中國與東盟國家南海非傳統安全領域多邊合作機制的完善

謝庚全

(海南大學 a.外國語學院，b.法學院，海南 ?？?570228)

近年來，在中國和南海周邊相關國家的共同努力下，南海緊張局勢逐步得到緩解。但是，隨著部分域外國家加大對南海局勢的干涉，勢必對南海的和平穩定以及我國領土和主權安全帶來危害。在解決南海各國之間的領土爭端需要一個長期過程的情況下，中國應與東盟各國加強在南海非傳統安全領域的合作，通過合作對沖部分域外國家對南海問題的干涉和介入，更好的維護我國的領土和主權安全。

一、南海非傳統安全領域的界定

所謂非傳統安全是指對國家安全和人民福祉構成迫在眉睫威脅的非軍事挑戰。非傳統安全是一種擴展的安全概念，它超越了傳統的對國家安全的軍事威脅的關注，包括政治、經濟和社會文化問題。自1990年代中期以來，有部分學者批評以國家為中心的全面安全觀不再具有反思性，也不足以應對重大變化給國家和社會帶來的各種安全挑戰。在這一背景下，有學者提出了人類安全這一概念。人類安全概念的出現對以國家為中心的安全方法提出了挑戰，并為非傳統安全話語的出現奠定了重要基礎。人類安全概念特別關注個人、社區和社會面臨的安全威脅，而這些威脅往往在以國家為中心的安全分析中被忽視。人類安全概念通過將安全指代重新定義為個人/社區而不是國家，并將問題從“什么是安全”重新定義為“要保護誰以及怎么保護”，人類安全概念突出了人類面臨的各種問題、不安全感和脆弱性。人類安全概念還質疑國家作為唯一安全提供者的角色。在維護和保障人類安全方面，不僅國家行為者之間而且非國家行為者之間的合作安全方法變得更加重要。非傳統安全共享人類安全的概念空間，它不再將安全范圍局限于傳統的、以國家為中心的威脅，這些威脅通常是軍事性質的。非傳統安全不僅將個人視為主要的安全參照物，而且認為參照物——國家和個人——并不相互排斥。兩個安全參照物都需要感到安全。因為一個不安全的國家將無法為其人民的安全和福祉提供保障。因此，非傳統安全承認國家作為人類安全的主要提供者的作用。與人類安全一樣，非傳統安全有助于擴大和加深對安全以及國家和非國家行為者在提供和確保安全方面可以發揮的作用的理解。雖然非傳統安全問題是非軍事性質的，但仍然可能嚴重威脅到國家和社會的生存和福祉，以及地區的和平與穩定[1](P3-19)。例如，環境問題，自1987年《布倫特蘭報告》明確承認環境危機對國家安全和人類安全構成威脅以來，國際社會許多人將環境問題視為安全問題[2](P9)。鑒于此，所謂南海非傳統安全領域，主要指的是除了軍事安全以外所有跟南海有關的安全領域，包括海洋科學研究、海洋環境保護、海上搜尋與援救行動、打擊跨國犯罪等。

二、加強南海非傳統安全領域合作的必要性

(一)加強非傳統安全領域合作對南海周邊國家的經濟社會發展具有重要意義

不論是在海洋環境保護還是海洋科學研究以及打擊跨國犯罪等非傳統安全領域加強合作，對南海周邊國家的社會經濟發展均具有重要意義。例如“海上航行和通信安全”與“搜救行動”可以理解為與“海上安全”相關的活動。海上安全至關重要，因為南海是連接太平洋和印度洋的重要海上交通線的咽喉要道。又如，保護好海洋是南海地區可持續發展的目標之一?！?025年東盟社會文化共同體藍圖》鼓勵成員國“加強合作，以保護、修復和可持續利用沿海和海洋環境，應對污染風險以及對海洋生態系統和沿海環境特別是生態敏感區的威脅”[3](P110)。保護該地區日益惡化的海洋生態系統并采取適應行動以應對氣候變化，需要在南海開展比目前更多的區域合作努力。特別是，隨著南海的海洋環境迅速惡化，有關國家將地緣政治或主權主張與在非傳統安全問題上開展關鍵的民事海事合作的需求分開變得更加緊迫。加快南海海洋保護的緊迫性怎么強調都不為過。

(二)通過加強合作積累戰略信任

鑒于南海爭議性質復雜，涉及多方在島礁主權、海域劃界、資源利用等問題上存在分歧，要順利解決南海有關爭議將會面臨一系列的挑戰和不確定性。當前，被大家寄于厚望的“南海行為準則”(COC)磋商已經取得一系列積極進展，但因為美國等域外國家對南海問題的介入和干擾，使一些東盟國家的訴求和積極性發生變化，從而導致出現新的分歧，這些分歧也可能影響磋商進程[4]。因此，通過建立南海非傳統安全領域合作機制妥善管控這些爭議，以確保南海的穩定成為各方和國際社會的重要任務。例如開展海上合作一方面可以預防事故和在事故發生時進行管理，另一方面有助于促進爭端各方之間的相互信任。理論和經驗證據普遍表明，在低級政治問題上的有效合作，可以產生在高級政治問題上合作所需的戰略信任，特別是領土問題。新加坡學者羅伯特·貝克曼認為，南海問題的解決需要耐心，雙方應從不那么敏感的問題開始“先摘低處的果子”，彼此加深了解并建立信心后，才會更愿意和平地處理和解決問題[5]。

三、中國和東盟國家開展南海非傳統安全領域合作的現狀及存在的主要不足

(一)合作現狀的梳理

由中國和東盟成員國于2002年簽署的《南海各方行為宣言》明確同意探索或開展合作活動，包括：海洋環境保護；海洋科學研究；海上航行和通信安全；搜尋與援救行動；打擊跨國犯罪，包括但不限于販運毒品、海盜、海上武裝搶劫和非法販運武器。目前中國和東盟國家在南海非傳統安全領域已開展合作的范圍主要包括港口區域合作、海上搜救、海洋漁業資源保護、海洋科研、油氣資源共同開發等，合作主要以“雙邊+多邊”相結合的方式進行(具體見表1、表2)(1)表格由筆者根據中國外交部官網(https：//www.mfa.gov.cn)、余珍艷論文(2021年華中師范大學博士學位論文《中國-東盟國家南海區域合作機制構建問題研究》)等資料整理而成。。

表1 中國與東盟國家南海非傳統安全領域主要雙邊合作機制

(二)存在的主要不足

1.各方之間信任有待增強，合作議題易被領土問題捆綁。一方面，南海各國之間的戰略信任有待增強，現狀限制了處理非傳統安全問題所需的合作。部分國家國內存在這樣的看法，認為合作意味著在主權要求上做出一些讓步，并擔心在合作框架內由大國主導。另一方面，南海問題的核心還是領土問題，各方對各自的領土主張均不輕易作出讓步。哪怕是非傳統安全領域的合作也容易被領土問題所捆綁而無法深入開展。針鋒相對的領土主張對政府間在海洋和漁業等非安全領域問題上的合作構成了巨大障礙。

2.在合作形式上務實少、務虛多，多邊合作少、雙邊合作多?！赌虾８鞣叫袨樾浴访鞔_表示“雙邊和多邊合作的方式、范圍和地點，應在實際實施前由有關各方商定”。目前的合作主要以雙邊合作為主，多以工作組、協定、議定書、諒解備忘錄、研討會、定期會議、研究中心等形式存在，合作機制總體上是零星的、碎片化的，整體制度化水平較低，不具有系統性，尚未形成區域性合作機制，屬于一種低層次的“結構松散的開放式雙邊或多邊機制”[6]。

3.缺乏高效的執行機制。例如盡管南海沿岸各國已經采取了不少措施來應對海洋環境挑戰，但這些措施基本上是分散的和無效的。至少三個中國-東盟框架文件支持就環境保護開展多邊和區域合作，但它們不具有法律約束力，也沒有執行機制。

4.合作的廣度和深度不夠?！赌虾８鞣叫袨樾浴访鞔_了在海洋環境保護、海洋科學研究、海上航行和通信安全、搜尋與援救行動、打擊跨國犯罪等開展合作。但就目前的合作來說，一方面，在海上搜救、海洋環境保護及打擊海盜等領域，機制建設進程比較緩慢，至今尚沒有實質性意義的相關區域合作機制。另一方面，在水下文化遺產保護以及《聯合國海洋法公約》第123條規定的海洋生物資源合作等方面的非傳統安全領域合作尚顯不足。

四、南海非傳統安全領域合作機制的完善

鑒于非傳統安全問題日益復雜，治理非傳統安全必須專注于建設能力和改進處理非傳統安全的機制。進一步深化南海非傳統安全領域合作，也應從建立健全工作機制上著手。

(一)在合作模式上，在更多非傳統安全領域建立多邊合作機制。國家間合作已成為國際法和國際關系中一項必要的基本原則。所謂“國際機制”，指的是在國際關系特定領域里行為體愿望匯聚而成的一整套明示或默示的原則、規范、規則和決策程序[7](P185-205)。按照形式特征劃分，國際機制可以分為正式機制和非正式機制。根據普查拉和霍普金斯的概括，所謂正式的國際機制，是指那些“由國際組織通過立法而產生，有理事會、代表會議等實體予以維持，由國際性、科層性的機構予以監督”的國際機制；相反，非正式的機制則“依靠參與者之間客觀存在的共識來創造和維持，由共同的個人利益或君子協定”來強化，依靠相互的監視來監督[8](P245-275)。形式上的正式與非正式國際機制一般與硬法模式和軟法模式分別相對應，其效力之間并不存在直接的因果關系。鑒于當前南海各國之間的戰略互信度有待進一步增強，同時非傳統安全領域的合作易受被領土問題捆綁，選擇軟法模式應該是被各方較為容易接受的合作方式。受軟法律文書指導的項目的靈活性較容易鼓勵沿海國參與的政治意愿，也確保了較低級別或非政府組織之間的合作。同時軟法模式符合南海地區廣為接受的東盟方式，為談判和共識提供了重要空間，避免了國際條約制定過程中復雜的通過和批準過程。雖然軟法律不一定能確保實施，只要求各國采取自愿行動，然而，其在建立和實施的過程，通常是對相關內容的重復強調，是發展和收集各方共同理解的一種方式。北極相關軟法文書的實施表明，盡管軟法不具約束力，但它們可以在海洋治理等非傳統安全領域合作中發揮重要作用。在南海地區使用軟法律工具和非正式立法程序也被證明是一種實用且廣受歡迎的方法，尤其是在東盟積極參與的情況下可以發揮更大的作用。

(二)在合作領域上，先易后難，優先選擇跟各國共同利益關系均較為密切的領域開展合作。根據美國學者亞歷山大·溫特的觀點，國際合作機制能夠建立的關鍵在于各主體能夠減弱利己身份，創建集體身份，在這過程中共同命運、相互依存、自我約束、同質性四個要素發揮關鍵作用，其中相互依存和共同命運起到基礎性作用。所謂相互依存是指，如果互動對一方產生的結果取決于其他各方的選擇，行為體就處于相互依存狀態。所謂共同命運，是指每個人的生存、健康、幸福取決于整個群體的狀況[9](P334)。非傳統安全領域中，一些與公地有關的領域與每個國家的利益息息相關，且政治敏感度低，這些領域合作機制的構建相對來說較容易取得共識。例如，環境保護領域，由于其政治敏感性相對比較低、而其緊迫性又表現得日益充分，所以國際環境機制的建立相比而言難度要小[10](P43)。為此，南海地區各國應先易后難，優先從政治敏感性低、實施簡單、需求共同的問題入手，例如漁業資源的保護和管理、海洋環境的保護以及聯合海洋科學研究等非傳統安全領域開展相關合作。

(三)在合作范圍上，探索將合作擴大到所有相關非傳統安全領域?！堵摵蠂Ｑ蠓üs》第123條規定，與封閉或半封閉海域接壤的國家應直接或通過適當的區域組織開展海洋生物資源的養護和管理、海洋環境的保護和保全以及海洋科學研究；第196條規定，各國應在全球或區域基礎上，直接或通過主管國際組織合作，保護和保全海洋環境；第118條規定，各國有義務合作建立次區域或區域組織，以保護和管理公海區域的生物資源。除了以上領域，可能成為南海潛在合作領域的還包括船舶事故漏油應急響應和海底電纜保護合作等。船舶事故造成的石油泄漏會對發生事故的環境和漁民的生計造成災難性后果。尤其是南海的航運特別是油輪交通量很大，應該有一個有效的機制來解決該地區的石油泄漏風險。此外，海底電纜對世界通信非常重要，尤其是跨洋通信，95%的跨洋信息是通過海底電纜發送的。對海底電纜的威脅包括捕魚活動(尤其是底拖網)、船只錨定、深海地震或海嘯等自然災害以及恐怖主義等。因此，通過建立相關合作機制保護這些電纜免受損壞至關重要。

(四)在機構設置上，建立一個專門的南海非傳統安全領域合作機制，統籌協調推動相關工作。正如前文所述，無論是北極的軟法模式還是南極的硬法模式，均設立了相應的合作機制統籌協調推動本區域的相關合作事宜，如北極理事會和南極條約協商會議。建議整合南海目前所有的非傳統安全領域合作機制，建立一個涉及南海區域所有國家的非傳統安全領域區域合作機制，將其地理范圍限制在南海，并將合作范圍擴大其他領非傳統安全領域。同時根據各領域合作需要，成立更具體的專門工作組，提供專業支持和專業知識。這些工作組可以將東盟-中國合作作為政府間平臺，在對相關合作領域達成共識的基礎上，逐步建立和推動區域協調行動，以增強合作的效果。

五、結語

在當前百年未有之大變局正在加速演進的背景下，我國在南海問題上應繼續保持戰略定力，在以《區域全面經濟伙伴關系》和“一帶一路”的實施為抓手，不斷深化中國與包括新加坡在內東盟國家之間的合作，加快推進南海地區區域經濟一體化和快速發展的同時，與東盟國家之間加強南海非傳統安全領域合作，積累各方戰略信任，進一步削弱域外國家干預南海局勢的正當性，并使之邊緣化，以確保南海的長期和平穩定與繁榮。