關于政務信息化共性支撐平臺生態體系構建思路的研究*

王偉

北京市大數據中心，北京 100101

數字政府是推動國家治理體系和治理能力現代化、提升經濟社會高水平發展的重要抓手和引擎。數字政府建設是智慧城市建設的重要組成部分，是一種綜合了多個學科、服務于各類行業領域和對象的技術體系[1]。創建共性平臺、組件和業務復用能力是數字政府建設的主要目標及任務之一[2]。

1 現狀問題

當前，各地區、各部門按照智慧城市或數字政府規劃，為促進政務信息化整體效益的最大化，按照統一技術框架建設了大數據平臺、政務云平臺、政務網絡、政務網站、數據開放平臺、區塊鏈等共性支撐平臺，通過共性支撐平臺對各行業領域的應用系統進行整合、資源共享和公共支撐，力求實現政務信息化的集約化、一體化建設。但各行業部門業務信息系統對各地區信息化主管部門建設的共性支撐平臺使用情況仍有待加強，對共性支撐平臺的利用還不夠充分[3]，大數據平臺、區塊鏈等政務信息化共性支撐平臺生態構建過程中還面臨以下問題。

1.1 平臺內涵和外延不清

隨著政務信息化建設步入新階段以及信息技術發展態勢變化，信息化主管部門以及不同行業使用部門就政務信息化共性支撐平臺提出了新要求、新需求和新功能，共性支撐平臺的內涵和外延顯著擴大，平臺功能涵蓋范圍及能力不斷變化，對此行業使用部門產生了共性支撐平臺“是什么”的困惑。

1.2 不掌握或違背平臺建設規律

政務信息化共性支撐平臺建設規律是客觀存在的，它是一個動態、持續、不斷改進、反復迭代的過程[4]。在建設、管理政務信息化共性支撐平臺過程中，信息化主管部門或共性平臺建設管理方存在管理、技術人員不掌握或違背平臺建設規律的情況，在沒有頂層設計及整體規劃考慮下，或不了解實際共性需求下，或不顧項目需經歷立項、建設、竣工到提供標準服務建設過程，要求快速建設共性支撐平臺，最終導致“建而不能用”等問題，嚴重影響了共性支撐平臺的建設效果。

1.3 平臺推進策略和機制不完善

共性支撐平臺的建設應用是一個長期過程，目前在實踐過程中，共性支撐平臺推進策略和機制不完善[5]，出現行業應用系統使用需求與共性支撐平臺實際可提供服務之間產生矛盾。在平臺應用推廣過程中，沒有形成良好的閉環管理機制和監督考核機制，進而導致平臺應用推廣效果不好。

1.4 平臺功能過于單一，平臺技術能力清單和技術標準缺失

隨著我國信息化建設整體步入新階段，各地區對建設共性基礎平臺需求逐漸增高。各地建設共性支撐平臺過程中，出現了共性支撐平臺技術供給能力不足、平臺功能單一、供給體系不完善、供給質量不高以及平臺技術能力清單和接口技術標準缺失等現象[6]，對此各行業使用部門產生了共性支撐平臺“有什么”“怎么用”的困惑。

1.5 平臺服務穩定性和安全性不足

隨著共性支撐平臺內涵外延擴大，平臺建設周期較長，共性支撐平臺面臨頻繁升級改造或新增服務功能的情況，進而導致平臺提供的服務持續性、穩定性和安全性不足的情況[7]。在調研中發現，行業使用部門在項目方案設計中使用了平臺共性服務，但在項目具體建設過程中，因共性支撐平臺暫無法提供這些共性服務或服務不夠穩定或出現了安全事件，導致建設或運營過程中出現了無法實施、無法提供服務或需要另行追加費用重新建設等問題。

1.6 系統集成和產業協作體系能力需提高

政務信息化共性支撐平臺生態體系構建涉及共性平臺管理者、建設者、使用者以及支撐企業等眾多利益相關者。目前在共性支撐平臺生態體系構建過程中面臨共性平臺與各行業部門系統集成能力不足，平臺建設、運營、推廣過程中平臺管理部門與各行業使用部門、各信息化產業企業協作能力不足等問題。

1.7 專業的技術人才隊伍建設不足

在政務信息化共性支撐平臺建設、應用、推廣以及構建生態體系過程中，人才是至關重要的資源，但是政務信息化主管部門以及行業使用部門在專業的技術人才隊伍建設上存在較大不足[8]。主要體現在既懂信息化又懂業務的復合型信息化人才相對缺乏，領導干部信息化能力相對薄弱，面對信息化新事物新技術不懂如何應用和管理以及對信息化人才重視不夠，待遇和激勵體制，不利于發揮專業技術人才的積極性。

針對以上問題，如何建成一個能夠持續提供可靠穩定共性服務的共性支撐平臺，如何讓各行業領域應用“生長”在共性支撐平臺上并構建良好的生態體系，切實發揮共性支撐平臺的作用，各地信息化主管部門或共性平臺建設管理方亟需給出解決思路和方案。

2 構建思路

共性支撐平臺生態體系建設是一個系統性工程，應從多層面入手，多主體參與，多部門配合，多環節把控。按照問題導向原則，在充分調研各行業、各領域、各部門的關鍵共性技術問題基礎上，明確平臺的內涵外延，梳理清楚與各行業領域平臺邊界關系，掌握平臺建設演變周期規律，明確平臺的服務能力和技術實現標準，進而通過一支思想統一的人才隊伍，建成一個能夠持續提供可靠穩定共性服務的共性支撐平臺，推動構建合作共贏的生態體系，真正的實現各業務系統扎根于共性支撐平臺、受益于共性支撐平臺，進而提升統籌、管理和共享開放服務能力。

圖1 構建思路框架體系圖

2.1 明確共性支撐平臺的內涵及外延

建設共性支撐平臺的目的是解決跨行業、跨領域的關鍵共性技術問題。它是解決一對多的問題。只有明確了共性支撐平臺的內涵和外延，平臺建設和服務提供方才能舉旗定向，引領前進，共性平臺才有市場、才有生命力。應從智慧城市建設總體規劃、控制性規劃、分項規劃、項目工程、具體功能服務等不同維度層面，界定清楚共性支撐平臺解決什么問題，達成什么目標，起到什么作用，明確其概念、定義、特性、內容、邊界關系以及適用范圍等內容，解決共性支撐平臺“是什么”的問題。

2.2 遵循平臺建設的演變周期規律

共性支撐平臺建設、運營是有生命周期和演變周期規律的［9］，從共性支撐平臺的規劃、設計、立項、建設、竣工到提供標準服務，再到用戶使用和建立信任關系，進而到升級改造，直至構建完整的生態體系，這是有過程、有規律的。共性支撐平臺建設方案應善于總結平臺建設、應用和管理的現狀、問題以及成功經驗，探索平臺建設、應用和管理的內在規律。共性支撐平臺的建設運營管理人員要掌握并遵循共性支撐平臺建設、運營的演變周期規律，熟悉項目管理機制，具備一定的信息化技術能力，才能更好地攻克項目建設過程中的難點和堵點問題，更好地解決各行業業務系統長到共性支撐平臺的問題。

2.3 明確共性支撐平臺推進策略

共性支撐平臺的建設應用是一個長期過程，在實踐過程中共性服務建設周期長，容易出現功能服務分類分批次上線的情況，導致無法有效支撐項目單位的系統建設。在推動共性支撐平臺應用中，應明確共性支撐平臺推進策略，根據共性支撐平臺功能服務所處前期研究、工程建設以及上線服務等階段不同，分步驟分階段推進共性支撐平臺建設應用。

2.4 具備明確的服務能力和技術實現標準

推進共性支撐平臺生態體系建設，應明確共性支撐平臺可以提供哪些功能類、數據類服務能力，要對共性服務做詳細的描述，解決共性平臺“有什么”的問題；應明確使用共性平臺服務的技術實現標準、技術體系，形成定型的、詳細的、有針對性的技術文檔和操作說明，解決共性平臺“怎么用”的問題。通過加強培訓和管理引導，把共性支撐平臺“有什么”“怎么用”詳細介紹給各行業部門、使用單位，才能實實在在的推廣共性支撐平臺，促進共性支撐平臺生態體系建設。

2.5 持續穩定可靠的平臺服務

共性支撐平臺持續穩定可靠的服務是共性支撐平臺生態體系構建的基礎核心之一，關系到行業使用部門的切實利益和實際使用效果，關系到信息化主管部門或平臺建設方的形象。信息化主管部門或平臺建設方，要做好平臺需求分析、系統架構設計、功能及壓力測試、部署發布、監控預警、應急演練、服務響應、評估評價等工作。共性支撐平臺建設要有恒，少“翻燒餅”，要“發揚釘釘子精神”，一張藍圖繪到底，確保共性支撐平臺能夠持續、穩定、可靠的提供服務。

2.6 構建良好產業生態協作體系

基于共性支撐平臺開展業務系統建設本質上是一個協作過程，目標是建立一種穩定的生態合作模式，需要契約精神、責任體系和信任體系的支撐。平臺生態體系的發展依賴利益相關者共創價值、合作共贏，需要共性平臺建設者、使用者以及支撐企業等眾多利益相關者實施共同治理、加強協作聯動、形成工作合力。

2.7 打造一支思想統一的人才隊伍

共性支撐平臺生態體系建設需要有一支思想統一、技術過硬、勤政務實、敢于擔當的人才隊伍提供支撐。要加強培訓工作，使參與這項工作的干部統一思想、提高認識，切實增強做好共性支撐平臺建設的責任感和使命感；要做好人才體系建設工作，全面提升各利益相關單位相關工作人員的業務、技術水平，以適應共性支撐平臺建設的要求。要善于培養和管理干部、發現和提拔好干部，做好激勵獎懲機制，用以調動干部的工作潛能和工作積極性。

3 推進機制和保障措施

為了引導信息化建設方向，推動數據資源共享開放，嚴控項目投資規模，保障網絡安全，促進產業發展，提升新型數字政府以及智慧城市建設水平，各地信息化主管部門建立了信息化項目前置審查機制，也出臺了政府投資信息化項目管理辦法。為了更好推動共性支撐平臺應用，信息化主管部門可建立基于信息化項目閉環管理的推動機制和評估監督體系，推動各行業業務系統依托共性支撐平臺來進行建設。

3.1 建立項目閉環管理推進機制

為更好地促進共性支撐平臺生態體系構建，可建立利用項目閉環管理推進平臺生態體系構建的機制，在項目規劃、前置評審、建設及績效評價等不同環節進行控制，分類進行審核，逐步形成共性平臺應用的良性循環。

在項目規劃管理環節，以地區年度智慧城市建設重點任務為引領，以地區政務信息系統和數據為“底帳”，以共性支撐平臺使用績效考核為“準繩”，“疏、堵”結合，在項目規劃設計源頭集中進行共性支撐平臺應用管控。凡不符合地區智慧城市發展趨勢的、不進行集約化建設、不依托共性平臺建設的項目，信息化主管部門可重點進行論證管控。

在項目前置評審環節，可從以下三個方面進行管控：一是抓共建共享，形成共性支撐平臺功能應用不斷“加”、各部門應用不斷“減”的發展格局。二是做好共性支撐平臺“有什么”“怎么用”的宣貫工作。三是加強行業業務信息系統建設類項目評審力度，厘清與共性支撐平臺已有功能的建設邊界，明確共性支撐平臺在業務信息系統中的應用實現方案，確保方案可實施可落地。

在項目建設管理環節，可從以下兩個方面進行管控：一是在建設過程提供好技術支撐和咨詢服務；二是嚴格審查系統投入使用申請，未落實共性支撐平臺應用的，原則上不通過投入使用申請。未通過投入使用申請的，原則上不得申請升級改造或系統運維費用。

在項目績效評價環節，信息化主管部門要充分利用信息化或智慧城市專家委員會、外部企業等第三方力量以抽查等方式對各行業部門使用共性支撐平臺情況進行“體檢”，定期或不定期對項目單位使用共性平臺的情況進行跟蹤評估，發現共性平臺使用短板，促進共性平臺功能、管理、運維及服務等內容的規范完善。

3.2 建立評估監督體系

將共性支撐平臺應用情況納入年度行政機關日常履職績效考評。信息化主管部門負責督促各部門、各單位做好落實工作，依托專家或第三方機構，采用現場督察、自評報告評價等方式對各部門、各區共性支撐平臺應用工作進行評估，評估結果定期通報。

3.3 完善平臺評審政策文件和標準規范

按照“評建合一”的原則，完善共性支撐平臺評審政策文件體系和標準規范體系，做好“一套標準”貫穿項目規劃、評審、建設、驗收和運行全過程；并細化形成不同的申報書模板和典型案例供項目單位參考，增強項目單位使用共性支撐平臺的信心。

3.4 提升領導干部信息化能力

領導干部信息化能力是促進共性支撐平臺應用水平和生態體系構建的重要推動因素［10］。通過加強培訓工作，促進工作人員掌握共性支撐平臺應用標準規范以及評審政策要求，力求統一思想、統一認識、統一要求。做好培訓工作，全面提升各項目單位相關工作人員的對共性支撐平臺評審政策、標準規范的認識，促進共性支撐平臺的應用。

3.5 做好共性支撐平臺典型案例培訓

通過重點部門集中培訓、行業部門專題培訓、業務部門一對一培訓服務，采取線上視頻會議以及線下走訪調研會議等線上線下相結合方式，以系統演示、文件宣貫、案例分析、應用示例、現場答疑、常見問題問答、微課程等形式開展，做好共性支撐平臺典型案例培訓。通過培訓讓各行業部門熟悉共性支撐平臺的內涵及外延和平臺推進策略，掌握共性支撐平臺的功能能力清單和服務接入標準，了解平臺應用場景和典型解決方案。

4 結束語

創建共性支撐平臺、組件和業務復用能力是數字政府建設的重要目標及任務之一。如何讓各行業領域應用“生長”在共性支撐平臺上并構建良好的生態體系是各級信息化主管部門亟需解決的問題之一。本文就政務信息化共性支撐平臺生態體系構建思路進行了探討，提出以下建議：一是共性支撐平臺生態體系建設涉及多個建設主體，平臺建設及服務提供方需加強平臺的研究能力和建設能力，明確共性支撐平臺的內涵及外延和平臺推進策略，掌握平臺建設的演變周期規律，及時發布共性支撐平臺的功能能力清單和服務接入標準，并迭代完善。二是加強共性支撐平臺服務標準和服務能力的宣傳培訓，聯合應用部門建設基于共性支撐平臺的典型應用案例，建立起業務部門使用共性支撐平臺建好業務應用系統的信心。三是在共性支撐平臺具備穩定標準的服務能力的基礎上，利用項目閉環管理工作機制和評估監督體系，按照共性支撐平臺推進策略原則，推動各部門使用共性支撐平臺的共性服務來進行業務系統的建設工作。四是全面加強領導干部信息化能力，促進各方面工作人員掌握共性支撐平臺應用標準規范以及政策要求，促進共性支撐平臺的應用生態體系構建。