黨內法規“試點”的過程與機制
——基于對干部任前公示制的歷史考察

葉志鵬 譚新雨

(1.華東師范大學 中國現代城市研究中心、公共管理學院, 上海 200062; 2.華東理工大學 社會與公共管理學院, 上海 200237)

一、問題的提出

試點機制是中國共產黨治國理政的重大創新實踐,也是理解制度創新的重要視角。所謂試點(piloting),又被稱為“由點到面”,是在正式出臺新制度或新規定前,籌備、測試和調整新制度和新規定時所采用的一種特殊工作方法(1)參見S.Heilmann, “Policy Experimentation in China’s Economic Rise,” Studies in Comparative International Development, vol.43, no.1, 2008, pp.1-26.。這一富有創造性的制度實踐最早可追溯至中國共產黨在20世紀20年代領導的土地改革(2)參見S.Heilmann, “From Local Experiments to National Policy: The Origins of China’s Distinctive Policy Process,” China Journal, no.59, 2008, pp.1-30.,并一直蘊藏于治國理政的實踐中。在學術界,試點儼然成為理解和考察中國的制度變遷與改革創新的重要理論視角(3)參見楊宏山:《雙軌制政策試驗:政策創新的中國經驗》,《中國行政管理》2013年第6期。。近來,韓博天作出了經典的“紅天鵝”論斷,用以解釋為何中國有能力保持體制運轉的靈活性和快速的經濟增長(4)參見韓博天:《紅天鵝:中國獨特的治理和制度創新》,石磊譯,北京:中信出版社,2018年,第1頁。,將中國改革試點研究推向了又一個高潮。

頗為遺憾的是,盡管“試點”被學者們一致認為是中國共產黨重要的治理工具,卻鮮有研究利用這一分析視角來考察黨內法規的體系化進程。原因是多方面的:一方面,這是因為黨內法規直到近些年才伴隨其快速的體系化進程而被學術界廣泛討論(5)參見張洪松:《中國共產黨黨內法規百年發展歷程與基本經驗》,《馬克思主義研究》2021年第1期。;另一方面,慣常研究試點理論的公共政策學者鮮有關注黨內制度建設進程,并假定這一過程往往不具備充足的試點空間。

實際上,作為長期執政黨,中國共產黨自身的制度建設也呈現為持續更新完善的過程。黨內制度,尤其是黨內法規,具有明顯的制度屬性(6)參見王勇:《論黨內法規的制度屬性》,《中共中央黨校(國家行政學院)學報》2021年第3期。,是中國式現代化的重要內容。尤其是在黨的十八大以來,黨內法規體系建設加速推進,至2021年建黨百年之際“形成比較完善的黨內法規體系”(7)習近平:《在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話》,《求是》2021年第14期。。執政黨具有持續開展自身制度更新的決心,加之民主集中制原則鼓勵群眾的有序政治參與,這便為黨內制度建設提供了試點空間。

在黨內法規體系化進程中,干部人事制度占據重要位置,是理解中國黨政領導體制運行的重要切口(8)參見彭斌、周光輝:《當代中國政黨領導體制的形成與發展》,《政治學研究》2021年第4期。。實踐中,不少干部人事制度的演變過程均呈現出“試點”的典型特征,如干部競爭性選拔制度、選調生制度和大學生村官制度等,都在正式出臺之前經歷多輪地方試點。但截至目前,學界對黨內法規(尤其是干部人事制度)試點過程及內在機制的探討仍不夠深入。

本文將試點理論引入政黨制度研究領域,試圖回答:與政策領域試點理論相比,黨內法規的試點過程與內在機制究竟有何獨特之處?基于這一核心問題,本文選擇干部任前公示制作為研究對象,對該項黨內政策的歷史變遷過程進行縱向考察,歸納和提煉黨內法規在試點過程中,政黨統領的多層級條塊行動主體如何響應試點進程,執政黨又如何動態形塑黨內法規的試點機制。通過回答上述問題,本文嘗試將試點作為考察黨內法規制度建設的分析視角,借此來厘清政治力量形塑黨內法規“試點”的作用機制,充實中國治理場景中的試點機制研究。

二、黨內法規試點:將試點視角引入政黨組織管理的新議題

作為推動改革創新及制度變遷的關鍵策略,試點理論已在世界各地的制度實踐中得以廣泛驗證。在政策領域,試點的開展有助于降低決策的不確定性和決策風險、探索新的政策方案以及激發地方創新與積極性(9)參見韓博天:《紅天鵝:中國獨特的治理和制度創新》,石磊譯,第6頁;Z.Ye and W.Wu, “Attracting the Remote Emperor’s Attention: Local Policy Entrepreneurship in China’s Policy Experimentation under Hierarchy,” Journal of Asian Public Policy, 2022, online publish, https://doi.org/10.1080/17516234.2022.2083930;楊宏山:《雙軌制政策試驗:政策創新的中國經驗》,《中國行政管理》2013年第6期。。按照韓博天提出的“分級制試驗”模型,政策試點一般會經歷地方試驗、中央挑選、擴大試點、全國推廣等政策過程,進而成為全國性政策進入政策執行環節(10)參見S.Heilmann, “Policy Experimentation in China’s Economic Rise,” Studies in Comparative International Development, vol.43, no.1, 2008, pp.1-26.。由于政策試點有助于吸收和整合地方的分散信息,因而政策試點同時也是政策學習與知識生產的過程(11)參見楊宏山、周昕宇:《政策試驗的議題屬性與知識生產——基于城市土地使用權改革的案例分析》,《管理世界》2022年第4期。。

中國共產黨的黨內法規體系化進程中同樣可以兼容動態學習與知識生產,因而可以引入公共政策領域中的試點視角對政黨組織內部的制度建設進行探究。鑒于黨內法規與公共政策的產生過程存在一定程度差異,同時,為更好地考察政黨在不同領域試點中的作用,本研究將中國的試點類型劃分為黨內試點和黨外試點。然而,截至目前,鮮有研究利用政策試點的理論視角來考察黨內法規變遷過程。

本質上,試點是一種方案生產機制,在不同的組織與政策領域有著不同的試驗機制。如果說黨外(公共政策)試點是一種政黨引領下的政策方案生產機制,黨內法規試點則是一種政黨內部的組織自我更新機制。一方面,黨內試點因其關乎執政黨的組織能力而呈現出更強的政治權威,另一方面,黨內試點能夠組織動員更為廣泛的行動主體參與試點,呈現出極強的政治勢能。上述兩個特征共同形塑黨內法規試點過程與機制,具體如圖1所示。

圖1 黨內試點機制創新的分析框架

其一,政黨統領對黨內法規試點過程的形塑。試點過程中的政黨統領并非新鮮事,很早便有學者關注到中國政策試點的政治權威屬性,并將其歸納概括為中央設計的政策試驗機制(12)參見C.Mei and Z.Liu, “Experiment-Based Policy Making or Conscious Policy Design? The Case of Urban Housing Reform in China,” Policy Sciences, vol.47, no.3, 2014, pp.321-337.。但需指出的是,這一政治權威的施展過程更多從屬于中國特色的央地放權關系(13)參見葉志鵬、李蹊:《中央行政指導的運作機制探析——基于省級政府網站建設的案例研究》,《中國行政管理》2021年第5期。,亦即中央政府作為委托人可以對代理人的試點行為進行選擇性干預。但在政黨組織內部試點過程中,政治權威更多體現為黨內組織紀律,在某種程度上要高于央地政府之間開展政策互動的政治權威。例如,Wang通過考察干部考核體系中的試點機制,發現黨內政治紀律與組織原則對試點進程產生決定性影響(14)參見Z.Wang, “Seeking Performance or Control? Tethered Party Innovation in China’s Performance Evaluation System,” Journal of Chinese Governance, vol.5, no.4, 2020, pp.503-524.。這一政治統領過程在黨內制度改革進程中時有體現,比如公務員聘用制度于2007、2008年分別在深圳市和上海浦東新區開展試點,但因在試點過程中背離政治權威原則而被迅速終止。

政黨統領影響黨內試點的目標選擇、試點主體、評價方式及試點環境。一是試點目標。不同于一般意義上追求效率與公平價值的公共政策,黨內試點更強調風險管理,并賦予黨內法規體系化進程較高的優先級。二是試點主體。一般公共政策的試點任務以地方政府為主要承擔對象,而黨內法規的試點主體則包含廣泛的黨政軍群機構,體現執政黨對國家治理體系現代化的政治統領作用。三是試點評估。一般公共政策試點缺乏對不同試點之間內在關聯的關注(15)參見和經緯、蘇芮:《試驗性治理與試點嵌套——中國公立醫院改革的政策邏輯》,《社會保障評論》2021年第4期,而黨內試點因涉及黨內法規建設而須考慮系統性,不僅注重主體制度創新,還強調配套制度的實施(16)參見B.Amable, “Institutional Complementarities in the Dynamic Comparative Analysis of Capitalism,” Journal of Institutional Economics, vol.12, no.1, 2016, pp.79-103.,以加快推進黨內法規體系建設,更好地發揮整體制度效能。四是試點環境。一般公共政策試點適用于穩定的央地關系結構這一假設(17)參見X.Zhu and H.Zhao, “Experimentalist Governance with Interactive Central-Local Relations: Making New Pension Policies in China,” Policy Studies Journal, vol.49, no.1, 2021, pp.13-36.,而黨內試點的目標和方式由黨中央主導,尤其是在執政黨高度重視的制度改革領域。因此,執政黨的政治目標或優先級變化將動態形塑黨內法規的試點進程。

其二,政黨統領對黨內試點機制的形塑。在中國的黨政領導體制和“統領式改革”制度背景下,執政黨對各種類型官僚科層組織均具有“自上而下”的組織動員能力,展現出極強的政治權威和政治勢能(18)參見王清、劉子丹:《統領式改革:新時代黨政體制的結構功能分析——基于A省的案例研究》,《政治學研究》2022年第3期。。一方面,干部人事制度試點的參與主體涵蓋條塊、黨政軍學企等多層級和多系統領域,這便呈現出在執政黨政治權威引領下的“條塊聯動”復合型網絡,而不僅限于公共政策試點“由點及面”的橫向擴散過程。不過,由于不同條塊組織的政治激勵有所差異,因而在黨內試點中對政黨權威的響應程度也將有所差異。另一方面,政黨統領的政治勢能將有助于增強黨內法規的執行力度,鼓勵地方政府對中央的試點號召進行積極響應。政治勢能的核心特征是“黨的領導在場”(19)賀東航、孔繁斌:《中國公共政策執行中的政治勢能——基于近20年農村林改政策的分析》,《中國社會科學》2019年第4期。,因而執政黨可以通過在不同領域展現不同強弱的政治信號來動態調節政治勢能。在黨內法規體系化建設過程中,不同的黨內法規類型具有不同的位階(20)黨內法規使用黨章、準則、條例、規定、辦法、規則、細則7類名稱,具有不同的法律位階。,因而具有不同強度的政治勢能。例如,中組部制定的法規“細則”與黨中央通過的“條例”便具有不同強度的政治勢能,進而對黨內試點中的央地互動過程產生異質性影響。

鑒于上述分析,可以明確在中國黨政領導體制下,執政黨所享有的超然政治權威以及動態可調的政治勢能將對黨內法規建設進程,尤其是其試點過程和機制產生重要影響。在接下來的實證研究中,須進一步闡明政黨引領下的黨內試點機制究竟是如何發生和呈現的。在分析框架(圖1)的指導下,本文通過對干部任前公示制發展演變過程的縱向考察,深入剖析執政黨內外試點過程與機制的共性與特性。

三、研究設計

本文采取一種探索性案例研究方法,以黨政領導干部任前公示制(簡稱“任前公示制”)為例,探索黨內試點的過程與機制。任前公示是指“將黨委(黨組)集體討論研究確定擬提拔或調整的干部的有關情況,通過一定的方式,在一定范圍和期限內進行公布,廣泛聽取群眾的反映和意見,再正式實施對干部的任用”(21)中共中央組織部:《關于推行黨政領導干部任前公示制的意見》,2000年12月14日。。時至今日,任前公示制已成為黨政領導干部選拔任用的一個必經環節,并達成了廣泛的社會共識。

本文之所以選取任前公示制作為研究對象進行考察,是因為:其一,任前公示制經歷了由地方試點上升至全國層面并被吸納進黨內法規的過程,便于在一個較長的時期來系統考察黨內試點的動態過程與內在機制;其二,任前公示制呈現干部選拔任免過程中的民主化和制度化等重要特征,在干部人事制度演變進程中較具代表性,是考察黨內法規建設的重要切口。此外,相較于選調生制度、干部公開選拔制度等黨內試點案例而言,任前公示制的數據資料具有較強的連續性、可獲性和豐富性,便于深入開展實證研究。

在分析方法層面,本文綜合使用政策文本分析和文獻量化研究法。首先,本文搜集了任前公示制和干部人事制度改革的相關政策文本,以此對任前公示制的試點過程和試點特征展開描述性分析。同時,本文構建了一套完整的二手文獻數據庫,支撐任前公示制試點過程與機制的實證研究。文獻搜集自1998—2020年期間,共計271篇,覆蓋任前公示制度建設的所有相關二手文獻,包含雜志文章、報紙文章和學術論文。其來源主要以中國知網為主,通過關鍵詞檢索搜集;同時借助百度搜索,對相關二手文獻查漏補缺。本文進一步對271條文獻按照日期進行順序編碼,同時對其作者、主題和內容信息進行提取,用于文本分析?；诖?可以進一步對任前公示制的推動主體、評論性質、作者態度等維度開展量化分析。二手文獻數據庫的基本信息統計,如表1所示。

表1 任前公示制文獻量化分析的描述性結果

四、政黨統領下的任前公示制試點過程

(一)地方自發試點與條塊間擴散學習

任前公示制源自于部分地區的自主探索實踐,遵循著地方自發型政策試點的一般規律。早在1997年8月,為廣泛發動群眾在防止干部“帶病提拔”和監督干部任免管理中的積極作用,江蘇省宿遷市沭陽縣率先推行任前公示制。1998年,中共宿遷市委基于沭陽改革經驗,在全市科級及以下干部群體中推行任前公示制,并出臺了首個地方性實施細則。同年5月,《宿遷日報》發表文章《先“公示”后“加封”,沐陽提拔干部群眾有了發言權》。該文后被新華社作為通稿發出,為地方試點的全國推廣奠定了輿論基礎。

富有成效的地方實踐是試點方案跨地區擴散的重要前提。統計數據顯示,自任前公示制實施以后,各地、各部門在任前公示期間被查處的干部不在少數。以試點策源地宿遷市為例,自1997年試行公示制的3年內,共公示各級干部141批計1843人,其中縣處級干部被查處2人,科級干部被查處61人(文獻檔案,200048)(22)文中對271條二手文獻的引用,以“文獻檔案+年份+序號”的編碼方式進行,感興趣的讀者可來信向作者索取相關的二手文獻。。

“自下而上”的地方試點,在本地需求效應和橫向學習效應的聯合推動下觸發了快速的府際擴散(23)參見X.Zhu and Y.Zhang, “Political Mobility and Dynamic Diffusion of Innovation: The Spread of Municipal Pro-business Administrative Reform in China,” Journal of Public Administration Research and Theory,vol.26, no.3, 2016, pp.535-551.。幾乎與宿遷市同時,大慶市和菏澤市也開展了任前公示制試點,黑龍江省則于1999年進一步將試點擴大至全省范圍。同年,北京市選擇西城區和平谷縣先行試點,并于2000年將試點范圍擴大到全市18個區縣和部分委辦局?；谒捱w改革經驗,江蘇省委組織部也于2000年在全省范圍內推行任前公示制。據統計,自1997年至2000年8月,全國有60多個市縣試行了任前公示制(文獻檔案,200026)。

地方試點的再擴散也同樣取得了顯著成效,這構成了試點推廣之可持續性的前提條件。例如福建省,自2000年實施公示制的3年期間,共查處各級干部34人(文獻檔案,200316)。不僅是處級科級干部,廳級干部被查處的案例也并不鮮見(文獻檔案,201404),進一步彰顯了任前公示制的地方試點成效。

不同于公共政策試點的橫向擴散邏輯,黨內法規試點的擴散學習還發生于“條”型組織。例如,1999年,滁州市國稅局在本系統內試行領導干部任前公示制;2000年,駐京空軍導彈某師對擬提升職務的57名指揮干部進行了民主推薦、任前公示和跟蹤考核,對2名群眾意見較大的干部停止其任用方案(文獻檔案,200055)。

(二)地方試點的中央認可與全國推廣

地方自發試點、快速的府際擴散以及中央媒體的宣傳,容易獲得國家領導人的政策注意力及領導批示,進一步為地方試點的全國推廣鋪平道路。自1998年起,宿遷市的任前公示制度實踐陸續被《人民日報》、新華社等權威媒體報道。1999年1月,中組部專派工作組赴宿遷調研,并將調查報告在全國黨政機關系統內宣傳。同年3月,胡錦濤發表《在全國第三次“三講”教育工作會議上的講話》并指出,“今年要重點抓好完善黨政領導干部考核制度……抓好黨政機關領導職務任期制、干部任前公示制和實行試用制等試點工作,成熟一個推廣一個?！?/p>

“地方主動+中央支持”是地方試點進入中央改革議程并實現全國推廣的重要條件(24)參見S.Heilmann, “Policy Experimentation in China’s Economic Rise,” Studies in Comparative International Development, vol.43, no.1, 2008, pp.1-26;周望:《如何“由點到面”?——“試點—推廣”的發生機制與過程模式》,《中國行政管理》2006年第10期。。就此而言,黨內試點的過程與公共政策試點過程并無二致。不同之處在于,黨內試點的推進主體是各級黨委及組織部門,方案載體是黨內法規制度。

首先是2000年6月,中共中央辦公廳印發《深化干部人事制度改革綱要》,提出要推行黨政領導干部任前公示制,并計劃“在3至5年內,地廳級以下領導干部(特殊崗位除外)的選拔任用,普遍實行任前公示制。在總結實踐經驗的基礎上,對這項改革逐步進行規范”。在中央人事規劃綱要的指導下,同年12月,中組部制定《關于推行黨政領導干部任前公示制的意見》,該文件提出:“2001年各地繼續試行一年。從2002年起,地廳級以下領導干部(特殊崗位除外)的選拔任用,都要實行任前公示制?！?/p>

中組部關于任前公示制的推廣文件,不僅認可了基層的創造性、吸收了地方試點經驗,還為任前公示制量身定制了詳細的流程及操作規范(如圖2所示)。在很大程度上,任前公示制發揮著防腐抗變的重要功能,并通過發揮社會公眾的分散信息優勢,鼓勵干部任免管理中的民主監督,提升黨委組織部門選人用人的科學性與民主性。更重要的是,制度執行的流程化與規范化,為增強制度自我實施性(self-enforcement)提供了重要保障,增強了黨內試點的生命力。

圖2 黨政領導干部任前公示制的運行流程圖

(三)黨內法規化與試點進程的終結

黨內法規試點過程的重要特征體現在黨內法規體系化進程對試點過程的重要影響。首先是對試點終結標志的影響。不同于公共政策試點終結以國家政策制定為標志,黨內試點終結以黨內法規體系化為依據。如前文所述,中央人事規劃綱要和中組部的指導意見,進一步為任前公示制的黨內法規體系化創設了政治議程。2002年7月,中共中央印發《黨政領導干部選拔任用工作條例》,明確規定“實行黨政領導干部任職前公示制度”,這標志著任前公示制正式被納入高位階的黨內法規體系,任前公示制的制度化程度發生了躍升。在黨內法規的指導下,任前公示制迅速在黨政機關的“條塊”系統內得到更大范圍的普及和推廣。

其次,黨內法規體系化進程深刻影響試點環境。區別于公共政策試點,黨內試點過程更為凸顯配套制度創新的重要性。自2002年以來,圍繞任前公示制的相關制度再創新不斷在各系統和各地區開展,呈現出超越單項制度的改革活力。

而在條塊制度再創新的基礎上,黨中央對制度創新成果予以選擇性吸納。例如在2009年修訂的干部人事制度改革綱要中,就進一步完善任前公示制提出了若干規定。再如,2006、2010和2017年,黨中央制定并多次修訂了一項重要的配套政策——領導干部報告個人有關事項規定,進一步向黨內法規的體系化邁進。實際上,這項配套制度最早出現在2000年中組部出臺的推廣任前公示制的黨內法規文件中,是八項擬建設的配套制度之一(25)中組部在2000年的政策文件中規劃和設定了任前公示制的八項相關配套制度,參見中共中央組織部:《關于推行黨政領導干部任前公示制的意見》,2000年12月14日。。

總體而言,自1997年江蘇省宿遷市沭陽縣率先開展地方試點以來,任前公示制經歷了“地方試點—條塊間擴散—中央推廣—條塊再創新(含配套制度創新)—中央選擇性吸納”的黨內試點過程(如圖3所示)。按照傳統的判別標準,任前公示制的試點終結于2000年中組部的相關文件。但給定黨內法規的不同位階之差,試點終結也可以判別為2002年黨中央印發的《黨政領導干部選拔任用工作條例》,將任前公示制納入干部人事制度中的最高位階法規。

圖3 干部任前公示制的試點歷程

任前公示制在此后的若干年內仍然在各條塊組織中進行持續的試點,因此即使不考慮試點的配套措施建設,任前公示制的試點終結也可以判別為2009年干部人事制度改革綱要中對相關內容的重要修訂。政黨統領下政治勢能的增強,在一定程度上延長了黨內法規試點的進程,將更廣泛的地方試點實踐吸納進入黨內法規體系。在政黨政治統領的試點進程中,各層級、多領域的試點主體被充分動員,為制度方案的生產與再生產過程不斷創設動力。

五、政黨統領下的任前公示制試點機制

(一)政黨權威引領與黨內試點的條塊聯動機制

所謂試點中的條塊聯動機制,是指推動黨內試點機制的行為主體既包括“塊塊”的多層級主體,亦包括“條條”的多系統主體,共同推動試點方案的生產。以往的政策試點研究,假定某些地方政府或某條線系統的部門是提供試點方案的唯一主體。但實際上,這一假定主要與公共政策的受眾群體有關,最終的政策相關利益群體主要是社會公眾而非黨政組織本身。而黨內干部人事制度試點的受眾涉及更為廣泛的黨政機構網絡,典型如新中國成立后長期實施的分部分級干部管理制度,能夠借助政黨權威充分動員各類公共行政組織參與試點過程。

在執政黨的政治權威引領下,各條塊機構進入試點過程,并且產生不同的行動邏輯。為刻畫不同條塊機構在參與黨內試點中的參與模式差異,本文依據創新程度將試點類型劃分為常規(式)試驗和改良(式)試驗兩類。其中,常規試驗是指條塊組織在本轄區或本機構內首次推行任前公示制方案;而改良試驗是指條塊組織在此基礎上進行方案增補和擴充,抑或創新相關配套制度,呈現出一種政策再造(policy reinvention)特征(26)參見F.J.Boehmke and R.Witmer, “Disentangling Diffusion: The Effects of Social Learning and Economic Competition on State Policy Innovation and Expansion,” Political Research Quarterly, vol.57, no.1, 2004, pp.39-51.。改良試驗類型的引入,有助于考察條塊組織如何在黨內試點過程中創設新增方案的過程,而不同于既有研究中僅對政策試點之橫向擴散過程的刻畫。

在黨內試點的條塊聯動機制中,“塊”型組織扮演著試點的主體角色。研究發現,1998—2020年期間,地方各級黨政機關合計推動115次任前公示制的方案創新,其中常規試驗52次,改良試驗63次。從不同的地方層級來看,縣級單位扮演著推動常規試驗的主體角色,推動創新的頻率占比達48.08%(如表2所示),當然這也與縣級單位的規?；鶖涤嘘P。

表2 多層級“塊”的常規試驗和改良試驗的頻率統計

有趣的是,在改良試驗類型中,省、市、縣三個層級的占比大致相同,各占三分之一,表明不同層級的地方黨委均積極投身于黨內試點工作并貢獻創新方案。給定省、市、縣三級政府的規模差異,這一發現從側面說明了層級愈高的地方政府對黨中央試點方案的響應越積極,這反映了政黨政治權威的層級性影響。

從較長一段歷史觀察周期來看,任前公示制的試點動力機制以黨內法規體系化為時間節點,發生了由常規試驗向改良試驗的轉變過程,折射出政黨權威引領塑造黨內試點的動力機制。黨內法規體系化是執政黨的一項重要制度建設目標,表征著執政黨賦予某項議題更高的政治權威和政治勢能,因而將影響試點參與主體的行動策略,亦即由推廣任前公示制轉變為創新任前公示制的執行方式及其配套政策。如圖4所示,1998至2002年期間,即在任前公示制被納入黨內法規之前,創新類型以常規試驗為主,即各地區對沭陽經驗的快速模仿與學習過程。2002年以后,試點的主要動力機制由常規試驗向改良試驗轉變,各地區根據本地實際情況對任前公示制方案進行修改和完善,如2001年江蘇省射陽縣試點任前公示向全程公示延伸(文獻檔案,2000103),2007年廣西壯族自治區梧州市公示主要業績(文獻檔案,200701),2009年重慶市江北區實行財產公示(文獻檔案,200914)等;或是對相關配套制度進行試點和創新,如2000年江蘇省完善民主推薦、考察責任制、經濟責任審計制等配套制度(文獻檔案,200026),2013年安徽省太和縣建立自查和定期專項監督檢查制度(文獻檔案,201304)等。

圖4 “塊”上推動的試點類型及其演變過程

與此同時,“條”型組織則在黨內試點過程中扮演著補充性角色。1998—2020年期間,各類“條”型組織合計推動16次創新,其中常規試驗9次,改良試驗7次。本文將“條”型組織大致劃分為黨政機關、事業單位、國有企業和軍隊四類。其中,在常規試驗類型中,國有企業扮演著主導角色(如表3所示)。而在改良試驗類型中,國有企業的主導作用更為明顯,且軍隊系統中也存在著改良試驗,典型如:2000年鐵道總公司試行任前公示制(文獻檔案,200020),2000年軍隊某師推行任前公示制(文獻檔案,200055)等。

表3 多主體“條”的常規試驗和改良試驗的頻率統計

從較長一段歷史觀察周期來看,任前公示制中“條條”的試點動力機制集中于黨內法規體系化的時間節點之前。如圖5所示,在2000年中組部出臺推行任前公示制的指導意見后,2000至2001年在各類“條”型組織系統內發生了密集的試點,既包含常規試驗也包含改良試驗。2002年任前公示制在黨內法規化之后,“條”型組織在黨內試點機制中的作用迅速弱化,少數的改良試驗發生于2005年,亦即任前公示制覆蓋至司法人員(文獻檔案,200501)。這表明“條條”組織的創新激勵在黨內法規化的前后發生了重要轉變,黨內法規化的時間節點是任前公示制的試點在條型組織中的終結,轉而全面進入制度執行階段。

圖5 “條”型組織推動的試點類型及其演變過程

總體而言,任前公示制的試點機制呈現出一種典型的條塊聯動機制,即各類條塊組織在政黨政治權威的引領下呈現出積極推動黨內試點的意愿與能力。一是條塊組織均推動了任前公示制的常規試驗和改良試驗,反映了條塊組織對政黨政治權威的積極響應。尤其是2009年黨中央修訂干部人事制度改革綱要、提出完善任前公示制之后,各級地方黨委在2009—2012年期間推動了密集的改良試驗。二是在較長一段歷史演變過程中,“塊”相較于“條”而言承擔著黨內試點的主體角色。這與已有研究揭示的“條條創新、塊塊擴散”(27)陳思丞:《政府條塊差異與縱向創新擴散》,《社會學研究》2020年第2期。的發現并不相同,折射出黨內試點機制的獨特之處,以及干部人事制度改革中具有較為不同的條塊間激勵結構。因而本研究發現,黨內法規體系化作為執政黨政治權威和政治勢能的施展,對條塊組織的試點參與機制產生了重要影響:在2002年中組部發文之后,“條”型組織終結了任前公示制的試點任務轉而進入執行階段,而“塊”型組織進一步在改良試驗中積極探索,延長了試點周期。

(二)政治勢能驅動與黨內試點的央地互動機制

央地互動是蘊含于政策試點機制的重要驅動力(28)參見S.Heilmann, “Policy Experimentation in China’s Economic Rise,” Studies in Comparative International Development, vol.43, no.1, 2008, pp.1-26.。在任前公示制的試點機制中同樣呈現出典型的央地合作與互動過程。但與一般公共政策試點相比,黨內試點呈現出更為動態的央地互動關系,反映了政黨統領的政治勢能及其動態變化對試點機制的影響。

一方面,從黨內試點的地方動力機制來看,地方黨委,尤其是組織部門,解決本地干部人事管理問題的迫切需求,持續推動著任前公示制的試點進程。首先是任前公示制初始階段地方制度需求的拉動機制。早在1997和1998年,任前公示制相繼在宿遷市、大慶市等地開展試點,反映了地方黨委反腐倡廉和推動廉政制度建設的迫切需求。例如宿遷市沭陽縣的制度改革緣起于1996年前,原縣委書記利用干部調整機會收受賄賂,造成了嚴重的跑官要官風氣,損害黨員干部形象(文獻檔案,200026)。其次是基于本地制度需求拉動的快速地區學習機制。借助中央媒體對沭陽改革經驗的介紹,至2000年全國已有60余縣市試行任前公示制,反映了在干部人事制度中嵌入民主化機制、創新民主監督機制的必要性。

不同于一般政策試點機制,地方黨委尤其是組織部門在任前公示制的試點過程中扮演著不可或缺的推動角色。地方組織部門借助黨委的超強政治勢能,通過揭露問題、創設方案來持續推動任前公示制的試點方案生產。

本文通過對二手文獻數據庫進行編碼,識別并構建了文章作者的身份信息、評論方式和態度表達等指標,進而對任前公示制的地方動力采取更為精確的識別。研究發現,在作者的主觀評價中,夸贊式評價的文章集中于1998—2003年(如圖6所示),此后較少出現;與此同時,提出批評和完善建議的文章自始至終存在,并未呈現明顯下降趨勢。這在一定程度上說明,推動任前公示制進一步改良和完善的改革壓力并未衰減。

圖6 二手文獻數據庫的作者態度分析

關鍵的問題在于,任前公示制試點主體與試點方案創設者的改革意愿能否得以維持。在實證上可以觀察到地方領導干部,尤其是主責的組織部門領導干部,相較于多元社會治理主體而言,應該更傾向于批評政策試點成效的不足和提出改進建議。作為任前公示制的實施單位,地方組織部門若坦率提出該項制度的執行不足問題并提出改進建議,意味著組織部門也同樣會將這些建議融入地方試點當中。為論證這一特征,本文進一步以二手文獻中的作者評價態度為被解釋變量,利用作者身份作為解釋變量開展簡要的回歸分析。其中,在主觀評價態度方面,以“是否提出批評和完善建議”(“是”取值為1,否則為0)作為被解釋變量進行Logit模型回歸,分析發現相較于非體制內群體,體制內的干部群體,尤其是組織部門干部所發表的文章顯著地傾向于提出批評意見和完善任前公示制的建議。同時,客觀績效評價方面,以“是否作出負面評價”(“是”取值為1,否則為0)作為被解釋變量進行Logit模型回歸,分析發現相較于非體制內群體,體制內的干部群體,尤其是組織部門干部所發表的文章顯著地傾向于開展客觀的負面評價(29)為節約篇幅,暫省略回歸結果,感興趣的讀者可來信向作者索取。。

由此可知,在任前公示制度試點的行動主體中,體制內力量尤其是地方組織部門官員扮演了“制度企業家”(institution entreprenur)角色,是黨內試點和擴散過程中的重要推動者。通過引入地方黨委這一行動者,既佐證了以干部人事制度變遷為代表的黨內試點中行動主體的多元化,同時也可有效解釋這樣一項監督政府官員的制度為何未被抵制反而呈現持續自我更新的制度化過程。很顯然,地方黨委組織部門的創新動力是其中的重要推動因素,其借助地方黨委的政治勢能引領著試點的持續推進。

另一方面,從黨內試點的中央動力機制來看,回應大規模地方自發型試點和加快完善黨內法規體系化建設,在不同階段交替成為任前公示制度化進程的外部動力。首先,回應和吸收基層的創新實踐,普遍推行各類試點是中國永葆體制靈活性的重要基礎。正因如此,早在1998年,作為中國行政決策機構重要信息來源的《人民日報》和新華社,便對沭陽改革經驗進行報道和宣傳。而中組部也于1999年對其開展專題調研并向黨中央提交專項報告。在這個過程中,除了江蘇宿遷之外,全國大規模的制度學習與模仿浪潮,進一步推動了中央吸納地方試點的外部動力。有學者發現,中國的政策試點一般以五年為期(30)參見吳怡頻、陸簡:《政策試點的結果差異研究——基于2000年至2012年中央推動型試點的實證分析》,《公共管理學報》2018年第1期。,而任前公示制由地方試點轉為國家推廣僅用了三年不到的時間,這在強調政策創新“上下互動”的改革年代較為常見(31)參見X.Chen, “A U-Turn or Just Pendulum Swing? Tides of Bottom-Up and Top-Down Reforms in Contemporary China,” Journal of Chinese Political Science, vol.22, no.4, 2017, pp.651-673.。

此外,更重要的是,推動任前公示的制度化是黨中央加快推進黨內法規體系化的內在要求,通過施加政治勢能驅動黨內試點進程。改革開放初期,鄧小平要求加快黨內制度建設的民主化、科學化和制度化以來,黨中央便在干部人事制度中探索一系列的民主化改革。例如,1982年,勞動人事部制定了《吸收錄用干部問題的若干規定》,提出了“堅持考試”的錄用原則。1986年,黨中央《關于嚴格按照黨的原則選拔任用干部的通知》對選拔任用各級領導干部中的民意測驗、民主推薦、群眾投票、集體討論、黨委決定等程序作了詳細規定。正因如此,在2000年和2009年的兩份重大干部人事制度改革綱要中,均將任前公示制列為干部人事制度民主化、科學化轉型的重要內容之一,推動黨內法規體系化建設。

因此,在任前公示制被中組部推廣至全國并納入黨內法規體系之后,自然為任前公示制的試點進程不斷創設外部動力。如圖4所示,2000至2002年期間,全國各地廣泛推行任前公示制并對該項制度開展因地制宜的改造。到2009年,黨中央重新修訂干部人事制度改革綱要并提出進一步完善任前公示制之后,全國各地又進一步開展密集的試點,并大量涌現出改良試驗。這表明相較于一般公共政策試點,黨內試點具有更為動態的試點環境和以完善制度體系為考量的獨特試點目標,以及通過政治勢能影響試點的央地互動機制。

綜上所述,任前公示制試點過程中的央地互動機制,不僅驗證了政策試點研究中所揭示的一般性規律(地方主動+中央支持的重要性),還反映了執政黨政治勢能(黨內法規體系化)對黨內試點過程與央地互動機制的形塑作用:其一,在試點主體上,地方黨委尤其是組織部門是黨內試點中的重要方案生產者和推動力量,借助政治勢能整合試點進程中分化的利益訴求,加快推動試點進程;其二,在試點目標和過程控制上,黨內法規體系化建設是黨內試點的目的,政黨統領下的超強政治勢能“自上而下”地動員各條塊組織,加速推動了任前公示制試點的終結及其執行轉化。

六、總結性評述

本文考察了試點機制在黨內法規體系化進程中的重要作用,通過對干部任前公示制的發展演變進行長歷史考察,剖析了政黨統領下的政治權威與政治勢能形塑黨內試點的獨特過程與機制。研究發現,任前公示制經歷了“地方試點—條塊擴散—中央推廣—條塊再創新(含配套制度創新)—中央選擇性吸納”的多階段試點過程。政黨統領下的黨內法規化進程,而非傳統的基于效率原則的試驗機制,驅動著黨內試點在條塊組織中的展開、擴散及“再造”。具體而言,政黨統領下的黨內試點機制,主要呈現為政黨權威引領下的條塊聯動機制和政治勢能驅動下的央地互動機制。本研究揭示了政黨政治力量對試點的全過程形塑,在推動黨內法規體系化的政黨政治發展目標之下有機地嵌入地方試點經驗。

本研究具有兩方面的研究貢獻。其一,本文引入公共政策領域中的試點視角來考察黨內制度建設,揭示了“上下互動”的方案學習與知識生產在黨內法規體系化進程中的特色模式,這有助于拓展和豐富試點這一分析視角的研究領域。試點機制不僅可以應用于經濟社會發展領域和國家法律法規建設領域,還可應用于執政黨自身的政治制度建設過程。由此可見,中國引以為傲的試驗性治理模式,對于深化干部人事制度改革同樣具有著重要啟示。尤其是在當前黨內法規體系化進程加速推進的背景下,試點研究可成為理解中國政黨領導體制何以在保持政黨統領的前提下容納制度漸進演變、創新民主監督機制的一個新增理論視角。

其二,本文初步厘清了黨內法規體系化進程中黨內的交流學習與知識生產機制,并與已有的公共政策試點研究共識進行比較,有助于增進我們對于試驗機制的全面理解。區別于主流政策試點研究對于效率驅動機制的強調,黨內試點過程與機制更多受到政黨統領下的政治權威與政治勢能的動態形塑。其結果是,黨內試點在試點目標、試點主體、試點評估和試點環境等方面均具有較為不同的豐富內涵。這不僅有助于揭示中國的“執政黨—條—塊”等多層級多系統黨政機構的復雜互動過程,也有助于反思和回應試點機制在組織內部互動學習與知識生產方面的優勢與不足。

尤其是,不同于韓博天將政策試驗劃分為試點、試驗區和試驗性法規,本文強調不同領域有著不同的試驗機制與知識生產方案。執政黨角色與政治統領概念的引入,將有助于更新我們對于中國政策試驗機制的認知與理解,加強對政黨組織建設、政治權威注入與試驗機制之間理論關聯的研究。例如,進一步的研究可以深入比較在政黨統領下,不同條塊組織內部以及不同領域試驗機制的共性與特性,這將成為深化中國特色試驗性治理模式研究的一個拓展領域。

當然,本研究還存在一些局限性:一是研究信度問題。囿于數據可獲性或報道的“幸存者偏差”(survival bias)問題,本文基于搜集的二手文獻數據庫的數據分析可能是有偏的。例如,那些失敗的地方試點可能并不被宣傳報道,因而有可能導致對任前公示制試點參與主體和范圍的低估。二是單案例研究的局限性。干部人事制度中的不同單項制度具有較為不同的試點邏輯,尤其是那些中途被終止的黨內法規創新,其試點機制也有待深入探究?；诓煌瑒恿C制的試點比較研究,亦是一個有待進一步挖掘的研究議題。