美日韓應對人口老齡化的政策選擇與啟示

楊洋

2023年年初，法國爆發了大規模罷工抗議活動，反對退休制度改革，引發全球對養老金與退休制度改革的高度關注。過去30年，養老金與退休制度改革一直是法國政治的痛點之一。雖然社會各界都承認改革有必要，但歷屆政府都未能制定出一個可被廣泛接受的改革方案。

2023年1月10日，法國總理博爾內公布了強制性養老金制度改革方案，核心內容有四點：一是自今年9月1日起，法定退休年齡每年延長3個月，從62歲提高到2030年的64歲；二是領取全額退休金者，養老保險繳納年限仍保持在43年；三是提高退休金，最低標準為100歐元；四是保留從事體力勞動或較早開始工作職工申請提前退休的權利，并為健康原因所需者增加養老金。這項措施雖然符合馬克龍總統連任競選承諾，但未受到民眾的支持。民意調查顯示，超過三分之二的法國人反對該提議，并觸發了超百萬人罷工和激烈的街頭抗議，反對法定退休年齡延后兩年，獲取全額退休金的條件更加嚴苛，無論何時開始工作，必須扣繳達43年。法國勞工組織表示，改變年齡門檻將打擊那些很早開始工作的低技能工作和最不富有的人。

當前，全世界各國老齡人口正呈快速上升趨勢。世界銀行預測，從2020年到2030年，60歲以上人口將從10億人增加到14億人，占世界人口的六分之一。世界衛生組織研究數據表明， 2020-2050年，全世界80歲以上人口將增加兩倍，達到4.26億人。人口老齡化給各國財政、衛生和社會服務系統帶來重大挑戰，許多國家在提高退休年齡、削減福利或減稅等方面都面臨艱難的政策抉擇。

伴隨老齡化而來的是養老金潛在不足的問題。世界銀行預計，到2050年，養老金缺口將高達總額的23%左右。主要國家都面臨納稅人數逐步減少、領取養老金人數比例增加的挑戰。

日本多措并舉應對老齡化嚴峻挑戰

老齡化是日本長期面臨的主要挑戰之一。自1950年以來，日本65歲以上的老人占人口比例逐年增加，2022年比例達29.1%（居世界第二、僅次于摩納哥），75歲以上者首次占15%以上，預計2040年將提升至35.3%。日本人口的中位年齡為48.7歲，遠超世界平均中位年齡30.2歲。人口老齡化和低出生率給日本政府和社會帶來了緊迫的壓力。據法政大學教授小黑一正研究，2025年，日本戰后嬰兒潮最年輕者也將年滿75歲。從2025年到2040年，20-64歲的工作年齡人口將減少約1000萬，帶來的負面影響“就像海嘯一般”。

日本厚生勞動省幾年發布的數據顯示，2022年日本人口出生率降到新的歷史低點，跌破了80萬；死亡人數158.2萬，創歷史新高。日本內閣補佐官森雅子指出，這一趨勢可能導致“日本逐漸消失”。

養老保障制度的三大支柱

日本養老保障制度（“年金制度”）主要由公共養老保險體系、企業養老金和個人儲蓄養老金三大支柱構成。

第一支柱為公共養老保險體系。包括國民年金和厚生年金。公共養老保險體系采取代際互助機制和強制性全覆蓋，是日本養老保障的基礎。20歲到59歲的所有居民必須繳納公共養老金。2022年4月至2023年3月，農民和個體戶月繳額為16590日元，其中國家承擔一半；企業職工繳費額為月薪的18.3%，企業和個人各承擔一半。

第二支柱為企業年金。主要包括確定繳費型企業年金（DC）、確定給付型企業年金（DB）和現金余額型養老金（CB）。該養老金計劃主要面向在職員工，類似于延遲工資，由企業直接從工資中扣除，并在退休時一次性返還。

第三支柱主要包括個人定額繳費養老金（iDeCo）計劃和個人儲蓄賬戶（NISA）兩種模式，整體覆蓋率分別為25%和50%，屬于以儲備養老金為目的、自負盈虧的定投基金計劃。iDeCo繳款截止為65歲，NISA適用于20歲以上日本居民，可免除20%的資本利得收入和五年內每年投資不超過100萬日元的股息征稅。從2014年開始，最多可通過NISA進行10年的免稅投資，累計投資額上限為500萬日元。

為老齡人口營造健康生活

日本積極為老齡人口營造健康生活，在快速推進城市化進程的同時，也確保城市居民在當地以安全、獨立、舒適的方式養老，主要措施如下。

其一，推動老年人再就業，讓老齡人口保持身心健康。日本政府在2015年提出“智慧白金社會”倡議，制定了“社會5.0”未來愿景，鼓勵老年人過豐富多彩的“百歲生活”，繼續在社會中發揮積極作用。

其二，重新規劃基礎設施，滿足因人口老齡化對城市建設所產生的特殊需求。例如，將部分學校改造為老齡人口護理設施場所，重新規劃社區設施用途，以供多代人日常聚會使用和在緊急情況下用作救災中心；翻新空置住房，吸引年輕學生和藝術家為社區主導的區域更新創造動力等。

其三，調整城市的出行步行環境，為公共交通設施配備智能型包容性功能。老年人可充分享受城市的無障礙化和適宜步行的環境。為落實國家土地和交通政策，日本國土交通省在人行橫道、公共建筑和交通系統等方面推行了老齡友好和無障礙設計原則。最新版《無障礙法》將新建和現有建筑、公共交通運營商和設施的無障礙原則，納入單一法律框架下。

改革以“安全性”為重點

日本將改革確定繳費型（DC）企業年金，新立法將于2024年12月1日生效。改革提高了DC企業年金分項限額，放寬了DC企業年金繳款員工的個人定額繳費養老金（IdeCo）參與限制。自2001年引入DC企業年金以來，雇主提供的養老金安排已逐漸從確定給付型（DB）企業年金轉變為DC企業年金，或兩者組合。

據日媒報道，厚生勞動省理事會開始審議定于2025年推進的日本養老金制度改革，“安全性”是改革的重點。領取養老金的老人數量在增加，而工作年齡人口正在減少。日本將確保養老金替代率（養老金占工作人口平均工資的比例）維持在50%以上。為此采取四種方案：一是將支付養老金年齡從60歲延長到 64歲，65歲前不可領取付款。二是將部分福利養老金資源分配入國民年金計劃。三是將企業年金制度的覆蓋范圍擴大到短時工，以提高福利金額。四是將國民年金制度中領取基本養老金所需注冊期從40年延長至45年；或將國民年金繳款支付期限從40歲到59歲改為45歲到64歲。

日本政府根據人口老齡化的現實狀況，深入挖掘老年人勞動潛力，試圖盤活“長壽經濟”；同時將老年人生活與城市規劃發展、數字化發展有機融合，并以“安全性”為原則采取多項措施避免養老金資金池虧空，旨在保障老年人口較高質量的生活品質。

韓國養老體系關注低收入老年群體

韓國于2017年步入老年社會，其老年人口比例，預計從2019年的14.9%增長到2067年的46.5%，工作年齡人口預計將低于老年人口。2045年，韓國人的平均年齡將位居世界首位，成為“世界上最老的人口”。與此同時，韓國65歲以上者近一半生活在相對貧困中，老年貧困成為韓國緊迫的社會問題。據韓媒測算，由于低出生率、人口老齡化和經濟增長放緩，韓國國民養老金服務（NPS）資金池將于2055年耗盡，較預期更早。主要原因在于預計繳納國民養老金的人數將減少，領取者人數增加，導致保費入不敷出。面臨嚴峻形勢，2022年5月上臺的尹錫悅政府承諾，將推動全面改革韓國國民養老金制度。

韓國應對老齡化及其影響的措施包括：采用多支柱養老金體系以加強退休人員收入保障，提高生產力以彌補工作年齡人口的減少，并推動老年人友好型行業發展。

多支柱養老金體系

韓國養老金體系以第一支柱為主體，和第二、第三支柱相協調，同時還有資助貧困老人的“零支柱”。

“零支柱”是指提供給低收入老年人群的保障措施。韓國基礎養老金計劃是一項由稅收資助的福利，計劃規定65周歲及以上的老人，如符合領取條件，可按照其家庭收入情況，每月領取10萬元至20萬韓元的養老金補助。

第一支柱由國民養老金計劃（NPS）和特殊職業養老金兩部分組成。國民養老金計劃由政府根據繳費設定，并調整替代率水平的繳費型國家主權養老基金，實行全國統一管理。加入計劃的國民，需按照加入年份的替代率標準確定領取待遇水平。在國民養老金計劃中，職工繳款率占月收入的9%，由雇主和個人分別繳納4.5%。個體經營者每月全額負擔本人當月收入金額的9%。加入該計劃超過10年且年齡超過60歲的人群，可按月領取終身養老金。受人口老齡化影響，自2013年起，領取養老金的年齡逐漸遞增。1969年后出生者，領取養老金年齡為65歲。

第二支柱為企業年金制度（ERB），由雇主繳納費用，主要分為確定給付型（DB）和確定繳費型（DC）兩種類型。在DB計劃中，退休福利為每年30天的平均工資乘以就業期（連續服務年限）。雇員退休福利預先確定，而雇主的投入隨投資結果改變，所有收益和風險均由雇主承擔。在DC計劃中，雇員年工資的十二分之一或以上應作為繳款，支付給雇員的養老金賬戶。雇員的投入資金是固定的，要自行選擇投資組合并承擔風險和收益。無論DB還是DC計劃，其繳費比例均為8.3%，由雇主承擔。領取退休養老金的條件是年齡滿55歲且已繳費累計滿10年。

第三支柱為個人養老金計劃。為滿足多樣化養老保障需求，韓國于1994年建立了個人養老金計劃。該計劃旨在積累和運營雇員一次性支付或雇主及雇員根據雇員選擇支付的繳款。其產品主要由銀行、資產管理公司和保險公司提供，包括兩類：一是養老金積累型產品，二是養老金保險類產品。參加個人養老金計劃者按照產品合同約定繳費滿5年之后，即可從55歲開始按月領取個人養老金。

加強退休人員的收入保障體系

隨著平均預期壽命延長，貧困問題或將加劇。韓國第三基本方案旨在加強公共和私人退休收入保障體系。為彌補公共養老金制度不足，政府選擇擴大婦女養老金參與權利，鼓勵開展一次性或兼職特殊就業。通過建立單列的國民養老金制度，放寬住房養老金和農田養老金要求，增加提交養老金人數。韓國政府還通過改善金融體系，積極應對老年人資產安全長期風險。

多手段提高老年人生活質量

為提高老年人生活質量，韓國政府采取了推動健康里程系統、加強慢性病管理、擴大綜合護理服務、加強長期護理保險體系質量管理、提升臨終關懷治療服務等一系列措施。韓國政府還通過擴大社會參與機會，發展適合老年人的休閑文化，支持志愿者參與。通過擴大老年人出租住房，對老年司機進行強制性安全培訓，通過建立老年人保護區來減少老年行人的交通事故，創造安全的生活環境。

韓國第三個低生育率和老齡化社會基本計劃（2016-2020）旨在促進與老年人相關的醫療保健、旅游和食品等工業部門，支持開發通用設計和以用戶為導向的老年人友好型產品。為了應對老齡化和城市化導致農村地區人口下降的局面，政府還提出了回歸并振興家園的措施。為了有效使用國家財政資源，政府采取了重組準重復金融項目、擴大收入基礎和管理中長期金融風險等措施。

“參數化改革”提升養老體系的持續性

為應對人口老齡化的嚴峻形勢，韓國國會特別養老金改革委員會提出一項“參數化改革”，旨在穩定養老金融資，提高安全性，保證最低程度的老年舒適度。

其一，提高養老金一般提取年齡，提升面向較貧窮養老金領取者的支持水平。這一舉措將支持國民養老金服務的財務可持續性，有助于減少老年人貧困和人口快速老齡化對勞動力的影響。領取養老金的年齡將從62歲逐漸提升為65歲，最終達到70歲。

其二，將現有9%的養老金繳款率逐步提高至15%。從長遠來看，繳款率需要增加一倍以上，才能為韓國政府目前40%的收入替代率提供資金。

其三，增加稅收優惠，韓國的個人養老金僅占國內生產總值的32%，遠低于經合組織國家平均水平，參與率低且儲蓄收益少。為所有工人引入可選擇退出的自動注冊，以促進參與個人養老金計劃。

其四，通過延長工作年限，延長養老金繳款期，減少提前退休的情況出現。個人繳納養老金的年齡推遲至64歲。韓國還計劃加強社會安全網。改善養老福利系統的智能化和便利化。

總體而言，韓國改革措施側重于解決老年人口減貧問題，通過增加對企業年金和個人養老金計劃的支持力度，提高老年人收入；同時以增加繳款和設置嚴格的投資組合目標等方式，填補養老金資金缺口，提升養老金計劃的長期可持續性。

美國多重養老保障注重發揮政府、企業和個人合力

美國最新人口普查結果顯示， 3.28億人口中有5400萬人年齡超65歲，占人口總數的16.5%，到2030年將增長至7400萬人，即每5名美國人中就有1名達到65歲退休年齡。85歲以上最需要看護的人群數量增長更快，從2000年至2040年間幾乎翻兩番，將對醫療保健系統和社會保障系統帶來重大挑戰。

退休保障政策的三大支柱

美國的退休保障制度有三大支柱：聯邦退休金制度、企業年金計劃和個人退休金計劃。

第一支柱為聯邦退休金制度。是政府主導并強制實施的基本保險制度，旨在提供保障型社會福利。社會保障稅由聯邦政府在全國范圍內按照工資的一定比率征收，企業按照雇員社會保障號碼代扣代繳，由財政部國內工資局統一收繳，并專項進入社會保障署設立的社會保障基金。雇員繳納了40個季度稅款后，才能在退休后每月領取聯邦退休金。退休金的計算取決于實際退休年齡。達到法定退休年齡退休者，才能享受全額退休金。提前退休將導致退休金減額發放。1960年前出生者從65歲起領取退休福利，1960年后出生者退休年齡為67歲。

針對65歲以上每月收入不足1913美元（2023年標準）的低收入老人，在聯邦退休金及其他收入不足以維持生計的情況下，美國社會保障署會根據聯邦附加保障收入計劃，由聯邦政府財政收入提供生活補助金。

第二支柱為企業年金計劃。包括401K計劃和403（b）計劃等，由企業主導，雇主和雇員共同出資，享受稅收優惠。這是美國雇主為雇員提供的最廣泛的退休福利計劃。雇主為雇員繳費的比例由勞資雙方協議確定，通常為雇員工資的3%至7%。2023年，所計算繳款的員工薪酬不超過33萬美元。401K賬戶歸雇員所有，離職時由雇員自行轉入其選定的401K基金公司。該公司為雇員提供各種投資組合選擇，如定期存款、股票、債券、指數基金、ETF和平衡基金等。雇員自主決定投資決策，并承擔投資風險。401K計劃的稅收優惠又名“延遲納稅”（Tax Defer），被譽為“政府提供給中產階級的大禮包”。雇員在繳費和投資收益上免稅，直到退休時從賬戶領取養老金時，才基于賬戶總額繳納個人所得稅。由于退休人員的收入普遍下降，納稅基數隨之減小，再加上投資收益免稅，其實際繳納的個人所得稅將大幅下降。

第三支柱為個人退休金計劃（Individual Retirement Accounts，簡稱IRA），由個人自愿參加并享受聯邦政府提供的稅收優惠。與401K賬戶不同，IRA賬戶由參與者本人開設。任何16歲以上70.5歲以下且年薪不超過一定數額者均可到有資格設立IRA基金的銀行、基金公司等金融機構開設賬戶。IRA賬戶有最高繳費限額，由戶主自行管理，開戶銀行和基金公司等金融機構提供不同組合的IRA基金投資建議。戶主根據自身情況和投資偏好進行投資管理。退休后從賬戶領取的養老金取決于繳費數額和投資收益情況。IRA提供低稅率、免稅利息、股息和投資收益等多種稅收優惠措施。戶主在提取款項前無需繳納稅款，可在退休后支取時再繳納稅款。

改革退休儲蓄計劃

2022年12月下旬，拜登政府出臺的《為每個社區做好退休準備（SECURE）2.0版法案》，對退休儲蓄計劃作出了一系列改革調整：

（1）提高必須開始支取賬戶金額的最低年齡：計劃將最低年齡逐步提高到2033年的75歲。提前支取賬戶金額的扣款比例進一步降低。

（2）推出401（k）和403（b）計劃緊急費用提款：從2024年開始，可從退休賬戶中提早申請緊急提款，以滿足突發的財務需求。最高可用額度為1000美元，每年只能使用一次，且無需繳納10%的稅。公司還允許雇員通過自動扣除工資的方式，設立緊急儲蓄賬戶，上限為2500美元。

（3）啟動401（k）自動注冊退休計劃。2025年開始，將擴大401（k） 和403（b）計劃的自動注冊范圍，以增加參與度。雇員可根據需要選擇退出。

（4）創建便捷搜索的數據庫，幫助居民找回遺忘的退休福利。數以百萬計的 401（k） 賬戶經常被用戶遺忘，無人認領的退休福利總額接近一萬億美元。這部分福利將統一交由勞工部暫存管理。

（5）年均工作500至999小時的兼職工人可獲得公司401（k）企業年金的連續工作時長將由三年縮短為兩年。

（6）持續推動遠程醫療和虛擬健康監測等方式，為更多老年人提供支持。

總體而言，美國退休保障制度改革力爭擴大受眾范圍，提升參退保靈活性，提高資金支取和賬戶管理便捷度，降低取款門檻，且針對緊急情況實施更為人性化的提款政策。

日、韓、美社會養老保障政策改革思路的啟示

通過梳理日韓美為緩解人口老齡化采取的具體舉措，結合世界經濟論壇、OECD、國際貨幣基金組織、世界銀行、聯合國經濟和社會事務部等國際組織提出的綜合性建議，將目前代表性國家退休制度改革思路總結如下：

第一，在適當范圍內提高退休年齡，挖掘銀發人群對刺激商品和服務市場發展的潛能；通過恰當方式，保持老年工人對雇主的吸引力，為老年工人提供就業服務支持，將老年人的技能和經驗等優勢轉化為促進社會發展的寶貴資源；

第二，隨著預期壽命和退休年齡的提升，可適當提高開始支取國民養老金的年齡，緩解社會保障資金壓力；

第三，可在作為第三支柱的個人養老金等領域進行創新性嘗試，適當提升繳款率、低稅率和免稅利息等多種稅收優惠措施等方式，提升養老基金的儲蓄水平；第四，增加包括自營職業者和合同雇員在內的勞動力市場企業年金及個人養老金覆蓋范圍，通過提高社會保障繳款和養老金計劃資產水平、延長債務融資、提高醫療共同支付率、適當提升消費稅等措施，更好地支撐各支柱養老金系統平穩運營；

第五，通過限制在退休年齡之前獲得非必需福利的情形，保證退休基金最大程度?？顚Ｓ?；

第六，適當采取傾斜性舉措，提升向較貧困養老金領取者群體提供養老金的支持水平；

第七，提高養老金計劃資金管理的透明度，定期公布資金實時情況，設置嚴格的投資組合目標，改善養老金治理水平，增加民眾信心；

第八，為應對部分人群可能發生的緊急用款需求，制定更為人性化和靈活的提款政策；

第九，推動技術革命和數字創新。采用智能與互聯社會的新模式，通過建設智慧城市和發展老年人友好型行業，使用物聯網技術或人工智能為老年人口家庭提供支持，提升長期護理水平，構建對老齡人口友好的智慧體系，促進老齡化和城市化進程協同發展，為老年群體高質量生活提供科技保障。

（編輯 楊利紅）