全過程人民民主場域下民主黨派作用及發展路徑思考

劉為民 馬 芳 宮清玲 宋志寧 姚東元

（1.丹東市人大常委會，遼寧丹東 118000；2.民進丹東市委員會，遼寧丹東 118000；3.遼寧機電職業技術學院，遼寧丹東 118009）

2019 年11 月2 日，習近平總書記在考察上海市長寧區虹橋街道基層立法聯系點時首次提出“人民民主是一種全過程的民主”，之后“全過程人民民主”概念完善過程便呈現出清晰的邏輯脈絡，理論不斷得到充實和完善，成為學界研究的熱點。2021 年3 月，“全過程民主”被寫入全國人大“一法一則”（即《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》《中華人民共和國全國人民代表大會議事規則》）中。同年7 月1 日，習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100 周年大會上的重要講話又在“全過程民主”中加入了“人民”二字，強調踐行以人民為中心的發展思想。2021 年11 月，“全過程人民民主”被寫入《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》中。這些論述揭示了“全過程人民民主”是中國特色社會主義民主特質和優勢的最新表述，是有完整制度程序和參與實踐的全鏈條、全方位、全覆蓋的最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主。民主黨派具有內生的民主血脈，是踐行、發展和解釋全過程人民民主的重要視角之一。

一、民主黨派在全過程人民民主中的地位簡析

全過程人民民主作為民主的全新形態，是關于國家性質的一種界定，也是對國家制度的一種選擇。對民主黨派而言，在全過程人民民主中的地位相應地通過國家制度型構來獲得支撐，體現在國家政權制度、政黨制度和自治制度中，是參與性重要力量。

（一）民主黨派在政權制度中的地位

對國家性質的界定，對國家制度的選擇，是全過程人民民主題中之義，反映的是社會各階級在國家政權中的地位，其本質特征和政治優勢集中體現在“人民”上，決定了人民代表大會制度是全過程人民民主的國家政權制度。民主黨派通過兩種形式參與政黨制度構建，一是以黨派成員個人身份通過擔任各級人大代表、政府及司法部門領導職務來參與行使憲法和法律賦予人民的權利；二是建立與國家權力和行政機關的聯系機制，即通過參加各級人大組織的黨外人士座談會、征求意見會、聽證會和政府組織的座談會、檢查活動或擔任政府特約監督員、司法機關人民監督員等形式來行使權利。這些活動，既體現出鮮明的“議法不立法、議政不行政”的參與性行為特點，又體現出民主黨派作為人民一部分通過民主的制度保障來行使自己當家作主權利的“人民性”。

（二）民主黨派在政黨民主中的地位

1989 年，《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》首次明確中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國一項基本政治制度。1993 年，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度寫入憲法。1997年，中國共產黨第十五次全國代表大會將多黨合作制度寫入黨章，以執政黨和國家雙重意志表明其作為我國基本政治制度和作為全過程人民民主國家政黨制度的性質。

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度反映出民主黨派參與國家重大決策的基本方式和中國共產黨領導、多黨派合作，中國共產黨執政、多黨派參政的特點。民主黨派以新時代中國特色社會主義參政黨身份同中國共產黨長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共，以“一個參加、三個參與”為參政基本點，以參加中國共產黨領導的政治協商為重要制度載體，以積極履行基本職能為行為方式來共同治理國家，經濟建設上凝聚人心智慧、推動社會生產力發展；政治建設上保障人民當家作主、廣泛和真實地參與政策過程；社會建設上促進國家政局穩定和社會和諧，是新時代中國民主政治的重要參與者、實踐者和維護者，是執政黨的好參謀、好幫手和好同事，推動了中國共產黨領導的多黨合作事業的發展，將民主黨派在政黨民主中“合作”的內涵、“參與”的特色、“協商”的精髓體現得淋漓盡致。

（三）民主黨派在社會民主中的地位

民族區域自治制度和基層群眾自治制度，是在我國這樣一個多民族融合大家庭中實現全過程人民民主的基層制度依托，是根據我國幅員遼闊、人口眾多、多民族融合、少數民族聚居的特點，尊重基層人民群眾首創精神，維護人民群眾自治，擴大群眾有序政治參與而建立的基本政治制度。民主黨派通過科層制的組織體系和規范化的參與渠道，或以組織形式，或以黨派成員個人身份，或聯系一部分特定的社會成員，廣泛而深入地介入地方重大公共事務決策全過程，參與基層國家政權治理和群眾自治，為均衡政策效能地區差異提供裨補。

綜上，民主黨派在全過程人民民主中的地位是由其政黨性質、基本職能和歷史地位決定的，通過國家制度型構獲得支撐，是全過程人民民主的參與性重要力量。

二、全過程人民民主場域下民主黨派的作用發揮

全過程人民民主是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主。民主黨派通過履行基本職能發揮加深全過程人民民主廣泛性、真實性和實效性的作用，進而推動和發展全過程人民民主成為最廣泛、最真實、最管用的中國特色社會主義民主形態。

（一）增進了廣泛性

全過程人民民主是具有廣泛參與性質的民主。這種廣泛性體現在參與主體的全覆蓋，參與內容和參與形式（層級和領域）的全方位以及參與過程的全鏈條。

1.民主黨派的主體代表性。廣泛代表社會各階層、各群體的利益，全面聽取來自人民的聲音，是發展全過程人民民主的社會基礎。代表利益的程度與全過程人民民主的廣泛性成正比。因此，參與主體的全覆蓋，必然要求將全體人民納入民主范疇，體現和維護其根本利益。中國共產黨需要依靠更多視角對社會各階層、各群體的利益需求體察入微，需要構建、完善和發展一個既堅持中國共產黨領導地位，又能廣泛代表社會各階層、各群體利益的組織渠道與載體。而民主黨派在歷史演進和特殊國情條件下，已有了規范而明確的組織發展分工和重點，形成了比較鮮明和固定的界別特色，且寫入了各自的黨內章程。例如，民進重點發展教育文化出版界中高級知識分子；民革重點發展同原中國國民黨有歷史和社會聯系的人士，與臺灣各界有聯系的人士和社會與法治領域的專業人士；農工黨重點發展醫藥衛生、人口資源與生態環境領域的高中級知識分子；九三學社重點發展科學技術、高等教育和醫藥衛生領域高中級知識分子，等等。因此，民主黨派所發展和聯系的社會成員和社會階層是中國共產黨所代表的廣大人民群眾的重要組成部分，有利于全過程人民民主參與主體范圍的不斷擴大和全面覆蓋，進而增進全過程人民民主的廣泛性。

2.民主黨派協商內容的多樣性。民主黨派依據其政黨性質、地位、基本職能和參政基本點在全過程人民民主中發揮作用，主要切入點和著力點是政治參與和決策過程，并與全過程人民民主覆蓋民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理和民主監督的全過程高度契合。一方面使得，議政協商的內容覆蓋了治國理政中經濟、政治、文化、社會和生態的各個領域，突破了各民主黨派本身的組織發展界別，體現出既有傳統的參政議政、民主協商優勢領域，又不斷開辟新的重點領域；既關注國計民生的重大問題，又關注影響人民群眾切身利益的具體決策的特點。從而使不同階層和群體的利益都有一個合法合理的表達渠道，許多真知灼見或不同聲音能夠進入決策層視野，合理化建議能被吸收和采納，夯實了國家政權和公共政策的群眾基礎及合法性基礎。另一方面，民主黨派以主人翁姿態將議政協商貫穿于利益輸入、政策制定、政策執行和政策監督的決策全過程，而不是局限于政策出臺之前，有利于人民群眾知情權、表達權、參與權和監督權落實到民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督各個環節關鍵之處，確保黨和國家在決策全過程都能聽到來自人民的聲音，擴大了人民群眾政治參與的廣泛性。

3.民主黨派參與協商形式的規范性。協商反映全過程人民民主的精髓，是民主的真諦。民主黨派全覆蓋參與決策過程有著規范而豐富的實現形式。其中，以政治協商為主。政治協商的基本方式包括政黨協商和人民政協政治協商。政黨協商是首位的社會主義協商民主形式，凸顯了民主黨派在社會主義協商民主中的責任。

政黨協商是中國共產黨與民主黨派就重大問題進行面對面的高層協商，具有直接和頂層的屬性。協商的問題是具有宏觀性和全局性的重大問題和重要人事安排等。以中央層級為例，又分為會議協商、約談協商和書面協商。政協協商通常包括全體會議、常委會議、主席會議、專題會議、對口協商會議、月度協商會議等。全國政協還有雙周協商會議等形式。對民主黨派來說，協商形式的規范性拓展了參政議政的空間，擴大了統一戰線的“同心圓”。

（二）增強了真實性

全過程人民民主是真實的而非空殼化的民主。民主黨派內蘊著民主的基因，是內生全過程人民民主活力的重要實體，持續推進著程序民主和實質民主、人民民主和國家意志的統一。

1.科學完備的組織體系。作為參與性重要力量的民主黨派有著其他社會群團和個人所不能比擬的組織網絡、組織制度和機構框架，規范的黨內章程和政治綱領，且均有執政黨黨內法規和國家憲法法律予以確認，從國家公職資源和公共財政資源中予以保障。在組織架構上，民主黨派分為中央、地方和基層三級組織。地方組織包括省級、地市級、縣級委員會?；鶎咏M織包括基層委員會、總支和支部。在組織制度方面，實行黨代表大會制度。以民進為例，全國代表大會是最高權力機構。中央委員會在全國代表大會閉會期間，貫徹執行全國代表大會的決議，領導全會工作，對外代表本會[1]。中央委員會選舉產生常務委員會，行使中央委員會閉會期間的職權，并選舉產生中央主席會議領導中央日常工作。地方最高領導機關是同級黨員代表大會，閉會期間是由其選出的同級委員會。中央和省級地方組織①個別地市級組織也設有監督委員會，黨內監督機構設置呈現地區間的不平衡。同級設有黨內監督委員會，對內實施監督，對外對接國家紀律監察委員會。各級組織以民主集中制為組織活動重要原則，強調下級組織服從上級組織的決定。這與中國共產黨黨組織架構和運行機制基本保持一致。在機構設置方面，根據承擔的職能設置辦公室、參政議政、組織、宣傳、社會服務和機關工委等部門，并在同級委員會之下依據界別成立若干專門委員會，如參政議政委員會、婦女兒童委員會等。同時配套有比較完善的規章制度。因此，民主黨派可以依托科層化的組織體系來發揮其基本職能，將人民當家作主具體地、現實地深度融入國家政治體系，體現到黨治國理政的政策措施上來。

2.獨特的民意來源。確保全過程人民民主不落入形式化民主的窠臼，始終保持“真實”的屬性，需要全面而深入的監督。我國監督機制十分健全，對民主黨派而言，主要指民主監督。從民主監督淵源看，如前文所述，民主黨派廣泛的主體代表性使其具有獨特的民意來源，成員大多為中高級知識分子，提出意見建議通常更加深入和理性，含金量高。這從歷史上以“民主”和“監督”為關鍵詞的經典之談“窯洞對”中可見一斑。從民主監督的內容和過程看，重點集中在憲法和法律執行情況，黨和國家重大方針政策制定和貫徹情況，依法執政和黨員干部履職情況。這種監督不僅僅體現在決策制定之前和之中，也體現在決策之后。眾所周知的例子是九三學社、民革、民盟等民主黨派中央領導人關于三峽工程決策的全過程民主監督。從監督的性質看，民主監督是不同于人大立法監督的非權力柔性監督。本質上是一種建設性的監督，是民主權利和民主形式的體現。目的不是分權制衡，而是提高執政能力和執政水平，完善政策合法性與合理性。從某種意義上說，是不求說得算，只求說得對。從民主監督的形式上看，《中國共產黨統一戰線統戰工作條例試行》明確了10 種形式，中共中央每年還支持各民主黨派中央就專門議題開展專項民主監督。

3.民主的信念追求。全過程人民民主不是空殼化的民主，關鍵詞應包括“全”“過程”“人民”和“民主”。如果說民主的真諦在于協商，目的在于尋求共識，那么活著的靈魂，就是“民主”本身。而民主黨派早已將“民主”的信念追求深深融于血脈之中，民主是其與生俱來的政治信念和歷史使命[2]。在八個民主黨派中，直接以“民主”命名的黨派就有5 個?！罢菫榱俗非竺裰?，成立之初的民革制定出與新民主主義綱領原則基本一致的政治綱領，‘以實現革命的三民主義，建設獨立、民主、幸福之新中國為最高理想’。被中共贊譽為中國民主運動生力軍的民盟，與中共‘君子協定’，共同奮斗于舊政協會議。毛澤東三赴特園話民主，贊為‘民主之家’?！盵2]各民主黨派的成長發展史，就是一部追求民主的歷史。進入新時代，民主黨派在中國共產黨的領導下，堅持和完善新型政黨制度，發展和建設社會主義民主政治，從政黨制度場域有力地增強了全過程人民民主的真實性。

（三）增益了實效性

全過程人民民主不是抽象的、虛弱的、乏力的民主。其實效性是通過一定制度、一定程序為載體來顯現的。民主黨派在全過程人民民主中發揮參與性重要力量有著健全的制度、機制和渠道支撐。

1.協商制度的實體性。習近平總書記指出：“用制度體系保障人民當家作主?！比^程人民民主不是抽象的民主，是有一套完整制度體系支撐的民主。民主協商制度的完善水平關乎全過程人民民主實際政治效能的發揮。民主黨派參與協商民主形式具有多樣性，以政治協商為主。且無論政黨協商抑或政協協商的形式均有制度、機制和渠道保障，并通過法律法規和政策文件形式固定下來。在法律法規層面，多黨合作制度已載入憲法，為民主黨派參與政治協商提供了根本法保障。在政策文件方面，《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》《中國共產黨統一戰線工作條例》《中國共產黨政治協商工作條例》以及全國政協制定的《全體會議工作規則》《反映社情民意信息工作條例》等，都涉及民主黨派參與協商民主的制度保障和機制設計內容，完善了民主黨派履行職能、發揮作用的相關規定。即便是在各民主黨派內部，也均將參與民主協商的內容、準則和途徑等寫入了本黨派章程，這即是以民主黨派黨內“基本法”的形式對自身參與協商民主作出界定。

2.功能取向的共識性。政治共識的形成過程實質上就是利益協調的過程，政治共識實質是利益協調的產物[3]。全過程人民民主不是虛弱的民主，要求增強對各個階層和群體的凝聚共識功能。而民主黨派是基于共同政治目標和共同利益形成的政治聯盟，其利益代表充分體現為一致性與多樣的辯證關系。包容不是目的，求同是存異的歸宿。民主黨派將不同社會階層政治力量置于全過程人民民主場域之中，將圈起來的同心圓范圍內的所有力量轉化為實現中國特色社會主義共同理想的有效力量，是尊重包容各方差異，正視各方價值，充分發展社會主義民主，增強全過程人民民主實效性的必然。

民主黨派增強凝聚共識的功能取向從決策過程角度講，既表現為有效綜合各方面利益于決策之前，也體現在廣泛宣傳政策于決策之后。在公共政策決策之前的利益輸入階段，民主黨派依據自身重點分工和社會聯系，代表其成員和所聯系的人民群眾的具體利益，并在本黨派內部就多元利益主體的多樣化需求進行整合與提煉，形成黨派自身的整體利益訴求，通過法定渠道和形式輸入決策系統，進入到政策制定階段。在政策制定階段，民主黨派協助執政黨和政府分配有限的社會資源，規劃政策議程的設置，明確議程事項的政策目標和內容，完成政策倡議和政策起草。在這個過程中，民主黨派通過政治協商渠道、國家政權渠道等踐行參政議政基本點，履行三大基本職能來實現凝聚共識的功能取向。在決策之后的政策實施階段，民主黨派凝聚共識的功能主要體現在政策宣傳和政治動員上。往往會在本黨派內部進行自上而下的傳達、宣傳和學習，并通過成員隊伍帶動群眾，尤其是本黨派成員所聯系的特定群體來促進政策實施，從而擴大了政府及其政策實施所需的社會認同面，鞏固了政策的合法性基礎和社會基礎。

3.參政議政的效用性。民主黨派議政建言的履職效能鮮明地佐證了全過程人民民主的真實有效性。無論是修憲，還是三峽工程論證，無論是“863”高科技研究發展計劃的出臺，還是“西新工程”的動議提出，無不凝聚了民主黨派的智慧與心血。在決勝脫貧攻堅、全面建成小康社會中，在打贏疫情防控的人民戰爭、總體戰爭和阻擊戰中，在上海浦東新區開發、西部大開發、雄安新區開發和粵港澳大灣區開發中，在供給側結構性改革、新型城鎮化建設、提振實體經濟、“一帶一路”倡議和振興東北老工業基地等重大戰略決策中，一份份高質量建議案，將民主黨派參政議政效能酣暢地表現出來，極大地增強了人民民主的實效性。

三、民主黨派在全過程人民民主中作用發揮路徑分析

民主黨派在全過程人民民主中的重要作用是我們的制度優勢，但也應清醒地看到，民主黨派是中國共產黨“諍友”“親密朋友”的很高的政治定位與社會相當一部分群眾心中實際印象之間還有一定差距，民主黨派實際作用的發揮還有較大拓展和提升空間，絕不是僅僅依靠強化宣傳，提高知名度就可以解決的。這不是解決問題的關鍵，也沒有看到問題的本質。民主黨派在全過程人民民主中的作用拓展關乎其生存與發展。

（一）持續保持相對獨立性

全過程人民民主是最真實、最廣泛、最管用的民主，包含著正確處理一致性和多樣性的關系。民主黨派在全過程人民民主中發揮作用主要體現在參與協商民主，履行對執政黨的民主監督，促進決策過程民主化和科學化上，即堅持黨對統一戰線的領導和發揮民主黨派積極性的統一，要求民主黨派必須具有相對的獨立性。一方面，對執政黨而言，有一個政治領導的問題。這就需要“以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議”[4]。另一方面，對民主黨派而言，要積極主動將憲法規定的權利和義務落到實處，將多黨合作基本政治制度效能和優越性充分發揮出來，在思想上獨立思考；政治上以“一個參加、三個參與”的參政基本點為方針真實闡述自己的政治主張，開展各種民主監督、議政調研活動，在保持與黨政部門良好關系的同時堅決防止被部門利益所同化而失去建言獻策的超脫性，體現高素質中國特色社會主義參政黨應有的擔當。

（二）持續提高參政議政能力

長久以來，民主黨派參政議政的優勢，突出表現為智力密集、人才薈萃。但這種優勢和特點呈現出自民主黨派中央組織至基層組織的人才層次遞減現象，且正面臨著新的挑戰。這種緊迫感，來自于中國共產黨已今非昔比的執政能力和執政水平，豐富的執政經驗；來自于依托黨政部門和政協組建的各類智庫組織，以及代表新的社會階層的新媒體和商會、協會等行業組織的日益強勁的議政建言能力和意愿；也來自于民主黨派基層組織自身在參政議政能力建設與組織建設中存在一定程度的脫節，制約著其整體參政議政能力的提高。因此，必須站在歷史的、戰略的高度切實提高參政議政能力。新形勢下，對內要積極調動本黨派廣大成員參政議政積極性，通過培訓等各種方式提高其參政議政意愿和能力；要強化部門間協同配合，從僅僅依靠個別代表人物積極轉向依靠黨派整體資源聯動；要嚴把“入口”，在積極發展黨派成員和嚴把參政議政意愿能力關之間找到平衡點，切實將那些界別特色較突出，代表性較強，有一定參政議政培訓基礎的本領域專業人才發展進來，切實提高組織發展門檻和新成員含金量。對外要在突出專業性和權威性的基礎上，不局限于本黨派界別積極組建黨外智庫組織，拓寬議政建言信息來源，提高建言獻策的質量和水平。

（三）持續發揮民主監督作用

全過程人民民主的本質，是人民當家作主，體現著民主與監督的統一。沒有民主，就沒有真正的監督；沒有監督，也不可能有真正的人民民主?？梢哉f，保持黨際間的監督是我國政黨制度題中固有之義。目前，在實踐中有這樣一種比較有代表性的觀點認為：在民主黨派基本職能中，民主監督還有較大提升空間。履行參政議政是民主黨派首要基本職能，其實也能發揮間接民主監督的作用。這反映了民主黨派履行民主監督職能的現實。黨的十八大以來，習近平總書記數次重提“歷史周期率”問題，要求從制度上保障和完善民主監督?！吨袊伯a黨黨內監督條例》《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》等一系列文件出臺，健全了民主黨派履行民主監督職能的頂層設計，同時為民主黨派開展民主監督工作提供了基本遵循。下一步，持續提高民主黨派民主意識和協商能力，勇于彰顯“凡議國事，惟論是非，不徇好惡”歷史擔當，是發展全過程人民民主的必然要求，也為其在全過程人民民主中發揮更大作用提供了廣闊空間。