轉向附近的治理

王再武

（中共臺州市委黨校，浙江 臺州 317700）

如何理解社會治理，尤其是基層治理，其主要的表征是什么？學術界對于社會治理的特征，提出過諸如此類的概念：簡約治理、運動型治理、嵌入型治理、策略型治理、人民中心型治理等。這些概念工具分別從治理主體、治理節奏、治理組織、治理策略、治理價值等不同視角考察現實中國的治理形態及其特征，但缺乏一種從空間視角考察和分析社會治理的基本特征。治理的空間視角即治理的視域，是指治理主體的注意力和能力所及的范圍、其所構造的制度設施以及治理的主客體互動狀況。社會治理長期以來忽視附近，忘記附近，沒有從附近著力，很多時候只有正義凜然的口號和對未來美好藍圖的描繪，但缺乏解決眼前具體問題的能力，因此它更多呈現的是一種文字或文件意義上的存在。本文提出“附近的治理”這一概念來描述和概括當前社會治理的重要特征，也試圖在“附近”的視域中考察具體的治理實踐，并且就治理實踐中發生的權威沖突或治理困境進行分析。

一、治理的兩種附近觀

在“治理”前面加上“附近”這一定語，主要是想描述這樣一種治理形態，對于治理者也就是國家及其各級政府而言， 它要把自己對于人民和各種社會組織置于有效的管控當中， 能隨時隨地加以監視和規訓，各種治理技術的發明尤其是數字技術的應用，讓人民事實上可以成為政府“附近的事物”；而對于被治理者也就是政治學上國家主權的真正所有者而言，隨著社會的不斷發展和進步，政府為民服務的基礎制度設施不斷完善，人民可以在自己的住所、工作場所和消費場所等附近，幾乎隨時隨地享受到基本權利的保障，而不必高成本卻未必有效地求助于遙遠的國家替他維護權利、伸張正義。

20 世紀60 年代初，諸暨市楓橋鎮在社會主義教育運動中創造“發動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現捕人少，治安好”的“楓橋經驗”。 后來毛澤東同志親筆批示“要各地仿效，經過試點，推廣去做”。由此，“楓橋經驗”成為全國政法戰線的一面旗幟。習近平指出，浙江楓橋干部群眾創造了“依靠群眾就地化解矛盾”的“楓橋經驗”，并根據形勢變化不斷賦予其新的內涵，成為全國政法綜治戰線的一面旗幟[1]。很顯然，楓橋經驗中就地化解矛盾的做法，就是一種讓問題和矛盾在人民和基層政府的“附近”得到解決，而不使問題和矛盾升級、轉移、擴散，從人民的附近、基層的附近上升為更高層級權力的附近，這種治理觀就是從政府的視角出發，讓各級政府能及時出現在社會各個層面、每一個體的附近，去積極調解和服務他們的訴求。

項飆在《作為視域的“附近”》一文中對“附近”進行了社會哲學意義上的闡釋，號召人們重新認識附近、找回附近[2]，比如去認識小區的鄰居、清潔工、水電工、保安，小賣部的店主、進出小區的外賣騎手、網格員、物業等等，了解他們的故事，了解所在小區土地的變遷情況，通過與附近的人和事發生連結，有助于我們尋找生活的意義和塑造社會共同體。 項飆強調附近的意義，讓我們去關注自身周邊真真切切的事物，在當下這樣一個傳統性、現代性和后現代性交融的時空壓縮的社會中[3]，人們恍惚、迷離甚至手足無措之際，來自附近的真實性沖擊顯然可以把我們拉回現實、不墜虛空。 毫無疑問，思考附近的哲學意義對于我們理解社會治理現象富有啟發。

轉向附近的治理，本質上是一種視域轉換。 當然，我們是在理想型意義上討論這種視角的切換，而不是單純對現狀的描述和概括。 確切地說，我們提出社會治理轉向附近，一方面就治理現實而言，有一種越來越靠近或逼近個體的趨向，表現為國家權力不斷下沉，使得個體愈加全方位地接受國家的管理和監督；另一方面就治理的理想狀況而言，現代社會在個體權利意識崛起的背景下，社會治理只有圍繞尊重、呵護并保障個體的尊嚴、權利，這樣治理形態才被認為是一種可欲的制度安排。 這種新型的治理形態的視域轉換大致有這樣幾種情形：從原先的俯視（對下級）和仰視（對上級）之間來回切換轉向環視四周（服務對象—人民），去尋找和發現社會不起眼的角落里的需求方和弱勢者；它的主要目的不是監視、控制、操縱、利用甚至壓制，而是善意目光注視下的服務、回應、尊重、謙卑甚至糾錯；它不是要完全填滿社會當中的縫隙、漏洞、空白，而是讓這些自發生長的空間成為個體成員彼此連結以及個體與國家發生關系的通道；它不是只眺望遠方、關注長期、思考未來，而是立足當下、目視身邊、馬上就辦。

有兩種口號分別代表兩種不同的附近觀——“最后500 米”與“最初500 米”。 “最后500 米”是有些地方政府提出來的指代打通治理的神經末梢的一種主張或行動， 意指政府試圖通過制度創新和技術創新，對以各級權力機構為中心的附近（空間）實施有效的治理，以拉近政府與人民之間的距離，使政府可以隨時觸及人民，實施有效監管與服務，確保社會秩序運轉良好。 “最初500 米”是項飆等人提出來的一種生活—藝術主張，也同樣適于治理的想象，它是一種以個體為中心的附近觀，即從“我”這個具體的個人出發，包含著“我”面臨的各種焦慮和困境，“我”必然要尋求外在的支持以緩解“我”的處境，而且“我”希望這些問題能在“我”家附近、工作場所附近或者消費場所附近得到高效解決。 可以說，“最后500 米”的主張體現了社會為政府而存在，政府的目的具有崇高地位，個體的滿意度和幸福感主要是為了論證政府的超凡能力。 而“最初500 米”的理念反映了國家的一切制度設施都是為“我”（作為主權者）服務、為“我”而存在，國家是手段，“我”才是目的。 從“最后500 米”到“最初500 米”，既是治理視域的轉變，也是治理觀的轉變，即從權力的附近轉向權利的附近、從以國家為中心的治理觀轉向以人民為中心的治理觀。

二、下沉和嵌入

一般認為，古代中國“國權不下縣”，國家政權建設及于縣一級，縣以下主要依靠宗族和鄉紳實行自治，國家權力長期未能真正下沉和嵌入基層社會。 也有學者持反對意見，蕭公權、秦暉等學者論證過歷史上國家權力事實上已經深入基層，國家主要通過保甲和里甲等制度對老百姓進行嚴密控制。 我們不否認傳統政權對鄉土社會具有制度化的控制手段，但是這種控制主要基于國家汲取財政資源和人力資源的需要，國家對農民只提供最基本的公共品比如道德表率、組織科舉考試以及打擊刑事犯罪等，并不承擔諸如發展經濟、保障社會民生事業等只有現代政府才承擔的職能。 近代以前，統治者對農民除了汲取資源，基本上實行無為而治。 傳統中國那種低分化高同質的社會結構，宗族勢力占據很重分量，人被依附于家庭和土地之上，其思想和行動極其保守頑固，因而面對三千年未有之大變局，注定無法抗衡已完成第一次工業革命洗禮的歐洲列強，只能被迫吞下屈辱的失敗苦果。 先進國人從反復失敗的教訓中得出一個重要結論——中國要強大就必須把中國組織起來。

隨著君主專制制度被推翻、現代民族國家的建立以及諸多政治力量的競賽更替，中國的國家政權建設和現代化進程終于走上了正軌， 這一歷史三峽的轉折過程同時伴隨著國家權力主要以三種形態不斷下沉和嵌入基層社會，從而真正意義上把中國社會一步步組織起來。

一是政黨下鄉。 早期先進分子為救亡圖存，從向西方學習現代科學知識，到向西方學習現代政治技術以建構現代民族國家，包括組織政黨、參政議政、宣傳鼓動甚至政治暗殺等獲取國家權力的技術。辛亥革命后建立的現代民主政制，使得國家權力的軸心不再基于一家一姓，而是改由現代政黨主導，政黨負責國家政權架構的鋪設，并且通過官僚系統貫徹其意志和主張，比如制定法律、推行政策，對內開展社會建設、對外爭取國家自主權。 孫中山說“政治，即是管理眾人之事”，而管理者正是代表眾人利益的政黨，只不過執政黨國民黨擺脫不了歷史局限性，實際上只代表了少數大地主大資產階級利益，而后來的超越者中國共產黨則真正代表最廣大人民的利益。國民政府初步構建了現代國家政權，但這個政權本身卻因為“沒有深入群眾”而缺乏深厚的根基，無論是組織建設，還是意識形態方面，都沒有深入到中國廣大鄉村。 中國共產黨在群雄爭霸的政治舞臺上之所以能夠脫穎而出，除了意識形態的馬克思主義指導外，更得益于組織建設上以列寧建黨原則為榜樣。三灣改編將支部建在連上，新民主主義勝利后廣大農村建立村黨支部，各級政府和組織實行黨委負責制，人民公社化時代更是將黨政軍民學全部納入公社進行半軍事化管理。 改革開放前中國社會生活高度政治化，在政黨主導下的群眾運動一波接著一波，幾乎沒有個體私人生活的空間；改革開放后中國社會生活開始真正意義上的個體化進程，特別是市場經濟加速社會分化，打開了個體權利的空間，與此同時政黨基本上退出私人生活場域和市場活動場域，中國普通民眾的世俗化生活形態日益凸顯。改革開放三十余年后，基層黨組織出現弱化、虛化問題，某種程度上削弱了黨的執政根基。黨的十八大以來全面加強黨的建設，特別是加強基層組織建設，突出黨建引領、進行掃黑除惡、實施村社主職干部一肩挑以及財政專項資金支持等一系列舉措，使得黨在基層的根基和影響力得以重新強化，再次拉近了黨和人民之間的距離。

二是科層制的嵌入。如果說傳統社會的秩序主要依靠以血緣關系為紐帶的家族組織來維系，而現代社會的主要組織形態則是高度理性化的科層制組織，比如工廠、現代軍事組織、現代官僚機構等。根據馬克斯·韋伯的理想類型觀點，科層制結構具有如下主要特征：專業化分工、遵循等級制原則、嚴格照章辦事、排除個人情感、以績效考核作為職務晉升依據、更高的組織效率[4]。當然，韋伯也指出科層制具有負面效應：比如傾向于壟斷信息，組織一旦建立就很難被摧毀，對待民主的矛盾心理?？茖又频奶攸c使管理大規?，F代組織如民族國家、私營企業成為可能，按照科層制組織起來現代民族國家和私營企業的規模和實力遠非傳統組織方式造就的實力可比擬。 對一個現代國家來說，其現代性成分的多寡，很大程度體現在該國官僚機構和各類社會組織的科層化水平高低上。 科層制運用到現代國家的行政管理造就了現代官僚制，大多數現代民族國家都或多或少采用了科層制的管理模式。 不過對于很多第三世界國家來說，科層制的廣泛采納往往是在其民族國家取得獨立之后，在一個具有良好政治秩序的背景下，那種強調職業化、規范化的權力運作方式才有可能真正推行。 中國也不例外，新政權建立之初主要任務還是穩固政權，政黨發揮引領革命、改造社會的引擎作用，并且以革命邏輯對社會生活進行全方位塑造。這個時候舊政權保留下來的科層制無疑成為了革命的對象， 科層制本身強調的理性精神和規則意識被革命者嘲諷和批判成官僚主義。 失去法律規制的激情，徹底否定了理性原則，也最終徹底攪亂了社會生活和社會秩序，經過瘋狂的歲月后人們終于重新認識并肯定規則、制度、法律的重要。改革開放四十余年取得了巨大成就，其中最重要的部分在于，經過市場經濟的充分洗禮，全民族的規則意識、法律意識大大增強，尤其是科層制原則在各類國家權力機構和社會組織中得到廣泛應用。 放眼當下我們可以看到：首先，政府組織機構日益完善，橫向上隨著經濟社會發展的復雜化加深、政府職能不斷擴大，必然要求擴大和融合相應的政府機構；縱向上官僚制度設施不斷下沉，甚至已經嵌入最基層的具有自治屬性的村居組織，對村居組織的主職干部實行薪金制、 坐班制和考核制以及規范村居事務處置的工作流程都反映出基層治理中科層制的滲透；其次，無論政府本身還是社會大眾對各級政府實際行政過程的規范化要求越來越高，這當中既有法律層面的規范化建設，如相關行政法的出臺，也有政府本身的行政規范化建設比如講究程序、合法性、公開透明以及及時回應公眾訴求等，當然社會公眾也通過各種投訴渠道提出批評、建議甚至行政復議，這些都表明公眾權利意識的增強以及對政府行政行為有著更高的期待。

三是技術的賦能。技術本身并不能自動賦能治理，只有當國家有意識地使用科技手段來提高治理效率，技術的工具性價值才能真正發揮出來。從歷史看，國家實力的強弱、治理能力的高低與國家所掌握的技術水平高低密切相關。 從馬、車輪到蒸汽機、輪船、火車再到飛機、高鐵，從烽火臺、飛鴿到廣播、電報、電視再到衛星通信、互聯網，從羊皮紙、竹簡、印刷術到計算機、大數據、人工智能，每一輪技術革新都讓國家治理的能力像長了翅膀一樣快速進步。 新技術使得國家對人民越發伸手可及，讓天高皇帝遠成為歷史，國家與人民的距離從相隔千山萬水，到只相隔一個手機屏幕。尤其是近些年隨著互聯網通信技術、大數據和人工智能的快速發展，進一步強化了技術賦能，大大提高了治理效率。 典型的案例之一就是新技術在新冠肺炎疫情防控中的作用。 疫情防控在兩年多的時間中， 之所以在現代社會高流動背景下能夠基本實現有效防控，主要得益于這些方面的技術應用：通過人工智能算法分析病毒傳播規律，預測疫情趨勢；應用大數據技術統計，分析各類數據，為疫情防控提供全面、實時的信息支持；部署云計算系統，實現公共衛生信息平臺建設，資源調度和應急響應；采用電子健康碼讓個人健康狀態信息實現互通互聯等等。 假如沒有這些技術支持， 單純依靠舉國動員和人海戰術恐怕在開始階段就會破防而一發不可收拾。另一個技術賦能治理的典型案例，就是在當前基層治理中新技術的廣泛應用。比如衛星遙感技術可以很快識別是否有毀壞農田現象，大數據可以快速篩查行動軌跡以便實施防疫和信訪管控，天網工程廣泛實施后使得社會治安狀況大為改觀、各部門打通數據壁壘后協同作業、為民服務，讓群眾“最多跑一次”，大大提高了群眾辦事效率。 當然，技術賦能于商業領域更是數不勝數，由于不屬于治理范疇故暫不細表。

簡而言之，國家權力和新技術深度結合后廣泛下沉和嵌入到基層社會甚至個體當中，大大提高了國家汲取資源和維護社會秩序的能力， 同時也提升了國家服務和回饋公眾的能力。 當然國家權力的下沉和新技術的應用也把國家帶到了人們的附近，其直接后果一方面可能因為干預過多而給社會造成新的焦慮，另一方面則是出現在人們附近的各類權威之間也存在著某種張力和沖突。

三、權威的沖突

我們借用馬克斯·韋伯關于權威的三種理想類型——傳統型權威、魅力型權威和法理型權威——來描述國家權力不斷下沉和嵌入基層社會之后，整個社會（長期）存在的三種類型的權威結構及其彼此之間的張力。從辛亥革命迄今逾百年，中國一直致力于實現現代化和社會轉型。在這樣一個“時空壓縮”的背景下，我們面臨著傳統、現代和后現代的多重擠壓，多元價值之間難免會發生碰撞和沖突，中國社會的這種超常規復雜度無疑會大大增加我們由傳統向現代的轉型難度。 就治理的復雜性而言， 在當下中國的權威結構中，很難說是單純某一種類型的權威占據主導地位，在實踐層面，更多時候是三種權威相互耦合的結果，并且因不同地域不同場合而凸顯某種權威的特性或弱化某種權威的特性。 我們以生活中的“附近”的常見案例來分析不同權威的特點及其彼此之間的張力。

案例1：某地新農村建房，W 與X 為前后排，X 不講武德不但地基比后排的W 家要高，而且把中間道路一分為二，一半路面與其一層持平而不顧后排。W 通過報警、上訪等方式反映但問題長期未能得到解決，后來鄉政府迫于壓力，才通過村里把路面鋪平。

案例2：Y 因公傷住院，根據法律規定的補償標準，他可以得到的補償款并不多；但現實生活中經常會出現一個現象，就是為了提高補償標準或盡可能往高標準靠，當事人往往會通過關系請托、說情，如果私下關系走不通有可能會想方設法把事情鬧大，然后獲取輿論關注，有關部門十有八九會因為顧忌輿論而滿足當事人要求。

案例3：Z 地若干村莊因為要修建水庫而面臨搬遷，當地政府也做了多年的思想工作，分歧在于安置地和補償標準。 村民普遍希望以“誰受益誰安置”的原則安置到更好的地方，但政府以另外的原則和依據沒有答應村民要求，雙方各持有關法律和政策依據，后來大部分村民接受政府條件而少數村民組團請外地律師與政府打官司。 最終水庫工程順利竣工而選擇打官司的村民則沒有享受到與前期簽約村民一樣的待遇。

案例4：A 小區在疫情防控期間無論是人員軌跡摸排，還是組織打疫苗、做核酸都可以說是全覆蓋無死角且高效率，任何一個來自防疫指揮部的指令都可以通過各個層級以最快速度傳達到小區里的每一住戶，但小區里發生某些小事比如噪音、高空拋物、充電樁、物業不作為等問題，可能常年累月存在而得不到解決。 網格員可能很容易地找到某個業主并要求提供行動軌跡，但業主有關戶口等個人事宜則可能被來回踢皮球而找不到替他解決問題的直接當事人。

現實生活中發生在個體之間、個體與組織之間、個體（組織）與政府之間的矛盾糾紛，也包括他們之間發生的事務性或服務性關系，通常就會遭遇到傳統權威、魅力型權威和法理型權威中的一種或多種力量的作用。 以上述為例，案例1 中以村莊長老和父權為代表的傳統權威已然式微，故沒能阻止X作出違背習俗和常理的舉動，而且前期在政府的法理型權威干預下依然不為所動，可見在某些基層社會當中，正式的權威并不能有效制約某些越軌者的胡作非為，相反那些更為原始的叢林法則在底層社會依然可以大行其道。 案例2 代表這樣一種情形，也就是常規的法理型權威本身可能存在瑕疵（比如補償標準過低，沒有及時修正），以致它在實踐中常常被詬病而缺少權威性，當事人為獲得更多利益常常借助私人關系要求對標準進行修訂，最終處理大多也以協商而非訴訟的方式進行，這說明在日常生活中常常會有這樣一種情形即那種非正式的權威反而比正式的權威更加有效率。 案例3 國家與農民發生利益沖突，但這種沖突是一種現代社會正常的公民訴求與政府反饋之間的互動，國家權力并非總是蠻橫無理，通常是以商量的口吻與農民協商，只不過它借助于魅力型的政黨權威，以耐心細致的群眾工作爭取群眾的支持，同時以適當的利益條件相誘導。 但是現代農民畢竟有一定的主體意識，也懂得如何與政府討價還價。 雙方互動除了政府曉之以理、動之以情（也包括獨特的說服手段），農民據理力爭、適度抗爭外，大都借助于以法律為代表的法理型權威為自己的行為或訴求提供合法性依據。案例4 也是生活中常見現象，政府找人（民）容易，人（民）找政府難，權力實施容易，權力反饋權利困難。 政府實施某項行政指令一般會有相關法律依據，如果有必要它也可以很高效地去實施，但公眾通常缺乏足夠的信息和知識以致很難直接對政府提出要求，即便有充分的依據，政府的辦事人員也很容易以科層制的規則合理地規避自己的責任，正式的法理型權威在實際生活中往往會淪為人們所詬病的不作為的官僚主義。

據上述分析，可以看到在治理實踐中多重權威之間的沖突或張力具有這樣幾個特征：一是理性權威即法理型權威日益崛起， 以父權為代表的傳統權威日漸式微并正在演變為其他存在形式譬如在現代科層制中對上級的人身依附（理論上科層制要求對職務權威服從而非依附于該職務上的人）；以政黨為代表的魅力型權威逐漸走向規范化、理性化而日益融入法理型權威，這種權威類型的崛起恰恰是中國成功走向現代性的重要標志。 二是實際生活中存在的非正式權威有時候反而比正式權威更具有解決問題的效率，即當事人基于血緣、鄉緣或業緣等傳統社會關系網絡，以關系、人情、面子和利益為紐帶而產生的（以潛規則[5]的形式存在）中國式社會交往法則，往往要比一個人不借助這個社會關系網絡、不實施這套社會潛規則更能實現自己的目的。以最近發生在本人身上的事實作為案例：在給親人辦理轉院手續的時候，在沒有通過熟人打招呼的情況下咨詢住院事宜，結果以不具備醫療條件和床位不足為由被兩個醫院一一拒絕。而當借助熟人介紹后，就被允許前往之前被拒絕過的醫院辦理住院手續。一般認為，醫院是現代社會科層制色彩最濃、理性化程度最高的組織，但就是在這樣的機構，也依然反映了非正式權威的強大影響力。 由此可見，這種以傳統社會關系為基礎的非正式權威盡管在價值上與現代社會相互抵牾，但卻具有頑強的生命力使得它可以輕易滲透進現代社會的每一個層面和角落。 三是同一職位通常扮演著多重角色，并且這些角色之間往往存在著很大張力。譬如在一個地方官員的身上就體現出不同權威來源的角色沖突，這種角色的相互沖突往往會讓當事雙方都陷入焦慮之中。一個地方官員具有的權威來源通常包括：作為黨員領導干部的身份，有來自執政黨的使命擔當的要求，從而塑造作為政黨屬性的魅力型權威；作為官僚制內部公務員的身份，有來自法律依法行政的規范性要求，從而塑造作為現代政府的法理型權威；作為傳統政治文化影響下父母官的角色，有體恤蒼生、保民為民的擔當情懷，從而體現傳統意義上的權威。 此外，還有一種重要的非正式意義上的權威，即在實際生活中基于關系、人情、面子甚至金錢等因素的相互作用所產生的影響力。

在這種多重角色互相耦合的情勢下，往往會造成地方官員陷入角色超載的困境，在黨的使命宗旨、法律的規范要求、 政治錦標賽的考核壓力、 非正式關系的介入甚至本人的利益考量這些因素共同作用下，一方面會造成基層官員負擔過重、壓力過大，以致容易出現或過度作為甚至亂作為的后果，或為自我減壓、逃避追責而選擇佛系的工作態度；另一方面，在多重角色賦予一身的背景下，權力的真正運行可能會大量采用非正式的方式進行，即在正式權威的表層下往往可能是非正式的權威在實際發生作用，這就難免會滋生以權謀私、濫用職權、行賄受賄、貪贓枉法等腐敗行為。

四、打造附近的連結

權力下沉所造成的權威之間的沖突和非正式權威的盛行， 一定程度上加深現代社會普遍存在的焦慮感。 焦慮感是人類社會尤其是現代社會特有的現象，現代社會高速運轉、日新月異，社會分化加劇、各種價值觀互相碰撞，人們獲得很多也失去很多，社會存在著普遍不安全感和焦慮感——無論是個體或者國家。 對于個體而言，隨著國家權力在短期內的急速下沉和無所不在的干預，使得個體一時無法適應強大國家的親密接觸；對于國家而言，它需要通過治理的實踐來證明自己的執政能力，既要維護社會秩序良好運轉，又要積極回應社會公眾的訴求。當然，從空間上看，真正的焦慮往往根源于“附近”。盡管信息時代人們獲取信息的能力空前進步，但是巨量信息的持續轟炸和彌漫，使得現代人在情感上反而顯得遲鈍和麻木。 對于一個普通人而言，遙遠他鄉的沙漠化或氣候變暖未必能激發他的道德激情去改變現狀，而同一幢樓的樓上住戶的不道德行為卻可能讓他暴跳如雷而要去找對方理論。 現代人對于發生在遙遠地方的慘劇，大多數時候只是完成一次新聞或信息的讀取而已，似乎遠方的慘劇并不是真的慘劇，而只是一個故事或新聞罷了。 現代人對于當下的、附近的、眼前的興趣遠超傳統話語的宏大敘事所營造的吸引力，因為他們疲于應付來自生活、工作以及時代快速變遷的多重壓力和挑戰，以致無瑕去體恤遙遠他者的痛苦。 而只有那些發生在自己身邊、甚至自己身上的事情，才真正值得他們投入足夠的精力和誠意去應對和反思。 因此，真正意義上的焦慮往往是發生在附近的并且直接與個體發生連結的諸多社會關系。

社會治理的目的就本質而言是要消除附近的焦慮， 為此需要從引發焦慮的兩個基本要素入手。 這兩個基本要素即社會性與公共性，它們是人類社會普遍存在的一對矛盾。 社會性是社會成員之間互動的基本狀況，是社會自發形成的社會連結，最原初也最有活力；而公共性是社會連結的高級形態，是社會成員之間基于更高道德標準而形成的連結狀態。[6]社會性的發育和壯大有利于公共性的形成和健全，而公共性的不斷完善反過來會約束和規制社會性的自發性。 當個體、社會以及國家處于焦慮狀態，從根本上說是因為社會性的不足和公共性的匱乏。 就社會性的不足而言， 現代社會不可避免地高度分化和多元化，社會成員彼此之間的連結形式越來越豐富、越來越活躍，不過人與人之間盡管有了更多的連結形式，但實質上又缺乏有效連結。 一方面，現代人離開家庭進入職場，脫離了原先的較為單純的社會關系和社會連結，內心渴望重構更為豐富的社會連結，但現代社會的信任體系并非很快就能建立，因此難免會出現各種信任缺失的現象，從而使得我們對社會連結本身產生了恐懼心理（譬如現代人經常會染上的社恐癥）；另一方面，國家權力對社會過多和不必要的干預，使得社會的自治能力、豐滿度、活躍度明顯不足， 難以滿足個體離開家庭之后的各種心理上和情感上的需求——這就不可避免地出現了社會性意義上的焦慮感。

就公共性的匱乏[7]而言，那種高于社會性的道德定位，以更多人的公共利益為旨歸而謙抑個體價值和利益的實踐邏輯，強調公正、尊重、包容的價值取向，所要達到的目標是社會和諧和社會團結，在實踐中更多時候表達的是一種社會發展的應然（理想）狀態而非實然（現實）狀態。 一個以公正、尊重和包容為價值追求的社會， 其公共性的不足往往反映在其中的個體的生活境遇上， 譬如一個農民在日常生活中，他可能會遇到不尊重契約的基層政府，碰上霸道跋扈的鄰居，求助街頭官僚卻被踢皮球，而難以有效維護自身權利、實現當下的公平正義。 如果這種遭遇極為個別，并不能說明公共性的不足，但是普遍性的遭遇就能自動印證社會缺乏基本的公共性和社會團結。

五、結 論

從社會治理歷史演變的路徑中可以看到， 國家通過權力不斷下沉以及新技術運用而實現對社會越來越全面微觀的治理，從而把原子化的個體真正意義上組織到國家密密麻麻的毛細血管之中，既使人民成為了國家的附近， 也讓國家成為了人民的附近。 只不過人民成為了國家的附近是一種以國家為中心的治理觀，國家以將人民納入權力管道實現資源汲取為目標；而讓國家成為人民的附近則是一種以人民為中心的治理觀，即國家是為了人民而存在，國家及其一切制度設施的完善并盡可能地出現在人民的附近主要的目的是為了隨時回應人民的呼聲和要求，更好滿足人民對美好生活的渴望。

現代社會是一個風險社會，現代人比傳統人對于生活的感知顯得更加焦慮不安，因為現代社會高速變化，使各種不確定性因素劇增，既讓國家對于其是否能夠有效維護社會秩序缺乏信心，也讓個體面對社會的變化尤其是發生在附近的那些以可見速度改變感到無所適從、焦慮不堪。 因此，對于一個現代社會的優秀治理者而言，必須要有足夠的能力和效率去回應這種普遍的焦慮感。 從治理的歷史和實踐看，國家以更大的努力加速權力的下沉，將更有理性精神的科層制推廣到最基層社會，并借助現代最新技術實現對社會治理能力的加持。

然而，在這種以面向附近的治理為特征的實踐中，我們認為需要處理好以下幾對關系，以便這樣的治理實踐有助于實現中國社會的現代轉型。

一是處理好社會性與公共性的關系。這一對關系也可以表述為發展與秩序或活力與秩序的關系。社會治理要平衡好社會性和公共性的關系，任何的偏頗都會帶來消極后果。 社會性不足，社會就會缺乏活力，也會影響公共性的發育，良好健康的公共性一定是需要一個較為扎實的有活力的社會性為支撐。[8]當然，社會性如果缺少公共性約束，也會帶來嚴重的社會問題，甚至會影響社會秩序的穩定。

二是處理好法理型權威與魅力型權威的關系。一個社會具有穩定的秩序，通常需要一個全社會普遍接受和認同的權威系統。當前社會治理實踐中依然存在著多種權威類型并存的局面，既有基于式微中的父權的傳統權威，也有執政黨主導下的魅力型權威，還有基于法律關系而存在法理型權威。 其中關鍵是要處理好法理型權威和魅力型權威的關系。一個比較好的趨勢是，執政黨不斷地將自身意志通過法律途徑轉化為國家意志，一定程度上將這兩者的權威進行了融合，在這樣的背景下，法理型權威將在社會關系中呈現出越來越重要的分量。

三是處理好正式權威與非正式權威的關系。所謂正式權威是基于正式的法律依據、政黨政策以及相關的職位所帶來的影響力，而非正式權威是指那種基于傳統性的關系、面子、人情因素加上利益因素而對社會生活各方面發生作用的影響力。正式權威往往是以科層制的原則發生作用，體現了一種權力運作的理性精神；但非理性的非正式權威往往借助私人感情、利益關系而繞開正式權威的規則體系，極易帶來腐敗現象。 客觀地說，在現實生活中確實普遍存在著各類非正式權威，也程度不一地侵蝕著科層制組織的規則系統及其權威。 但一般而言，只要沒有嚴重的以權謀私、權錢交易的腐敗行為，大多數非正式權威的運用主要還是反映了中國獨特的注重人倫、講究人情的一種文化現象。 當然，這種把關系、人情、面子與公權力相結合，做出違反法律、損人利己的行為則另當別論。 事實上，越是走向現代，政治也必將越理性化、官僚科層制將會越規范，其所體現的法理型的正式權威也會越被推崇，而基于非理性的非正式權威也必將趨于式微，這是中國真正走向現代社會所必然會發生的變化，盡管可能會是一個漫長的過程。