新時代就業優先的政策和法律保障

涂永前

（中國人民大學 勞動人事學院，北京 100872）

我國當前就業面臨比較嚴峻的挑戰，整體而言，中國擁有龐大的人口基數和豐富的勞動力資源，但人口及勞動力結構并不均衡，因此妥善解決就業問題已成為一項長期而重要的國家戰略任務。然而，當前和未來一段時間內，在世界百年未有之大變局加速演進背景下，由于受到國際政治、經濟環境復雜多變和此前幾年國際公共衛生領域不確定事件的負面影響，我國在勞動就業領域遭受了一定的挑戰，勞動力供求方面矛盾仍然較為突出[1］。同時，就業政策和法律保障仍不健全。黨的二十大報告明確指出，實施就業優先戰略，強化就業優先政策，健全就業公共服務體系，加強困難群體就業兜底幫扶，消除影響平等就業的不合理限制和就業歧視，使人人都有通過勤奮勞動實現自身發展的機會[2］。對此，我們應秉承“實施就業優先戰略，強化就業優先政策”要求，在“就業是最大的民生”“勞動幸?！钡壤砟?，以及“完善促進創業帶動就業的保障制度，支持和規范發展新就業形態。健全勞動法律法規，完善勞動關系協商協調機制，完善勞動者權益保障制度，加強靈活就業和新就業形態勞動者權益保障”[3］思路的引領下，通過一系列符合中國國情和經濟社會發展規律的政策和法律保障措施，確保真正實現就業優先。

一、當前我國在勞動就業領域面臨的問題

（一）經濟發展放緩導致的就業問題

近年來，我國經濟發展遭受了一定的挑戰，主要面臨如下問題：一方面，受中國日漸步入高度老齡化社會、消費觀念轉變及近年來房地產市場調控等因素影響，國內消費需求不再像過去那樣強勁，企業投資意愿存在下降趨勢，從而導致投資增長放緩。另一方面，隨著全球經濟增速放緩、貿易保護主義抬頭以及國際金融市場波動明顯，不確定性和不穩定性因素呈上升趨勢，這對中國出口及外商投資造成了較大壓力，從而使中國的對外貿易和外商投資面臨更大的不確定性風險。這使得各行業特別是以下行業在穩崗方面面臨較大的挑戰：批發和零售業受網絡零售沖擊和消費需求疲軟影響，部分企業特別是中小微企業經營壓力加大，穩崗面臨困難；住宿和餐飲業受消費升級緩慢和新冠疫情影響，部分企業經營壓力增大，崗位需求有所下降；旅游業受國際貿易放緩和國內運輸結構調整等因素影響，面臨著國際旅游人口流動明顯減少、業務量有所下滑等問題，整體恢復尚需時日，導致旅游行業崗位的穩定性受到影響?？偟膩碚f，受多重因素影響，我國經濟下行壓力增大，一些行業企業的用人需求明顯下降，實現充分就業目標變得更加困難。2021年下半年以來，多個行業出現了大規模裁員，尤其是在教育、房地產和電商領域，裁員現象尤為嚴重[4］。

（二）傳統行業轉型帶來的失業問題

隨著產業結構調整的持續推進，一些傳統行業紛紛轉型，使得就業機會明顯減少。例如，互聯網和電子商務以及直播電商的快速發展，給傳統實體店面的零售業和餐飲業帶來巨大沖擊。國家統計局的數據顯示，在近年來就業人數下降和失業率上升的行業中，批發和零售業、住宿和餐飲業的就業人數減少較多。在傳統能源行業，隨著全球對可再生能源和清潔能源的需求不斷增長，傳統煤炭、石油和天然氣等能源產業正面臨著激烈的競爭。尤其是在“雙碳”政策深入推進、環保政策日益嚴格的情況下，許多能源企業減少產能或關閉工廠，導致不少員工失業。金融服務業方面，隨著金融科技的崛起和互聯網金融的興起，傳統金融機構面臨著巨大的轉型壓力，許多銀行和保險公司紛紛推進數字化轉型，例如自動化貸款審批、智能投顧、機器人客服等技術的應用，大大提高了金融服務的效率和準確性，但同時也減少了對人力的需求。此外，新的競爭格局和更加嚴格的監管環境也對金融機構的運營模式和人員需求產生影響，因此，整體而言金融業的裁員和下崗人數呈現出逐漸增加的趨勢。

（三）勞動者就業觀念及產業迭代升級造成的就業困難

我國傳統思維長期影響人們特別是青壯年勞動力的擇業和就業觀，錯誤的就業觀可能導致勞動者就業選擇與就業市場需求不匹配的問題，一方面有些人找不到合適的工作，另一方面有些崗位找不到合適的人選。如應屆畢業生多抱有“鐵飯碗”觀念和求穩心態，認為只有進入政府部門、國有企業工作才能算是真正的工作，排斥從事有風險但有機會獲得更高收益的工作。這種觀念導致許多人忽視或放棄其他有發展潛力的行業和就業機會，也限制了人們的就業選擇，使得勞動力市場的供應與需求不匹配。

從國內經濟發展和就業前景來看，我們還面臨一些產業迭代升級所帶來的就業問題。例如，技術革命帶來的就業極化問題，特別是處于高技能與低技能之間的中間技能群體的技能不匹配、工資水平下降、職業發展受阻等方面就業問題。

1.技能不匹配問題。在技術發展和產業升級的背景下，一些傳統崗位逐漸消失或被自動化取代，而新的崗位可能需要不同的技能，因此中間技能群體可能缺乏適應新崗位所需的技能，并最終導致就業困難。例如，我國不少制造業企業通過運用智能制造技術實現生產的自動化，以減少用工需求，提升企業勞動生產率。近年來，以人工智能、工業機器人為代表的新一輪技術進步是否會對勞動就業崗位產生大規模替代，已經成為社會各界關注的問題。再如，在養老服務領域，隨著我國日漸步入高度老齡化社會，養老服務人才嚴重緊缺，缺口達數千萬之眾，專業機構及專業服務人員嚴重短缺已經成為當前我國養老問題面臨的最大障礙。因此，必須關注就業扶持和導向教育以及勞動者技能匹配問題導致的就業困難，通過增加技能人才供給數量、提高技能人才素質、優化技能人才結構等方式，促進就業創業和改善民生福祉。

2.工資水平下降問題。技術進步未必直接影響勞動力市場的就業總量，但會通過工資機制對就業結構（即勞動力市場的技能結構）產生直接影響。由于技術進步和市場競爭的加劇，一些傳統行業的利潤空間受到壓縮，可能導致這些行業的工資水平下降。對于中間技能群體來說，這可能意味著他們的收入無法滿足生活需求。如20世紀后期歐美國家勞動力市場高技能和低技能崗位的就業率提高，而中間技能崗位逐漸被分離，且占就業比重下降[5］。

3.職業發展受阻問題。產業升級也會間接改變部分行業的職業發展路徑。中間技能群體可能面臨著職業晉升機會減少、發展空間受限等問題，進而影響他們的職業發展前景。因此，應當關注中間技能群體的就業困境，為其提供適應新技術和新產業所需的技能培訓、鼓勵其發揮自身優勢積極投身創業和創新活動，這既有利于創造更多的就業機會，又能推動產業升級和發展，將產業迭代升級的負面影響轉變為勞動力市場的發展機遇。

（四）新業態勞動者權益保障的政策和法律制度存在短板

新業態全稱為“新就業形態”，是“伴隨著互聯網技術進步與大眾消費升級出現的、去勞動關系化的就業模式以及偏離傳統正規就業并借助信息技術升級的靈活就業模式”[6］。共享經濟就是一種典型的新業態新模式?！吨袊蚕斫洕l展年度報告（2023）》提出：“共享經濟是利用互聯網平臺將分散資源進行優化配置，通過推動資產權屬、組織形態、就業模式和消費方式的創新，提高資源利用效率、便利群眾生活的新業態新模式?！盵7］共享經濟新業態憑借其獨特優勢，在新增就業中發揮了獨特的促進作用。本文討論新業態勞動者權益保障問題，主要以共享經濟新業態勞動者為對象。從共享經濟就業者的情況來看，就業者多為靈活就業者，由于靈活就業者無固定的工作單位，在我國現行法律制度下，其無法享有完整的勞動者社會保障權益。

多年來，靈活就業人員基本游離于現行的社會保障體系之外[8］，這與社保制度不完善、社保繳費負擔較重、個體參保意識不足等因素息息相關。從社保制度設計層面而言，社保政策通常以傳統的勞動關系為基礎進行設計，然而靈活就業人員的工作通常具有較大的靈活性，如網絡平臺的工作者、家政服務人員等人員的勞動關系往往不固定，工作時間不規律、工作內容不連續，這使得他們難以按照傳統的社保繳納方式參保。從社保繳費負擔而言，靈活就業人員的工資收入通常較低，可能無力承擔社保的全部費用。為避免社保繳費帶來過重的經濟負擔，靈活就業者也有可能主動選擇不參加社保。從個體參保意識而言，許多靈活就業人員無法及時獲取社保政策的信息，對社保政策的理解和認知程度有限，他們往往不知道如何參保、為什么要參保以及參保后的權益，因此參保意識不足。

以工傷保險為例，相關數據顯示，在共享經濟的服務提供者中，與網絡平臺企業建立勞動關系的有631萬人，未建立勞動關系的有7769萬人[9］，前者基本納入工傷保險范圍，但后者未納入?？梢?，靈活就業人員占多數的新業態勞動者，其相關權益保障水平仍較低[10］。在目前相關企業的職業傷害保護實踐中，對靈活就業人員的保護大多依賴于市場化承擔機制，平臺企業要求從業人員購買意外傷害保險，以此提供一定程度的保障。如美團和餓了么外賣運營團隊每天在騎手接單時收取3元或3元以上的商業保險費，包含人身意外險和第三者責任險。盡管購買者可以享受最高20萬元的意外傷害賠付，但這種基于商業保險的職業保護存在成本較高、穩定性不足、可持續性差等問題，一定程度上反映了用工主體規避風險責任以及僅關注救急的短視思維。以外賣行業為例，平臺企業為了節約經營成本，不僅沒有承擔靈活就業人員的社會保險，還通過算法不斷壓縮送單時間，使外賣員時常出現交通違法行為，風險增大，導致其社會保障權益受到更深層次的損害[11］。從靈活就業人員社會保障權益的整體來看，靈活就業人員有三大重要特征：一是勞動關系歸屬模糊，二是勞動風險問題凸顯，三是社會保障支持缺乏。

在我國現有勞動法系框架中，勞動關系的認定問題呈現出鮮明的雙元框架屬性——認定勞動關系的提供勞動法保護，認定非勞動關系的則由民事法律規范調整。與此同時，社會保險與勞動關系緊密相連，這成為勞動法適用范圍難以擴展的主要制約因素。我國《工傷保險條例》（2010年修訂版）規定需要有明確的勞動關系和繳費主體作為參與工傷保險的前提條件，而新業態從業人員不符合參保條件。一方面，依據現行勞動關系認定標準，組織型平臺會對從業者的工作過程進行管理和約束，這類從業者的工作安排和報酬發放也都由平臺負責，具有較強的勞動從屬性，因此司法實踐中通常會認定存在勞動關系，并提供相應的勞動權益保障。而新業態從業人員通常以個體形式提供服務，在工作時間、工作內容、報酬標準等方面具有較大的自主決定權，新業態企業不作為傳統意義上的雇主加以管理和約束，因此這類從業人員往往被視為個體經營者或自由職業者，而非勞動關系的主體，相應也就無法將其納入工傷保險主體范圍予以保障。另一方面，由于新業態的新型用工關系以及從業人員工作環境的復雜性、多變性、流動性，涉及工傷賠付的環節缺乏明確的主體關系界定與適用標準，給政策制定帶來困難。

除此之外，“網約工”勞動關系認定的法律意義更為顯著和特殊。首先，“網約工”的規模不斷擴大，其勞動關系認定不僅關系到“網約工”是否受到勞動法保護，更直接關系到平臺經濟的利益分配問題，甚至影響平臺經濟的可持續發展。其次，“互聯網＋”經濟社會結構本身具有復雜多變性，也使得“網約工”的勞動用工形式變得更加靈活多樣，增加了認定勞動關系從屬性和獨立性的難度，使相關主體陷入了“難以認定卻不得不認定勞動關系”的法律困境。最后，盡管勞動力市場的靈活性已經成為發展趨勢，但囿于相關法律法規本身的滯后性和穩定性，勞動關系認定標準和勞動法規難以適應新型用工形式，也使司法實踐處于“有法難依”的尷尬境地。因此，“網約工”勞動關系認定問題的重要性、緊迫性和高難度將成為推動勞動法改革以適應勞動力市場靈活化需求的重要契機[12］。

（五）就業保護和社會保障治理模式與就業模式不匹配

我國傳統就業保護和社會保障的治理路徑是“政府—單位（企業）—個人”。特別是有關就業人員的政策措施，基本的治理路徑是政府通過單位（企業）來治理，很多業務并不針對職工個人。但是我國就業模式變化的一個主要趨勢是“去單位化”，個體經營者、零工經濟就業者、平臺經濟就業者、自由職業者等沒有“單位”、雇傭關系不明確的就業人員越來越多。即使在單位就業中，單位承擔的社會管理職能也越來越弱化，大量中小企業、小微企業根本不具備傳統意義上“單位”承擔的一些功能。然而在就業保護和社會保障的治理上，“政府—個人”或“政府—社會（組織） —個人”的治理鏈條仍不完善，大量的治理活動還依托在“單位”上。治理模式與就業模式的不匹配導致大量政策在落實過程中面臨高昂的治理成本，一些設計很好的政策在現實中面臨各種治理困境。從目前出臺的大量關于“穩就業”的政策看，在具體的落實過程中“錨定對象”仍然是單位（企業），這就為基層政策落實帶來兩難困境：如果按照傳統治理路徑，那么多數政策措施難以落實到“人”；如果脫離單位（企業），將政策落實到“人”就會面臨工作人員少而工作對象龐大的問題，治理成本急劇上升。這一治理困境實際上也反映了我國就業保護和社會保障的深層次問題。在這種情況下，一些“穩就業”的政策措施要么因為落實不到具體的“人”而折損實施效果，要么因為高昂的治理成本而難以落地[13］。

二、就業優先的政策和法律保障措施

（一）為企業發展提供切實保障，營造良好的就業環境

2020年4月20日至23日，習近平總書記在陜西考察時強調，要“堅持穩中求進工作總基調，堅持新發展理念，扎實做好穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期工作，全面落實保居民就業、?；久裆?、保市場主體、保糧食能源安全、保產業鏈供應鏈穩定、?；鶎舆\轉任務……”[14］顯然，穩就業就是要想方設法地讓更多的市場主體在其中發揮就業“蓄水池”的作用。

企業是經濟和社會發展的重要推動力量，是創造就業機會的主要場所之一。完善營商環境，保障企業的正常運營和發展，可以促進經濟增長、增加就業機會。企業通過生產和經營活動，可以創造價值和利潤，為員工提供就業機會和穩定的收入來源。企業可以提供各種類型的就業機會，包括不同的職業、行業和工作崗位，滿足不同人群的就業需求。企業可以為員工提供職業培訓和發展機會，幫助員工提高技能水平和就業能力，增加就業機會。如果企業無法正常運營，可能會導致裁員、停產甚至破產，這將直接影響到廣大勞動者的就業和生計。顯然，貫徹就業優先、保就業任務必須依靠企業來實施。由此，各級政府必須依法依規動用政策杠桿，為企業發展提供切實保障，優化營商環境。其一，政府及各類服務機構應樹立全面依法治國理念，遵守憲法和法律，平等對待各類商事主體，各類政策不應存在歧視或者偏頗。其二，優化行政審批流程，如引入電子化系統和減少冗余環節，以減輕企業行政負擔，提高市場準入效率。具體措施包括建立電子審批系統，實行一站式服務，以便企業在單一平臺上高效完成各項程序。此外，還應定期審查、淘汰過時或重復審批要求，確保流程持續優化。其三，各地各部門應制定有利于企業發展的政策，如提供稅收優惠、為研發和創新企業提供財政補貼和稅收減免、提供低息貸款和增強金融支持以解決融資難題等，為企業提供更多的支持和幫助。其四，貫徹全面依法治國理念，加強法治建設，完善市場監管體系，保障企業的合法權益，維護市場秩序，為企業提供公平競爭的環境，促進經濟可持續發展。其五，持續提高政府服務水平，加大對企業的服務和支持力度，建立高效溝通渠道，及時解決企業面臨的問題，提高企業的滿意度，促進企業的健康發展和市場的穩定。其六，加強基礎設施建設，提高交通、通信、能源等基礎設施的水平，降低企業的運營成本，提高生產效率，從而為企業創造更有利的發展條件，推動經濟的全面增長。其七，推動科技創新，提高企業的技術水平和創新能力，樹立保護知識產權就是保護創新的發展理念，通過財政補貼、稅收優惠和知識產權保護等手段，激勵企業加大技術研發投入，促進企業與科研機構的合作；建立企業與高校、科研機構的合作平臺，促進技術轉移和應用，為企業提供更多發展機遇，推動科技創新的生態系統建設。其八，加強各類人才培養，提高人才素質，為企業提供更多的人才支持。當前我國各地經濟發展程度不一，具體保障就業優先發展民營經濟的舉措可以根據不同地區和不同行業的實際情況進行調整和優化，從而為就業營造良好的環境。

（二）完善配套政策并精準施策，全面落實就業優先戰略

在新發展階段，面臨新形勢，為穩定和保護就業，各級地方政府必須完善就業優先的配套政策，并采取一系列具體的措施來切實促進就業。（1）穩定和增加就業崗位。政府可以通過調整財政支出和稅收政策來刺激經濟增長和增加就業。例如增加基礎設施支出以創造更多的就業機會，同時采取減稅政策鼓勵企業擴大生產和投資規模，從而增加就業崗位。此外，采取恰當的金融政策也能夠支持企業發展，進而增加就業機會。例如降低企業貸款利率、提供貸款擔?；蛸J款優惠等政策，可以幫助中小微企業和個體工商戶獲得融資并擴大生產規模；而發展資本市場、鼓勵創業投資和風險投資等政策也可以促進勞動密集型產業發展和增加就業。（2）改善人才培養結構，提升勞動者就業能力。當前我國高校人才培養出現了趨同化現象，都致力于培養應用科研型人才，教學偏重理論概念而忽視應用實踐，知識傳授的能力導向始終缺乏。隨著經濟社會不斷發展，每個人所學習的專業知識與所從事的職業可能并不相關，無邊界職業已經成為一種發展趨勢[15］。由此，應以能力為導向改善人才培養結構，注重專業知識和經驗的積累，提升勞動者就業能力。為了服務高質量就業，職業類院校的教學及人才培養可以參考德國的“雙元制”校企合作人才培養模式，將學校的理論知識傳授與企業的實踐技能訓練結合起來培養職業技能人才，并鼓勵企業或企業聯盟推行職業資格認證和認定，為我國高質量培養制造業技能型人才開辟新路。（3）穩定高校畢業生等青年群體就業。高校畢業生等青年群體是勞動力市場的新鮮血液，政府可以采取以下針對性措施保障這一群體就業：一是提供全面的就業指導和培訓，幫助他們了解就業市場和行業趨勢，轉變傳統的就業觀念，提高求職和職業規劃能力。鼓勵高校和企業合作開展實習和實訓項目，幫助畢業生增強實踐能力和積累工作經驗。二是出臺一系列的創業扶持政策，為高校畢業生等青年群體提供創業資金和稅收優惠。此外，還可以設立創業孵化器和創業園區，為初創企業提供辦公場地和創業指導服務。三是推動就業服務創新，利用互聯網和新興科技手段，建立線上線下一體的就業服務體系。地方政府應當搭建本省就業信息平臺，提供招聘信息、職業測評、在線招聘等服務，方便高校畢業生等青年求職者獲取信息并為其提供交流機會。同時，利用平臺收集的就業數據，定期進行就業監測與效果評估，并根據評估結果及時調整政策措施，確保政策的針對性和有效性。（4）提升農民工就業質量和勞務協作水平。我國的農民工群體人數龐大，在經濟建設和城市發展中發揮著重要作用。然而由于種種原因，農民工的就業質量往往較低，存在工資待遇較低、勞動條件較差、社會保障不足等問題。很多農民工缺乏必要的技能和知識，難以適應經濟結構調整和產業升級的需求。因此，政府應加大對農民工的技能培訓投入，培訓內容應結合市場需求和產業發展方向，以提高農民工的職業技能和就業競爭力，增強農民工的就業適應性和穩定性。此外，還應關注地區間的勞務協作水平，引導農民工有序流動就業。具體而言，勞務輸出地政府可以與勞務輸入地政府建立合作關系，搭建勞務協作平臺，為農民工提供更多的就業機會和勞務輸出服務，穩定農民工就業規模，進一步提升其就業質量。（5）穩定脫貧人口就業規模，防止規模性返貧。我國的脫貧攻堅事業已經取得全面勝利，在促進全體人民共同富裕的道路上邁出了堅實一步，但脫貧人口曾長期處于貧困狀態，缺乏有效的就業技能和經驗，作為勞動力市場的弱勢群體更容易陷入就業困境。為鞏固脫貧攻堅成果、推動經濟持續發展，政府應當特別關注國家鄉村振興幫扶縣和易地搬遷大型安置區的脫貧人口就業問題，通過給予企業稅收優惠、財政補貼等方式鼓勵企業吸納脫貧人口就業；提高最低生活保障標準、加大醫療救助力度、完善社會保障制度，以減輕脫貧人口的生活壓力，避免因病、因災返貧。此外，為穩步提升脫貧人口的自我發展意識和能力，還應加強宣傳教育，鼓勵脫貧人口樹立正確的就業觀念和職業發展意識，激發他們的自主就業潛力。（6）促進創業帶動就業。創業是就業的重要來源，靈活就業是就業的“蓄水池”。應深化“放管服”改革，打破創業壁壘，加大創業支持力度，激發勞動者創業積極性。健全靈活就業勞動用工和社會保障政策，實施新業態勞動者權益保障專項行動，開展新業態就業人員職業傷害保障試點，推廣規范的零工市場建設經驗，支持靈活就業的健康發展。（7）關注退休老齡人口的平等就業權。我國憲法保障公民的平等就業權，退休勞動者仍然有平等就業的權利，當具備一定勞動能力和技能的高齡勞動者尤其是欠缺一定保障的低收入老齡勞動者選擇再就業，政府政策及社會組織更應為其提供更多就業機會。

（三）完善并落實相關政策和法律制度，補齊新業態勞動者權益保障的政策和制度短板

共享經濟平臺靈活就業人員等新業態勞動者由于與平臺之間的勞動關系認定仍有困難，其在遭遇意外事故傷害時很難通過現行工傷保險制度進行保障。對此，人社部等部門聯合出臺的《關于維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）指出，平臺靈活就業人員職業傷害保障是一個新領域，需要在試點中總結經驗并進行制度規范。因此，要準確把握其中的重點和難點[16］。

首先，要廣泛覆蓋人群?！吨笇б庖姟穼⑵脚_從業人員分為符合確立勞動關系情形的，不完全符合確立勞動關系情形的，以及個人依托平臺自主開展經營活動、從事自由職業的。符合確立勞動關系情形的勞動者按傳統勞動方式進行管理，發生工傷事故應由工傷保險制度進行規范。但是，不完全符合確立勞動關系情形和個人依托平臺自主經營人員，利用平臺為消費者提供服務或商品，發生職業傷害時，目前的工傷保險制度無法對其進行救濟。因此，平臺靈活就業人員職業傷害保障除符合確立勞動關系情形外的勞動者都應覆蓋。對此，應從立法及法律完善層面，盡快修改我國勞動法，補齊勞動立法短板，對“新業態勞動者權益保障”進行專章法律規定，擴大勞動法的調整范圍，對各類新業態工形式進行分類規制，對勞動法中的強制性規范和自治性規范進行合理配置，進一步優化勞動法三層調整模式，重構勞動法與民法的功能分工。鑒于立法的滯后性，各級地方政府可以根據本地就業人口結構及數字經濟發展規模，因地制宜地制定一些符合本地新業態勞動者的勞動保障措施。

其次，健全完善并落實勞動就業及社會保障相關法律制度。新業態從業人員作為社會的一員，應當享有基本的勞動就業和社會保障權益。勞動就業及社會保障制度的完善有利于保障新業態從業人員的合法權益，促進社會公平正義和穩定和諧，也能夠為新業態經濟的發展提供與之相適應的政策環境和社會環境，促進新業態的健康發展。具體而言，應當關注以下制度的完善和落實：（1）完善相關法律法規。針對新業態從業人員的就業特點，制定和完善相關法律法規，明確新業態從業人員的法律地位、權利義務、休息制度、勞動安全衛生責任制等，保障其合法權益。（2）建立適應新業態的社保制度。由于新業態從業人員具有流動性大、工作形式靈活等特點，應當出臺適應其需求的基本養老保險、醫療保險政策。組織未參加職工基本養老、職工基本醫療保險的靈活就業人員，按規定參加城鄉居民基本養老、城鄉居民基本醫療保險，做到應保盡保。（3）加強職業培訓和技能訓練。由于部分新業態從業人員技能水平較低，應當建立職業技能培訓制度，提供線上線下的課程培訓和實操指導，幫助從業人員提升自身技能水平。（4）完善制度規則和平臺算法。新業態企業現行的制度規則和平臺算法還有待完善，特別是涉及報酬構成、抽成比例、休息休假、員工獎懲等問題時，應當充分聽取工會或勞動者代表的意見后加以完善。在此過程中，政府也應建立相應的監管機制，對違法行為進行懲處，并加強政策宣傳和引導，提高從業人員的法律意識和維權能力。由于新業態從業人員所從事的工作類型分布廣泛，個體參與新業態的情況非常復雜，因此可以先給予急迫需要的新業態從業者以勞動法制度保障，進而逐步完善其他類型的新業態從業者勞動安全保障，不能簡單地以“一刀切”方式來處置。

（四）采取政府主導、信息化引領和社會力量承辦相結合方式，完善就業保護和社會保障治理模式

針對我國傳統就業保護和社會保障的治理模式與就業模式不匹配問題，要正確處理政府、個人和其他社會力量的關系，以完善就業保護和社會保障治理模式?！吨笇б庖姟诽岢?，要采取政府主導、信息化引領和社會力量承辦相結合的方式，建立健全職業傷害保障管理服務規范和運行機制。

以平臺靈活就業人員職業傷害保障為例，首先，要堅持政府主導原則。政府的主導責任主要體現在政府的財政補貼、監管和宣傳責任等方面。財政補貼可涵蓋政府的保費補貼、稅費減免和兜底保障等；監管責任主要是人力資源和社會保障部及財政部等部門應當采取有效措施加強對平臺企業的監管，推動平臺企業承擔相應責任；宣傳責任是指政府相關部門應加大宣傳力度，使平臺靈活就業人員了解制度的必要性和重要性，提高其參保積極性。其次，對平臺經濟從業人員的職業傷害保障也要考慮數字經濟的特點，在各類“穩就業”政策的實施中充分利用“互聯網＋”，建立“政府—網絡—個人”的治理鏈條，以提升政策實施的治理效能[17］。勞動者個人在享受數字經濟信息化便利的同時，也要在職業傷害保障中適當承擔繳費的義務。最后，平臺靈活就業人員職業傷害保障制度不同于傳統的工傷保險制度，可以考慮引入社會力量，比如引入商業保險公司來進行承辦，也可以鼓勵、引導和激發各種社會組織、社區組織、慈善組織等積極參與、發揮關鍵作用，以降低治理成本、提高政策的準確性和可操作性。除了傳統的社會組織和社區組織，還可以引入新興的自組織，這些組織在新冠疫情防控中發揮了重要作用，也可以充分發揮其在各類“穩就業”政策中的積極作用。

三、結語

就業是最大的民生，勞動是幸福的源泉。新時代新征程，面對國外經濟政治發展局勢的不確定性，我國已經充分意識到經濟增長放緩問題，并且采取了一系列對策，通過加大內需、持續擴大對外開放及推動經濟結構調整優化，鼓勵創新創業，多措并舉，助推政府、社會及企業創造更多就業機會，成功實現我國經濟的轉型升級和可持續發展，其結果必然惠及民生。同時，我們也應積極完善并實施勞動就業政策與法律制度，發揮政策的靈活性特征，積極推動新就業，為新業態勞動者提供更多政策和制度保障，實現就業公平和平等保護，釋放制度動能，為新發展階段我國經濟社會高質量發展奠定基礎。