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三次分配視域下稅收賦能共同富裕的政策選擇

2023-05-30 06:17林權陳媛媛
會計之友 2023年1期
關鍵詞:稅收政策共同富裕

林權 陳媛媛

【摘 要】 我國收入分配格局是初次分配、再分配和第三次分配共同作用的結果,目前收入差距問題已經成為阻礙我國加快推進國內國際雙循環,建設全國統一大市場,實現經濟高質量發展的突出問題??s小收入差距,推進共同富裕,需要構建三次分配協調配套的基礎性制度安排,稅收作為調節收入分配的重要手段,參與三次分配的全過程,改變收入分配格局,促進社會公平正義?;谌畏峙湟曈?,從縱向、橫向和結構三個方面考查我國收入分配差距現狀,剖析三次分配與共同富裕之間的內在邏輯關系,解析三次分配視域下稅收賦能共同富裕的作用機制,針對我國目前稅收制度賦能共同富裕存在的制度短板,提出三次分配視域下我國稅收賦能共同富裕目標的政策選擇。

【關鍵詞】 三次分配; 稅收政策; 共同富裕

【中圖分類號】 F810.45? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937(2023)01-0152-07

縱觀四十多年改革開放歷程,我國逐步建立并完善社會主義市場經濟體制,確定與之相適應的以按勞分配為主、多種分配方式并存的分配制度。但是,隨著經濟社會的快速發展,這種分配制度在執行過程中逐漸暴露出一些問題和缺陷,出現初次分配不合理、再分配調節機制不完善、第三次分配制度缺失等,收入分配不均衡的問題已經成為了影響社會公平正義的重要因素,嚴重影響到了經濟社會的持續健康發展。黨的二十大報告提出,分配制度是促進共同富裕的基礎性制度,要構建初次分配、再分配、第三次分配協調配套的制度體系,要加大稅收、社會保障、轉移支付等的調節力度,完善個人所得稅制度,規范收入分配秩序,規范財富積累機制。[1]

一、我國收入差距的現狀分析

(一)從縱向考查收入分配差距

從縱向看,我國改革開放至今,經濟社會發展取得了舉世矚目的偉大成就,居民總體收入水平不斷提高,但與此同時,在城鄉之間、區域之間和行業之間卻出現了收入差距不斷拉大的現象。居民收入差距從動態上反映了居民的貧富分化狀態,適度的收入差距可以激發人們的勞動積極性,有利于經濟社會的長期穩定發展,如果收入差距拉得過大,則會給經濟社會發展帶來一系列嚴重問題,也不符合社會主義市場經濟的本質要求[2]?;嵯禂凳菄H上通用被用來評價收入差距的指標,如果基尼系數超過0.4,則意味著收入差距過大。從近年統計數據來看(如果不做特殊說明,本文數據均來自歷年《中國統計年鑒》),自1994年開始,我國居民可支配收入基尼系數長期保持在0.4以上高位運行,具體如圖1所示。

圖1顯示,改革開放以來我國基尼系數整體呈波動上升趨勢。1994年基尼系數為0.436,首次超過0.4,至2008年達到最高值為0.491,之后在國家相關調控政策作用下緩慢下降,到2015年降到近期低點為0.462,隨后又有所上升,2020年基尼系數為0.468??梢?,我國近年來的基尼系數值得我們保持足夠的警惕和反思[3]。

(二)從橫向考查收入分配差距

從橫向考查,相對于世界其他主要經濟體,我國的收入分化程度屬于較高的國家之一[4]。根據世界銀行統計,2016年我國居民可支配收入基尼系數為0.385,而同期包括世界主要經濟體的81個國家和地區的基尼系數的平均值為0.362,我國較均值高出約6.35%;若按照國家統計局公布的數據,我國當年的基尼系數為0.465,相較于均值高出約28.45%。圖2顯示,2016年世界主要經濟體中只有南非、巴西、美國和印度等少數國家的基尼系數高于我國。

(三)從結構考查收入分配差距

從結構看,相對于世界其他主要經濟體,我國城鄉、區域和行業間收入差距較大[5]。首先,城鄉居民收入差距過大,這個可以通過城鄉居民收入差距指數①來考查。由圖3可知,1978—1982年我國城鄉居民收入指數一直處于下降趨勢,1983—2007年快速波動上升,2007年城鄉居民收入指數達到改革開放以來最高點(為3.14),之后在一系列惠農扶貧政策作用下開始緩慢下降,但始終保持在2.50以上。2020年我國城鄉居民收入指數為2.56,同年,發達國家如英國、加拿大的城鄉居民收入指數約為1,同為發展中國家的印度約為1.9[6]??梢?,我國城鄉收入差距還是過大,說明我國目前經濟結構仍然屬于城鄉二元經濟結構。

其次,不同區域之間經濟發展不均衡導致收入差距較大。從全國各地區比較情況來看,北京市、上海市和天津市歷年居民收入水平相對較高,河南省、黑龍江省和吉林省歷年居民收入水平相對較低。圖4顯示,自2006年以來,我國職工年平均工資最高地區與最低地區居民收入比除2006年、2008年和2020年外,其他年份均略低于2.50,相對比較穩定。值得注意的是,2017年我國職工平均工資最高的地區是北京市,職工年平均工資為131 700元;最低的地區是河南省,職工年平均工資為55 495元,兩個地區職工收入比為2.37,為近年來低點。之后,開始出現加速上升態勢,2020年我國職工平均工資最高的地區仍然是北京市,職工年平均工資為178 117元,最低的地區仍然是河南省,職工年平均工資為70 239元,兩個地區職工收入比擴大到2.54,較2017年增長7.17%,為改革開放以來僅次于2008年的較高值。

最后,部分行業因壟斷等原因導致收入差距拉大。從行業分布比較情況來看,信息傳輸、軟件和信息技術服務業、金融業、科學研究和技術服務業等行業的收入水平較高,相比之下傳統的農、林、牧、漁業,住宿和餐飲業,居民服務、修理和其他服務業等收入水平相對較低。圖4顯示,2006—2017年,我國最高收入行業與最低收入行業年平均工資收入比基本呈現不斷下降趨勢,2018年和2019年出現上升趨勢,2020年在國家相關調控政策作用下有所回落。2020年,我國城鎮就業人員年平均工資最高的行業是信息傳輸、軟件和信息技術服務業,年平均工資約為17.75萬元;最低的行業是農業,農業就業人員年平均工資約為4.85萬元,僅為信息傳輸、軟件和信息技術服務業的27.32%??梢?,隨著科技的進步,互聯網發展形成的市場壟斷是導致行業間收入差距拉大的主要原因[7]。

二、三次分配賦能共同富裕的內在邏輯

收入分配格局是由三次分配共同作用形成的,在追求經濟高質量發展的同時實現共同富裕,須構建三次分配協調統一的分配體系和制度框架,在不同的收入分配階段,產生不同的調節作用,協調推進共同富裕。

在初次分配階段,主要講求效率優先,做大“蛋糕”,由市場調解機制主導。初次分配側重通過市場的調節機制,平衡好企業與居民的關系。勞動、資本和土地等生產要素所有者,按其提供生產要素的數量和質量獲得相應報酬,這是由我國的分配制度決定的,也是由我國社會主義初級階段的國情所決定的。社會主義市場經濟強調公有制經濟的市場主體地位,發揮公有制經濟在實現共同富裕方面的基礎性作用。同時,鼓勵和支持多種所有制經濟共同發展,鼓勵通過勤勞致富和誠信經營實現共同富裕。從分配導向看,初次分配強調效率優先,注重經濟總量的快速增長,鼓勵創新創業,營造公平的市場競爭環境[8]。

在再分配階段,主要講求在效率的基礎上兼顧公平,分好“蛋糕”,由政府調解機制主導。由于要素稟賦不同,通過市場機制調解的初次分配,必然產生收入差距,甚至是較大的收入差距。在再分配階段,可以通過政府調節機制和調解手段,合理調節過高和過低收入者的收入水平,以改變初次收入分配格局,從而進一步調整政府、企業和居民之間的關系。在處理政府和企業、政府和居民、中央和地方關系上,再分配要突出公平的原則,充分保護合法收入,堅決取締非法收入。通過利用稅收、社會保障、轉移支付等手段,提高宏觀調控政策的精準度,縮小收入差距,防止出現兩極分化,不斷擴大中等收入群體的比重,逐漸形成“中間大、兩頭小”的橄欖型收入分配結構。

在第三次分配階段,主要講求公平,進一步解決“分好蛋糕”的問題,由社會調解機制主導[9]。第三次收入分配同樣倡導突出公平原則,鼓勵和引導高收入群體和企業等市場主體利用慈善、公益活動等回報和奉獻社會,將社會財富在不同社會階層之間再次進行重新分配,從而實現優化社會財富分布格局和改善中低收入群體收入水平的目標。這里所說的“公平”并不是說要收入完全平均,如果收入分配結果過于平均,會極大挫傷高收入者生產積極性,致使發展后續動力不足;如果收入分配結果差距過大,則會導致低收入者強烈不滿,影響社會和諧發展,甚至會產生一系列社會問題和政治問題。因此,這里的“公平”,應該是對收入分配格局進行適當的調整,逐漸向“均平化”方向發展[10]。在第三次分配階段,企業、組織和個人秉承自愿主動原則,遵循倫理道德驅動,積極參與第三次分配,發揮好自身在第三次分配過程中的主體作用。在這個過程中,政府可以適度發揮政策引導和幫扶作用,但切不能越俎代庖。

三、三次分配視域下稅收賦能共同富裕的作用機制

從三次分配視域看,扎實推進共同富裕需要構建初次分配、再分配和第三次分配協調統一的收入分配機制。稅收作為調節收入分配的重要調解工具,參與三次分配的全過程,通過不同方式影響收入分配格局,進而影響共同富裕的實現。

在初次分配階段,發揮主要調解作用的稅種包括消費稅、企業所得稅及資源稅等。其中,消費稅的主要作用是調節價格,引導消費,在不斷增加財政收入的同時實現調整和優化收入分配結構的目標。我國采取多種措施不斷推動消費稅改革,但是受到消費稅自身帶有選擇性特點的限制,消費稅的調節作用要受到居民消費結構的直接影響。特別是近年來我國經濟社會發展迅速,居民消費結構、消費習慣等均發生了顯著變化,傳統消費稅的征收方式、征收范圍、稅率等方面的規定相對滯后,調節收入分配作用發揮不明顯[11]。企業所得稅主要是利用要素分配來調節收入分配,通過對企業利潤征稅,能夠實現資本要素和勞動要素價值的重新定位,達到降低資本要素收入,提升勞動要素收入的目標,縮小資本要素和勞動要素之間的收入差距,進而對初次分配產生直接影響。除此以外,還可以通過針對不同行業、不同地域的企業制定差異化稅率和差異化稅收優惠,以縮小企業之間的利潤率水平,實現企業納稅人之間收入分配均衡化的目標。資源稅的一個重要目的在于可以對依托資源盈利的企業,在經營范圍內經營行為產生直接調節和影響,達到控制資源價格和降低壟斷形成的目標。在我國現行的資源稅體系之中,絕大部分的稅收資源均歸地方財政支配,只有海洋、石油資源作為中央財政收入。因此,西部地區可以通過資源稅的調節作用,充分發揮資源富集優勢來增加財政收入,在一定程度上能夠實現縮小東西部地區收入差距的目標。

在再分配階段,發揮主要調解作用的稅種包括個人所得稅、財產稅等。其中,個人所得稅稅率采用的是超額累進稅率,可以使高收入群體承擔更多的稅款,低收入群體承擔較少的稅款或者不承擔稅款,從而縮小高收入群體與低收入群體之間的收入差距,在一定程度上體現了公平原則。近年來我國對個人所得稅法進行了重新修訂,規定個人所得稅計征采取由分類計征轉為分類與綜合相結合的模式,這種綜合計征模式的優勢在于能夠在不同收入來源的納稅人之間形成平衡,使得不同行業取得同等收入的納稅人繳納相同的稅額,從而體現稅收的橫向公平原則。但是,現階段我國并未完全實現綜合計征的模式,一些新興業態的納稅方式尚未完全明確規定,相關制度仍有不完善之處,其收入調節功能并未得到完全發揮[12]。財產稅主要通過對個人擁有財產數量較多的人多征稅,對個人擁有財產數量較少的人少征稅的方式來調節收入總體水平。以房產稅為例,目前我國的房產稅征收政策規定范圍相對較窄,個人的非營業房產均在免征范圍,而且房產稅改革僅在上海、重慶等少數地區進行試點,全面推廣尚需時日。從現階段情況來看,我國房產稅屬于存量征稅稅種,對于收入分配的調節作用非常有限。

在第三次分配階段,與捐贈相關的所得稅稅收優惠政策發揮了重要的調解作用。與前兩次分配相比,第三次分配不再局限于要素和政策性分配,是對初次分配和再分配的一種有效補充,是一種基于道德信念層面的收入分配機制[13]。從本質看,第三次分配具有自愿性、公益性和無償性等一系列顯著的特點。慈善捐贈是第三次分配的主要形式,所得稅關于慈善捐贈的稅收優惠政策可以有效激發企業和個人的捐贈積極性。對于企業而言,進行慈善捐贈準予在計算應納稅所得額時,按照當年利潤總額一定比例進行扣除,這樣可以起到降低該捐贈企業的捐贈成本、減少應納稅所得額的效果,從而既可以減少該捐贈企業的應納稅額,又可以樹立良好的社會形象,進而激發企業捐贈熱情,積極參與第三次分配;對于個人而言,進行慈善捐贈在計算應納稅所得額時,捐贈額不超過其應納稅所得額一定比例部分準予稅前扣除,這樣既可以降低個人捐贈成本,同時,通過慈善捐贈又可以減少個人的收入或財產,降低應納稅額,從而激發個人捐贈熱情,引導個人參與慈善事業。對于國家而言,一方面,由于對微觀經濟主體慈善捐贈給予一定的稅收優惠,結果會導致國家稅收總額減少;另一方面,減少的這部分稅收收入,實際上是對慈善事業的一種稅式支出,從某種意義上也可以看成是對低收入者的一種轉移支付。此外,促進慈善事業的發展,可以形成良好的社會互助風尚,加速推進共同富裕[14]。

四、稅收賦能共同富裕的制度短板

(一)所得稅調解功能不完善

現階段我國的個人所得稅征收制度還需優化完善,對收入分配調節的功能和作用發揮不夠。個人所得稅是調解收入分配公平化的重要稅種,運用個人所得稅來調節收入分配不平衡是很多國家所采用的通行方法。雖然我國個人所得稅經過多輪修訂調整,但是現階段個人所得稅征收依然沒有實現綜合計征模式,導致征收覆蓋范圍不夠寬泛,網紅、直播帶貨等新興業態并未納入其中,對這部分從業人員的個稅征收監管力度不足,對收入分配的均衡調節作用發揮不夠?,F行個人所得稅對于勞動收入和資本收入在收入分配調節方面存在較大差異,具體體現在對勞動收入調節作用明顯,對資本收入調節作用不夠,對于普通勞動者和廣大群眾調節作用明顯,對演藝等高收入社會群體調節作用不夠等[15]。

所得稅法中關于慈善捐贈的稅收優惠制度不完善,導致激勵作用不足,抑制了慈善捐贈積極性。一是我國所得稅法中關于慈善捐贈的界定范圍較小,要享受稅前扣除,慈善捐贈只能通過特定的公益性社會團體或國家機關間接進行,捐贈渠道過于狹窄。二是慈善捐贈稅前抵扣力度不足,根據《企業所得稅法》規定,企業進行慈善捐贈時,其捐贈額不超過當年年度利潤總額12%的部分,可以享受稅前扣除,其超出部分可以在以后三年內結轉扣除,超過年限不得扣除;根據《個人所得稅法》規定,個人進行慈善捐贈時,只有特殊捐贈可以享受稅前全額扣除,而一般捐贈稅前最多只能扣除其應納稅所得額30%的部分,其超出部分不得結轉以后年度扣除。三是慈善捐贈稅前抵扣程序復雜,我國具有稅前扣除資格的公益性社會團體數量較少,限制了企業和個人進行慈善捐贈的可選擇途徑。同時,稅前扣除時需要嚴格的證明材料,而進行慈善捐贈往往很難取得或者很難及時取得捐贈票據,加上現在很多是通過線上渠道進行慈善捐贈,取得捐贈票據更為困難,導致企業和個人的慈善捐贈難以得到及時有效扣除,部分捐贈者甚至直接放棄抵扣[16]。

(二)商品稅調節作用不顯著

相對于所得稅的調解收入分配功能,我國現行的增值稅、消費稅等商品稅更加側重于實現公共財政收入增加功能。具體來說,我國雖然制定了一系列增值稅優惠政策,但是這些優惠政策對于中小企業快速健康發展的保障作用發揮還不夠明顯,在相關優惠政策的帶動下,中小企業并未能夠在擴大社會就業、提高廣大基層勞動者收入水平等方面起到更為顯著的作用。此外,隨著近年來我國居民消費模式的不斷轉型升級,現行的消費稅政策在征收覆蓋面、稅率、征收方式等方面的規定還不夠完善,導致了消費稅在調節收入分配方面的作用發揮不充分,需要進行系統改革。

(三)財產稅稅種不健全

隨著我國經濟社會的快速發展,一部分社會群體通過合法經營已經積累了相當規模的財富總量,由于這部分人群的財產性收入較高,因此直接帶動了這部分群體收入水平的提升,導致不同階層和不同社會群體之間的財產性收入差距越拉越大,已經遠超過可支配收入的不平等程度。由于現階段我國財產稅體系不完善,房產稅、車船稅等覆蓋面不夠,稅率設置不科學、不合理,納稅人的納稅能力與納稅負擔之間不匹配,房地產稅征收尚未在全國范圍鋪開和普及,贈與稅、遺產稅等征稅機制尚未建立,財富的轉移和代際傳遞并未受到稅收機制的調節,導致居民總體收入分配并未得到有效調控。

(四)稅制結構設置不合理

通常認為,所得稅調解收入分配效果顯著,流轉稅調解收入分配效果不如所得稅直接有效。從我國縱向比較來看,圖5顯示,2010年我國所得稅總額占稅收總收入的比重為近年最低點,之后基本處于上升趨勢。其中,個人所得稅比重由近年低點2012年的5.78%,上升到近年高點2018年的8.87%,2020年由于個人所得稅改革又降回至7.50%,回落約1個百分點。企業所得稅比重由近年低點2010年的17.54%,上升至近年高點2020年的23.61%,上漲了約6個百分點;所得稅總體比重由近年低點2010年的24.15%,上升至2020年近年高點31.45%,上漲了約7個百分點。

從國際間橫向比較來看,近年我國與世界其他主要經濟體在所得稅構成和流轉稅相對規模上存在較大差異[17]。圖5顯示,我國與世界其他主要經濟體在所得稅總規模上基本一致,大約在30%上下,但從所得稅結構來看,我國近年個人所得稅總額只占企業所得稅總額的30%左右;而與此同時,根據表1可知,近年新興經濟體國家的個人所得稅總額與企業所得稅總額基本持平,OECD國家個人所得稅總額大約是企業所得稅總額的2.5倍,G7國家個人所得稅總額大約是企業所得稅總額的3.5—5倍??梢?,我國個人所得稅相對規模較小、占比較低,嚴重影響了稅收對收入分配的調節力度。從流轉稅占比來看,2019年我國增值稅和消費稅總額占稅收總額的47.0%,與此同時,新興經濟體占比為20.4%,OECD國家占比為21.3%,G7國家占比為15.4%,分別是我國的43.4%、45.3%和32.8%??梢?,我國流轉稅相對規模較大、占比較高,因其存在易于轉嫁的特點,不可避免產生累退性,從而弱化收入分配調節功能。

五、三次分配視域下稅收賦能共同富裕的政策選擇

(一)初次分配稅收促進共同富裕的政策選擇

在初次分配階段,要增加稅收調解總量,優化初次分配結構。創新驅動是當今時代經濟發展的重要動力,在大數據、物聯網、人工智能、云計算等新技術的驅動下,大量的新興經濟模式開始出現,稅收政策也需相應地進行調整和優化。應該充分利用研發費用加計扣除等稅收優惠政策,積極引導各行業引進新技術,利用新技術賦能產業健康發展和轉型升級,從而帶動實現初次分配領域的總量提升。同時,由于新技術引領作用明顯,容易導致出現新的行業壟斷。為了有效防范出現壟斷風險,更好地實現共同富裕,必須在堅持公有制不動搖的前提下,完善我國企業所得稅相關制度,將數字技術服務以及數字經濟的超額利潤部分納入計稅范圍,以此來有效防范出現新的行業壟斷,遏制收入分配不公平現象加劇,在信息化時代營造公平、公正的收入分配環境。此外,需要在綠色發展領域中利用稅收政策優化初次分配結構[18]。在綠色發展領域進行稅收體制改革創新,對從事綠色產業技術開發、產品研發的企業給與稅收優惠,同時,對高能耗、高污染的行業和企業征收高額稅負,以實現優化產業結構和實現低碳環保的雙重目標。建議在現有資源稅、環境稅的基礎上,探索推動對碳排放進行征稅,充分發揮稅收在碳排放領域的調節作用,有效減少環境污染所帶來的負面影響,有效遏制新的社會不公平問題發生,促進初次分配領域的結構優化。

(二)再分配稅收促進共同富裕的政策選擇

在再分配階段,要強化稅收在協調發展中的再分配功能。共同富裕強調的是覆蓋全體居民,如果初次分配領域出現了調節機制失靈、分配不公平等現象,則需要通過再分配領域采取有效措施加以糾正,以縮小收入差距,這是社會主義的本質要求,也是政府的重要職責。為了解決地區之間發展不平衡的問題,一方面要通過完善稅收優惠政策,對西部等欠發達地區給予稅收優惠,帶動當地產業結構調整和優化升級,實現當地經濟發展的提質增效;另一方面要積極探索和推動實現區域經濟稅收一體化建設,打破傳統因素的束縛和制約,在區域內部建立統一開放有序的要素市場,區域內各地區可以實現要素互聯互通和自由流動,帶動實現區域經濟協調發展。這其中最為重要的是要探索實現區域內包括社會保障、稅收分配和轉移支付的區域經濟稅收一體化,不斷縮小不同地區公共財政收入的差距,實現各領域政策的相對公平。不斷提高民生保障水平,讓更多的社會公眾感受到分配制度的公平合理。通過建立區域稅收一體化機制,區域內不同地區執行相同的征收方式和征收標準,利用網上辦公等方式提供稅務跨區通辦和稅務數據資源共享,破解跨地區稅收征管難題。通過實現區域內跨地區稅收協同管理和通辦管理,優化營商環境,提高要素自由流通能力,不斷縮小區域內不同地區的發展差距,突出再分配領域內的稅收調節能力,促進共同富裕目標的早日實現。

(三)第三次分配稅收促進共同富裕的政策選擇

在第三次分配階段,要充分發揮稅收優惠政策的調節作用。突出稅收優惠政策在第三次分配過程中的調節作用,既能促進實現共同富裕,又能引導樹立良好的社會風氣,助力建設社會主義現代化國家。從具體操作層面看,一是擴大慈善捐贈的稅收優惠主體范圍,建議嘗試將互聯網平臺個人募捐等直接捐贈納入稅收優惠范疇,鼓勵企業和個人進行實物和股權等非貨幣性捐贈,適當增加具有稅前扣除資格的公益性社會團體的數量,降低稅收激勵的門檻限制。二是加大慈善捐贈的稅收優惠力度,提高企業慈善捐贈的稅前扣除比例,適當延長企業大額捐贈的結轉扣除年限,建議延長至5年左右;擴大個人特殊捐贈全額扣除范圍,提高一般捐贈稅前扣除比例,建議將個人捐贈稅前扣除比例上調至40%~50%,對個人大額捐贈超出當年扣除部分,允許以后年度結轉扣除,建議結轉年限為3年左右[19]。對于企業和個人慈善捐贈稅前扣除比例和結轉年限,可以根據具體情況,在政策調整后持續進行數據跟蹤,適時進行調整。三是簡化慈善捐贈的稅收優惠程序,構建民政、財政等相關部門的協調溝通機制,優化慈善信托受托人開具捐贈票據流程,便于申請稅前抵扣;推廣電子票據,便于稅務機關進行監管;建立慈善捐贈信息共享平臺,實現慈善捐贈信息同步,便于稅務機關核查企業或個人慈善捐贈扣除信息。四是盡快建立遺產稅和贈與稅制度,采取全覆蓋式的累進制稅率,讓高收入、高財產的社會群體在財富代際傳承過程中受到稅收制度的合理約束,增加財富代際傳承成本,促使其自愿建立慈善機構或慈善基金會,以達到提升個人捐贈積極性,促進實現第三次分配的政策效果。

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