論環境行政代履行費用追償的淆亂與矯正

唐紹均,康慧強

(重慶大學 法學院,重慶 400044)

一、環境行政代履行費用性質的觀點梳理

所謂環境行政代履行費用是指當事人未履行環境義務,此種環境義務既可能為法定環境義務,也可能為環境行政主體通過行政決定所確定的環境義務,而該義務亦可由行政代履行人代為履行達到相同目的,經環境行政主體責令當事人限期履行,在逾期不履行環境義務,不按要求履行環境義務,或者自身不具備履行環境義務的能力的情況下,行政主體可以確定有治理能力的單位代為履行該義務,之后由當事人向行政主體支付必要的費用。梳理相關文獻,我們不難發現關于環境行政代履行費用性質的觀點主要有“公法債權說”“私法債權說”“混合債權說”及“轉化說”四種。

(一)公法債權說

“公法債權說”認為,環境行政代履行費用屬于“公法債權”。所謂“公法債權”是指債權人以國家公權力為依托,向特定債務人請求為或不為一定行為,且用相應的國家權力保障債權實現的一種權利。有學者認為,行政代履行包含兩層法律關系:一是代履行法律關系;二是代履行費用征收法律關系,二者密切相關[1]。行政主體與第三人以“私法”合同確定代履行權利義務,形成代履行法律關系,根據代履行合同的相對性,第三人僅能要求行政主體支付代履行費用。同時,基于代履行費用征收法律關系,行政主體與當事人之間是公法關系,行政主體享有要求當事人支付代履行費用的權利,“該權利與稅收、罰款等一樣,同屬于公法上的金錢債權,需要通過行政行為予以確認,并通過強制執行予以實現”[1]。申言之,立足于代履行費用征收法律關系,有學者將該費用界定為行政主體對當事人享有的“公法債權”,主要有兩個方面的理由[1]:第一,代履行費用體現的行政主體與當事人之間的關系屬于行政法律關系的范疇。行政主體與當事人之間的行政法律關系是整個行政代履行制度的核心,只有基于行政法律關系“啟動”行政代履行程序,才有行政代履行費用追償這一難題的存在。第二,代履行費用在設立基礎(1)公法債權的設立基礎是公法,此處是指行政法。、實施目的(2)公法債權的實施目的不是為了實現作為債權人的公主體自身的利益,而是為了實現公共利益。、權利主體(3)在公法債權體系中,由于其實現目的是為了保障公共利益,故權利主體(即債權人)必然是代表公共利益的行政主體。以及保障債權的實現手段(4)公法債權自產生之初,就與行政權相伴相生,如債權不能得以實現,則債權人可以將國家公權力作為保障債權的實現手段。如果國家機關有強制執行權,則可以直接強制執行;如沒有強制執行權,則可申請人民法院強制執行。等四個方面能夠滿足“公法債權”獨有的特性?；诖?該權利與稅收、罰款等一樣均屬于“公法債權”,行政主體對環境行政代履行費用享有公法上的請求權。

(二)私法債權說

“私法債權說”認為,環境行政代履行費用屬于“私法債權”。所謂“私法債權”是指在民事活動中,債權人請求他人為一定行為(作為或不作為)的民法上的權利。立足于無因管理法律關系,有學者認為,行政代履行費用“應屬于民事責任性質”[2],應將該費用界定為行政主體對當事人享有的“私法債權”,主要有兩方面的理由:第一,環境行政主體既無法定也無約定的清污義務,為了避免環境污染,減輕侵權行為造成的后果,行政主體委托第三人進行清污后而墊付費用應由當事人予以清償。第二,依據國內法規定以及我國參加的國際公約,“因采取恢復措施或排除危害措施而發生的清污費屬于污染事故所造成的損害”,如當事人不向作為第三人的清污單位支付清污費用,環境行政主體在向第三人墊付該筆費用后,有權基于無因管理之債向當事人追償[2]。立足于民事代理法律關系,也有學者認為,行政代履行費用“在性質上應認定為民事責任,將其視為民事責任性質的債權,更有利于其有效償付的實現”[2],該費用應界定為行政主體對當事人享有的“私法債權”,主要有兩個方面的理由:第一,代履行費用實際上是環境行政主體作為當事人的代理人與第三人簽訂委托作業合同,委托第三人開展清污活動,環境行政主體基于代理關系而墊付的費用應屬于民事債權。第二,我國在立法上傾向于將代履行費用“視為民事債權”[2],如《中華人民共和國海洋環境保護法》第90條規定“造成海洋環境污染損害的責任者,應當排除危害,并賠償損失”,實際上已將其中的代履行費用視為民事責任。因此,無論是立足于無因管理法律關系,還是立足于民事代理法律關系,都將環境行政代履行費用的性質視為“私法債權”。

(三)混合債權說

“混合債權說”認為,環境行政代履行費用在性質上應視為一種具有公私雙重屬性的“混合債權”。所謂“混合債權”是指在行政管理活動中,公法行為和私法行為在行為目的、效果等方面出現競合的一種債權[3]。立足于代履行法律關系,有學者認為“履行費用從性質來分析,既是行政主體的權力,又是代履行人的權利,兼具公、私權的性質”,原因在于行政代履行具有雙重功能,環境行政主體可以委托無利害關系的第三人代替責任人履行清污義務,這是私權參與公權的過程。因此,從性質上分析,行政代履行費用“既是行政主體的權力,又是代履行人的權利,兼具公、私權的性質”[4]?；谧泐~償付的角度,也有學者認為,“強制清污費用既可以行政方式,也可以民事方式要求責任人承擔責任,賦予海事行政主管部門以選擇權”[3],該費用應界定為“混合債權”,主要有兩個方面的理由:第一,“清污費用從立法角度看應屬于民事責任”,但如將行政代履行費用定性為民事責任,則難以得到足額償付。而在實踐中,強制清污行為通常由行政主體發起,由此產生的費用亦可視為公法性質的費用。第二,國際公約將代履行費用列入民事責任范疇。在我國生態損害賠償基金建立之前,可以參照《中華人民共和國海商法》和《中華人民共和國企業破產法》等有關規定,將代履行費用作為優先受償債權從油污責任基金中支付[3]。因此,從代履行法律關系及足額償付兩個角度看,環境行政代履行費用都具有公、私雙重屬性。

(四)轉化說

“轉化說”認為,環境行政代履行費用屬于行為義務轉化為金錢給付義務的“標的物”。所謂“轉化說”,是基于行政管理法律關系,環境行政主體要求當事人為或不為一定行為,如當事人拒不履行,則代履行程序啟動,由此產生的代履行費用屬于行政性質的費用,行政主體有權要求當事人足額繳納;如當事人不繳納,行政主體有權強制執行或申請人民法院強制執行。立足于代履行法律關系,有學者認為,“代履行費用本質上屬于費用,即行為義務轉化為金錢義務后的標的物,而不是債權”[5],該費用應界定為具有行政性質的費用,有以下兩方面的理由:第一,代履行費用是在行政代履行行為的基礎上產生的,無此基礎法律關系則無所謂的代履行費用[6]。第二,代履行費用是當事人將行為義務轉化為金錢義務后產生的費用,以償付第三人的代履行服務費用,足見其本質是基于義務轉化而來的費用,而并非債權請求權。因此,環境行政代履行費用其本質應為金錢義務的“標的物”,而非債權[7]。

二、環境行政代履行費用追償的路徑探索

(一)環境行政主體提起民事私益訴訟

環境行政主體提起民事私益訴訟是指環境行政主體作為原告,以當事人為被告,要求被告承擔原告基于行政代履行而墊付的代履行費用而向人民法院提起的民事私益性質的訴訟,包括環境違法行為人構成犯罪以及未構成犯罪兩種情形下的民事私益訴訟。

在環境違法行為人構成犯罪情形下,實踐中存在環境行政主體作為附帶民事私益訴訟原告人提起民事私益訴訟的案例,譬如“馬亦明污染環境罪附帶民事私益訴訟案”(5)案號:(2019)粵0117刑初28號。,馬亦明傾倒廢油導致環境污染涉嫌犯罪,污染事故發生地的廣州市黃埔區環境保護局委托廣州市環境保護技術設備有限公司進行處置并墊付了應急處置費用。此后,廣州市從化區人民檢察院以污染環境罪將馬亦明起訴至法院,同時廣州市黃埔區環境保護局作為附帶民事私益訴訟原告單位,以馬亦明為附帶民事私益訴訟被告人向法院提起民事私益訴訟。廣州市黃埔區環保局認為其委托第三人進行應急處置屬于即時行政代履行,由此墊付的費用應由當事人支付,但當事人并未支付而給其造成損失,在檢察機關提起公訴之時其有權提起附帶民事私益訴訟。法院認為被告人的犯罪行為致使附帶民事私益訴訟原告單位遭受經濟損失應承擔賠償責任,判決被告人馬亦明限期賠償代履行費用。

在環境違法行為人未構成犯罪情形下,實踐中存在環境行政主體作為民事訴訟原告提起民事私益訴訟的案例,譬如“原平市環境保護局與忻州市晨峰運業有限公司、中煤財產保險股份有限公司忻州中心支公司等侵權責任糾紛一案”(6)案號:(2019)晉09民終472號。,忻州市晨峰運業有限公司的油罐車發生泄露導致環境污染,污染事故發生地的原平市環保局委托山西晉投夏工水泥有限公司進行處置并墊付了應急處置費用。此后,原平市環保局作為原告,以忻州市晨峰運業有限公司及其投保的保險公司為被告向法院提起民事私益訴訟。原平市環保局認為,其對開展清污工作既無法定也無約定義務,但為了避免污染擴大,減輕當事人侵權行為造成的后果,委托第三人進行清污并墊付處置費用的行為構成無因管理,故原平市環保局有權基于無因管理提起債權之訴要求當事人清償其墊付的應急處置費用。但法院認為原平市環保局委托第三人處置屬于行政代履行行為,應由行政法律而非民事法律調整,裁定駁回原平市環保局的起訴。

(二)社會組織或者檢察機關提起民事公益訴訟

社會組織提起民事公益訴訟是指社會組織作為原告,以當事人為被告,要求被告承擔環境行政主體墊付的污染治理費用而向人民法院提起民事公益訴訟。以“銅仁市銅鑫汞業有限公司、內蒙古伊東集團東興化工有限責任公司環境污染責任糾紛案”(7)案號:(2017)豫民終232號。為例,銅仁市銅鑫汞業有限公司、內蒙古伊東集團東興化工有限責任公司傾倒廢汞觸媒導致環境污染,污染事故發生地的洛寧縣環境保護局對此進行了處置并墊付了應急處置費用。此后,社會組織“河南省企業社會責任促進中心”作為原告,以兩公司為被告向法院提起民事公益訴訟。原告認為,兩被告將廢汞觸媒傾倒至碧水源公司院內造成環境污染,嚴重損害了社會公共利益,其中洛寧縣環境保護局處置并墊付的應急處置費用也屬于社會公共利益的組成部分,其有權以銅仁市銅鑫汞業有限公司、內蒙古伊東集團東興化工有限責任公司為被告向人民法院提起民事公益訴訟進行追償。法院認為“河南省企業社會責任促進中心”提起民事公益訴訟追償該費用于法有據,判決支持其訴訟請求。

檢察機關提起民事公益訴訟是指檢察機關在履行職責中發現環境行政主體墊付污染治理費用,但當事人拒不支付,檢察機關認為當事人的行為損害了社會公共利益,在沒有適格主體或適格主體不提起訴訟的情形下,以當事人為被告向人民法院提起民事公益訴訟。以“海南省人民檢察院第一分院與澄邁中興橡膠加工廠有限公司環境污染民事公益訴訟案”(8)案號:(2018)瓊01民初737號。為例,澄邁中興橡膠加工廠有限公司排放污水導致環境污染,污染事故發生地的澄邁縣環保局處置并墊付了應急處置費用。此后,海南省人民檢察院第一分院作為原告,以澄邁中興橡膠加工廠有限公司為被告向法院提起民事公益訴訟。海南省人民檢察院第一分院認為,澄邁中興橡膠加工廠有限公司作為橡膠加工企業,明知配套環保設施尚未驗收前不得投入生產,仍擅自生產并將污水直接排入未采取防滲措施的坑塘內造成環境污染,嚴重損害了社會公共利益,其中澄邁縣環保局進行處置并墊付的應急處置費用屬于社會公共利益的組成部分,其有權以澄邁中興橡膠加工廠有限公司為被告向人民法院提起民事公益訴訟進行追償。法院認為海南省人民檢察院第一分院提起民事公益訴訟追償該費用于法有據,判決支持其訴訟請求。

(三)檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟

檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟是指檢察機關在辦理環境污染刑事案件中發現環境行政主體墊付污染治理費用,但被告人拒不支付,檢察機關認為被告人的行為損害了社會公共利益,在其提起刑事公訴時,附帶向審理刑事案件的法院提起民事公益訴訟。以“西安鐵路運輸檢察院訴被告人范鋒、王磊剛污染環境刑事附帶民事公益訴訟案”(9)案號:(2018)陜7102刑初19號。為例,范鋒、王磊剛排放污水導致環境污染涉嫌犯罪,污染事故發生地的西安市環保局蓮湖分局委托陜西新天地固體廢物綜合處置有限公司對污染物進行轉移處置并墊付了應急處置費用。此后,西安鐵路運輸檢察院作為附帶民事公益訴訟起訴人,以范鋒、王磊剛作為被告人提起刑事附帶民事公益訴訟。西安鐵路運輸檢察院認為,范鋒、王磊剛共同非法經營電鍍作坊,將廢水直接排入市政管網造成環境污染,不僅構成污染環境罪,還嚴重損害了社會公共利益,其中西安市環保局蓮湖分局墊付的應急處置費用屬于社會公共利益的組成部分,其有權以范鋒、王磊剛為被告人向人民法院提起刑事附帶民事公益訴訟進行追償。法院認為西安鐵路運輸檢察院在刑事案件中附帶提起民事公益訴訟追償該費用于法有據,判決支持其訴訟請求。

(四)有權主體提起生態環境損害賠償訴訟

生態環境損害賠償訴訟是指省級、市地級人民政府及其指定的相關部門、機構,或者受國務院委托行使全民所有自然資源資產所有權的部門對發生較大、重大、特別重大突發環境事件的,在國家和省級主體功能區規劃中劃定的重點生態功能區、禁止開發區發生環境污染、生態破壞事件的,以及發生其他嚴重影響生態環境后果的事件后,與造成生態環境損害的自然人、法人或者其他組織經磋商未達成一致或無法進行磋商而提起生態環境損害賠償訴訟。以“山東省生態環境廳訴山東金誠重油化工有限公司、山東弘聚新能源有限公司生態環境損害賠償訴訟案”(10)案號:(2017)魯01民初1467號。為例,山東金誠重油化工有限公司、山東弘聚新能源有限公司傾倒工業廢液導致環境污染,污染事故發生地的原章丘市人民政府對環境污染進行了應急處置并墊付了應急處置費用。此后,經山東省人民政府授權的山東省生態環境廳為原告,以山東金誠重油化工有限公司、山東弘聚新能源有限公司為被告向人民法院提起生態環境損害賠償訴訟。山東省生態環境廳認為,依據《生態環境損害賠償制度改革方案》及《中華人民共和國侵權責任法》的相關規定,其有權要求兩被告支付應急處置費用、生態損害賠償費用等,法院認為山東省生態環境廳訴訟提起生態環境損害賠償訴訟追償該費用于法有據,判決支持其訴訟請求。

(五)環境行政主體向人民法院申請強制執行

環境行政主體向人民法院申請強制執行是指當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟,又不履行行政決定的,環境行政主體可以自期限屆滿之日起三個月內,依法向人民法院申請強制執行。以“廣州市番禺區環境保護局申請強制執行吳明林、陳作華承擔代履行費用案”為例,吳明林、陳作華排放污水導致環境污染,污染事故發生地的番禺區環境保護局對當事人造成的水污染進行了應急處置并墊付了應急處置費用。之后,番禺區環保局作為申請執行人,以吳明林、陳作華作為被執行人向人民法院申請強制執行,要求其共同承擔代履行費用,法院裁定準予強制執行,責令被執行人陳作華、吳明林共同承擔代履行費用。

三、對環境行政代履行費用性質與追償路徑的評析

(一)對環境行政代履行費用性質的評析

根據《中華人民共和國行政強制法》(以下簡稱《行政強制法》)第50條規定,在行政主體委托無利害關系的第三人實施行政代履行情形下,環境行政代履行包含兩層法律關系,即行政主體與第三人之間的代履行法律關系以及行政主體與當事人之間的代履行費用征收法律關系。對于環境行政代履行費用性質所存在的“公法債權說”“私法債權說” “混合債權說”及“轉化說”四種觀點,筆者認為,必須立足于前述行政主體與當事人之間的代履行費用征收法律關系,對其分別評析。

(1)對“公法債權說”的評析。對于“公法債權說”,筆者贊同代履行費用體現了公法性質,但并不贊同其屬于債權。之所以贊同代履行費用具有公法性質,原因有三:第一,代履行費用立足于行政主體與當事人之間的代履行費用征收法律關系,應納入行政法律的調整范圍,體現了公法性質;第二,環境行政主體基于行政管理職責啟動行政代履行程序,其目的是為了維護社會公共利益,由此產生的代履行費用應視為維護社會公共利益而支出的費用,體現了公法性質;第三,代履行費用的實現由國家公權力保障,具體體現為通過金錢給付義務的行政間接強制執行或申請人民法院強制執行的方式予以實現,體現了公法性質。之所以不贊同代履行費用屬于債權,原因在于:債權是指請求他人為一定行為(作為或不作為)的民法上的權利,在行政代履行過程中則應體現為環境行政主體請求當事人支付行政代履行費用的權利,這種權利可以被視為“公法債權”,但代履行費用本身不能被稱為“公法債權”。由于本文僅探討代履行費用的法律性質而非“環境行政主體請求當事人支付行政代履行費用的權利”的法律性質,將二者的法律性質混為一談是“公法債權說”較為明顯的錯誤,原因在于未能將“權利”與“權利的客體”加以準確區分。

(2)對“私法債權說”的評析。如果立足于行政主體與第三人之間的代履行法律關系,筆者贊同“私法債權說”,但如果立足于行政主體與當事人之間的代履行費用征收法律關系,代履行費用則具有公法性質而非具有私法屬性,因此筆者不贊同該觀點?！八椒▊鶛嗾f”的不當之處還在于未能將“權利”與“權利的客體”加以準確區分,錯誤地認為代履行費用屬于債權,即環境行政主體請求當事人支付行政代履行費用的權利可以被視為“債權”,但代履行費用本身不能被稱為“債權”,原因在前述對“公法債權說”的評析部分已有論證,此處不再贅述。此外,對于支撐“私法債權說”的兩方面的理由筆者認為也難以成立。第一,環境行政主體負有法定的環境行政管理職責,其委托第三人實施清污行為不構成無因管理[8]。所謂無因管理,是指沒有法定或者約定義務,為避免造成損失主動管理他人事務或為他人提供服務的法律事實。按照《中華人民共和國環境保護法》及其他單行法(11)《中華人民共和國環境保護法》第25條:“企業事業單位和其他生產經營者違反法律法規規定排放污染物,造成或者可能造成嚴重污染的,縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門,可以查封、扣押造成污染物排放的設施、設備?！薄吨腥A人民共和國固體廢物污染環境防治法》第55條:“……不處置的,由所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門責令限期改正;逾期不處置或者處置不符合國家有關規定的,由所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門指定單位按照國家有關規定代為處置,處置費用由產生危險廢物的單位承擔?！钡囊幎?環境行政主體委托第三人進行環境污染治理屬于其履行環境保護監督管理法定職責的體現,并不屬于無因管理。申言之,環境行政主體委托第三人進行環境污染治理而墊付的費用當然不應屬于基于無因管理的私法債權。第二,環境行政主體與當事人之間并未形成民事代理關系。所謂“民事代理”是指代理人以被代理人名義,在授權范圍從事代理行為,其法律后果直接由被代理人承受的法律行為[9]。如將行政代履行視為民事代理行為,則環境行政主體必須在當事人授權后方可委托第三人實施環境污染治理。然而,環境行政主體是基于其環境保護監督管理的法定職責而啟動行政代履行程序,并非基于當事人的授權,雙方并未建立民事代理關系。

(3)對“混合債權說”的評析。對于“混合債權說”,如果立足于行政主體與當事人之間的代履行費用征收法律關系,筆者贊同代履行費用具有公法性質;如果立足于行政主體與第三人之間的代履行法律關系,筆者贊同代履行費用具有私法屬性。但“混合債權說”的不當之處在于未能將“權利”與“權利的客體”加以準確區分,錯誤地認為代履行費用屬于債權,原因在前述對“公法債權說”的評析部分已有論證,此處不再贅述。

(4)對“轉化說”的評析。筆者贊同“轉化說”?！稗D化說”立足于行政主體與當事人之間的代履行費用征收法律關系認為代履行費用具有公法性質,同時還認為代履行費用屬于金錢給付義務的“標的物”,而不屬于債權。有臺灣學者認為,權利的客體是物,它包括有體物、無體物、權利等[10],作為金錢的代履行費用屬于有體物,其與“權利的客體”應是上下位概念。

(二)對環境行政代履行費用追償路徑的評析

基于實踐中前述環境行政主體、檢察機關以及有權主體提起的各類訴訟中有關追償環境治理費用的訴訟請求有可能包含但不限于追償代履行費用,即前述各類訴訟中追償代履行費用既可能僅是一項單獨的訴訟請求(即單獨追償),更可能是追償環境治理費用訴訟請求項下的一部分(即集合追償),所以此處對前述追償路徑的評析既包括對單獨追償的評析,也包括對集合追償的評析。

(1)對環境行政主體提起民事私益訴訟的評析。筆者認為,環境行政主體提起民事私益訴訟的方式不能作為代履行費用的追償路徑,主要有兩方面的理由:第一,如果立足于行政主體與當事人之間的代履行費用征收法律關系,代履行費用具有公法性質,此類案件不屬于民事法律的調整范圍。第二,環境行政主體與當事人之間的代履行行為不符合無因管理的構成要件,代履行費用也不具有私法性質,故不能通過環境行政主體提起民事私益訴訟方式進行追償。

此外,環境行政主體在刑事訴訟中附帶提起民事私益訴訟的方式也不能作為代履行費用的追償路徑,主要有兩方面的理由:第一,環境行政主體并非刑事案件的“被害人”。所謂“被害人”是指在刑事案件中合法權益遭受犯罪行為侵害的主體,由于環境行政主體合法權益并未遭受犯罪行為的侵害,其僅是代履行費用的墊付主體,因此其并非刑事案件的“被害人”。根據《中華人民共和國刑事訴訟法》第101條第1款規定,僅被害人以及被害人死亡或者喪失行為能力時,被害人的法定代理人、近親屬才有權提起附帶民事訴訟,環境行政主體顯然不在此列。第二,代履行費用不屬于因犯罪行為而造成的“物質損失”。根據刑事訴訟法司法解釋等相關規定,能夠在公訴案件中附帶提起民事訴訟的“物質損失”僅限于兩類:一是因人身權利受到犯罪侵犯而遭受的“物質損失”;二是因財物被犯罪分子毀壞而遭受“物質損失”[11]。而環境行政代履行費用并不屬于因環境犯罪而造成的“物質損失”。

(2)對檢察機關提起民事公益訴訟的評析。筆者認為,檢察機關提起民事公益訴訟的方式不能作為代履行費用的追償路徑,主要有兩方面的理由:第一,環境行政代履行費用并非檢察機關“采取預防、處置措施而產生的費用”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第19條第2款規定,“原告為停止侵害、排除妨礙、消除危險采取合理預防、處置措施而發生的費用,請求被告承擔的,人民法院可以依法予以支持”,作為“原告”的檢察機關并未為停止侵害、排除妨礙、消除危險采取合理預防、處置措施而發生費用,也未墊付相應費用。第二,環境行政代履行費用是否屬于“社會公共利益”尚存爭議。所謂“社會公共利益”,是指“社會公眾都享有的非獨占的、為一個社會生存所必需的利益”[12],一般具有利益主體的廣泛性和不特定性、內容的廣泛性和抽象性等特征。環境行政主體墊付的代履行費用屬于國有資產,其亦屬于國家利益的范疇,但司法實踐中能否將國家利益等同于社會公共利益,在學界還存在較大爭議。需要強調的是,“社會公共利益”的界定標準應當從嚴掌握,司法切不可一味追求實踐中的利益考量,將國家利益等同于社會公共利益,從而導致利益保護上的不公平。

(3)對檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟的評析。筆者認為,檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟的方式不能作為代履行費用的追償路徑。由于檢察機關單獨提起的訴訟為民事公益訴訟,檢察機關附帶提起的訴訟也應為民事公益訴訟,所以即便是檢察機關提起的刑事附帶民事公益訴訟仍然改變不了其民事公益訴訟的性質?；诖?檢察機關提起民事公益訴訟的方式不能作為代履行費用的追償路徑的理由也完全可用于分析這一方式,所以此處不再贅述。

(4)對有權主體提起生態環境損害賠償訴訟的評析。筆者認為,有權主體提起生態環境損害賠償訴訟的方式不能作為代履行費用的追償路徑,主要有兩個方面的理由:第一,有權主體提起生態環境損害賠償訴訟可能因磋商期限未予明確導致代履行費用追償被拖延。根據《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定(試行)》(下文簡稱《若干規定》)第1條規定,有權主體與“造成生態環境損害的自然人、法人或者其他組織”磋商未達成一致或者無法進行磋商的,可以作為原告提起生態環境損害賠償訴訟,換言之,有權主體提起訴訟前必須進行磋商,即“磋商前置”。然而《若干規定》并沒有對磋商期限予以明確,如磋商被長期拖延,勢必導致代履行費用追償問題久拖不決。第二,有權主體提起生態環境損害賠償訴訟的適用情形有限導致代履行費用追償方式適用受限。根據《若干規定》,有權主體只可針對“發生較大、重大、特別重大突發環境事件”,“在國家和省級主體功能區中劃定的重點生態功能區、禁止開發區發生環境污染、生態破壞事件”以及“發生其他嚴重影響生態環境后果”三類情形提起此類訴訟,換言之,如不屬于前述三類情形,有權主體則無權提起生態環境損害賠償訴訟,這無疑極大地限制了采用此種方式追償代履行費用的適用范圍。

(5)對環境行政主體向人民法院申請強制執行的評析。筆者認為,環境行政主體向人民法院申請強制執行的方式應為代履行費用追償的合適路徑,主要有兩個方面的理由:第一,當事人繳納代履行費用是行政決定確定的具體義務。環境行政主體基于突發環境事故造成生態危害的緊迫性,委托第三方對環境污染進行治理的行為屬于行政代履行,“代履行結束之后,行政主體可以作出行政決定,要求當事人支付相應的費用”,如當事人拒不履行行政決定確定的金錢給付義務,有強制執行權的環境行政主體才可以依法實施行政強制執行。第二,沒有強制執行權的環境行政主體有權就行政決定的內容向人民法院申請強制執行?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第97條(12)原因在對“公法債權說”的評析部分已有論證,此處不再贅述。確立了我國“申請法院強制執行為主,自行強制執行為輔”的行政強制執行基本制度格局,對于法律未明確授予強制執行權的環境行政主體需強制執行具體行政行為確定的行政法上的義務的,可以申請人民法院強制執行。

綜上所述,如當事人在法定期限內既不申請行政復議或者行政訴訟,又不履行代履行費用行政決定的,通過“環境行政主體向人民法院申請強制執行”這一路徑追償代履行費用顯然更符合我國行政強制執行之行政代履行的應有之義,也當為該費用追償的合適路徑。

四、環境行政代履行費用追償的完善建議

(一)將代履行費用繳納決定納入申請法院強制執行的范圍

法律既未明確授權環境行政主體可以做出代履行費用征繳決定書,也未明確規定征繳決定書可以申請人民法院強制執行,導致各地人民法院對環境行政主體申請人民法院強制執行案件所作出的裁定結果大相徑庭(13)《中華人民共和國行政訴訟法》第97條:“公民、法人或者其他組織對行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的,行政機關可以申請人民法院強制執行,或者依法強制執行?！?影響了環境行政主體向人民法院申請強制執行方式的廣泛適用。筆者認為,環境行政主體作出代履行費用征繳決定書屬于法律普遍授權,即行政主體有權經法定程序對當事人的權利義務作出單方面處分的決定,無須再通過立法明確授權?；诖?建議通過司法解釋明確規定環境行政主體對其作出的代履行費用征繳決定有權申請人民法院強制執行[13],即在《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第155條中將行政主體作出的行政代履行費用繳納決定納入行政主體申請人民法院強制執行的范圍,即“行政機關作出的代履行費用繳納決定根據行政訴訟法第96條的規定申請執行的,應當提交行政強制法第55條規定的相關材料,裁定準予強制執行”。

(二)補正向人民法院申請強制執行代履行費用的程序

在代履行費用執行過程中,環境行政主體往往因省略行政決定程序、書面催告程序以及在代履行結束后未及時作出代履行費用征繳決定而出現材料提供不全、代履行程序有瑕疵等問題,導致其向人民法院申請強制執行被裁定不予受理?；诖?筆者認為,亟需實現行政代履行程序與代履行費用征繳程序的合并,將合并后的程序完整標示如下:“作出具有作為義務的行政決定—當事人拒不履行—催告程序—作出代履行行政決定—催告程序—當事人拒不履行—現場監督第三人實施—制作現場筆錄—作出代履行費用征繳決定書—催告程序—向人民法院申請強制執行”。

如果確因環境行政主體省略行政決定程序、書面催告程序以及在代履行結束后未及時作出代履行費用征繳決定而出現材料提供不全、代履行程序有瑕疵等問題,筆者認為,應通過補充申請材料的方式以實現行政代履行必要程序的補正。根據《行政強制法》第55條的規定,“行政機關向人民法院申請強制執行,應當提供下列材料:(一)強制執行申請書;(二)行政決定書及作出決定的事實、理由和依據;(三)當事人的意見及行政機關催告情況;(四)申請強制執行標的情況;(五)法律、行政法規規定的其他材料”,通過補充申請材料以實現行政代履行必要程序的補正,亟需重點補正該條關于申請強制執行的第二、三項的材料。具言之,第二項材料主要包括行政決定書、行政決定書的送達回證等送達資料、行政執法卷宗中有關行政決定認定的基本事實的證據(含現場筆錄(14)通過查找相關案例,筆者發現“山東省青州市環境保護局申請向人民法院申請執行韓克江行政處罰案”[案號:(2019)魯0781行審273號]與“廣州市番禺區環境保護局向申請強制執行吳明林、陳作華承擔代履行費用案”[案號:(2018)粵71行申31號]中,人民法院的裁定結果大相徑庭。)、行政決定作出的有關行政程序的材料以及行政決定所依據的法律規范;第三項材料主要包括提供當事人在行政決定有效送達后對該行政決定合法性、合理性等方面的書面或者口頭意見,以及催告書的送達情況、當事人對催告書送達后是否提出異議、主動履行情況及原因說明等方面的材料。

(三)增加行政強制執行代履行費用的特別方式

此外,筆者認為,以下兩種途徑可以通過立法加以完善,將其作為環境行政主體向人民法院申請強制執行的特別方式。第一,通過拍賣事先查封、扣押的物品用以抵繳行政代履行費用。雖然《行政強制法》第46條第3款普遍賦予了依法享有查封、扣押職權的行政主體通過拍賣事先查封、扣押物品抵繳罰款的強制執行職權,但遺憾的是,該條文僅規定將“查封、扣押的財物依法拍賣”用于抵繳罰款,而未規定可抵繳代履行費用。為此筆者建議,在修改《行政強制法》時在“金錢給付義務的執行”一章將代履行費用納入前述抵繳的范圍,即“經催告仍不履行的,在實施行政管理過程中已經采取查封、扣押措施的行政機關,可以將查封、扣押的財物依法拍賣抵繳罰款、滯納金及行政代履行費用”。第二,通過加處罰款或者滯納金催促當事人繳納行政代履行費用?！缎姓娭品ā返?5條第1款普遍賦予有權做出金錢給付義務的行政主體依法享有加處罰款和滯納金的強制執行權。在環境行政代履行結束后,環境行政主體應于法定期限內做出代履行費用征繳決定書(15)現場筆錄應根據現場實際情況,就代履行的時間、地點、方式、過程、結果等情況進行文字記錄。除此之外,還可以通過現場拍照、錄音、錄像等方式提交人民法院審查。,并及時送達當事人。在行政決定指定的期限屆滿后,當事人沒有履行給付義務的,環境行政主體可以依法加處罰款或者滯納金,以催促當事人繳納(16)代履行費用征繳決定書的主要內容:(1)當事人的基本信息;(2)代履行的理由及依據(主要是確定當事人的行為義務以及即時代履行的情況);(3)代履行的標的及其履行情況;(4)代履行的方式及時間;(5)代履行費用明細及清單;(6)代履行人基本情況;(7)申請行政復議或提起行政訴訟的途徑與期限;(8)行政機關的名稱和日期等。。