論城鄉關系視角下的鄉村治理變遷與發展

摘要：城鄉關系問題成為農村治理發展中的關鍵，同時它經歷了城鄉隔離、城鄉失衡、城鄉和諧發展的各個歷史進程，而在農村管理發展中，經過以產業化方針和人民公社為管理主體的集體化管理、“以工補農”的城鄉一體化發展戰略，以及“三治合一”的城鄉治理體系的不斷變遷和發展，也體現了鄉村治理從行政化邏輯向公共服務邏輯的轉變。本文從城鄉關系視角入手，對鄉村治理變遷和發展進行分析和探討。

關鍵詞：鄉村振興戰略；城鄉融合發展；城鄉治理系統

農村復興戰略不僅是新時代背景下解決經濟社會矛盾的重要方法，也是實現國家法治的可持續發展的重要途徑。本文對城鄉問題—城市管理層面、農村自治層面、經濟社會發展層面進行梳理，從城鄉問題視角入手，對城鄉治理結構和治理邏輯展開系統性探索。并根據農村基本制度改革需要，進一步優化和完善城鄉治理結構和治理邏輯，以使農村復興戰略和城鄉融合一體化目標能夠得到良好的貫徹與落實。

一、城鄉分離階段

（一）城鄉二元發展格局形成

在此階段，基于工業化邏輯，通過行政控制手段，使“以農補工”“以鄉助城” 目的得以實現，并且在城鄉分離式發展中，人民公社體制是其基礎。隨著都市獲利崗位的進一步增加，大批鄉村工人開始流向都市，在都市就業機會壓力進一步加大的同時，也造成了都市人員流失率的增加和農副產品的供應緊張。農村勞動力轉移對農業糧食生產和供給造成了直接影響。為推動農業穩定增長，同時為產業化建設提供有力支撐，對戶籍制度和糧油統購統銷體制作出了建立與實施。隨著城市二元戶籍制度和糧食供應體制的建立，對農業勞動力的隨意流轉加以合理管理，使企業的資本積累和擴張步伐加速，也導致了城鄉在就業、養老、醫療等福利制度上出現了較大差異。由于兩者治理體系相對獨立，直接導致了城鄉二元分治格局的形成。

（二）公社化與鄉村治理的整體性控制

為適應企業資本積累的需求，對農村經濟進行了集體經營的全面管理，其中農村合作社企業雖能對農戶資金實施有效管理，但由于其內部監管力量相對欠缺，因此不能在實現以低成本獲取農村剩余資金的同時，有效維護農業市場的發展穩定性[1]。因此，人民公社雖然可以通過政府權力，對農村政治、文化、經濟、社會等各方面進行全面調控與管理，但同時又使得廣大農戶在生活、產出等各方面對于政府組織的高度依賴，從而大幅度降低了其自主權與積極性，也使得農村內生性社會團體的自主管理功能大大減弱。另外，人民公社的經濟管理模式從生產資料所有制形態、土地分配制度和生產責任制等方面改革，使大人民公社制度逐漸過渡為小人民公社制度，最基本的會計核算單元也由工業生產隊取代了公區、工業生產隊伍等，其可以有效提高農村產出效益，也可以確保整體性制度和農村產出效益、農村內部管理秩序的相互平衡。但所采用的所有制形式、勞動形式、分配形式，生產隊面對統一決定時，無權進行變更，這也使其自身生產潛力無法有效發揮。因此，“政社一體” 的人民公社模式可以使對農村發展的整體管理目標得到實現，在對農村剩余資源進行合理汲取利用的同時，切實維護了農業的平衡增長，但同時此種側重汲取、控制管理模式，對鄉村社會內在的經濟、社會活力的發揮造成制約，在此階段雖然農村教育事業、醫療事業等取得長足的發展，但農民生活水平仍然較低。

（三）鄉村治理的公社化困境

在農業集體化的新農村管理模式下，由于推動農業機械化高速發展，對農業資源進行大規模汲取，所以在農業勞動生產率落后，以及對農村資源剩余高強度汲取的狀況下，農村基本溫飽問題一直難以破解。同時，農村治理的公社化可以促進農產品剩余價值的汲取，以及農產品再分配，但影響農戶的勞動積極性，造成農村農業產出效益相對較低，糧食總產值增長緩慢。

二、城鄉失衡階段

（一）“有限市場化”與城鄉非均衡發展

由于家庭聯產承包責任制的施行，可以使“政社一體” 的局面得到了突破，可以使村政體制度得到了落實，可以促使黨、社、政、經實現了分開，以及鄉村經營的市場化，并使得資金、勞務等生產性經濟要素在城鄉之間自由流轉。再通過統購統銷政策、戶籍管理措施的落實，還有計生措施的進一步完善，集體土地征收的政策等，使城鄉失衡現象不斷加劇。而城市居民在獲得人口紅利的同時，無須承擔一定的就醫、義務教育、居住等社保和服務支出，使得城市居民的產業發展成本大幅度降低，也進一步導致農村大量勞動力和資金涌向城市，使城市發展速度加快的同時，鄉村發展更加蕭條，隨著城鄉在醫療、教育、收入等方面差距的持續擴大，城鄉發展失衡問題更加顯著。

（二）在壓力型經濟體制下鄉村管理的地方行政性

家庭聯產承包責任制的推行，將傳統的以生產隊為基礎經濟建設核算單位的傳統生產方式，被家庭經濟所代替，農民自主經營，且獨立核算，使得農民和鄉、鎮之間的關系也由以往的依靠聯系，轉化為合作經濟聯系、契約關系。村級自治推動了村莊管理現代化，村里所有組織能夠利用選舉辦法，在村莊管理上發揮作用和影響力，共同加強黨的領導，從而推動黨、社、政、經的合理分離。因此，村莊自治機構可以在原則上將鄉村之間的合作關系脫離行政上的上級與下級關系，鄉鎮保有政府對村里的經濟發展和村干部群體發展需要加強關注，從而能夠得到村干部的積極配合與協調，此機制雖然可以讓對農村的資源汲取和村莊管理的執行成本大大降低，但同時也檢驗了基層政權鄉村管理的水平。

家庭聯產承包責任制、“鄉政村治” 制度和勞動力的自主流動轉讓農戶能夠得到更多的發展機會、政治權利和經濟行為自由度，也加大了當地政府對農業生產和鄉村發展的監管力度。由于對鄉村任務剛性壓力的增加，家庭作為經濟核算單位，農民的負擔不斷加大，同時因農民負擔、計劃生育、環境污染、土地征用等引發的沖突也不斷增加，進一步提高了鄉村治理中的維穩壓力[2]。對于鄉鎮政府和村級組織而言，由于缺乏必要的資源和手段，為了完成各項剛性任務，鄉村治理主要運用主導性邏輯。

（三）農業行政化和集體化的差異及其關系

以人民公社為管理主體的集體制是對農業、農村生產資料、生活資料及其生產形式的整體管理，在此背景下，政府部門對農民與鄉村經濟監管需要對監管成本與收益進行充分考慮。村級治理行政性主要建立在家庭聯產承包責任制、“鄉政村治” 的制度基本建立，以及政社、政經相互制度分離的基礎上，但對于實現上級目標，鄉鎮政府與村級社會管理機構一般都可以嚴格遵照有關規定實施。而二者的建立依據則是在村級治理中已確定的執政黨的領導核心位置、滲透性能力，以及其嚴密的結構。

（四）鄉村治理行政化困境

通常要保證糧款征繳、計生、社會維穩、土地收繳等剛性任務的實現，而鄉鎮不得不通過政府動員等非常手段，不僅有很大的政府動用成本，同時在行政性邏輯中，極容易導致鄉村政府部門機構的膨脹，其中由于鄉鎮財政中人員薪酬、政府經費支出等作為國家財政工作的重點開支，其預算內收入往往無法保障鄉鎮財政的正常運轉，而過分依靠預算外收入、債務、非正式收入等，從而使得國家經濟和社會發展出現非健康循環。此外，行政性邏輯中還會使農村黨群、干群關系惡化，使農村社會矛盾問題進一步積聚，對農村穩定發展產生嚴重影響，對農村層面黨、政、社、經、司法機構的相對分離形成障礙，對農村治理社會基礎、社區資本培育造成約束，也不利于在長遠意義上實現與國家和社區之間的良性互動。

三、城鄉融合階段

（一）城鄉互補與城鄉融合發展

“以工補農”“以城帶鄉” 采取以項目制的方案化推進形式，利用水利、道路、村居、農田等具體建設項目，對鄉村經濟和農民發展加大支持力度，使城市非均衡發展的局面有所緩和，但并沒有從根本上突破和消除國家對城市的融合發展體制機制產生深層次影響的各種障礙。但隨著中國工業化、城市化進程的日益加快，經濟均衡發展必須確保城鄉之間關系能夠實現協調性“雙向互助”。城鄉融合建設不但應保證其能夠與經濟社會建設每一個目標相融合，同時還要對全方位融合、共享發展、良性互動的全方位城市關系新格局形成加以關注。城鄉融合建設應當將城市建設作為有機整體，對平等、開放、公平的環境加以營造，從而使得城鄉建設資源要素能夠通過對流順暢、功能互補互促、產品服務聯結緊密等，從而對城鄉建設在生產方式、生活方式和自然環境等方面實現統一、和諧開發，從而使人與自然關系得以融洽共處。另外，城鄉一體化建設通過促進城鄉協調發展，對傳統城鄉要素單向流動的狀況有效改善，并根據城鄉特點，使城鄉社會各自的優勢和功能得以充分發揮，并對城鄉融合體制機制進行健全和完善，使城鄉共同發展得以實現，城鄉共同體能夠對社會發展成果進行共享[3]。

（二）“三治合一”治理制度建設和鄉村管理的功能轉變

農村管理也可以為城鄉融合發展政策舉措的有效落實提供保障，通過在黨組織主導下的農村“三治合一” 管理制度的有效建立，農村組織服務屬性的進一步完善，就可以使農村管理向社會服務方向轉變，使城鄉融合發展政策舉措得以有效貫穿實施。

首先，在時代背景下，對農村綜合治理制度加強完善。為實現城鄉融合經濟政策的認真落實，農村綜合治理須把農村中的社會性資源、市場的資源、外在的政府力度和政策性支持力度等有機整合，以便使之法治化、制度化、規則化。通過對自主、依法、德治結合的農村管理制度的建立完善，讓群眾可以參與，發揮自我管理主體作用，促進農村管理意識提高。

其次，促進鄉村治理的公共服務轉向。鄉鎮政府和村級組織需要根據相關政策要求，充分發揮自身所承擔的公共服務職能，并提高鄉鎮政府公共服務供給的能力，結合城鄉融合發展要求，使公共服務不斷向農村延伸，并且鄉鎮政府和村級組織需要不斷提高自身鄉村公共服務水平，以及公共服務能力。

最后，現階段農村管理也面臨著行政下鄉和農民自主下沉等問題，而行政下鄉可以讓國家發展目標在農村管理中得到貫徹實施，可以讓農村管理的交通、飲水等基礎設施的難題得到合理化解，卻無法解決基層管理上的一系列問題。而農村治理中的常規化政府必須借助內生的農村自治機構，且必須逐漸向政府邏輯和公共服務轉變，而政府邏輯必須成為農村治理的支配型邏輯，政府必須針對本土民眾及本地市場，提升本土民眾的信心，并在政府供給流程中，推動農村社會及公民間的有序交流，而這一級政府需要對自身引導、監督、督促作用的充分發揮加

強重視[4]。

（三）公共服務轉向中所面臨的新挑戰

首先，長期以來的壓力型機制和行政性邏輯使得農村基層疲于應對。農村黨組織因沒有必要的資金和措施，同時基于政府化慣性，使得農村黨組織在落實措施上，仍然采取行政性邏輯，以致部分地方、行業出現嚴重的行政化問題。

其次，公共服務的內生性缺乏。隨著鄉鎮政府和村級機構的實際收入下降，不少村級機構由于財政實力無法應用公共服務需求，從而使得農村的治理體系面臨著“懸浮化” 和“空心化” 的問題，主要表現在由于政府大規模支持政策的推行，許多地方對政府形成了依賴性，以及農村機構自身公共服務力量欠缺，從而使得城鄉二級機構的公共服務在自我供應能力、積極性和可持續性等方面都出現了缺失和問題[5]。

最后，在外部扶持與鄉村自主治理相結合方面缺乏積極探索。在國家城鄉融合與發展政策指引下，中國城鄉振興計劃對農村組織與服務能力建設提出了更高的需求，同時必須通過政策性、市場性、服務社會化等政策外生動力，和農村社會的內生發展動力進行有機融合，以推動農村可持續的構造性能力的建立，從而使農村資源下鄉困難問題得到更有效解決。

四、結語

從城鄉關系的相關理論角度出發，對中國城鄉治理演變過程和社會演化邏輯展開剖析可以發現，在長期發展進程中，其經歷了以下不同階段：城鄉關系在城鄉分割階段，其基本政策導向為以工業化建設優先，并采取人民公社的組織形態；在城市發展失衡階段，其基本政策和機制為采取計劃經濟制度與社會主義市場機制的雙軌制，使城市經濟社會發展失調現象越來越突出；在城市一體化階段，其基本政策導向為政府實行的重大政策支持，使農村工程和社會公共服務提供進一步增長，從而提高了城市基礎服務均等化。同時在管理體制上，政府必須推動農村管理體制實現公共服務轉型，其中的農村管理體制就應該以公共服務邏輯為支持性邏輯，讓行政化、社會化、市場化能力都可以更好地為農村管理的公共服務邏輯工作。

參考文獻：

[1] 楊洪林.文化產業視角下鄉村振興與民族地區城鄉關系重構[J].云南師范大學學報（哲學社會科學版），2020，52（3）：10.

[2] 劉守英，熊雪鋒.中國鄉村治理的制度與秩序演變：一個國家治理視角的回顧與評論[J].農業經濟問題，2018，（9）：14.

[3] 鄭瑞強，朱述斌.新型城鄉關系、鄉村未來與振興之路：尋烏調查思考[J].寧夏社會科學，2018，（3）：5.

[4] 張沖.公共服務視角下的鄉村善治邏輯[D].合肥：安徽大學，2012：3.

[5] 耿國階，王亞群.城鄉關系視角下鄉村治理演變的邏輯：1949-2019[J].中國農村觀察，2019，（6）：13.

作者簡介： 李遠，男，漢族，山東聊城人，碩士，講師，研究方向：黨的建設。