完善檔案公布審批制度 解困國有檔案公布權

摘 要：現行檔案公布制度的設計缺陷，嚴重制約了檔案信息的廣泛傳播和檔案價值的有效發揮，并使國家檔案館與利用者雙雙陷入“行為不當”的困局。文章分析了授權利用者公布國有檔案的理論基礎和現實需求，借鑒德國相關經驗，提出制度設計不能“一禁了之”，而應在現行《檔案法》的框架下，健全檔案公布審批制度，平衡檔案利用與公共利益和第三方合法權益的保護，合理界定許可范圍，在滿足許可條件下，將國有檔案公布權部分授予利用者，吸納社會力量廣泛參與，建立多元主體、多種途徑公布檔案信息的協同治理機制，最大限度地發揮檔案的價值，同時為解困國有檔案公布權探索一條新途徑。

關鍵詞：檔案公布；檔案開放；利用者公布；審批制度；合理利用

自1987年《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）將國有檔案公布權授予國家檔案館（下文簡稱“檔案館”）和有關機關以來，學界關于檔案公布權的討論就不曾間斷。激進的“廢止派”認為，檔案公布權已經喪失了設置的必要性，理應徹底廢止，將公布納入利用范疇；[1]或者取消公布權的審核，公民利用檔案若產生違法行為由其他相關法律規制，相應的法律責任由利用者承擔[2]。溫和的“部分保留派”提出，應該刪除檔案館對已開放國有檔案的公布權[3]，僅保留未開放檔案的公布權[4]。也有學者從法理上質疑檔案公布權責不一。學術界可謂意見紛呈，但新修訂的《檔案法》對于公布權依然如故，未做修改。本文認為在現行《檔案法》的框架下，我國應當完善檔案公布審批制度，明確許可條件，將部分公布權授予利用者，廣泛吸納社會力量參與檔案信息傳播，以更為經濟有效的方式傳播檔案信息，同時也為解困國有檔案公布權探索一條新途徑。

一、 檔案館與利用者雙雙陷入困局

筆者曾撰文追溯我國檔案公布權的產生及演進歷史。早年的制度設計者認為，“公布和出版歷史檔案是一項很嚴肅的工作，公布權屬于黨和國家，由黨和國家授權檔案館執行……其他任何部門和個人均無權公布和出版檔案?！盵5]1987年該項權力得到法律層面的規制。隨后1990年出臺的《中華人民共和國檔案法實施辦法》及其1999年的修改版中，檔案公布范圍被逐步限制壓縮。我國檔案主管部門曾這樣解釋其背后的邏輯——某些利用者將檔案部門尚未公布的檔案擅自在其著述中公布，或者明知本人無權公布，卻將摘抄的檔案內容以另一種表達方式在其著述中公布，導致侵害名譽權等糾紛時有發生，檔案館工作面臨被動局面。[6]由此可見，檔案公布權的設置初衷是為了防范單位或個人未經批準擅自公布檔案史料。此外，檔案法律法規僅授予檔案館權力未課以相應義務，嚴重制約了檔案信息的廣泛傳播和檔案價值的有效發揮，且令檔案館與利用者雙雙陷入困局。

一方面，檔案館行政職責履行不到位。檔案館雖非國家行政機關，但經國家授權可以實施檔案公布等行政行為。眾所周知，公布檔案絕非易事，它耗時耗力，需要大量的人力物力財力支持。多年來，由于制度設計的權責不對等，檔案館誤將“權力”當“權利”，錯將“職責”作“自由”，致使已公布檔案占開放檔案的比例相當低，大量檔案信息長期處在“已開放未公布”狀態。如果有公眾較真，投訴檔案館行政行為失當，檔案館定當官司纏身。另一方面，利用者陷于“普遍違法”的尷尬境地?！稒n案法》將利用者未經檔案館同意公布國有檔案的行為視作違法行為，而檔案館對此類行為的態度或默認同意或不予理睬，較少辦理正式的批準手續。如若檔案館愿意追究，核查利用者公開發表的文章和著作，以侵犯檔案館的公布權訴諸法庭，多數利用者也會輸掉官司。[7]主動權始終牢牢掌控在檔案館手中，利用者只能小心翼翼地游走于“合法”與“違法”的邊緣。

二、 檔案館公布：力所不及

目前，檔案館主要通過匯編文獻資料、舉辦展覽、公布開放檔案目錄等方式公布檔案。國家檔案局網站公布的統計數據中，開放檔案以卷、件計算，公布檔案以種類和字數計算，如2021年度，全國各級檔案館開放檔案17549.7萬卷、件，公開出版編研資料864種，42826.6萬字；內部參考1541種，18638.8萬字。[8]由于統計口徑不一，已公布檔案在開放檔案中的占比不得而知。若依據媒體公開發布的信息進行估算，2021年，江蘇省檔案館向社會開放館藏歷史檔案11279件；[9]2022年5月，北京市懷柔區檔案館向社會開放館藏1991—1992年形成的檔案12026件[10]。以每個檔案館年度開放量1萬件計算，若由檔案館全文公布，使用編纂最常用的文獻匯編，一本書的容納量為300件、700頁，1萬件檔案就需要25本書；費用以每本8萬元計算，僅成本就要200多萬。這對于任何一個檔案館，都是一筆不小的開支。除卻財力不支，人力資源亦嚴重匱乏。一般省區縣檔案館編研部門配置三至七人不等，以每人每年編纂100萬字為標準，公布一年的開放檔案量就須耗費五六年時長。另外，人員的知識結構也是制約因素之一。檔案編研人員，多為歷史學、檔案學、中文等專業背景，他們更擅長策劃文史類的編研選題，對經濟、科技類檔案的解讀則有些力不從心。如館藏項目檔案，內容可能涉及勘探、設計、施工、測量、建筑、監理等專業，諸如工藝設計流程、設備參數等哪些屬于敏感信息，哪些涉及核心技術，哪些可以公布傳播，必須由專業人員協助把控。若無社會力量的參與，檔案館編研人員恐難擔此重任。因而，無論財力還是人力都不足以支撐檔案館獨立完成公布所有開放檔案的任務。

三、 利用者公布：正當合理

利用者是否應該享有國有檔案的公布權？根據行政許可理論，行政法上的禁止一般分為絕對禁止和相對禁止。絕對禁止不存在批準放開的可能，如涉及國家安全、販賣毒品等嚴重危害公共利益等行為；相對禁止則是在維護社會利益與保障個體權益之間進行權衡，通過法律預先禁止某些行為，同時設置解禁條件，如果組織與個人提出申請并符合條件，行政機關審查后即可準許其從事某一具體活動。[11]筆者認為，檔案法規定的“未經檔案館或者有關機關同意，任何單位和個人無權公布”屬于一種行政相對禁止。因為，凡可以公布的檔案材料，均已經過檔案部門的層層把關和開放審核，不存在嚴重危害公共利益的情形，不需要絕對禁止。只要不侵犯第三方的財產權和人格權，公布主體無論是檔案館還是利用者，效果等同。不過，評估一份檔案信息適用哪種方式公布，以及是否可能侵害第三方權益或公共利益，檔案館比利用者經驗更為豐富，判定意見更權威更專業。因此，設置審批是必要的。

依據信息傳播理論，檔案公布歸根結底就是一種傳播方式，其根本宗旨和目的是傳播信息。檔案公布與檔案開放不可分離，二者原本“指的是同一事物發展過程的兩個階段，指向均是‘檔案首次向社會公開，區別在于，檔案開放回答的是哪些檔案可以公開、可以傳播，檔案公布回答的是如何公開、通過哪些傳播途徑公開”[12]。館藏已開放檔案，只要不危及公共利益和第三方權益，就應該以最便捷、最高效的方式自由傳播。檔案館公布屬于集中的、專題化的傳播，是檔案公布的主要方式；利用者公布則是分散的、碎片化的，可視為一種輔助手段。因而，經過一定的審核，在滿足特定條件的情況下，由利用者公布部分國有檔案信息，拓寬傳播途徑，可以更廣泛地滿足廣大人民群眾的利用需求，完全符合檔案工作的根本主旨。利用者公布檔案與檔案館的公布并行不悖、相得益彰。

利用者群體也存在著公布國有檔案的現實需求，尤其是歷史研究利用者。某些歷史學家利用檔案經驗豐富，對檔案——第一手文獻資料也有著獨特的路徑依賴，甚至要求學生“不用一手檔案不能開題，即使開了題，論文也很難通過”[13]。還有學者專門以《歷史研究》2013—2017年刊發的383篇學術論文為研究對象，統計結果顯示，有243篇（63.4%）引用了檔案，54.3%屬于檔案引文，各年度引用檔案的文獻占總文獻數的60%以上，最高單篇引用量達125次，平均為23次。[14]事實表明，在學術成果中引用檔案資料是歷史研究者最普遍的選擇。

利用者公布國有檔案，既有理論依據，又有現實需求。檔案館調整公布制度，完善手續，審核后準許利用者公布，何樂而不為？

四、 德國檔案利用審批：他山之石

縱觀世界各國的檔案利用政策，對我國檔案公布具有借鑒意義的當屬德國。德國聯邦檔案館明確規定“若利用者向第三方提供和發布檔案副本，必須獲得聯邦檔案館的書面同意”。[15]與我國檔案公布權制度頗有幾分相似。

在德國，利用聯邦檔案館的檔案必須預先提交書面申請，申請內容包括利用需求、利用者義務承諾、檔案館授權許可三部分。利用需求由利用者寫明個人基本信息、利用主題和目的。利用目的又細分為：科研利用（含撰寫論文、編輯刊物、準備考試等），新聞報道利用（含電視、電影制作），私人利用（如家譜編寫、個人證據、學年論文撰寫），官方利用（議會、法院、公共機構使用），歷史教育類利用（舉辦展覽等）。利用者義務承諾系根據德國《聯邦檔案法》和《聯邦檔案利用條例》設定，利用者須親筆簽名承諾，使用檔案時承擔相關義務，如尊重第三方版權、隱私權及其他合法權益；自行承擔侵權行為及其法律責任，聯邦檔案館免責；若向他人提供檔案材料，必須經聯邦檔案館的書面同意；若通過互聯網尤其是社交媒體途徑公開檔案副本，須單獨提交申請；免費向聯邦檔案館繳存出版成果等。檔案館授權許可，由其職能部門和經手人根據利用者申請，檢索檔案填寫檔號，審核檔案內容，決定是否批準以及準予用于何種目的，最后簽字確認。

德國聯邦檔案館對于館藏視聽材料的利用控制較為嚴格，尤其是通過社交媒體或網絡公開使用的須另行填表申請。[16]該申請書也由三部分構成。第一部分依然是利用者需求信息。第二部分為網絡（含社交媒體）公開使用檔案規定，重點明示許可條件，如申請使用的材料不屬于版權法或數據保護法等的保護范圍，聯邦檔案館擁有許可查閱、復制、傳播、展示該材料的權限，利用者愿意承擔相關費用。如果視聽材料版權屬于第三方，檔案館會提供版權人信息，為利用者獲得許可提供幫助。第三部分為利用者義務聲明，如同意支付相關費用，引用檔案信息格式符合檔案館規定，獨自承擔法律責任，聯邦檔案館免責，繼續追究后續他人使用材料帶來的違規和侵權行為等。從嚴審批網絡公開傳播視頻檔案資料，主要基于館藏來源的考慮。德國聯邦檔案館安吉爾·阿布梅爾博士解釋道，聯邦檔案館館藏視頻資料多為私人捐贈，一般仍處于版權法的保護范圍，且捐贈協議中權利所有人僅授權聯邦檔案館可以通過其網站發布，未明確授權他人后續使用。為了保護版權人的合法權益，利用者必須另行申請審批。[17]不過，若利用者使用的檔案資料版權屬于國家所有，則無需另行申請。

德國檔案利用政策，依據版權法和檔案法將檔案利用分為個人合理使用和網絡公開使用。政策非常鼓勵個人合理使用，且范圍界定相當寬泛，如科學研究、新聞報道、私人證據、官方機構、歷史教育等。強調申請審批制，任何人利用檔案均須提前申請，由德國聯邦檔案館根據聯邦法律法規審核把關，只要檔案內容與公共利益和第三方權益不沖突，一般均可予以批準。其政策的聚焦點，不在于限制哪個主體公布，而在于明晰每一個（每一次）使用檔案主體的權利和義務，以便于出現侵權時進行追責。譬如未經檔案館批準不得傳給第三方；個人若利用檔案作為他用，也須檔案館重新審批，相當于“一事一請”“一人一請”。德國檔案工作者認為，保管檔案的終極目的是便于利用，其制度設計也一直努力在維護國家安全、公共利益和保護第三方合法權益之間尋求最佳平衡，免除檔案館的后顧之憂，鼓勵檔案館積極批準授權，為社會公眾提供檔案服務。這種制度安排對我國具有較強的借鑒意義。

五、 授權利用者公布：名正才能言順

關于國有檔案的公布，我國的法律法規賦予了檔案館兩項職責：一是定期公布開放檔案目錄，并通過編研、展覽等方式主動向社會公布已開放檔案；二是通過行政審批授權利用者公布。近些年，隨著檔案開放的深入推進和依法治檔的不斷強化，檔案館挖掘檔案資源，組織舉辦展覽、出版文獻匯編、創作影視作品，向社會公布了相當數量的館藏檔案信息，忠實地履行著編研職責。而對于審批授權利用者公布的職責履行則不盡如人意，僅見零星的授權許可。如香山革命紀念館舉辦的展覽、北京市電視臺《檔案》欄目拍攝的專題片等中，收錄了檔案館未曾公布的檔案文獻，其多是經過檔案館的默許或者授權公布才能公開發布的，系統全面的審批制度尚未形成。

所謂名正才能言順。為了促使利用者公布國有檔案走上合法化、制度化的軌道，我國可以借鑒德國聯邦檔案館的做法和經驗，遵循既保護國家安全、公共利益、個人合法權益，又確保檔案得以充分利用的原則，通過建立國有檔案公布審批制度，分門別類地明確賦予利用者公布檔案的權利，同時課以其對應的責任和義務，吸納社會力量廣泛參與。

該制度可以按照檔案的類別分為例行公布審批和涉及知識產權與人格權的檔案公布審批兩類。第一類為公布普通開放檔案的例行審批。普通開放檔案主要指各個機關移交進館的檔案，對于這部分檔案，各檔案館均已進行了到期檔案的開放審核，將涉及危害國家安全、公共利益、個人隱私的檔案，已然排除在公布范圍之外。由于利用者并非人人熟悉法律，難以判定開放檔案是否涉及第三方著作權、是否已超出保護范圍，檔案館人員可根據檔案內容予以判斷。例行審批，主要審核檔案內容是否仍屬于著作權法保護范圍。如果不涉及著作權，或者權利保護期限已滿，符合公布條件，即可批準授權利用者公布。為簡化手續，可將檔案公布審批與現行檔案利用登記合二為一?，F行利用登記表，主要包含利用者基本信息、利用目的、查閱檔案主題及編號、利用效果等?！岸弦弧北砀?，需要增添兩項，一是授權公布條件，需要利用者簽字承諾，如規定利用者對于其使用檔案過程可能產生的侵權行為負責，并免除檔案館的責任，主動向檔案館繳存檔案利用有關的研究成果等；[18]二是檔案部門批準公布意見及相關責任人簽字。

第二類為涉及第三方知識產權與人格權的檔案公布審批。主要指涉及著作權、名譽權等的檔案的公布申請與審批。申請表的內容可包括：利用者基本信息、詳細的利用目的、利用主題和授權批準條件。授權批準條件可分為三種情況：一是檔案館享有著作權且仍處于保護期內，用于非商業研究和私人學習目的的可批準公布；二是檔案館不享有著作權，須告知利用者相關檔案著作權人或者第三方權利人信息，幫助利用者獲得權利人的公布許可；三是檔案中含有個人信息，開放檔案中涉及個人姓名、頭銜、學位、職業、職務、職稱、辦公電話等，可被準予公布。其他涉及生物識別、宗教信仰、特定身份、醫療健康、金融賬戶、行蹤軌跡等信息，容易導致人格尊嚴或者人身、財產安全受到危害，我國《個人信息保護法》未規定此類信息的保護期限，檔案館暫時不予批準公布。

賦予檔案部門審批權的同時也須為“權力”的行使設計合理的期限，防止行政部門出現“懶政”行為。普通開放檔案的例行審批，可以即時完成。涉及知識產權和人格權檔案的審批，相對繁瑣，審批期限可以參照行政許可規定設為自申請之日起20日，若20日內不能做出決定的，經檔案主管部門負責人批準再延長10日，并將延長期限的理由告知利用者。

當然，檔案公布審批制度需要上位法的支撐，尤其是關于利用者義務的設置。當前《檔案法》的配套制度《中華人民共和國檔案法實施條例》正在修訂當中，可以在“檔案利用與公布”章節增加建立檔案公布審批制度條款，對授權利用者公布的條件進行原則性宣示，各檔案館再依據法律法規結合本館實際進一步細化審批規則，有條件地授權利用者公布，逐步建立以檔案館為主、社會力量多方參與協同治理的檔案公布體系，加大已開放檔案信息的公布力度，物盡其用，最大限度地實現檔案信息資源的價值。

*本文系北京市2022年度檔案科研項目“檔案公布中的若干法律問題研究”（項目編號：2022-18）階段性研究成果。

*感謝德國聯邦檔案館Angela Abmeier博士和中國政法大學比較法研究院王強教授對本文的貢獻，感謝中國政法大學外語學院李可同學的資料翻譯。

注釋與參考文獻

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[15]Benutzungsantrag[eB/Ol].[2023-02-14]. https：//www.bundesarchiv.de/De/Content/Downloads/Rechtliches/ benutzungsantrag.pdf？__blob=publicationFile.

[16]Antrag？auf？nutzung？von？Archivgut？des？Bundes？ durch？？ffentliche？zug？nglichmachung？in？sozialen？Medien？und？ netzwerken[eB/Ol].[2023-02-14].https：//www.bundesarchiv. de/De/Content/Downloads/Rechtliches/antrag-nutzung-iminternet.pdf？__blob=publicationFile.

[17]自2022年10月至2023年2月，筆者先后三次與德國國家檔案館的安吉爾·阿布梅爾（Angela？Abmeier）博士通信，咨詢和討論德國檔案館的利用申請和批準使用政策。此處依據為安吉爾博士回信。

[18]李洋，張雪遙.檔案公布行為豁免制度的設計[J].中國檔案，2022（3）：72-73.