人與自然和諧共生的中國式現代化之法治體系與方略

張 震,袁周斌

(西南政法大學 行政法學院,重慶 401120)

黨的二十大報告明確提出“中國式現代化”的重要命題,并闡述了“中國式現代化”基于中國國情的五個方面的特色。其中一個特色是,中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化[1]22。努力建設人與自然和諧共生的現代化,根源于中國獨特的文化傳統、歷史命運和國情條件,是中國共產黨團結帶領人民推進生態文明建設、實現綠色發展的核心要義與根本任務,也是中國式現代化的本質要求。在包含五個方面特色的中國式現代化體系中,人與自然和諧共生的現代化之定位可謂是基礎性的中國式現代化,即其是實現其他四個方面特色(人口規模巨大、全體人民共同富裕、物質文明和精神文明相協調、走和平發展道路)的中國式現代化之根本前提和重要支撐。

法治興則國家興。黨的二十大報告強調指出:“必須更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用,在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家……全面推進國家各方面工作法治化?！盵1]40在法治軌道上推進國家各方面工作法治化,系指“在治國理政各個領域,實現法律規范全覆蓋、依法治理全鏈條、良法善治全方位,使法治成為國家各方面工作的崇高理念、堅定信仰、常規思維和基本方式,成為引領、規范和保障國家各方面工作的‘軌道’,以此推進和護航中國式現代化”[2]。就建設人與自然和諧共生的中國式現代化而言,其作為國家現代化工作的重要面向之一,也須用法治理念、法治思維和法治方式來引領、規范和保障其相關工作,即全面推進其相關工作的法治化。在新時代新征程建設法治中國和美麗中國的宏闊背景下,把人與自然和諧共生的中國式現代化工作全面納入法治軌道,對于走好中國式現代化道路、全面建成社會主義現代化強國具有基礎性保障功能和戰略性支撐作用?；诖?在博大精深的習近平法治思想和習近平生態文明思想指導下,如何深度闡釋人與自然和諧共生的中國式現代化之法治意蘊、法治體系和法治方略,全面釋放人與自然和諧共生的中國式現代化的價值效能,成為法學界亟需研究和回答的重大時代問題。

一、人與自然和諧共生的中國式現代化之法治意蘊

(一)生態良法善治

法治的意涵不僅僅表征為形式意義上的法律規則之治,更體現為形式法治與實質法治相結合的良法善治。由此,人與自然和諧共生的中國式現代化之法治意蘊首先表現為形式法治意義上的生態法律規則之治。生態法律規則之治意味著既要有規則又要守規則,即不僅要建立科學嚴密、系統完備的生態法律規則體系,而且要加強生態法律規則文化建設,包括執政黨、有關國家機關、企事業組織以及全體國民都得養成認同生態法律規則的意識、形成遵守生態法律規則的習慣。在生態法律規則之治的基礎上,全面納入法治軌道的人與自然和諧共生的中國式現代化,其實質內涵與核心要求是生態良法善治。

其一,蘊含人民至上的價值理念和根本立場。黨的十九屆六中全會把“堅持人民至上”確認為貫穿黨的百年奮斗歷程的寶貴經驗與重要原則之一。黨的二十大報告中再次強調“必須堅持人民至上”這一中國特色社會主義的立場觀點方法。堅持人民至上的價值理念和根本立場,是中國式的生態良法善治區別于資本主義生態法治的本質所在。在當下中國,建設人與自然和諧共生的現代化并實現生態良法善治,關系著最廣大人民的根本利益和中華民族永續發展的長遠利益,是利國利民利子孫后代的重要工作。因此,必須堅持把生態惠民、生態利民、生態為民作為構建生態良法善治的出發點和落腳點,以法治思維和法治方式著力解決好人與自然的和諧共生問題,順應人民群眾對建設綠色美好家園的殷切期盼。

其二,彰顯維護和實現生態公平正義的法治精神。公平正義是法治的生命線,公正與否直接決定著國家各方面工作法治化之成敗。習近平總書記指出:“良好生態環境是最公平的公共產品,是最普惠的民生福祉?！盵3]35此處所言“最公平”“最普惠”彰顯了生態公平正義的法治精神,也意味著人與自然和諧共生的中國式現代化必須緊緊圍繞保障和促進生態公平正義來進行,必須讓全體人民在生態環境立法、執法、司法等領域的法治活動中都能感受到公平正義。具體而言:(1)在立法工作中須秉持社會主義公正原則,加快制定和完善體現權利公平、機會公平、規則公平的生態良法。立法在設定生態環境權利和義務時要對多元社會主體一視同仁,還要妥善考量代內公平與代際公平、區域公平與國際公平的協調關系。簡言之,要以生態良法來促進生態善治的實現。(2)在生態環境執法領域,應堅持實體公正與程序公正并重,對破環生態、污染環境的典型違法犯罪行為要加大執法力度,切實維護國家生態安全和保障人民群眾的生態權益。(3)在維護社會公平正義最后一道防線的司法活動中,基于人與自然和諧相處的共生哲學,不僅應當維護和保障強調環境利益分配的環境正義,更應當維護和實現強調補償的生態矯正正義[4],亦即應當使受損的生態環境盡可能地恢復到合理的健康狀態。

(二)和諧發展價值

人類通過合理利用、友好呵護自然獲得自然的慷慨回報,同時也獲得可持續發展的機遇。倘若人類凌駕于自然之上,無序開發、污染環境、破壞生態、粗暴掠奪自然,則必然遭受自然的加倍報復和無情懲罰。因此,人類與自然萬物之間必須和諧相處,這是實現人與自然和諧共生的前提。易言之,和諧是人與自然共生關系的首要價值取向,也是人與自然關系良好穩定的一種理想狀態。人與自然之間這種和諧的理想狀態,正如中國古代先哲荀子所言:“萬物各得其和以生,各得其養以成?！绷暯娇倳浱岢龅奶N含辯證法思維的“綠水青山就是金山銀山”理念亦充分彰顯了人與自然共生的和諧價值。隨著經濟增長方式的不斷轉變,人們的認識境界逐步升高,發展觀念不斷進步,綠水青山與金山銀山從最初的對立走向辯證的統一;在此過程中,人與自然的關系也不斷調整并趨向和諧,從而最終形成“人與自然生命共同體”[3]28-29。在追求和諧的基礎上,人與自然和諧共生的“共生”一詞還蘊含著發展的價值目標。自新中國成立以來,“發展”逐步成為國家主旋律[5]。人與自然和諧共生所追求的發展,是人與自然生命共同體在和諧相處基礎上生態效益、經濟效益、社會效益同步提升的互惠發展和永續發展。發展是人類社會的永恒主題,而法治無疑是實現人類社會全面可持續發展的制勝法寶。要促進和實現人類與自然萬物之間的相互依存、協調發展、共生共榮,必須走促進人與自然和諧共生的法治化道路。由此,從價值層面來講,在法治軌道上推進人與自然和諧共生的中國式現代化,就是通過中國特色社會主義法治對人與自然之間共生共榮關系的確認、規范和保障,來達致人與自然生命共同體的和諧發展——生產發展、生活富裕,生態良好,即以和諧發展作為其核心價值追求。

(三)中國實踐方案

在法治軌道上推進人與自然和諧共生的中國式現代化,將創造人類生態法治文明的新形態。此中國式的生態法治文明新形態,在立足本國具體國情并開放性地借鑒世界優秀生態文明和法治文明成果之基礎上,為人類生態文明和法治文明的相互融合與協同發展提供了中國實踐方案。

其一,生態法治文明新形態的“中國式”彰顯著我國憲法確認的中國特色社會主義制度和中國共產黨領導地位。中國特色社會主義制度是中國式生態法治文明新形態的根本制度基礎;中國共產黨是馬克思主義自然觀、生態觀和法治觀的忠誠信仰者和實踐者,在美麗中國建設和法治中國建設中發揮著總覽全局、協調各方的領導核心作用。堅持中國特色社會主義制度和中國共產黨領導,確保了中國式生態法治文明新形態的制度屬性和前進方向。歷史和現實都表明,堅持中國特色社會主義制度和中國共產黨領導,是人與自然和諧共生的法治現代化之中國樣式相較于西方樣式的最大區別和最大優勢所在,也是創造中國式生態法治文明新形態的最根本保證。

其二,生態法治文明新形態的“中國式”蘊含著深厚的中華傳統生態智慧和法制思想。習近平總書記曾指出,我們中華文明傳承五千多年,積淀了諸如“天人合一”“道法自然”“取之有節、用之有度”等豐富的生態智慧和文化傳統,至今仍給人以深刻警示和啟迪[6]30。以“天人合一”自然觀為代表的中華傳統生態智慧契合了人與自然共生共榮的和諧發展價值取向,可謂是新時代創造人類生態法治文明新形態的重要思想源泉。此外,中華民族在治國安邦的法制思想方面具有德治與法制相結合的德法共治傳統[7],所謂“德主刑輔”“德禮為本、刑罰為用”“法安天下、德潤人心”,即以道德引導與法律約束相結合的方式規范社會秩序。對德治與法制相結合的中華傳統法制思想的現代傳承,體現于人與自然和諧共生的中國式現代化建設中,就是綜合運用行政規制、司法救濟、市場激勵、道德引導等多元化手段,以法治與德治相輔相成、相得益彰的行為方式來推進生態環境治理的現代化。概言之,在法治軌道上建設人與自然和諧共生的中國式現代化所創造的人類生態法治文明新形態,呈現了中國共產黨領導人民對中華傳統生態智慧和法制思想的創造性轉化和創造性發展。

二、人與自然和諧共生的中國式現代化之法治體系

在法治軌道上推進人與自然和諧共生的中國式現代化是全面依法治國工作的重要內容之一,必須契合全面依法治國的總體目標和運行模式;而全面依法治國的總目標和總抓手是建設中國特色社會主義法治體系。由此,必須在中國特色社會主義法治體系框架下構建充分體現人與自然和諧共生的完備法治規范體系、高效法治實施體系、嚴密法治監督體系和有力法治保障體系。黨的十八大以來,以習近平總書記為核心的黨中央高度重視以法治思維和法治方式來推進生態文明建設,取得巨大成就,人與自然和諧共生的中國式現代化之法治體系已初步形成。

(一)人與自然和諧共生的完備法治規范體系

人與自然和諧共生的法治規范在淵源上既包括屬于國法范疇的憲法和生態環境類法律法規規章,也包括相關黨內法規,還包括中國簽署的國際生態環境公約。進入新時代以來,既凸顯中國樣式又與國際接軌的人與自然和諧共生的法治規范體系日趨成型。

其一,在國家立法方面,目前我國已公布施行生態環境類法律30余部,包括環境保護法、生物安全法等綜合性法律和涉及污染防治、環境和生物多樣性保護、自然資源保護和利用、長江黃河等流域性生態環保、黑土地等特殊地理地域保護等專門性法律;此外出臺生態環境相關行政法規100余部、部門規章600余部、地方性法規1 000余部[8]。這些法律和法規規章涵蓋山、水、林、田、湖、草、沙等各類自然系統。2018年3月,全國人大修憲首次把“生態文明”“和諧美麗”等寫入憲法序言的國家目標之中,并規定國務院的生態文明建設職權,這既充實完善了憲法生態文明規范體系,也為努力建設人與自然和諧共生的現代化夯實了憲法基礎[9]。此外,2020年出臺的《民法典》以其綠色原則和綠色規則彰顯了人與自然和諧共生的生態化品性;2017年修訂《行政訴訟法》和《民事訴訟法》確立環境公益訴訟制度以及2020年《刑法修正案(十一)》關于懲治環境犯罪的新規定,亦分別呈現了刑法、訴訟法的生態化趨向。

其二,在黨內法規方面,為補充法律之不足、促進法律之實施,為人與自然和諧共生的現代化建設提供制度化規范化保障,黨中央、國務院相繼出臺了涉及總體改革、具體制度、督察與責任、宣傳與道德倡導等多種類型的數十部重要政策性法規文件,如《生態文明體制改革總體方案》《關于構建現代環境治理體系的指導意見》《生態環境損害賠償制度改革方案》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》《中央生態環境保護督察工作規定》《公民生態環境行為規范(試行)》等。

其三,在國際生態環境公約簽署方面。我國迄今已與60多個國家、地區及國際組織簽署了包括全球應對氣候變化的《巴黎協定》、聯合國防治荒漠化的《鄂爾多斯宣言》、保護生物多樣性的《昆明宣言》等在內的150余項生態環境國際公約或合作文件[10],積極承擔與自身發展水平相適應的國際責任,成為國際社會構建地球生命共同體的重要參與者、貢獻者、引領者。

目前,人與自然和諧共生的法治規范體系雖已形成規模,但與既要量足又須質高的“完備”之要求尚有較大差距。首先,在國法方面主要表現如下:一是生態環境立法在應對氣候變化、推進減污降碳、加強有毒有害物質管理、環境風險管控等領域仍有立法空白和漏洞需要填補;二是生態環境立法的體系性不足,“歷時碎片化”與“共時碎片化”共存現象明顯[11];三是生態環境立法不僅在各單行法之間存在規則和制度矛盾,而且與憲法及其他傳統部門法之間的協調性也不夠。其次,在黨規方面主要體現為各種制度設計大多較為原則,尚需明確和細化。此外,生態環境相關國法、黨規與國際公約之間的規則銜接仍顯不足。

(二)人與自然和諧共生的高效法治實施體系

法律的生命力及其權威性均在于實施。伴隨著人與自然和諧共生的法治規范體系的形成和日臻完善,構建包括生態環境執法體系、生態環境保護司法體系等在內且相互銜接協調的高效法治實施體系,成為創造生態法治文明新形態的必然要求。

其一,生態環境執法體系。近年來,我國生態環境執法體系建設取得顯著成績。(1)改革地方環境保護管理體制。為解決傳統以塊為主的地方環保管理體制存在的突出問題,自2016年起在全國逐步推行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革,建立條塊結合、各司其職、權責明確、保障有力的地方環境保護管理體制。(2)重組政府生態環境管理部門。按照黨中央關于深化黨和國家機構改革的統一部署,國務院和各地方政府在2018年相繼組建了新的生態環境、自然資源管理部門,分別統一行使監管城鄉各類污染排放和行政執法職責、統一行使國土空間用途管制和全民所有自然資源資產所有者職責。通過重整優化組織機構、理順管理體制機制,進一步落實了2014年修訂《環境保護法》確立的“環保部門統一監管、有關部門分工負責、地方政府分級負責”的生態環境監管體制。(3)建立生態環境保護綜合執法體系。為解決過往橫向上多頭執法、縱向上多層重復執法的問題,黨中央、國務院于2018年出臺《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》,在各地方整合組建生態環境保護綜合執法隊伍,以本級生態環境部門的名義統一行使行政處罰、檢查、強制等執法職權。通過有效整合政府相關部門的污染防治和生態保護執法職責,統籌配置執法資源和執法力量,基本形成與生態環境保護事業相適應的行政綜合執法職能體系。需指出的是,由于傳統的生態環境執法體系仍有相當的制度慣性,當下各項生態環境執法體系改革雖取得初步成效,但仍面臨著垂直管理部門與地方政府的執法權力博弈、綜合執法遭遇利益沖突時力度不足、執法流程不規范、執法效能不高和基層執法隊伍業務不精等亟需解決的問題[12],尚未達到良性、高效的執法體系建設目標。

其二,生態環境保護司法體系。司法機關緊緊圍繞維護和實現生態公平正義的良法善治目標,持續深化生態環境保護司法體系改革創新。(1)全方位構建生態環境保護訴訟體系。在重整優化傳統刑事、民事和行政審判職能的基礎上,逐步形成了包括環境資源刑事、民事、行政、公益訴訟和生態環境損害賠償訴訟的生態環境保護訴訟體系,為生態環境公共利益和個人生態權益提供全方位保護與監督。(2)初步建成環境資源司法專門化機構體系。2014年6月,最高人民法院成立專門的環境資源審判庭,之后各高級人民法院和大多數中級法院均相繼成立環境資源審判庭,基層法院也紛紛成立環境資源審判庭或合議庭。截至2022年底,全國法院共設立環境資源審判專門機構或組織2 426個[13]。由環境資源專門審判機構或組織統一行使環境資源刑事、民事、行政審判職能。另自2019年1月最高人民檢察院設立公益訴訟檢察廳以來,全國檢察系統也普遍建立了公益訴訟檢察機構。(3)探索建立環境資源審判規則和制度體系。最高人民法院單獨或聯合最高人民檢察院發布《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等多件相關司法解釋,推進環境資源審判程序規則的專門化和體系化;同時探索實行以生態系統或生態功能區為單位的環境資源案件跨行政區劃集中管轄制度、綠色職權主義審判機制、環境公益訴訟專項資金、環境資源保護禁止令、生態環保司法建議書等綠色司法制度。(4)推進構建生態環境糾紛多元化解決機制。司法機關與行政機關、社會公益組織等開展合作,運用調解、協商、仲裁等非訴訟糾紛解決機制,通過訴罰銜接、訴調銜接、訴商銜接,及時化解環境資源領域矛盾糾紛,滿足人民群眾多元化司法需求。當下,我國傳統司法體系的生態轉向已清晰可見,但不容否認,理性系統的“綠色司法”制度體系尚未真正形成[14],生態環境保護司法專門化的探索主要還在實踐層面,環境資源審判專門司法制度與傳統司法制度的體系協調性問題仍待解決。

(三)人與自然和諧共生的嚴密法治監督體系

公權力如果不受監督則必然導致腐敗,這是一條歷史鐵律。生態環境領域的公權力概莫能外,必須對生態環境權力的配置和運行實行全方位全過程全領域的制約和監督。(1)建立并實行中央生態環境保護督察制度。2019年出臺的黨內法規《中央生態環境保護督察工作規定》將過去以檢查督促污染企業等社會主體遵紀守法為主的“環境保護督查”,上升為同時監督社會主體、黨委政府及其有關部門并以后者環保履責情況為監督重點的“中央生態環境保護督察”;同時要求實行中央-省級兩級督察體制,省級督察作為中央督察的延伸和補充。需說明的是,與行政復議、審計等傳統行政監督制度不同,中央生態環境保護督察形成了兼具黨內監督和行政監督兩重面向的制度樣態[15]。(2)推進生態環境紀檢監察。國家監察體制改革后的生態環境紀檢監察與中央生態環境保護督察在監督視閾上既有重疊性也有互補性,共同發揮著確保依法行使公權力的公職人員履行生態環保職責,有力打擊生態環境領域權力腐敗,提升生態環境治理清廉指數的功能。(3)加強人大監督。例如,十三屆全國人大常委會自2018年起已連續5年對生態環境類法律實施情況開展全面的執法檢查;又如,國務院及地方各級政府根據《環境保護法》第27條的規定向同級人大定期報告環境狀況和環境保護目標完成情況,接受人大監督。(4)開展政協監督。人民政協作為社會主義協商民主的重要渠道和基本形式,在政黨協商與政協協商中,通過召開協商會議和專題調研、專題視察、情況通報等方式,開展生態良法善治維度的民主監督。(5)強化司法監督。各級法院通過生態環境行政訴訟或公益訴訟活動依法行使審判權,糾正行政執法不嚴、不作為或濫用權力等行為。(6)鼓勵社會監督。各類環境公益基金會、環保公益組織和自愿者組織通過提交生態環境立法建議、宣傳環保法律知識、舉行生態公益活動、檢舉環境違法犯罪行為和提起環境公益訴訟等多種方式,督促和協助政府依法履行生態環保責任。(7)倡導輿論監督。如新聞媒體積極參與政府生態環境監管執法過程并配合中央部署開展污染防治攻堅戰、長江大保護等重大活動,通過開展新聞調查、推出專題報道、曝光生態破壞典型案例等方式,營造輿論環境。

總體而言,人與自然和諧共生的法治監督體系日益清晰并已初步形成監督網絡,但與黨中央提出的構建“黨統一領導、全面覆蓋、權威高效”法治監督體系之目標要求尚有差距。如在生態環境保護督察方面,主要表現為中央督察與省級督察兩級的工作銜接機制不暢、省級督察工作能力有待提升以及運動式督察重問題處置而輕風險防范導致監督漏洞等[16]。此外,生態環境保護督察與紀檢監察在監督權力配置和監督程序銜接等方面的體系化程度還不高,國家監督與社會監督的整體生態法治監督合力亦顯不足。

(四)人與自然和諧共生的有力法治保障體系

其一,政治和組織保障。中國共產黨各級黨委在提高自身依法執政能力和水平的同時提供有力的政治和組織保障。黨中央始終把努力建設人與自然和諧共生的現代化擺在全局工作的突出位置,并著眼把人與自然和諧共生的現代化納入法治化軌道,已相繼出臺數十件相關政策法規、領導立法機關制定和修訂數十部生態環境法律,以法治思維和法治方式推動形成綠色發展的現代化建設新格局。在黨中央的集中統一領導下,各地區各部門黨委和領導干部大力支持和積極推進,黨的各級組織部門發揮職能作用以保障相關決策部署的落地見效。

其二,隊伍和人才保障。按照習近平總書記提出的“建設一支生態環境保護鐵軍”的要求,生態環境保護領域德才兼備、德法兼修的高素質法治人才隊伍建設工作有了長足進展。例如,全國高校已設有環境與資源保護法學專業的博士學位授權點16個、碩士學位授權點100余個,環境與資源保護法學專業研究生教育培養了大量專業人才[17];環境與資源保護法課程被許多高校設置為非法學專業本科生的通識選修課;環境資源法陸續被納入國家司法考試(法律職業資格考試)的科目范圍和國家公務員考試的考查范圍。

其三,物質條件保障。財力、物力、科技、信息等物質條件是人與自然和諧共生的法治體系從制度優勢轉化為治理效能的必要保障。近年來,人與自然和諧共生的法治保障體系中的物質條件保障日益得到重視。生態環境執法、司法、監督的經費和相關裝備質量得到提高;同時積極推動大數據、云計算、人工智能等現代科技創新成果與生態環境執法、司法、監督工作的融合,為人與自然和諧共生的法治實施體系、法治監督體系賦能。

誠然,人與自然和諧共生的法治保障體系建設雖有長足進步,但仍難以提供結構完整、機制健全、資源充分、富于成效的保障要素系統[18]。具體而言,在政治和組織保障層面,將黨的領導充分落實到人與自然和諧共生的法治體系構建和運行的整體過程和具體環節,還有待進一步完善和優化;在隊伍和人才保障層面,促進人與自然和諧共生的法治工作隊伍建設仍需在專業化和規?；线M一步改進和加強;在物質條件保障層面,實現生態良法善治的財力、物力等保障要素尚需進一步加強重視和落實,數據化、網絡化、智能化的科技信息保障水平也有待進一步提高。

三、人與自然和諧共生的中國式現代化之法治方略

黨的二十大報告強調“必須堅持問題導向”。如上所述,近年來人與自然和諧共生的中國式現代化之法治體系雖已基本構建成形,但仍存在諸方面的問題。問題是創新的起點,也是創新的動力源。在新時代新征程中,要解決上述法治體系構建中面臨的問題,回應人民群眾的新要求新期待,就必須探索和施行科學合理的法治方略,以更高的標準和更嚴的要求,全面推進人與自然和諧共生的中國式現代化。

(一)根本原則:堅持和全面加強中國共產黨的領導

堅持中國共產黨的領導在2018年修改現行憲法之后已成為我國的一項不可動搖的憲制原則。根據這一憲制原則的根本性要求,在法治軌道上推進人與自然和諧共生的中國式現代化,必須堅持和全面加強黨的領導。此乃國家各方面工作法治化最終取得成功的關鍵所在。

其一,充分發揮黨的領導核心作用。黨的領導核心作用具體包括定向領航作用、頂層規劃作用、統籌協調作用、檢視整改作用等四個方面[19]。由此,黨的領導不僅要深入人與自然和諧共生的法治體系的頂層架構和制度設計中,還要落實到該體系運行的整體過程和具體環節;要通過黨來全面統籌實現生態良法善治的立法、執法、司法、普法和法律服務等專門法治工作,并檢視整改存在的各種問題,確保正確的法治化方向。

其二,強化黨內法規的“先行先試”功能。黨的十八大以來,黨中央先后出臺一系列政策法規不斷完善生態文明建設的頂層設計,使生態環境保護黨內法規與生態環境立法相輔相成,共同作為人與自然和諧共生的法治規范體系的重要組成部分。進一步發揮黨內法規“先行先試”的引領和帶動作用,既可填補尚有的生態法治規范缺陷,并為之后制定或修訂相關生態環境法律規范總結“先行先試”經驗;又有助于人民群眾熟悉立法動向相關的“先行先試”制度內容,為之后立法提供“緩沖區”。

其三,推進生態環境治理職能相近的黨政機構合署或合設。例如,實行中央生態環境保護督察制度,落實“黨政同責、一崗雙責”,中央與省級兩級生態環境保護督察辦公室的設立,就是生態環境領域黨內監督機構與行政監督機構合設的實踐探索。通過深化黨和國家機構改革與制度配套,逐步探索推進生態環境治理職能相近的黨政機構合署或合設,實現機制合力與職能優化,有利于實現依法治國和依規治黨在政理、法理和行動上的一體化,有利于將黨的領導這一制度優勢有效轉化為治理效能。

(二)動力機制:自上而下和自下而上的雙向互動

習近平總書記在深刻總結人類法治文明演進規律之基礎上,將已經實現現代化的資本主義國家推進法治化的模式分為兩種不同類型,即以歐美國家為代表的自下而上的社會演進模式和以新加坡、韓國、日本等東亞國家為代表的自上而下的政府推動模式。繼而他指出:“就我國而言,我們要在短短幾十年時間內實現社會主義現代化,就必須自上而下、自下而上雙向互動地推進法治化?！盵20]136全面推進人與自然和諧共生的中國式現代化工作的法治化,同樣既需要強化自上而下的黨政推動作用,又需要充分發揮自下而上的人民主體力量,即通過自上而下和自下而上的雙向有機結合來提供持續的動力。

其一,強化自上而下的黨政推動作用。黨中央、國務院始終堅持全國統籌、強化頂層設計,決策部署開展了諸如生態環境保護綜合行政執法改革、環境資源審判專門化、中央生態環境保護督察等一系列推進法治化的重大改革和制度創新,并從上至下強力推動,壓實各級政治責任,促進生態良法善治取得顯著成效。在新時代新征程中還須堅持和強化自上而下的黨政推動作用,尤其是要發揮領導干部這個“關鍵少數”的帶頭效應。在黨委領導、政府主導的生態治理權責配置架構下,各級黨政領導干部應切實履行本區域本部門生態良法善治第一責任人的職責,以上率下、以身作則、擔當作為,確保自上而下的黨政推動始終成為生態法治建設向縱深發展的強大動力。

其二,充分發揮自下而上的人民主體力量。人與自然和諧共生的中國式現代化是人民群眾共同參與、共同建設、共同享有的事業。因而,必須堅持人民群眾的主體地位,依法保障人民群眾的知情權、參與權、決策權和監督權,在各級黨委領導和政府主導之下充分發揮人民群眾的自主性、能動性和創造精神。要引導企業、社會組織和個人通過多種途徑、機制和方式積極參與人與自然和諧共生的法治體系構建工作,同時積極履行生態環境保護的個人義務和社會責任?？傊?應激發人民群眾投身創造人類生態法治文明新形態的熱忱,使之逐漸演化為實現生態良法善治自下而上的不竭內生動力。

(三)路徑指引:系統整體協同觀的法治方法論

習近平總書記在論述法治方法論時指出:“全面依法治國是一個系統工程,要整體謀劃,更加注重系統性、整體性、協同性?！盵20]4這種系統整體協同觀的方法論不僅體現在習近平法治思想中[21],也體現在習近平總書記對于人與自然關系的科學論斷中。針對西方資本主義國家秉持人與自然“主客二分”世界觀長期對自然進行肆無忌憚的征服和掠奪從而引發嚴重環境問題,習近平總書記跨越“主客二分”思維,承認自然的系統性價值,創造性地提出了蘊含系統整體協同觀的“人與自然生命共同體”重要命題[3]18。在“人與自然生命共同體”下,統籌考慮自然生態系統各要素,將系統整體協同觀念貫穿到生態環境保護和高質量發展全過程,不斷形成人與自然和諧發展新格局?？梢?系統整體協同觀分別與全面依法治國和生態文明建設兩大時代主題相契合,已成為在法治軌道上建設人與自然和諧共生的現代化的基礎性方法論。

例如在系統整體協同觀的指引下,可從如下四個方面提高生態環境法治規范體系的系統性與協調性。(1)增強生態環境法律法規之間在實質內容上的銜接與協調。這是生態環境保護的系統性整體性協同性之所需,也是憲法上社會主義法制統一原則之要求。首先,基于生態環境要素之間的自然關聯性,應加強生態環境要素立法之間的內容銜接。例如,森林法與水土保持法、防沙治沙法、應對氣候變化法之間必然存在內容的關聯,在立法內容中應對這種要素之間的關聯予以體現。其次,基于生態環境保護的整體性、公共性、協同性,應加強特定區域地方立法之間的制度銜接。例如,跨區域或跨流域污染防治的區域聯防聯控制度、信息共享制度、生態補償制度等。(2)促進生態環境法律部門與憲法及其他部門法的溝通和功能互補[22]。生態環境法律部門的行為規則與程序規則離不開憲法和行政法、刑法、民法、訴訟法等部門法的支撐。生態環境法律部門與憲法及其他部門法的互動與交融,不僅體現在憲法及其他部門法的“綠化”或生態化,更需要生態環境立法有意識地主動與憲法及其他部門法進行內容協調。這種內容協調既包括文本上的銜接一致,還包括文本背后從法解釋學、法教義學和方法論層面尋求價值取向、意涵空間和法律方法之有機協調。(3)加強生態環境黨規與國法之間的銜接和協調。需要對已經出臺的生態環境黨內法規進行系統清理,將實踐證明已相對成熟的制度內容及時納入國家立法。例如,黨中央的法規文件提出排污許可制改革后,立法機關積極推動把過去固定點源生態環境管理的各項制度統一納入排污許可制,并納入環境保護法、水污染防治法、大氣污染防治法等專項法律。通過理順生態環境黨規與國法的理論聯系與實踐關聯,實現二者的有機銜接、有效配合、相得益彰,充分發揮“黨規國法”組合拳的效用。(4)加強生態環境黨規、國法與我國簽署的國際生態環境公約的銜接與協同。構筑尊崇自然、綠色發展的生態體系是全球面臨的共同挑戰和共同責任。須協調推進生態環境領域國內法治和涉外法治,尤其是要重信守諾,認真履行國際生態環境公約和推進公約的國內法轉化,主動承擔同國情、發展階段和能力相適應的生態環境治理義務,為全球提供更多公共產品,同時更好維護國家主權、安全和發展利益。

(四)重點突破:“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”

在法治軌道上推進人與自然和諧共生的中國式現代化既需要統籌協調、整體謀劃、合力推進,也需要把握重點、率先突破。習近平總書記強調:“建設生態文明,重在建章立制,用最嚴格的制度、最嚴格的法治保護生態環境?！盵6]44當下,亟需按照“最嚴格制度最嚴密法治”的要求,從如下四個方面實現重點突破。

其一,加快補齊生態環境立法短板。(1)亟需以憲法為根據編撰環境法典。環境法典作為以憲法為核心的生態環境法律體系中的一部發揮綜合性、核心性法律功能的基本法律,可改變目前生態環境法律部門中因缺少基本性法律而導致的法律分布支離破碎狀態,同時也可在整體上體現和落實憲法上的生態文明規范及其制度內涵[23]。就編撰環境法典的主旨而言,環境法典應以“人與自然的和諧共生”為其核心靈魂,要將黨領導人民創造人類生態法治文明新形態的理念及實踐成果轉化為體系化的生態環境法律制度,為建設人與自然和諧共生的現代化的法律需求提供體系化方案[24]。(2)亟需加快推進重點領域的生態環境立法。例如,為順利實現我國向世界宣布的碳達峰碳中和目標,需加快推動專門的《應對氣候變化法》的立法進程,對碳排放管控、碳排放權交易制度等內容作出統一規定;同時應及時修訂《煤炭法》《可再生能源法》《節約能源法》《清潔生產促進法》《森林法》《草原法》等間接應對氣候變化的法律,增加或完善其應對氣候變化的相關內容[25]。

其二,大力提升生態環境綜合執法效能。(1)完善執法體制。認真落實黨中央、國務院的決策部署,推動全面完成縱向維度的省以下生態環境機構監測監察執法垂直管理制度改革和橫向維度的生態環境保護綜合行政執法改革,持續完善生態環境執法體制。(2)豐富執法手段。例如實施懲罰性與激勵性相結合的多元化執法手段:既要堅持底線思維、強化執法力度,對于觸犯生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線的違法行為,依法采用罰款、責令停產停業等高強制性、懲罰性的執法手段;又要立足于生態環境的公共性和經濟性,對社會主體的生態環境守法行為給予適當的行政獎勵和補貼,而且在采取市場手段能夠有效修復生態環境損害時,還可通過激勵性的執法和解機制,促使損害人迅速履行修復受損生態環境的義務,防止傳統懲罰模式因程序繁瑣所致的生態環境損害無法及時清理的后果。(3)加強執法隊伍建設。例如,健全和完善生態環境保護綜合行政執法人員的選撥、任用、考核、培訓機制,嚴格落實執法問責機制,不斷提高執法隊伍的正規化、專業化和法治化素養。

其三,穩妥推進環境資源審判專門化。(1)推進環境資源審判專門機構的實質化。當前,環境資源審判庭、合議庭或者巡回法庭等專門機構已普遍設立,但一些法院基于編制限縮、經費不足和案源稀少等因素仍存在環境資源審判專門機構“有名無實”的問題,故此還應加強法官隊伍統籌配置,為環境資源審判專門機構配備充足的審判人員,以滿足司法訴訟最基本的程序要求[26]。(2)明確環境資源審判的歸屬案件范圍。為全面實行刑事、民事、行政審判職能“三合一”,亟需厘清歸屬環境資源審判的各類案件范圍,包括明確罪名和案由等,以環境資源案件類型化推進環境資源審判專門化。(3)完善環境資源審判的實體裁判規則和訴訟程序規則。這需要最高人民法院在準確把握實踐需要的基礎上強化規則指引和業務指導,包括及時制定、修改環境資源審判司法解釋,及時發布、宣傳地方法院培樹和報送的具有創新性、科學性和可操作性的指導性案例或典型案例,以促進環境資源領域類型化案件裁判尺度統一,充分發揮環境資源審判專門化職能作用。(4)提升審判人員的專業能力水平。要加大以新時代環境司法理念及裁判規則為主要內容的業務培訓力度,不斷提升環境資源審判能力水平。盡快培養一大批既精通法律法規又熟悉環境科學知識的專家型法官,打造適應“三合一”歸口審理模式的高素質環境資源審判人員隊伍。

其四,切實加強生態環境法治宣傳教育。(1)生態環境法治宣傳教育的全民化。針對當下社會對生態環境保護存在認同度較高、認知度不足、踐行度較低等問題,亟需把生態良法善治教育納入國民教育范疇,使全體國民均能養成正確的生態法治觀。這不僅要讓生態環境法治宣傳教育成為國家在公民中開展五年一輪普法活動的重要任務,以及對國家工作人員尤其是領導干部進行常態化培訓的重要內容,還要使之融入大中小學思想政治課一體化教學中,在各學段培養生態法治文明建設的生態新人。(2)生態環境法治宣傳教育的專業化。鑒于生態環境保護義務的履行往往涉及高度的專業性和復雜的經濟成本效益權衡,生態環境法治宣傳教育內容不能再像傳統那般局限于相關法律法規表層知識性內容,還應就相關行業、企業在守法過程中所關心的技術設備、經濟成本等專業性信息提供必要的指導,并將這種細致且專業的引導納入守法規則體系之中,以便于守法主體切實履行法律義務。(3)生態環境法治宣傳教育的生活化。生態環境法治宣傳教育應立足于現實生活,尤其是要結合人類合理利用、友好保護自然的正面榜樣和無序開發、粗暴掠奪自然的反面典型,幫助受教育者建立起生態環境法律法規的生活性關聯,提高自覺的守法意識和生態意識。在此基礎上,還要通過生態環境法治教育讀本、電影電視、舞臺演出、網絡小說和小視頻等多種展現形式,講好中國人與自然和諧共生的法治故事。

四、余論:構建人與自然和諧共生向度的中國自主法學知識體系

以習近平總書記在2016年5月哲學社會科學工作座談會和2022年4月考察中國人民大學時關于加快構建中國特色哲學社會科學的重要講話精神為根本指引,如何加快建構以中國自主知識體系為內核的中國特色法學學科體系、學術體系、話語體系,已成為法學界近來開展討論的熱點話題[27]。當下,堅持在法治軌道上建設人與自然和諧共生的中國式現代化,還需在深入研究人與自然和諧共生的中國式現代化的法治意蘊、體系和方略之基礎上,加快構建人與自然和諧共生向度的中國自主法學知識體系。一方面,探究如何用法治來引領、規范和保障人與自然和諧共生的中國式現代化所凝練出的概念范疇、規則原則、精神價值以及理論體系,諸如生態良法善治、人與自然和諧發展價值、中國式生態法治文明新形態、人與自然和諧共生的法治體系等,將成為建構人與自然和諧共生向度的中國特色法學學科體系、學術體系、話語體系的自主知識來源;另一方面,人與自然和諧共生向度的中國自主法學知識體系的闡釋運用、開拓創新,也為推進和實現人與自然和諧共生的中國式現代化奠定理論基礎和提供智識支撐。

展望未來,在建設美麗中國和法治中國的新征程中,確保人與自然和諧共生的中國式現代化在法治軌道上順利推進,需要系統謀劃和妥帖安排,當下則須遵循科學合理的法治方略,系統構建人與自然和諧共生的完備法治規范體系、高效法治實施體系、嚴密法治監督體系和有力法治保障體系,同時加快形成人與自然和諧共生向度的中國自主法學知識體系,從而更好地滿足新時代人民日益增長的優美生態環境需要,更好地回應人民群眾對人與自然和諧共生的現代化的新要求新期待。