納入管理范圍內。

第二，促進型地方立法的倡導性條款更具備治理之內涵。黨的十八屆三中全會提出的“政府治理”概念，是我黨在深刻認識到世情國情黨情變化的時代背景下提出的。 從政府管理走向政府治理，是當代民主的新型表現形式。在社會綜合治理中政府與社會的多元行為主體形成平等密切的合作關系，由社會主體自愿承擔原本屬于政府的社會治理責任，而政府在社會治理中則承擔宏觀指導的職能。 如《西寧市文明行為促進條例》于第三條提及“黨委領導”“全民參與”的原則性要求，于第七條提及各社會群體“應當積極參與文明行為促進工作”?！独_市文明行為促進條例》于第四章“促進與保障”中以“鼓勵”“支持”等倡導性詞匯對志愿服務組織、行業協會等社會組織作出規定。倡導性法律條款的優勢在于發揮出社會組織的主觀能動性，更利于服務型政府與社會組織達成治理共識，凝聚社會綜合治理合力。

綜上看出， 促進型地方性立法的優勢在于法規大致厘清了當地社會治理中某一方面的外延與內涵，此類立法旨在加強立法對當地社會治理的導向，具備原則性。 同時，具備綜合性的促進型地方性法規也體現出其靈活性。 部分州市的促進型地方性法規在涉及法律責任時，并沒有規定詳細責任，而是以其他法律法規作為處理依據。 如《山南市文明行為促進條例》第四章“法律責任”中，對污染環境、非法買賣食用野生動物的依照《中華人民共和國水污染防治法》《城市市容和環境衛生管理條例》以及相關非法交易、濫食野生動物的法律法規處理。促進型立法劣勢也較為明顯。由于其綜合性的立法內容對社會治理面面俱到，反而又無法面面俱到，主要體現在對某一具體領域的立法內容只能舍內容而保留形式，無法把握社會治理實踐過程中的具體內容。 在此基礎上容易出現責任異化為權力的可能性，導致社會主體不平等地位加劇。而倡導性條款下法規的強制、教育作用被極大弱化，對于社會文明發展水平不足的州市來說反而起到消極作用。 促進型立法是法治社會下一種新穎的立法模式，但對法治政府和社會的要求也更高。

（二）州市專題型地方立法

專題型地方立法也可稱之為主題型地方立法、分散型地方立法等，是針對社會治理中某個構成單元制定的地方性法規，旨在解決社會治理中以地方性法規提供制度供給的特定需要。[5]如《涼山彝族自治州中醫藥保護條例》旨在為發展創新中醫藥和少數民族醫藥提供法制基礎；《甘孜藏族自治州非物質文化遺產條例》旨在保護和傳承非物質文化遺產,弘揚民間優秀傳統文化；《海西蒙古族藏族自治州野生枸杞保護條例》旨在保護以及合理利用野生枸杞和促進經濟效益。 如此專題型地方立法不勝枚舉，是青藏高原地區州市地方性法規的重要組成部分，也是地方立法體系中數量居多的法規，筆者歸納如下幾點特征。

第一，專題型地方立法更具針對性。這是專題型地方立法聚焦于某一特定領域的必然屬性。在州市社會綜合治理中直接面向一點，有利于挖掘出該治理領域中的難點和關鍵點，因此更能針對當地特點制定地方性法規。 《涼山彝族自治州中醫藥保護條例》中，不僅事無巨細地規定了中醫藥保護的內容，還對自治州、縣（市）政府各部門等治理主體以及社會中醫藥人員進行詳細規定；《日喀則市非物質文化遺產條例》規定非物質文化遺產范圍，并對調查與申報、保護與傳承和法律責任進行詳細立法。 當立法資源集聚于某一特定領域時， 立法的針對性便延伸出實踐中的可操作性。 不同于促進型立法中的倡導性條款，專題型立法更易激發法的預測作用和強制作用。 同時此類專注于解決特定問題的立法有利于總結實踐經驗，將地方特色規定上升到法制層面。

第二， 青藏高原地區的州市專題型地方立法注重對生態環境的保護。 青藏高原地區的生態環境領域州市立法是以習近平生態文明思想為指導制定的，青藏高原地區在漫長的環境演變中形成的生態系統較我國其他地區更不穩定，抗干擾能力和自我修復能力更差，如果不加以保護則會對青藏高原生態環境造成不可逆的破壞結果，進而影響到亞洲乃至世界的生態系統穩定。2023 立法法的修改，將設區的市立法權限中“環境保護”事項修改為“生態文明建設”，體現了立法保護青藏高原生態環境意義重大。 因此青藏高原地區州市立法中也有較多對森林、草場、水源和生物多樣性等的立法規定。 如《林芝市森林草原防火條例》《拉薩市拉魯濕地自然保護區管理條例》《海西蒙古族藏族自治州野生動物保護條例》《甘肅省甘南藏族自治州保護野生動物若干規定》等。

綜上可知，青藏高原地區州市專題型地方立法不僅在社會綜合治理中具備針對性、可操作性特點，也有著青藏高原地區特有的生態環境保護地方立法特色。 這種針對具體領域立法的地方性法規契合了“小切口”立法要求，提高了具體領域的立法質量，也符合了州市的立法能力。 然而專題型地方立法由于關注面過窄，以致于地方性法規與其他規范性文件和政策的協調配合更需要依靠當地黨政機關，若無法形成社會綜合治理合力則會對立法的實施造成極大阻礙，使得原本具備可操作性的法規壓垮治理對象，又或者行政機關的行政行為總是與立法相悖。 同時， 由于碎片化的專題型州市立法無法通過簡單的拼合形成社會綜合治理立法體系，當社會綜合治理中存在跨領域的情形時，專題型地方立法的互動協調是非常重要的，這極為考驗青藏高原地區州市立法機關的立法能力和黨政機關的協調治理能力。

（三）州市民族型地方立法

青藏高原地區作為我國多民族的交匯地區， 是鑄牢中華民族共同體意識的關鍵區域。 少數民族地區的社會綜合治理是國家治理體系現代化的重要內容，充分利用好立法法賦予青藏高原地區州市的立法權，結合當地民族特色進行立法，發揮自治州的自治立法權，保障青藏高原地區社會綜合治理有法可依。 現行有效的青藏高原地區州市民族型地方立法中，以民族團結為主題的有《海南藏族自治州民族團結進步條例》《阿壩藏族羌族自治州民族團結進步條例》《云南省迪慶藏族自治州民族團結進步條例》《涼山彝族自治州民族團結進步條例》等；以宗教事務為主題的有《黃南藏族自治州藏傳佛教事務條例》《阿壩藏族羌族自治州宗教事務條例》《云南省迪慶藏族自治州藏傳佛教寺院管理條例》《甘肅省甘南藏族自治州拉卜楞寺保護與管理條例》等；以少數民族語言文字為主題的有《玉樹藏族自治州藏語文工作條例》《阿壩藏族羌族自治州藏語言文字條例》《涼山彝族自治州彝族語言文字工作條例》等。 同時還有以《玉樹藏族自治州藏醫藥管理條例》為例的藏醫藥管理和以《甘肅省甘南藏族自治州草場爭議調解處理辦法》為例的民間規范適用管理等自治條例。青藏高原地區州市的民族型地方立法同樣帶有促進型地方立法的綜合性、倡導性和專題型地方立法的針對性、可操作性屬性，但其又具備著當地特有的民族特色屬性，不同州市由于地理位置、宗教理念和民間習慣的不同而產生富有地域特點的地方自治立法。 依據現行有效青藏高原地區州市民族型立法，具有如下特點。

其一，民族型地方立法旨在保護和發展民族優秀傳統文化。 一類是專門對當地藏醫藥、中醫藥設立的自治條例，均在總則第一條中以“傳承”“繼承”等詞匯強調了對傳統藏醫藥、中醫藥的保護，同時各州市的相關條例對治理主體和經營主體等的責任、藥材的合理采集季節、醫藥研究成果的知識產權保護等作了詳細規定； 另一類是針對少數民族語言管理設立的自治條例。 在條款中對少數民族語言的使用管理、機構隊伍、法律責任和少數民族語言有關的古籍等文化遺產的研究挖掘，均作了詳細規定。傳統醫藥是少數民族文化的精髓之一，亦是中華民族傳統文化的重要組成部分，雖屬醫學體系，但縱觀其發展歷程和文化內涵，又與少數民族文化、宗教、哲學等有著千絲萬縷的關聯。憲法以及民族區域自治法等法律法規對各民族語言文字的平等保護，以及諸多政策對其實施的制度保障，極大促進了青藏高原地區各民族的融合發展，維護了各民族在少數民族語言文字使用和發展上享有的基本人權。[6]

其二，民族型地方立法帶有顯著的區域性特點。精確來說，民族地方立法是民族性與地域性的復合，是不同地域在民族習俗、宗教和地理環境的綜合影響下形成的民族特色社會文化，而民族地方立法又基于此類民族特色社會文化進行立法。 如《甘肅省甘南藏族自治州草場爭議調解處理辦法》第十二條規定了在草場爭議的調解中可邀請“社會各界知名人士”參與糾紛化解。 此類規定是基于青藏高原地區長久形成的民間習慣而制定的，如藏族的斯巴調解會邀請活佛、彝族的德古調解會邀請部落中德高望重的老人作為調解人斡旋于糾紛雙方。 又如《果洛藏族自治州自治條例》針對本地區教育處于“洼地”的實際情況，增大教育經費投入，增加寄宿制學校專項資金保障交通不便地區的住宿條件，同時要求實施藏漢雙語教學。[7]

值得一提的是，青藏高原地區州市民族型地方立法還具有從屬性特點，從屬性體現在各州市的地方性法規、自治條例、單行條例所規定的具備民族特點的內容是在中央法規和省、自治區法規的基礎上制定的，不與憲法、民族區域自治法等法律相違背。然而青藏高原地區州市民族型立法同樣存在諸多問題：立法范圍窄、民眾參與不足、立法質量不高、民族特色不突出等。同時立法對于治理主體的規范也有待提高，尤其是對基層組織的立法不足。 立法法修改后增設“基層治理”一事項，在擴大青藏高原社會綜合治理立法權的基礎上，也對基層組織的權力行使和義務規定提出了更高要求。 增設“（村）居民委員會工作條例”來規范處于社會綜合治理末梢的領導者，是今后立法應當思考的內容。

二、青藏高原地區州市立法權擴容的意義

規范層面來看，擴張地方立法權是民主之需要，是自治的體現；功能層面來看，擴張地方立法權是治理之需求。地方立法權的進一步擴容對于變革中央和地方關系、推動國家治理體系和治理能力現代化來說，是具有創造性的制度選擇。

（一）地理位置重要性之使然

青藏高原位于于亞洲大陸的中央，橫跨中國西部和南部，與印度、尼泊爾、不丹和巴基斯坦接壤。 青藏高原地區包括我國西藏自治區、青海省、新疆維吾爾自治區南部、四川省西部以及云南和甘肅的部分地區，因此對我國政治、經濟和軍事方面均有著重要戰略意義。首先，青藏高原是中國西部和南部地區的重要戰略屏障。地形復雜，包括高山、高原、峽谷和河流等各種地形。這些地形可以有效防御外敵，保護中國西部和南部地區的安全；其次，青藏高原是中國與南亞和中亞地區之間的重要聯系橋梁。中國與印度、尼泊爾、不丹和巴基斯坦等國家接壤，而這些國家也是青藏高原周邊的重要國家。通過青藏高原，中國可以與這些國家建立關系，促進經濟、文化和政治合作；此外，青藏高原還是中國通往中亞地區的重要通道，連接中國與中亞各國之間的貿易和交流。最后，青藏高原還擁有包括草原、礦產和動植物資源等豐富的自然資源。 這些資源對于我國的經濟發展和能源安全具有重要意義。 不僅如此，青藏高原的自然環境也是全球生態系統的重要組成部分，對維護全球生態平衡和生態安全至關重要?；谇嗖馗咴貐^的地理戰略意義，加強青藏高原地區州市社會綜合治理立法工作事關我國西部地區的社會穩定。 社會穩定并不意味著保持一成不變的固定狀態，而是指長期處于良性運行和協調發展狀態。 為貫徹新發展理念，推動高質量發展，社會穩定是發展的前提和基礎。 青藏高原地區的社會穩定能極大促進當地的經濟發展，動蕩不安的社會現狀難以吸引區外的人才和資源，“要實現自己的發展目標， 必不可少的條件是安定的國內環境與和平的國際環境。 ”[8]因此加強青藏高原地區州市社會綜合治理立法工作的首要目標在于維護當地社會穩定，在此基礎上通過立法促進當地經濟社會發展。 立法法修改背景下，州市被賦予了更大的立法權限，這為青藏高原地區州市社會綜合治理提供了更完備的制度基礎。

民族地區的經濟社會發展是我國現代化建設目標能夠順利實現的基礎之一， 少數民族振興與中華民族振興相互促進且密不可分。[9]縱觀歷史發展，社會治理問題的本質并非政治和社會問題，而是文化機制問題。[10]青藏高原作為我國主要少數民族聚居區之一，其州市社會綜合治理較其他地區有著特殊的語境，在普適性的社會治理理論基礎上，青藏高原地區傳統且多元的文化因素是社會綜合治理立法工作值得關注的焦點。 青藏高原地區多元的文化價值取向，以及宗教信仰、民間習慣法以及村規民約等因素影響下，青藏高原地區州市社會治理需要通過立法予以協調多元文化形成的社會局面，旨在將本土文化價值轉化為現代化治理的地方性知識價值，充分發揮青藏高原地區民族文化在社會綜合治理中的價值。從傳統文化和民間習慣法中挖掘本土資源，在國家立場下進行時代更迭，進而實現青藏高原地區社會治理本土資源現代化轉型，[11]是加強青藏高原地區州市社會綜合治理立法工作的意義所在。

（二）契合民族地區社會治理要求

我國“一元多層次”的立法體制下，[12]國家立法對地方立法具有指導作用，并作為地方立法的依據，體現出地方立法的從屬性。 在不與憲法、法律、行政法規相悖的前提下，地方立法又可依據區域具體實際發揮應有的創造性，針對不同地域的社會現狀、經濟發展因地制宜，體現出地方立法的相對獨立性。青藏高原地區多民族交匯，在地方立法相對獨立性的屬性基礎上，又應當發揮自治立法權和變通立法權的優勢所在，旨在“因俗而治”。 從國家宏觀層面來看，州市立法權擴容意義有三：一是繼續推進全面深化改革。 “全面”要求下，統籌推進州市在黨建、政治、經濟、文化、生態文明等領域的綜合全面發展；“深化”要求下，改革目的在于攻堅克難而非敷衍了事，挖掘出阻礙制度發展、體制完善的根源因素。 二是繼續落實中國特色社會主義法治體系建設的客觀需要。 立法先行是社會主義法治體系之基礎， 州市立法權的擴容有利于提高法治政府服務質量和效能。 三是堅持和完善人民代表大會制度的重要體現。 立法法修改后地方立法權的進一步擴容，發揮地方人大及其常委會在地方經濟社會發展中的積極作用。

從層面來看，立法法第二次修改中在設區的市增設“基層治理”事項，旨在更好發揮地方立法的創新治理能力以及民族地區的“因俗而治”。 地方立法是單一制國家結構形式下相對分權的制度體現，在中央立法以彈性立法為主的特點下，地方立法呈現出三大特征，保障在各地區經濟文化差異下法律法規的有效實施。 第一特征是法律地方化，通過細化法律滿足地方性法規的可操作性；第二是民主化，國家立法是全國人民的意志體現，地方立法是為更好反映當地民情民意，體現人民意志；第三是先試先行，地方立法在堅持不抵觸原則基礎上，以立法先行及時解決地方社會治理中出現的新問題，為中央立法積累經驗。 從地方立法的功能特征來看，其目的為制定行之有效的、契合地方實際的地方性法規。 民族地區在地方立法三大功能特征基礎上， 又發揮出其補白和變通功能。 補白在于制定體現民族特色的自治條例和單行條例，也即“因俗而制”；變通在于結合“當地民族的政治、經濟和文化的特點”[13]，對法律作出不相抵觸的變通規定。 鑒于青藏高原地區地理位置的重要性，州市立法權擴容的意義在于發揮地方人大針對當地社會實際情況和發展水平制定出契合當地“脈象”的地方性法規、自治條例和單行條例，同時又能體現出民族區域自治制度的優越性。

（三）發揮區域協同立法優勢

修正后的立法法在第八十三條規定了“區域協同立法工作機制”。 近年來，京津冀、粵港澳和長三角等區域在全國人大常委會的鼓勵下，積極探索區域協同立法路徑，取得了豐碩的實戰成果。 區域協同立法是指在跨行政區或法域范圍下，有關立法主體對“法律調整對象分別立法，相互對接或承認法律調整對象法律效力的立法行為。 ”[14]理論層面來看，修正后的立法法為青藏高原地區開展區域協同立法工作提供了制度保障。 實踐層面來看，京津冀等區域的地方協同立法探索為青藏高原地區開展區域協同立法工作提供了可借鑒的經驗。 青藏高原地區在生態環保領域的區域協作經驗， 同樣能夠適用于州市社會綜合治理的立法工作。 從區域協同立法的背后價值來看，其旨在協調區域經濟社會發展問題，在區域一體化發展下，促進資源有效利用，克服地方立法的弊端，找到各區域利益共同點以形成平等發展局面和保障資源利用率最大化。 從區域協同立法的目的來看，其是為了解決區域內的公共事務。[15]新制度經濟學視域下， 經濟的繁榮與衰退可能生發于社會對利益的追逐， 但根源卻指向“社會的制度結構和安排”。[16]因此區域協調發展需要有制度予以約束，這便是區域協同立法之深層意義所在。

我國經濟社會發展不平衡的狀態不僅體現在東西部發展不均衡以及城鄉發展不均衡等方面， 同樣存在于青藏高原地區州市之間。以青海省為例，自2014 年起，西寧市GDP 近乎為全省其他市域的總和，且這種不平衡現象愈發明顯。[17]不同市域地方規則的矛盾和沖突是常態，打破地域壟斷，實現資源合理流轉和配置，這便是青藏高原地區區域協同立法的意義，努力縮小州市之間的發展不平衡狀態，并為區域協調發展提供法治保障。 從青藏高原地區實際情況出發，區域協同立法的價值應當被適當擴大，在維護社會穩定的基礎上，以生態文明建設為重點來發展區域經濟，這不僅符合新時代下社會綜合治理的內涵，也與青藏高原地區地處戰略位置、少數民族聚居的實際情況相吻合。 社會穩定是民族地區各族群眾的根本利益所在，是青藏高原地區經濟發展的基本前提，拋開穩定談發展，如同無源之水、無本之木。 區域協同立法為青藏高原地區州市貫徹落實區域協調發展戰略提供了統一的法制環境， 保障了青藏高原地區州市經濟社會一體化高質量發展。

三、青藏高原地區州市社會綜合治理立法實踐問題檢視

地方立法的法律地位早在憲法和相關法律中就予以明確， 地方立法愈發能動地隨著社會發展和人類文明進步而逐漸扮演著愈發重要的角色，最近幾十年來地方立法發展迅速，然而數以萬計的地方性法規背后，仍然存在著一些矛盾與問題。

（一）立法理念失位導致立法質效不足

地方立法理念的價值失位是地方立法工作中面臨的第一困境， 在立法工作尚未開展時便早已根深蒂固在立法者心中，導致立法傾向保守性和被動性，產生過多的形式主義地方立法，造成諸多不必要的立法資源浪費，其主要體現在以下兩個方面。

第一，我國單一制的國家結構影響下，青藏高原地區地方立法理念存在認知偏差。 單一制國家結構下，主權國家由若干普通行政區或自治區組成，[18]從國家結構形式來看，我國是統一的多民族單一制國家，地方實行民族區域自治制度。 在此基礎上形成的立法體制決定了立法權限必須相對集中，以維護法制和國家統一。因此立法者習慣性將地方立法視為對中央立法的補闕拾遺，也即地方立法的范圍僅限于對中央立法的細化，以滿足地方立法在本行政區內實施，長此以往，地方立法不斷偏向保守和被動。而這樣的思想早在立法法尚未制定以前便開始萌芽，有人認為賦予地方立法權會導致“地方割據”，不利于法制統一。 2015 年立法法修改后，地方立法權被急劇擴大，①又有人認為會產生地方立法質量下降、地方保護主義加劇等立法亂象。[19]此類思想否定了制度化分權趨勢下地方立法的真正價值所在，而另一群體雖未采取否定態度，但也認為需要以立法調控的地方性事務早已被中央立法所覆蓋，并且統一的市場經濟秩序已然建立，地方立法的補充作用和對本行政區經濟主體的規范作用意義不大。由于“大一統”國家主義立法觀被曲解，地方立法的積極性難以發揮，以致于地方立法往往為“為了工作而立法”，被動立法且敷衍了事。

第二，“不抵觸”原則下地方立法的過度保守性湮滅了青藏高原一些地區的地方特色?，F行法律位階下，不抵觸上位法是設區的市的立法基本原則之一。因此地方立法機關應努力尋求“不抵觸”同本行政區內“地方創新性”之間的微妙平衡點，然而事實卻是：對“不抵觸”的認知失位和判讀錯誤，[20]即“不抵觸”就是地方立法機關僅能對上位法有規定的領域開展立法工作。此種理念下，地方立法確實不再抵觸上位法，但地方立法本應體現的地方特色卻被保守性全盤占據。甚至于“不抵觸”被曲解為盡可能地照抄上位法，并美其名曰“貫徹落實不抵觸原則”。 導致部分地方立法過多引用乃至照搬上位法，又或是照搬其他地區的立法內容，“換了層皮”就成了一部新的地方立法。 教條式的地方立法理念下，青藏高原地區的立法特色難以發揮，諸多自治州雖冠以自治條例和單行條例之名進行立法，如“城鄉基礎設施管理”“突發事件應對”等地方性事務，但其并非帶有濃烈的自治屬性和民族特色，更像是一種四海皆適用的內容。過度的保守性和被動性導致社會治理的差異性和民族特色難以在地方立法中體現， 地方立法自然也無法真正落實到社會治理當中。憲法賦予地區制定自治條例和單行條例的權力，旨在依照當地政治、經濟、文化特點制定，但地方立法實踐中由于各地力求法律結構完整，為不抵觸上位法，照搬上位法條文且相互比照，最終形成的立法文件難以體現地方特色。 如《森林草原防滅火條例》《海南藏族自治州城鎮市容和環境衛生管理條例2021 修訂》等自治條例和單行條例，其內容與其他州市的地方性法規內容并無二致，再如《互助土族自治縣自治條例》中第三章“監察委員會、人民法院和人民檢察院”的四條內容，僅有第二十條規定了縣法院、檢察院的領導和工作人員應當有土族人員。 而這種無地方特色的內容在其他地區的自治條例和單行條例中也存在許多。

（二）青藏高原地區地方立法運行機制不暢

如果說地方立法理念的價值位是立法工作開展的主觀障礙， 那制約地方立法運行機制的因素則應是地方立法過程中的客觀阻礙。

第一，青藏高原地區公眾參與立法機會較少，公眾參與立法的積極性不足成為關鍵制約因素。 社會主義民主政治的本質特征下，憲法和立法法均賦予公民參與立法的權利，但實際情況卻并不理想。 國家層面來看，2020 年1 月26 日在中國人大網的6 部結束征求意見的法律中，除（草案）外，有4 部不足百人參與，有1 部僅103 人參與。[21]國家立法公眾參與程度如此，更何況是地方立法的公眾參與情況了。公眾參與立法的積極性不足從主觀層面看來，是公民自身參與政治的意識不強，客觀層面是立法機關并未充分調動起公眾參與積極性，這點從立法制度地方性法規的制定實踐中就可以看出。 2000 年制定的立法法將聽證引入立法程序中，自此以后許多省市相繼以立法規范行政區內立法聽證制度。 然而青藏高原地區的地方性法規中，僅有《青海省人大常委會立法聽證試行規則》和《甘肅省人民代表大會常務委員會立法聽證規則》兩部省級地方性法規，至于地方規范性文件、地方工作文件和地方政府規章則并未對公眾參與立法聽證進行規定。

第二，功利主義傾向下地方立法機關“法必躬親”。韋伯科層制理論影響下，地方立法的數量和種類，以及地方性法規等文件的被批準通過率，往往成為地方立法工作的考核指標之一。 這種激勵機制下，立法之目的由社會治理變為追求，立法機關開始事無巨細地對行政區域內的地方事務開展立法。 譬如《昌都市城市綠化條例》《西寧市全民義務植樹條例》《海西蒙古藏族自治州自治條例》等地方性法規關于“全民義務植樹”的規定，這類屬于公民道德義務層面的，本不屬于法律法規規制范疇內的事項。 此類立法無疑是將地方性法規的功能價值降到了一般政策性文件和社會倡議范疇下。[22]還有一類地方性法規，在制定后其全部或部分內容就成為了“僵尸條款”，對社會治理并沒有起到應有的作用，其內容空洞無實，以致無法應用于社會實踐中。 此外，立法機關并未有效開展后續的普法工作也是地方性法規作用無法發揮的原因之一。

（三）區域協同立法下立法空間難以逾越

2022 年修改后的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》明確了縣級以上地方各級政府建立區域協同發展工作機制的規定。立法法修改后，區域協同立法機制具備了合法性基礎。憲法中雖未明確對區域協同立法作具體規定，但其序言部分對五個文明協調發展理念的貫徹，某種意義上也是對區域協調發展的支持和倡導。 區域協同立法無論是從合法性還是從合憲性來看， 均能實現邏輯上的自洽。 在排除合法性、合憲性之憂后，青藏高原地區州市社會綜合治理在區域協同立法上的考量，其阻礙因素不外乎以下幾點。

一是協同立法的范圍和程度的客觀標準無法明確。[23]申言之，就是青藏高原地區州市應該對哪些地方事務開展協同立法，地方事務的立法內容應當一致到何種程度。京津冀等區域的協同立法探索實踐為青藏高原地區提供了經驗借鑒，但由于地方經濟發展、地域面積、人口密度、人文差異等因素，真正實踐起來可能出現制度與實際不相匹配的情況。 以青海省為例，西寧市與海東市之間距離較近，各方面社會事務大致趨近。州市之間、自治州之間相距甚遠，僅海西州的面積就能完全覆蓋整個長三角城市群。對于青藏高原地區州市區域協同立法工作來說， 趨同程度相較于長三角等地更難以判定， 不僅由于其州市之間的經濟差異巨大，并且民族文化差異也是協同立法實踐中必須著重考量的因素。

二是民族區域自治地區在協同立法、 統一立法和自治立法間抉擇困難。 青藏高原地區作為民族聚居區域，實行的州占據多數，《民族區域自治法》的要素在于自治，《立法法》關于區域協同立法規定的要素在于協同。 京津冀等區域的協同立法在統一立法和協同立法間存在抉擇困難，而青藏高原地區的州市在前者基礎上還需考量民族區域自治立法的問題。 邏輯層面來看，除自治條例和單行條例外，州市立法機關可立法的事項，省級立法機關同樣能夠立法。在此基礎上，是由省級立法機關統一立法，還是省級立法機關做好頂層設計后州市立法機關協同立法，是對州市立法機關立法工作質量的一大考驗，也是對省級立法機關工作指導強度的如何把握的考驗，當民族區域自治立法也介入其中時，情況則變得更為復雜。

三是州市間的地方利益博弈。 區域協同立法旨在保障區域整體利益，而這往往容易忽視單個地方利益。區域協同立法是地方立法主體利益需求的體現，其沖突自然也是地方立法利益保護壁壘的體現。社會治理良好、經濟發展靠前的地方往往不愿意同落后的地方開展合作，地方政府秉持著“不求有功，但求無過”的治理理念，以一心治理好本行政區為己任。 新中國幾十年的高速發展下，協同發展是大勢所趨，[24]但拘泥于自身發展的地方保護理念，使區域協同治理之路愈發困難。青藏高原地區的地方差異則更為明顯，不處理好區域協同立法中的地方利益博弈問題，只會因為協同立法導致現實利益沖突更加激烈。

四、青藏高原地區州市社會綜合治理立法的完善路徑

新形勢下黨領導立法日益強化，黨的領導是地方立法發揮應有作用的根本保證。提高立法質量理論內涵關鍵要法律預期能力的立法預設，在確立立法理論內涵基礎上，明確新形勢下推動青藏高原地區州市社會綜合治理立法的幾大方向：糾正立法理念、民主立法原則下推動全過程人民民主參與立法、突出民族特色地方立法創新性、健全科學立法民主立法依法立法機制、疏解區域協同立法層級關系和破除地方壁壘。

（一）完善立法方法提高法律預期能力

廣義的法律概念是指法的整體，自然涵蓋了地方性法規之意。 “預期性是法律的基本屬性”。[25]法律的預測性即人們能夠依據法律之內涵對自身行為和產生后果進行預測和評估。時代高速發展下，當代社會呈現出無比多元且社會主體行為復雜的態勢，這對法律的預測性提出了更高要求。不同于古代宗教般神啟的說辭，也有別于判例法傾向于程序上的可預測性，中國特色社會主義法律體系下，法律預期能力更多取決于國家立法機關，也即立法本身。青藏高原地區社會穩定和經濟發展需要提高州市的社會綜合治理能力，立法質量的高低決定了法治體系是否符合社會綜合治理，州市立法機關對法律預期的預設又是立法質量的關鍵因素。 邏輯嵌套下，可用“三個位階的立法方法”[26]來完善青藏高原地區州市社會綜合治理立法的法律預期能力，提高立法質量。

一階立法方法要求立法機關從復雜的社會中找到社會關系的規定性，并將之轉化為法律。社會關系的規定性是客觀存在而非立法者創立的，立法者對社會關系的規定性進行認知、觀察和總結，最終將其變為社會治理的成文法律，使其有別于自然法的觀念。 那如何掌握社會關系的規定性，則需要立法機關“從群眾中來”，也即深入調研社會實際以發現社會關系的規定性；最后的立法“到群眾中去”，也即法律在社會中被有效使用和遵守，作為法律預期能力的檢驗標準。二階立法方法對社會關系的規定性中存在沖突的事實與價值進行甄別選取，避免因直接將社會關系的規定性寫進法律中導致的法律預期沖突。法律實效以法律效力為前提，法律效力以法律實效為結果，當兩者愈貼近，法律預期能力則愈高，這正是二階立法目的所在。然而立法產生的法律預期沖突是難以避免的，不僅因為文字的表達內容和立法者認知有限，也因法律的滯后性同事物不斷發展的矛盾。 三階立法方法之目的就在于對法律預期沖突的救濟，以動態立法持續消除法律預期沖突，增強法律預期能力。

（二）以立法明確地方立法的積極價值

社會主義法治國家的建設需要地方具體實踐提供經驗。 立法法兩次修改中對地方立法權的不斷擴容，其意義不言而喻，國家需要地方立法發揮積極性和創造性，為當地社會綜合治理提供法治保障。因此地方立法無用主義、形式化主義的思想必須及時糾正，明確何為“不抵觸”原則。

首先，以法律形式明確劃分中央與地方的立法權限，立法權限不明不僅使得地方立法機關難以準確把握立法越權而抵觸上位法，有時甚至連國家立法監督機關也無法判斷地方立法是否與上位法相抵觸。其次，以法律的形式明確“不抵觸”的內涵，“不抵觸”應當是不違背上位法的立法精神和原則，以及不能同具體法律規定相沖突，而并非地方立法必須滯后于上位法，也即以上位法作為立法“依據”。 社會高速發展，新生事物不斷涌現，國家對各地區各方面詳細立法是不切實際的，地方超前立法的作用旨在為國家立法積累立法經驗，并對國家立法進行補充和細化，以滿足地方社會治理和發展之需要。再次，在明確“不抵觸”原則基礎上，構建好地方性事務的判斷標準體系。[27]核心是以《憲法》作為地方立法根本法依據。 其中《憲法》第104 條作為地方性事務判斷的內涵基礎，第107 條作為明確范圍的輔助參考。 繼而科學擘畫出地方性事務基本輪廓，以重要程度篩選專屬中央的立法事權；以影響范圍篩選不屬于州市行政區內的管理事務；以地方特色對篩選后的地方事務加以甄別，并基于此作為州市的立法事項范圍。 值得一提的是，青藏高原地區的自治州在實行《民族區域自治法》時，也必然會存在“抵觸”的情形，也即法律沖突問題。 因此對《民族區域自治法》的準用性規則予以完善，明確援引的具體內容，為立法者提供確定的指引，并且對與《民族區域自治法》相沖突的法律規定予以修改，均是對“不抵觸”原則的一種明確。

在明確地方立法的積極價值基礎上，地方立法權的擴容，使得曾經必須通過地方規范性文件、地方工作文件等紅頭文件形式予以規定的社會綜合治理內容，得以通過立法的形式進行規制，助力綜合利用立法資源同時提高地方立法質量，以此維護法制統一。 如地方規范性文件——“青海省生態環境廳關于印發《青海省社會生態環境監測機構生態環境監測監督管理辦法》的通知（2022） ”，以及生態環境監測中應當存在的“規劃與建設”“監測活動”“監督管理”“法律責任”“技術人員持證上崗考核實施細則”“生態環境監測機構信用評價管理”等問題，均可以通過設立《青海省生態環境監測條例》予以整合規范。 又如地方規范性文件——“青海省人力資源和社會保障廳、青海省財政廳關于印發《青海省社會保險基金監督舉報獎勵暫行辦法》的通知”，以及“人大監督”“行政監督”“內部控制”“社會監督”“法律責任”等問題，也均可通過設立《青海省社會保險基金監督條例》予以規范。

（三）民主立法原則下推動全過程人民民主參與立法

公眾參與立法是立法質量提高和發揮立法實效性的必然要求，為推動人民民主在立法全過程中能夠實質性落地，核心環節有兩點：一是建立并完善公眾參與立法的平臺，保障民意訴求有途徑；二是健全立法機關收集采納民意工作機制，保障合理訴求得以落實到立法中。 搭建公眾參與立法平臺，讓社會的聲音匯集到立法者耳中，讓立法者與公眾有一個平等對話的途徑，便于立法機關了解民情民意。

實踐中的地方公眾參與立法的平臺主要有以下幾種：一是線下會議的形式，如聽證會、研討會等；二是以傳統媒體和新媒體為媒介向社會公開征求立法相關意見；三是建立立法研究員專家咨詢制度等，依托專業法律人才輔助立法工作；四是建立立法網站收集民情民意。 站在青藏高原地區的社會基礎上，單純套用已有平臺而不加以完善是不可取的。

健全立法機關收集采納民意工作機制：第一，確實提高公眾參與立法的積極性，向公眾表明立法為民的目的，各社區、村落基層干部積極開展宣講活動，向公眾傳遞民主立法、公眾參與的含義，從群眾中改變參與積極性不高的現狀，同時考慮到青藏高原部分地區公眾的立法基本常識薄弱，在普法過程中應當注重說理，保證公眾知曉自身權利和參與立法的意義。 第二，積極實現立法信息公開化，考慮到青藏高原地區網絡信息化水平，應注重線上和線下共同公開機制的建立，以保障公眾的立法知情權和立法監督權。 同時應對公眾參與提出的建議和意見是否采納予以說明，也即建立信息反饋機制。 第三，建立立法評估制度，基于青藏高原地區州市地方性法規缺少關于聽證制度的地方性法規現狀，將執法檢查同立法評估結合是民族自治地區提高立法科學性的有效手段。[28]第四，重視弱勢群體、利益集團參與立法的不公平性，當社會個體以組織化的形式參與立法時，雖將個體的聲音集合為整體會有更好的參與效果，但需要注意社團組織參與立法的穩定性，尤其是利益集團參與立法可能產生的不公平性。 在“沉默的螺旋”效應下，弱勢群體的呼聲被逐漸削弱，當既得利益集團取得參與立法中的強勢地位時，則更要注重農民和婦女等弱勢群體的發聲。

（四）突出民族特色地方立法創新性

青藏高原地區州市的民族特色地方立法創新性應當體現在兩方面：一是民族特色，二是地方特色。少數民族特色立法是對民族區域自治理念的貫徹落實，也是衡量民族自治地區立法質量的重要因素。[29]民族自治地區立法與地方立法在科學立法理念和要求上存在交集，同樣應堅持“不抵觸”“有特色”“可操作”等。 在立法運行機制上，同樣要注重民主立法原則、科學立法等。 兩者不同之處在于立法內容上，民族特色立法應注重當地民間規范、民族歷史文化傳統等能夠體現出民族特色的領域，而非上文所提到的四海通用的地方立法。 因此筆者僅對青藏高原地區州市社會綜合治理立法吸少數民族的民間規范作簡要闡述。

無論是青藏高原地區的民族自治區域還是我國其他地區，民間規范均是當地的社會基礎，而這種民間規范在民族自治地區更為凸顯。民間規范被地方立法吸收的必要性在于：法律以社會為基礎。青藏高原地區地方立法，要強調立法創造性，也要強調地方特色創造性，更要強調民族特色地方立法創造性。誠然，為避免民族特色地方立法徒有其名而無其實，地方立法吸收民間規范要點有二：一是立法前做好民間規范的系統調查。通過調查摸底，明確各自治州的具體民間規范有哪些，鑒于民間規范載體多元，僅依靠立法機關單獨的力量是不夠的，發揮社會學者、法學者以及熟悉民間規范的民間主體在地方調研中的作用，旨在系統全面收集民間規范。[30]二是做好民間規范的內容識別?？偟膩碚f就是“取其精華而去其糟粕”和法律實效，申言之，就是將好的民間規范和具有法律意義而非生活意義的民間規范納進立法中。

此外，由于青藏高原地區地域遼闊，更應當發揮出基層自治在社會綜合治理中的作用。 在城市社會治理中，由于各州市的中心城市人口更為集中，民族和宗教文化也呈多元化。 而農村地區整體發展水平落后于中心城市，且發展不平衡。 因此，網格化的基層自治是青藏高原地區社會綜合治理合適的治理方式。從地方立法的地方特色角度來看，則是以《XX 州網格化社會治理條例》等形式體現基層自治作用，也即發揮出網格內村委會、居委會等基層組織的治理作用。 該種立法體系可歸為專題型地方立法，也可稱為對象型地方立法，是專門針對社會綜合治理主體的立法。

（五）疏解區域協同立法層級關系和破除地方壁壘

疏解區域協同立法層級關系的關鍵在于理順單獨立法、協同立法和統一立法的關系。從影響范圍來看，當影響限于本行政區內時，應是單獨立法的調整對象，否則可能是協同立法予以調整的對象。從功能界限來看，當參與主體數量過多以及立法事務過于復雜時，也不再適合開展協同立法，應進行統一立法。參與主體越多，各行政區的協調和溝通效率就越低；跨行政區的事務越復雜，存在的地方利益博弈和沖突也就越多，各行政區最終達成一致的可能性也就越低。 在明確影響范圍和功能界限的基礎上，筆者認為區域協同立法應遵循兩個方面。

第一，在趨同程度的界定上，應以基本需求為限。區域協同立法不能以“可以”為限，而應以“必須”為準。雖立法法第83 條賦予省、自治區、直轄市和設區的市、自治州開展協同立法工作的權力，但前提是在憲制框架穩定的基礎上合理有序開展區域協同立法。 因此，趨同程度與基本需要的相互適應是關鍵，應綜合考慮各區域客觀條件基礎、立法意圖等。第二，上級立法機關的工作指導強度應在合理范圍內。合理的工作指導強度是上級立法機關不應對協同立法作明確的進度安排； 上級立法機關不應過度關注立法結果而忽視資源支持、利益協調和立法監督等過程性因素；上級立法機關不得利用地位優勢在下級協同立法工作中要求規定或不予規定具體事務。

為破解地方利益博弈產生的壁壘，首先應建立學習和交流機制，培養州市立法機關的區域協同立法理念，提高認知水平。[31]面對青藏高原地區州市社會綜合治理中存在的諸多問題，州市立法機關以及各職能部門都應當認識到封閉式的傳統立法模式無法應對跨區域的社會公共事務。 破除利益壁壘的關鍵在于立法機關應當有協同立法的理念和協調發展的意愿， 尤其是那些經濟發展水平和社會治理水平較高的行政區更應有合作治理獲取長遠利益的認知。其次是兼顧各方合理正當利益提高協同立法積極性。在各行政區內地方發展不平衡的基礎上，對處于優勢地位的州市來說，應貫徹一家獨大難以長遠發展的理念，來提高其協同積極性；對于劣勢地位的州市來說，對其采取適當政策傾斜以更好滿足其地方利益，也即利益補償機制，來提高其參與協同立法的積極性。 復次是構建雙邊協商機制提高合作水平。 旨在利用協商機制促使各地立法機關逐步形成合作意識，削弱地方保護主義而傾向區域共同發展利益。而這種雙邊協商機制不僅適用于立法機關，也適用于各地商界、學術界等，為地方立法機關的區域合作提供理論和實踐經驗，以此逐漸形成合作理念而破除地方利益保護壁壘。