鄉村振興背景下河南省土地承包權退出的現實困境及補償機制探索

袁 靜

（河南農業大學經濟與管理學院，河南鄭州 450046）

黨的二十大報告對全面推進鄉村振興作出了重要部署，同時提出“保障進城落戶農民合法土地權益，鼓勵依法自愿有償轉讓”，這為土地承包權退出提供了根本遵循。隨著我國社會經濟的快速發展，大量農戶進城就業，農戶兼業化的現象較為普遍，以至于大量耕地粗放經營甚至撂荒[1]。因此，推動進城落戶農民有償退出土地承包權成為發展農業規?；洜I的重要途徑。在此背景下，探索研究土地承包權退出機制具有重要意義[2]。

為進一步健全農村土地產權制度，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2016年印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，指出明晰土地產權，并將所有權、承包權、經營權分置并行，創造性地提出了“三權分置”。土地“三權分置”適應當前農村的發展情況，不僅有利于明晰土地產權關系，更好地維護農民集體、承包農戶、經營主體的權益，而且有利于促進土地資源合理利用，提升農村基本經營制度的活力，對構建農業新型經營主體，促進土地適度規模經營具有重要意義[3]。

土地承包權退出是“三權分置”改革的核心內容，其區別于土地承包經營權退出。2016年10月，國務院印發《全國農業現代化規劃（2016—2020 年）》，提出“在有條件的地方穩妥推進進城落戶農民土地承包權有償退出試點”。土地承包權退出本質是集體成員對部分成員權利的放棄，推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革，賦予農民對集體資產股份享受收益和自由支配權。2021 年中央一號文件又提出“保障進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，研究制定依法自愿有償轉讓的具體辦法”的改革目標，探索研究進城落戶農民土地承包權有償退出機制成為當前農村土地制度改革的重要內容。立足河南省作為農業大省的實際情況，具體問題具體分析，深入了解實施農村土地制度改革，穩步探索農戶土地承包權退出機制。

1 河南省農村土地制度改革的現實困境

黨的十九大召開后，為應對經濟轉型下的新發展需要，實現農業現代化，提高效益，我國農業模式調整需努力做到優化產業結構，轉變農業發展方式。應對當下的情況，必須加快推進土地承包權退出制度的改革。在構建土地有償退出機制方面，河南省主要存在以下困境。

1.1 農戶兼業化現象較為普遍

河南省是我國人口大省，農村人口數量穩居全國第一，高達4 304.05萬人，其中有1 300多萬農民常年在外務工。同時，河南省作為我國農業大省之一，在保證糧食供給、保障國家糧食安全方面具有重要作用。河南省經濟發展的特殊形式，形成了大多數農民在外出務工的同時依然選擇保留農村承包地，只在種糧和收獲季節返鄉的現狀，從而造成農村土地低效率經營甚至撂荒。大多數農民寧愿將土地轉租給自己的親朋好友，或維持低效耕作甚至撂荒，導致農村土地大量閑置，也不愿退出土地承包權。因此，推動穩定非農就業且長期不在農村的農民自愿有償退出土地承包權，有利于推進河南省農業高質量發展的進程。

1.2 農村土地產權問題

2014 年起，河南省在全省域開展農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作，截至目前已全部完成，為農村土地有序流轉提供了機遇。然而，在土地碎片化管理的基礎上，確權頒證將原本屬于集體的單一產權分解為小產權，從而將土地碎片化的管理問題變成土地產權的碎片化[4]。土地產權碎片化不僅會增加土地流轉的租金，還會增加土地承包權退出政策的實施成本，也會使集體土地的監督管理陷入困境。

1.3 退出補償機制不合理

農民退出土地承包權能否獲取相應的補償，是決定土地制度改革成敗的關鍵，所以要合理制定農民退地補償機制政策，分配的合理與否關系到農民承包地退出的滿意程度，需要根據各地實際情況提供合理的方案[5]。當前，農村土地承包權退出補償主要為經濟補償，大多是參考當地的征地補償標準確定的。然而，河南省作為農業大省，農村地區總體經濟發展水平相對落后，大多數農村集體經濟組織生產經營能力較為薄弱，缺乏補償資金來源。為減少農民的收益損失，應以更科學、完備、統一的政策補償標準規范土地承包權退出的補償機制。

1.4 配套政策制度體系欠缺

目前，相關部門對農村土地承包退出的管理還未形成一條完整的結構鏈，仍存在審批流程繁瑣、后續監管效率低、政策不合理等諸多問題[6]。在政府實施土地承包權退出政策時，大多數農民對土地承包權政策不太了解，對補償機制和后續工作流程的認識相當模糊。缺乏相應的管理部門指導土地承包權的退出，導致農民在土地承包權退出過程中，相關手續辦理繁瑣。農民退出土地承包權后，沒有專門的組織解決出現的問題，后續監管不到位，這使得河南省土地承包權退出“售后”問題無法統一協調[7]。由于大多數農民教育水平低，缺乏就業培訓，許多農民很難在短時間內找到合適的工作。此外，土地承包權退出后，各地在耕地保護、生態保護、農民就業、教育和醫療保障等方面的工作仍有待改進。

2 調研結果

本次調研的地區包括河南省的5個縣（市），分別為安陽市滑縣、新鄉市原陽縣、商丘市永城市、開封市蘭考縣、洛陽市欒川縣。課題組于2022 年9—12 月對所選地區進行實地調研，每個縣（市）隨機選擇3個鄉鎮，每個鄉鎮隨機選擇2 個自然村，并在自然村內隨機選擇約20 戶農戶進行調研，共計發放問卷600份。通過對問卷數據的篩選和處理，共回收有效問卷520份，農戶具體地理分布情況見表1。

2.1 農戶對土地產權的認知特征

根據“三權分置”改革的相關內容，農戶土地產權認知主要包括土地的所有權、土地的承包權和土地的經營權3個方面。

調研結果顯示，認為自己擁有土地所有權的農戶有68.5%，認為自己不擁有土地所有權的農戶有31.5%，說明大多數農戶將土地視為個人所擁有的財產?！吨腥A人民共和國土地管理法》規定，農村土地應屬于村集體所有，可見多數農戶對農村土地所有權的歸屬存在錯誤認識。在土地承包權和土地經營權方面，有83.9%的農戶認為自己擁有土地承包權，僅有16.1%的農戶認為自己不擁有土地承包權，另外有79.4%的農戶認為自己擁有土地的經營權，20.6%的農戶認為自己不擁有土地的經營權。這表明，農戶對自身擁有土地承包權和經營權的意識較為強烈。事實上，根據農村土地制度“三權分置”改革的內容，農戶依法享有土地的承包權和經營權。

2.2 農戶土地退出意愿

在對農戶土地承包權退出意愿的調查中，農戶對土地承包權的退出意愿低于對土地經營權的退出意愿。如表2 所示，愿意退出土地承包權的農戶比例為29.1%，但愿意退出土地經營權的農戶占比為40.1%，比愿意退出土地承包權的農戶高11個百分點；不愿意退出土地承包權的農戶比例為60.8%，遠遠高于50.5%的不愿意退出土地經營權的農戶比例。從契約的角度看，土地承包權的退出具有長久性和整體性，是一種徹底的“棄地”，具有不可逆性。而經營權退出實際上是部分產權的流轉，根據合約的內容及執行力情況，經營權退出具有時限性與可逆性。這就表明，相對于一次性退出承包地的行為，農戶更愿意通過流轉土地的方式獲取額外收入，同時說明當前缺乏合理的土地有償退出機制。

表2 農戶土地退出意愿與認知

2.3 農戶土地有償退出方式選擇

研究農戶選擇有償退出土地承包的補償方式也非常重要。如果補償方式和農民心理預期相近，農戶會認為補償方式較為合理，更愿意考慮退出土地承包權，農戶對土地退出補償方式的選擇情況見表3。選擇“以承包地換現金補償”退出方式的農戶數量最多，有258 個農戶，占樣本農戶的49.6%；120 個農戶選擇了“以承包地換社?！钡耐顺龇绞?，占樣本農戶的23.1%；62 個農戶選擇了“以承包地換城鎮住房就業”的退出補償方式。

表3 農戶土地退出補償方式選擇

從農民對土地承包權退出補償方式的選擇結果來看，農戶最愿意選擇“以承包地換現金補償”的退出方式，其次是“以承包地換社?！钡耐顺龇绞?。這表明，由于農戶的收入普遍較低，更希望通過退出土地承包權獲取直接的經濟效益，因此會選擇“以承包地換現金補償”的退出方式。同時，由于當前我國農村“老齡化”現象較為嚴重，農村老年人口基數較大，許多高齡農戶不得不選擇以地養老的方式作為生活保障。因此，政策制定方面要考慮不同群體農戶退地之后的不同預期，以期滿足不同群體農戶退地之后的不同需求。

3 建議

河南省作為我國糧食主產區之一，擔負著保證國家糧食供給需求和保障國家糧食安全的重任。隨著我國鄉村振興戰略的積極推行和農業現代化的快速推進，河南省需加快傳統農業模式的創新升級，而這些都離不開對農地資源的優化配置，都需要加快促進形成以適度規?；癁樘攸c的土地集中生產。當前，以土地流轉推動的新型農業經營主體發展正面臨諸多困難，要盡快完善農村土地承包權的有償退出機制，可從以下4個方面考慮[4]。

3.1 構建多元土地退出補償機制

政策制定方面，需要考慮不同群體農戶在退出土地中的補償訴求存在差異性。結合對河南省部分縣（市）的實地調查情況，土地有償退出機制的設計必須充分了解農戶對土地的真實訴求，也要考慮到不同農戶家庭的實際情況，在充分尊重農戶意愿的基礎上，構建多元化土地退出補償機制。

3.2 制定細化配套的政策制度

目前河南省關于土地承包權退出的政策法規較為模糊，考慮到農民主體與政府在土地利益競爭中的地位差異性，農民的權利更應該得到重視?？紤]到影響農民退出意愿的因素錯綜復雜，具有多重性、不穩定性等特征，相關政策明細的制定、適用不能“一刀切”。河南省要結合本省實際情況，參照《中華人民共和國土地承包法》等法律，根據實際情況制定和出臺相應的土地承包權退出機制政策，為有效促進土地資源利用保駕護航。

3.3 發揮市場主體的作用

當前土地承包權退出仍以政府為主導，市場這只“看不見的手”尚未發揮其真正的作用。當前承包地退出多數由村集體經濟組織具體執行，村集體經濟組織資金力量較為薄弱，經濟風險承擔能力不強。因此，應充分發揮市場主體的作用，以更優厚、更大補償力度的政策引導支持農戶自愿有償退出承包地。同時，在市場化程度不斷提高的今天，承包地退出的運行機制也一定離不開市場的主體作用，要積極探索多元市場主體參與土地承包權退出的路徑。

3.4 建立健全農村社會保障體系

城鄉不一致的社會保障體系導致資源分配不均，不利于農民退地進城，不利于新型城鎮化發展。特別是在農村老齡化程度進一步加劇的情況下，農村社會老年群體的養老需求對農村社保制度提出了更高要求，相當一部分非農就業能力不強的農民也依賴于土地才能夠生存。因此，加快建立健全農村社會保障制度，加大農村社保的投入力度，提高農村社會福利，是解決農民退地后顧之憂的關鍵之一。

4 結語

為解決農村土地撂荒現象嚴重的問題，須構建完整的土地承包權退出機制，促進長期離農的農戶退出承包地，提高農村土地資源的利用效率，從而促進土地的適度規?；洜I。當前階段，河南省農戶土地承包權退出意愿整體偏低，農戶兼業化現象較為普遍，同時缺乏相應的土地承包權退出配套政策體系。因此，應建立相應的土地承包權配套政策體系，構建多元化的土地承包權退出補償機制，并加大農村社會保障體系的投入，從而解決農戶退出承包地的后顧之憂。