動態能力視角下政府數字化轉型的影響機制

湯志偉 韓嘯

摘要：現有研究鮮有深入分析能力對政府數字化轉型的影響機制。本文引入動態能力理論，通過混合研究設計檢驗不同能力對政府數字化轉型的作用，剖析不同能力及其組合的具體影響。首先，本文通過固定效應模型分析發現，數字領導能力、數據治理能力與部門協同能力等七項能力均顯著正向影響政府數字化轉型效果。其次，使用定性比較分析法發現不同的能力組合推動高水平政府數字化轉型的實現路徑，即高位推動型、協同創新型與生態系統型。

關鍵詞：動態能力；政府數字化轉型；面板數據；條件組態；混合研究方法

中圖分類號：D63? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1004-3160（2023）02-0102-12

在當前國家治理體系和治理能力現代化戰略中，依托信息技術提升治理效能越來越受到政府部門青睞。從2019年10月黨的十九屆四中全會首提“數字政府建設”到2022年6月國務院印發《關于加強數字政府建設的指導意見》，經由政府數字化轉型實現治理現代化，已然達成共識。在這場全國性實踐中，各級政府花費巨資引進各類技術，寄希望于通過技術應用實現對傳統組織的升級再造。然而，先進技術并不一定帶來政府數字化轉型成功，還有可能引發技術增負[1]、數字形式主義[2]、技術效率悖論[3]等問題。既有研究傾向于從結構主義的視角對政府數字化轉型的影響因素進行闡述，忽視了數字化轉型內嵌于服務型政府建設之中[4]，地方政府面對“復式轉型”容易因能力不足而產生行動偏差這一問題。從實踐來看，政府數字化轉型是一個迭代解決現實問題的過程[5]2，技術應用只是“表”，通過技術同化、流程再造等實現組織形態變革才是“里”。因此，探尋地方政府是否具備支撐目標實現的能力，以及不同的能力配置策略是否會產生差異化效果，有助于深入理解政府數字化轉型的內在機制。為此，本文以動態能力理論為基礎，提出分析框架。通過固定效應模型對110個城市2018-2021年間的面板數據進行分析，識別出各項能力的凈效應；然后，使用模糊集定性比較分析法對不同能力組合的復雜非線性互動進行分析，以判斷其聯動匹配效應。

一、文獻綜述

為應對VUCA時代產生的“棘手問題”，許多國家相繼推出政府數字化轉型方案。美國發布《數字政府服務》《數字政府：構建一個21世紀平臺以更好地服務美國人民》，英國出臺《政府轉型戰略（2017—2020）》，加拿大發布《數字加拿大150（2.0版）》，新加坡發布《智慧國家2025》。如何推動政策方案落地實施成為研究重點，學界圍繞政府數字化轉型中的阻礙因素、促進因素與邏輯機制展開研究。

（一）政府數字化轉型的阻礙因素

政府數字化轉型具有復雜性、系統性和長期性等特征，容易受到技術升級、領導換屆、法律規制和預算削減等因素影響[6]。來自挪威的案例發現，雖然政府數字化轉型離不開公私合作，但在該過程中政府出現過度依賴私人供應商、缺乏技術認知、缺少溝通交流、領導力不足等問題，從而導致政府數字化轉型失敗[7]。本文基于中國案例分析發現，在政府數字化轉型過程中頂層設計不足、缺乏適應性與協同性、職責體系與治理要求不匹配等因素是導致轉型失敗、行動擱淺的主要原因[8]。政府數字化轉型原本是為了提升治理效能，卻在實踐過程中因為技術不確定性、復雜性等因素生產出大量新問題[9]。

（二）政府數字化轉型的促進因素

這類文獻主要從政府內部和外部兩方面展開討論。聚焦政府內部因素的研究圍繞組織資源、結構功能、勝任力等展開討論，指出優質的公共數據、充足的財政支持、專業化人才、領導重視等是促進政府數字化轉型的重要因素[10-11]。數字領導力[12]與公務員數字素養[13]對數字政府建設至關重要。這類文獻圍繞外部因素進行分析發現，同儕競爭、府際學習、需求壓力是推動政府數字化轉型的促進因素[14]。

（三）政府數字化轉型的內在邏輯

這部分研究目標不在于探索發現影響政府數字化轉型的具體變量，而是試圖通過對其實踐過程的把握以理解政府數字化轉型的內在邏輯。例如，這類文獻研究指出，政府數字化轉型由四重邏輯共同推動，即以人民為中心的價值邏輯、創新驅動的技術邏輯、有效治事的效能邏輯和規則引領的制度邏輯[15]。于君博通過雙案例研究發現，在政府數字化轉型過程中，除行政主導邏輯外，還存在市場主導型建設模式[16]。孟天廣基于數字治理生態邏輯提出以建設協同演進的生態系統為數字政府最終目標[17]。

既有研究勾勒出豐富多彩的政府數字化轉型實踐圖景，提出富有洞見的研究發現，也留存幾點研究空間。第一，現有研究多運用TOE框架對組織、技術和環境維度的變量進行分析，雖有一定解釋力但始終未能抓住能力這一組織變革的關鍵因素，無法回答“一個技術包，兩種應用結果”問題。第二，既有研究雖然逐漸意識到能力對政府數字化轉型的重要影響，但鮮有研究回答政府數字化轉型需要什么能力以及如何進行能力配置的問題。第三，目前文獻大多使用回歸分析和案例研究進行機制分析，雖然可以發現變量的邊際凈效應，卻無法回答變量間潛在的聯動匹配效應問題。

二、理論基礎與假設提出

（一）動態能力理論

政府能力不是機械、靜態的，需要隨著外部環境變化實現動態升級。面對任務環境變化，為什么有的地方政府能夠系統調整，重構能力以勝任數字化轉型任務，有的卻無法做到呢？本文借鑒動態能力理論構建分析框架。Teece把動態能力定義為“組織整合、建立、重構組織內外部資源以應對快速變化環境的能力”[18]，包括感知能力、抓住機會的能力以及重新配置的能力[19]。具體而言，感知能力反映了組織對外部環境所蘊含的機會或威脅的預見性、判斷力；抓住機會的能力則是組織在面對外部環境的機會和威脅時，能夠通過資源調用、策略變化等實現對機會的把握；重新配置或轉型的能力指通過強化、整合等方式，重新配置組織擁有的有形和無形資產，以便長期保持競爭優勢的能力。

（二）動態能力理論的適用性

動態能力理論為分析政府數字化轉型的影響機制提供了科學的理論視角。政府數字化轉型是一把“雙刃劍”，既帶來了機遇，也帶來了挑戰，需要通過能力調整來克服實踐中出現的各類問題。例如，通過搭建制度保障機制、政企合作機制等破解轉型面臨的負面效應與資源局限[20]，升級整體倫理能力以應對數字化轉型中的倫理沖突[21]。借助動態能力理論，從感知、抓住和重新配置三個維度展開討論，有利于深化認識。學界意識到動態能力理論對公共管理議題的強大解釋力，有研究討論了動態能力對政府網絡輿情應對[22]、政府數據開放水平[23]的影響。

（三）提出研究假設

感知機會或威脅的能力是指地方政府對數字化轉型蘊含機會或威脅的判斷力，包含數據治理能力、制度建設能力兩個二級變量。數據治理和制度建設是組織對外部態勢感知的基礎，高質量的數據治理有助于從中識別機會與威脅。例如，根據對城市犯罪數據的時空分析，確定不同季節、不同時間的“高風險”犯罪區域動態配置警力資源[24]。另外，如果缺乏必要的制度支撐，不同層級、不同部門的協作成本會顯著提升?？梢?，數據治理能力、制度建設能力會直接影響地方政府數字化轉型效果，據此，提出假設：

H1：數據治理能力顯著正向影響政府數字化轉型效果。

H2：制度建設能力顯著正向影響政府數字化轉型效果。

抓住機會的能力指地方政府在面對數字化轉型的機會與威脅時，能通過資源調用、策略變化等方式實現對機會的把握，包括數字領導能力和地區創新能力兩個二級變量。數字時代，政府的業務流程、組織結構正被重新定義，管理者是否具備數字領導能力對政府數字化轉型是否成功具有重要作用[25]。另外，政府數字化轉型是一項對原有組織流程進行再造與變革的系統工程，需要依靠創新能力才能達到事半功倍的效果。故提出假設：

H3：數字領導能力顯著正向影響政府數字化轉型效果。

H4：地區創新能力顯著正向影響政府數字化轉型效果。

重新配置的能力是指地方政府為實現數字化轉型目標，通過升級、整合等方式對資源進行重新配置的能力，包括人才供給能力、財政支持能力、部門協同能力三個二級變量。專業技術人員的匱乏是地方政府在數字化轉型過程中暴露出的共性問題，政府財政資源充裕與否對其轉型效果亦有影響。此外，部門協同能力大小是影響政府數字化轉型效果的重要因素，制約政府數字化轉型的瓶頸在于“協同”[5]3。據此，提出假設：

H5：人才供給能力顯著正向影響政府數字化轉型效果。

H6：財政支持能力顯著正向影響政府數字化轉型效果。

H7：部門協同能力顯著正向影響政府數字化轉型效果。

三、研究設計

（一）研究方法選擇

本文運用回歸分析與定性比較分析兩種研究方法對數據進行分析。具體而言，使用回歸分析識別不同能力變量在總體中對政府數字化轉型效果的邊際凈效應；運用定性比較分析探究不同能力組態對政府數字化轉型效果的聯動匹配效應。

（二）變量測量與數據來源

《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》強調數字政府建設要堅持以人民為中心，始終把滿足人民對美好生活的向往作為數字政府建設的出發點和落腳點[26]，因此，本文選擇使用國家市場監管總局發布的“公共服務質量滿意度”作為因變量的測量數據。自變量中的“數據治理能力”借鑒《中國地方政府數據開放報告》中“政府數據開放綜合指數”進行測量；自變量中的“制度建設能力”選擇檢索地方政府出臺涉及政府數字化轉型的制度文件數量進行測量；對“數字領導能力”的測量，借鑒張葉青的研究成果[27]，選取數字化相關關鍵詞在政府工作報告中出現的次數加1后取對數；“地區創新能力”的測量數據來自《中國城市統計年鑒》中“地區專利申請量”；“人才供給能力”的測量數據選擇《中國城市統計年鑒》中“每萬人大學生數量”；“財政支持能力”的測量數據來自地方政府每年發布的《國民經濟和社會發展統計公報》中“政府一般預算內支出占GDP比重”；“部門協同能力”測量數據來自《中國地方政府互聯網服務能力發展報告》中的“數字化服務供給能力”數據。選擇人口密度、互聯網普及率、民生支出水平作為控制變量，變量測量方法與數據來源見表1。為克服可能存在的內生性，對自變量數據進行滯后一期處理。

（三）描述性統計與數據校準

本文收集了110個主要城市2018～2021年間的數據，從表2描述性統計可知，各地政府數字化轉型效果均值為78.42分，標準差表明政府間存在明顯差異，各地政府在數據治理能力、數字領導能力、地區創新能力以及部門協同能力等方面也存在較大差異。

在模糊集定性比較分析中，研究者需要對各個變量進行校準，使其數值分布在0～1之間，方便后續簡化和比較，借鑒已有研究做法[28]，校準后的情況如表3所示。

四、實證研究發現

（一）回歸分析

根據表3給出的固定效應模型分析結果，在M1～M3中單獨分析了三類能力對政府數字化轉型效果的影響，在M4～M6中則對能力間兩兩組合展開討論，M7全部納入三類能力共7個自變量后討論其對因變量的影響。具體而言，M1檢驗了“感知機會或威脅的能力”，結果表明，數據治理能力（0.265***）、制度建設能力（0.132**）與政府數字化轉型效果顯著正相關。M2檢驗了“抓住機會的能力”與政府數字化轉型效果的聯系，分析顯示，數字領導能力（0.166**）、地區創新能力（0.270***）均會顯著正向影響政府數字化轉型效果。M3單獨檢驗了“重新配置的能力”，結果表明，人才供給能力（0.166**）、財政支持能力（0.190***）、部門協同能力（0.208***）與政府數字化轉型效果顯著正相關。在M4～M7中，除制度建設能力（0.096）在M6中未通過檢驗外，其余自變量均與因變量顯著正相關，表明各項能力對政府數字化轉型效果的影響具有顯著性、穩健性，研究假設M1～M7均通過檢驗。

（二）定性比較分析

本文借助模糊集定性比較分析探究變量在個案層面上的作用機制。首先，進行必要條件分析。一致性檢驗表明（表5），各條件變量一致性均低于臨界值0.9，未達到構成絕對必要條件標準，說明納入分析的各項能力對政府數字化轉型的作用不是相互獨立，而是以聯動匹配的方式產生影響。

組態條件分析包含真值表構建和標準分析兩個子步驟。在真值表構建中，本文借鑒既有研究做法[29]，將Raw Consistency閾值設為0.8，案例閾值設置為1。表6顯示分析結果有3條路徑可解釋高政府數字化轉型效果，解的一致性為0.89，解的覆蓋度約為0.60，表明結果具備較好的解釋力。

實現路徑1（高位推動型）表明，當城市政府具有較強的數字領導能力、制度建設能力與部門協同能力時，它的政府數字化轉型就會有較高的績效表現。這與我們在回歸分析中所得到的發現相一致。代表性城市包括天津、成都、福州、常州等。

實現路徑2（協同創新型）顯示，只有當城市政府具有較強的部門協同能力、地區創新能力與制度建設能力時，該城市才能實現較高的政府數字化轉型績效。代表性城市包括南京、青島、廈門、揚州、無錫等。

實現路徑3（生態系統型）表示，當城市政府具備較高的數字領導能力、部門協同能力、數據治理能力、地區創新能力與制度建設能力時，可以形成一個相互協調支撐的生態系統推政府數字化轉型。代表性城市包括上海、深圳、廣州、杭州、寧波等。

五、研究結論與討論

（一）主要研究發現

第一，能力是實現高水平政府數字化轉型的重要驅動因素。本研究發現，分析框架所包含的感知機會或威脅的能力、抓住機會的能力與重新配置的能力三個維度下共7個變量均對政府數字化轉型效果存在顯著正向影響，確證了運用動態能力理論討論政府數字化轉型的正確性。

第二，各項能力不是獨立影響政府數字化轉型，而是以聯動匹配方式發揮作用。通過必要條件分析發現，七項能力無法獨立對政府數字化轉型產生影響，而是通過聯動匹配方式發揮作用。該發現為我們審視目前政府數字化轉型提供了新思路，一是要避免跟風式建設，充分審視自身基礎，根據“手中有何牌”再決定“如何出牌”，選擇最符合本地發展的轉型路徑；二是要從目前的“抓亮點”思維轉換到“補短板”上。數字化轉型是一項整體性工程，與以往工作“一俊遮百丑”不同，需要內部之間形成高效的協同、聯動機制。

第三，實現高水平政府數字化轉型有三條路徑。高位推動型以數字領導能力為核心條件，制度建設能力和部門協同能力為輔助條件。協同創新型以部門協同能力、地區創新能力為核心條件，制度建設能力為輔助條件。生態系統型以數字領導能力、部門協同能力、數據治理能力為核心條件，地區創新能力、制度建設能力為輔助條件。

（二）可能的研究貢獻

第一，引入動態能力理論構建政府數字化轉型分析框架豐富數字政府研究?，F有研究聚焦分析以“資源”為代表的外生變量對政府數字化轉型的影響，將技術應用、資源擁有與轉型績效之間簡單畫等號，忽視了因組織能力不同而產生的實踐差異，造成對實踐情況解釋的不足。動態能力理論作為組織研究領域最經典的理論之一，強調作為內生變量的“能力”在組織轉型、組織績效提升方面的關鍵作用。本文引入動態能力理論并在此基礎上識別出“感知、抓住機會、重新配置”三個維度包含的七個能力變量，在拓展研究視域的同時，也為目前政府數字化轉型實踐提供具體路徑與理論支撐。

第二，立足現實情境提煉出政府數字化轉型的中國元素與獨特機制。與西方僅由政府引導不同，我國政府數字化轉型在黨的領導下，具備了強大的數字領導能力。政府數字化轉型不是一蹴而就的，需要依托長期規劃完成建設目標。設置“規劃式”發展議程是我國政府數字化轉型的實踐邏輯。與西方不同，我國五年規劃的周期跟黨和政府任期不同步，黨的領導更替及政府換屆都是在五年規劃的中期完成，因此新上任的領導在頭三年必須先完成上一屆政府制定的規劃，而不能偏離前任定下的政策目標，由此形成了“規劃鎖定”效應，確保了政府數字化轉型建設的持續有效性。

第三，通過“總體樣本”與“個案層面”結合的混合研究設計深入分析因果機制。作為實證研究的兩大基石，定量研究和定性研究各有優勢。定量研究采取先因后果的研究路徑，關注自變量X在總體中對因變量Y的凈效應。定性研究則是先果后因的研究路徑，討論個案中，哪些條件組合可以解釋因變量Y的存在。為了更為細致地分析政府數字化轉型中存在的關鍵因素及其實現路徑，本文綜合運用定量和定性研究方法對政府數字化轉型效果展開分析，在求得不同能力對因變量的凈效應外，還得出不同能力配置對政府數字化轉型效果的因果機制，從而深化對政府數字化轉型的認識。

（三）實踐啟示

首先，動態能力對實現政府數字化轉型具有驅動作用。除既有研究強調的技術、資源外，作為內生變量的動態能力也是一項不可或缺的因素。在實踐中，政府數字化轉型具有典型的“一把手工程”特點，所謂“老大難，老大難，老大出馬就不難”。受環境、資源制約較大的地方政府，可通過高位推動實現能力建設，確保地方政府具有充足的能力支撐其完成數字化轉型。其次，條件組態分析表明，各項能力不是獨立影響政府數字化轉型，而是以聯動匹配方式發揮作用。堅持“漸進式”發展是我國數字政府建設積累的寶貴歷史經驗。政府數字化轉型是技術與組織互構的過程，離不開技術同化、知識積累與人才儲備。在實踐中，各地政府需要審視自身基礎，避免跟風建設；跳出“抓亮點”思維，充分利用現有能力基礎，補齊能力短板，選擇最符合本地發展的轉型路徑。最后，建立在熊彼特學說基礎上的“能力說”強調組織間存在資源差異，但最終決定政府數字化轉型水平的是設計流程、部署資源以達到預期目標的組織能力。在實踐中各地政府要遵循數字化轉型的客觀規律，注重內涵式建設，通過能力建設克服轉型困難，高質量地實現數字化轉型目標。

（四）研究局限

本文尚留下一些研究遺憾，例如：第一，本研究使用的某些變量具有多維構念，受限于可得數據少與數據時間范圍窄，所選用的測量數據無法完全反映多維構念，在未來的研究中可嘗試開發新的數據源進行替代。第二，政府數字化轉型效果還受到諸多能力因素的影響，本研究并未窮盡討論，只選擇分析了部分能力變量，未來可進一步對其加以豐富。第三，政府數字化轉型效果可能存在地理空間上的聯系，中國改革開放與城市建設中最典型的經驗之一就是府際學習，后續研究可關注城市的學習能力。

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責任編輯：楊葉紅