刑事司法中專項治理的發生邏輯與常態化進路

閆召華

(西南政法大學 訴訟法與司法改革研究中心,重慶 401120)

一、 問題的提出

刑事司法中的專項治理,是以“急事特辦”為理念,以自上而下的政治動員為手段,暫時打斷刑事訴訟原有的各就其位、按部就班的常規程序或者突破常規的辦案體制和機制,在一定時期內集中力量和注意力快速完成某一特定任務。從“嚴打”到“掃黑除惡”,從專項“追逃”“糾錯”到超期羈押的集中清理,從對寬嚴相濟刑事司法政策的推行到對“少捕慎訴慎押”的強調,刑事司法中的專項治理經常出現,已成為不同范圍、不同層級的公安司法機關應對刑事司法領域緊迫問題的常用機制,從而對我國刑事程序的運行發揮出持續性、全局性的影響,并不斷強化著我國刑事訴訟的特有品性。而且,作為一種有深厚傳統支撐和強烈現實需求的治理模式,專項治理不僅影響著《刑事訴訟法》的實施方式,也在一定程度上承載著快速推進刑事程序立法完善和制度變遷的使命,一些重大的刑事司法改革也常帶有鮮明的專項治理特征[1]。但問題是,以程序法定為基本原則的刑事司法是最注重程序和常規的,而專項治理則通常是以反常規的面貌出現。專項治理雖然具有反應迅速、針對性強和治理效果立竿見影等優勢,但由于治理模式的模糊性和開放性,加之制度支撐不足、理論研究欠缺,也存在糾錯出錯、維穩不穩等潛在風險和過猶不及、破壞法治等負面影響,使得決策者和公安司法機關對其始終抱有一定的矛盾心態。當前,國家對于“掃黑除惡”等提出了常態化要求,而我國正處于國家治理模式和刑事程序體系的轉型期。2014年,黨的十八屆四中全會確立了“建設中國特色社會主義法治體系,建設社會主義法治國家”的目標,中國法治建設由此步入了追求“新時代中國特色社會主義法治”的新階段。在習近平法治思想的指導下,一方面要實現國家治理體系和治理能力的現代化,另一方面也在推進司法制度和訴訟程序的正當化。如何定位與規制刑事司法中的專項治理已成為不容回避的重要議題。而刑事司法中專項治理的優化必然以深入理解其發生邏輯為前提。有鑒于此,本文擬對這一問題進行初步探討,梳理專項治理影響我國刑事司法的歷史進路,歸納相關主體專項治理偏好的決定因素,挖掘刑事司法中專項治理常態化悖論的節點,并為常態化悖論的可能破解提出些許建議。

二、 刑事司法場域專項治理的產生與根基

(一) 專項治理在刑事司法中的緣起

在新中國成立前的奪取政權階段,黨領導下的刑事司法工作基本圍繞每個時期革命任務的特定主題而展開,刑事司法工作服務于革命事業,刑事司法活動自然也成為革命的一部分。新中國成立以后到改革開放以前的這段“繼續革命”時代,由于黨的政治使命已從奪取政權轉變為鞏固政權,黨和政府對刑事司法工作的重視程度明顯提升。然而,由于刑事司法制度的不健全以及革命經驗強大的實踐慣性,可以說,這一時期的刑事司法工作并未擺脫舊有的運作模式[2],刑事司法工作始終以同時期的政治活動和政策為引領,并積極參與其中,成為活動的一部分。在這一時期,司法機關除按中央要求配合其他機關參與大規?；顒右酝?還會主動響應中央的相關政策,以政治活動的方式整治司法機關和司法工作本身存在的問題。其中,最為典型的就是于1952年6月發起、1953年2月結束的司法改革。黨的十一屆三中全會后,隨著社會主義建設各項事業逐步邁向正規,刑事司法制度也進入了新的發展時期。1979年,在全黨全社會“人心思法”“人心思治”的背景下[3],《刑法》《刑事訴訟法》頒布實施。同年9月9日,中共中央還專門出臺了《關于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》(以下簡稱“64號文件”)。該指示強調,公安司法機關處理違法犯罪問題,應嚴格依法辦事;嚴禁公、檢、法以外的機關和個人僭越刑事司法權力或者指令公安司法機關違反實體法和程序法規定辦案;黨對司法的領導主要是方針、政策的領導,取消黨委審批案件制度[4]?！?4號文件”為我國社會主義刑事司法制度的建立健全指明了正確方向。但值得注意的是,在“64號文件”出臺四年后,中共中央就發布了《關于嚴厲打擊刑事犯罪活動的決定》,拉開了“嚴打”序幕。自1983年的第一次“嚴打”起至2014年的第五次“嚴打”止,周期性的“嚴打”幾乎成為刑事司法的旋律之一。除“嚴打”之外,公安司法機關還要參與以司法或政法為規范對象的治理活動,而專門以刑事司法問題為治理對象的活動也不少見,從“反腐風暴”到“掃黑除惡”,從“專項追逃”“清理積案”到“治理超期羈押”,專項治理已然成為刑事司法場域中一種常見的治理方式。此外,一些重大的刑事司法改革,如認罪認罰從寬制度改革、推進非羈押訴訟、涉案企業合規等,也通常以中央決策、宣傳動員、指標考核、評估監督等專項治理的方式推進,形成了頗具特色的改革模式。

(二) 刑事司法中專項治理的根基

從根本上來說,專項治理的邏輯與法制的邏輯的確是有差異的。前者是疾風驟雨式的革命邏輯,后者則是和風細雨式的建構邏輯。而刑事司法的程序法治特性決定了刑事司法與專項治理的抵牾要比其他法制領域更為突出,表現在從理論基礎、價值取向、行動模式到原則、規則的各個層面：理論基礎層面的政策與法律、治理與審理、政治權威與司法權威、統一協調與審判中心,價值理念層面的懲罰與保護、安全與自由、公益與私權、趨同化與差別化、結果導向與過程中心,行動模式層面的政治動員與程序響應、一體協同與分工制約、橫向配合與線型作業、集中高效與層層把關,原則層面的目標預設與無罪推定、手段靈活與程序法定、政策貫徹與獨立行使司法權,以及規則性質層面的應急性與前瞻性、變通性與穩定性、模糊性與確定性、開放性與封閉性等。而且,更為復雜的是,當專項活動成為一種治理方式時,還要遵循治理的邏輯。這就意味著,刑事司法中的專項治理其實是在刑事司法邏輯、治理邏輯等多重邏輯的支配下展開的。再加上,刑事司法中專項治理內部的不同行動者在各自的行動邏輯上各有側重,治理過程表現為多元利益主體在多重邏輯下互動博弈的“政—法對話過程”。

如果說在“繼續革命”時代,在此起彼伏的政治活動大潮中,刑事司法與專項治理的密不可分尚易理解的話,那為何在黨的十一屆三中全會將黨和國家的工作中心轉移到社會主義現代化建設特別是經濟建設上來以后,在黨發出“64號文件”之后不久,以“嚴打”為代表的專項治理就開始在刑事司法中出現,并發展成為一種常見的治理模式呢?我們認為,除實踐慣性、超常規的績效需求、常規治理的低效等孕育專項治理的一般因素外,專項治理之所以還能在刑事司法場域立足并形成一種治理手段,還因為有著如下堅實的實踐基礎。

一是不斷增強的手段合法性。黨的十一屆三中全會后,刑事司法場域的專項治理不再追求徹底摧毀舊秩序、徹底打破常規司法,而是旨在維護社會主義法制秩序,強調依法進行,并且在定位上只是作為常規司法的并用或補充手段,從而大大減弱了專項治理與法制的對立性,增強了合法性。以“嚴打”為例,其本身就是針對破壞法制秩序的嚴重危害社會治安的犯罪分子的,有利于維護社會秩序、保護公民生命財產安全,有利于加強社會主義法制建設。誠然,在中央發布的有關“嚴打”的決定中規定了兩個突破現行法的措施,即“應當迅速及時審判,可以不受1979年《刑事訴訟法》第110條規定的關于起訴書副本送達被告人期限以及各項傳票、通知書送達期限的限制”,以及“犯罪分子的上訴期限和人民檢察院的抗訴期限,由1979年《刑事訴訟法》第131條規定的十日改為三日”。但應當看到,這一決定是由全國人民代表大會常務委員會這一享有立法權的機關作出的,由立法機關發布決定本身就體現了對于法制的尊重。而立法機關根據特定時期的社會治安形勢,就嚴重暴力犯罪和惡性案件的打擊問題,授權在一定期限內暫時調整或停止適用《刑事訴訟法》的部分規定,也是基本符合立法原理的。更何況,決定嚴格限制了上述例外規定的適用范圍,即必須同時具備三個條件：犯殺人、強奸、搶劫等嚴重危害社會治安犯罪;應當判處死刑且需立即執行;主要犯罪事實清楚、證據確鑿、民憤極大。對于例外規定的嚴格謹慎恰恰反映了對于常規的重視。因此,盡管“嚴打”中的例外規定有對常規的突破,在實踐中也暴露了“先定后審”等弊端,但從整體上看,“嚴打”還是依法開展的,是以強化法制秩序為目的的。

二是公安司法機關的社會治理功能。在人民司法的制度體系中,公安司法機關本來就直接承擔著國家治理和社會治理的任務,發揮著與其他法律傳統中的司法機關大不相同的作用[5]。作為社會治理功能的承擔者,公安司法機關易于將刑事司法中的社會治理議題,特別是和特定時期國家治理大局密切相關的議題作為階段性工作的重心,并將相關政策作為決策或行動的指引和根據,這為專項治理的啟動提供了極大的方便。此外,我國的刑事訴訟結構也有利于公安司法機關在發揮社會治理功能時凝心聚力。我國的刑事訴訟結構帶有明顯的職權主導下的“層層把關”特點。這種訴訟結構雖然也看重專門機關的分工、制約,但客觀的運行結果更加容易凸顯專門機關“互相配合”,共同完成“懲罰犯罪,保護人民”和“保證準確有效地執行法律”的使命[6]。政策目標的一致性和對共同使命的強調,使得專門機關之間事實上形成了“分工不分家”“協同作戰”的關系,易于導致某種程度的同質化。在特定問題的治理上,公安司法機關之間很容易形成一種利益共生關系,統一指揮、部門聯動、資源整合等都不存在大的障礙,這無疑可以為規?；瘜ｍ椫卫淼拈_展提供組織基礎。

三是“結果導向”的刑事司法理念。所謂的“結果導向”,就是以治理犯罪的實際成效作為評價刑事司法制度的最高標準。我國的刑事司法存在重實體、輕程序,重結果、輕過程的傳統。在公安司法機關流行的以目標管理責任制為核心的績效考核機制中,立案數、逮捕率、破案率、起訴率、定罪率長期以來都曾是非常重要的考核指標,體現了重結果的價值取向。立法機關和民眾對于刑事司法工作的監督與評價,也習慣于主要著眼控制犯罪的成效。在此背景下,專項治理體現了常規司法所無可比擬的優勢：常規司法強調程序法定,強調公安司法機關嚴格按照法定程序進行刑事訴訟活動,強調以程序控制權力而不是相反,不僅訴訟過程較長,而且難以控制訴訟結果,帶來過程與結果上的雙重不確定性,從而很難滿足目標考核的要求;而專項治理則強調權力的積極主導,強調時效,強調目標導向和全程管控,非常適合結果導向的考核方式。而且,由于“維穩”是黨和政府及各級司法機關的工作重心之一[7],人權保障可以加強,但穩定大局是不可觸碰的底線。換言之,國家和社會無法接受犧牲“打擊”的“保護”,不能接受妨害穩定的公正。所以,一旦出現了影響穩定大局的刑事司法問題,特別是常規司法中長期沒有解決而形成的沉疴頑疾,專項治理就理所當然地成為可以速見“療效”的“一劑猛藥”。

四是人民司法的基本要求。在刑事司法領域發起專項治理,從根本上說,一方面是對黨特定時期刑事司法政策的貫徹落實,體現黨對我國刑事司法發展路向的新安排、新指示,服務于黨和政府在某一時期的中心工作;另一方面則是為了盡快消弭群眾對刑事司法工作的質疑或不滿,在刑事司法工作這一關系群眾切身利益和社會和諧穩定的重要領域,回應新時期人民群眾的新要求、新期待,讓人民群眾在每一項法律制度、每一個執法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義。所謂的人民司法,質言之,“就是民主集中制,領導一元化,群眾路線,從群眾中來,到群眾中去,這就是說我們的司法要同群眾結合,要成為群眾的東西”[8];就是堅持黨對司法的絕對領導與群眾路線的統一。人民司法發展至今,經過不斷地探索與實踐,已經形成了相對健全的理念與制度,而兩大核心要義也傳承至今并不斷得到強化。在習近平法治思想精髓的“十一個堅持”中,前兩個堅持就是“堅持黨對全面依法治國的領導”和“堅持以人民為中心”,唯有做到這兩個堅持,才有可能走出新時代中國特色社會主義法治道路。而刑事司法中的專項治理可謂是對人民司法兩大要義的直接體現,各個層面“都滲透著濃厚的政策實施色彩”[9]。習近平總書記還曾直接指出,“要善于把黨的領導和我國社會主義制度優勢轉化為社會治理效能,完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”,“統籌好政法系統和相關部門的資源力量,形成問題聯治、工作聯動、平安聯創的良好局面”[10]。這里描述的統籌模式也非常適合專項治理的開展。

五是刑事司法隊伍的革命化。堅持建設德才兼備的高素質法治工作隊伍是習近平法治思想的要義之一。其中的“德”主要就是強調要通過加強對法治工作隊伍道德理想信念教育及社會主義核心價值觀和社會主義法治理念教育,實現法治專門隊伍的革命化,確保其做到忠于黨、忠于國家、忠于人民,始終堅持正確的政治方向。事實上,自革命根據地時期開始,革命性都是對司法者的基本和最重要的要求,這意味著司法者一般都有較高的動員能力,同時自身也具有較強的可動員性,這些因素都是開展專項治理的有利條件[11]。改革開放后,特別是近年來,開始重視司法人員的正規化、職業化、專業化建設,但同樣強調司法人員的革命化。每年的司法人員培訓都將政治教育作為重中之重,如2014年黨的群眾路線教育實踐活動及“增強黨性、嚴守紀律、廉潔從政”專題教育活動,2015年“三嚴三實”專題教育,2016年“兩學一做”學習教育,2017年黨的群眾路線教育實踐活動及“三嚴三實”專題教育,2018年習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神專題教育,2019年“不忘初心、牢記使命”主題教育,2020年習近平法治思想學習教育,2021年黨史專題教育等。黨的相關政策也習慣于將司法人員納入“政法隊伍”的宏大話語體系,慣于將法官、檢察官統一放進“政法干警”的觀察視域,強調政法隊伍要“永葆忠誠純潔可靠的政治本色”,將政法隊伍打造為黨和人民可以永遠信任的“政法鐵軍”[12]。刑事司法隊伍的革命化決定了專項治理與刑事司法的緊密聯系。

三、 專門機關的專項治理偏好及其核心邏輯

(一) 刑事司法中的專項治理：歷久彌新的政策偏好

近年來,黨在治國理政策略上的兩次重大調整可能會進一步影響專項治理在刑事司法領域的生存空間和存在形式。第一次是黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”,并強調其核心就是“實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化”,注重按制度辦事、依法辦事,善于運用制度和法律治理國家[13]。第二次是黨的十八屆四中全會明確作出“全面推進依法治國”的戰略部署,將法治確定為黨領導人民治理國家的基本方略,提出“要更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”[14]?？梢哉f,這兩次戰略創新在一定程度上都是出于對舊有的國家治理方式的反思。因此,都會對專項治理構成根本性、方向性的限制,即專項治理要想繼續存在,必須依存于依法治國并處在國家治理體系現代化的框架之下。而且,這種指導思想上的變化對專項治理帶來的影響并非僅僅停留在抽象層面,還是現實的、全面的、具體的。就刑事司法領域而言,在這兩大改革框架之下,專項治理的開展面臨諸多不容回避的限制性條件。首先,刑事司法體制改革深入推進。在中央的引領下,圍繞完善刑事司法權力運行機制的改革全面鋪開并取得了一定成效,改革后的刑事司法權力以更符合司法規律的方式運行。其次,刑事司法制度不斷健全。經過《刑事訴訟法》的三次修改以及《律師法》《人民陪審員法》等的完善,在加強辯護權保障的同時,強化了對刑事司法權的約束和控制。再次,刑事司法理念明顯完善。伴隨著2012年《刑事訴訟法》將“尊重和保障人權”明確為刑事訴訟的任務及此后程序違法法律后果機制的完善,人權保障理念、程序公正理念、公正優先兼顧效率理念漸成主流,刑事訴訟中重實體輕程序、重打擊輕保護、重配合輕制約的現象有所好轉。復次,保障專門機關依法履職的體制機制逐步建立?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出,要“建立健全司法人員履行法定職責保護機制”。隨后,中央多個部門出臺了以“三個規定”為代表的一系列保護司法人員依法獨立履職的規范性文件,旨在確?！八痉ㄈ藛T履職保障工作機制化、常態化”[15]。最后,刑事司法的職業化、專業化程度有所提高。近年來,國家立足于司法職業的特殊性,通過人員分類管理、司法官遴選、單獨職務序列、職業保障體系等改革,初步建立起了符合司法職業特點的司法人員管理制度,提高了司法隊伍的正規化、專業化、職業化水平。從理論上來說,上述改變完備了刑事司法的制度供給,改善了常規司法(或常規治理)的效能,弱化了刑事司法人員的可動員性,增加了刑事司法資源跨部門調配的難度,降低了相關利益主體對專項治理的依賴感和認同度,減少了適合專項治理的議題范圍,其對專項治理產生的深刻影響應當是體系性的。

然而,必須指出,雖然專項治理的存在空間受到了限制,但并沒有完全喪失。而且,耐人尋味的是,對最高人民檢察院、最高人民法院工作報告統計后發現,自2013年以來,僅中央主導的層面,刑事司法領域以“行動”“專項”等為名的專項治理依然頻頻出現,部分專項治理持續多年,還有一部分則呈現周期性的反復,專項治理的發生頻次并沒有明顯的下降勢頭。從作為發起或推動主體的專門機關的視角看,刑事司法場域中的專項治理大致可以分為四種類型：一是中央發起、本機關參與型;二是與平行機關共同發起或牽頭多機關發起型;三是主動單獨發起型;四是配合發起機關參與治理型。專項治理均勻分布、多點展開的情況,能在一定程度上反映司法機關對開展專項治理的政策偏好。實踐中,刑事司法中的專項治理頻次已經超出“例外”的限度,特別是部分專項治理還以常態化的機制而日漸“原則”化。這表明,如果開展專項治理可以視為公安司法機關的一種理性選擇,那么公安司法機關的選擇必然是建立在對常規司法與專項治理效用的比較之后對后者功效的高度肯定之上的。在上述主動單獨發起型和牽頭多機關共同發起型的專項治理中,公安司法機關的主動性、積極性是不言而喻的,無論是治理問題的選擇,還是對專項治理效用的較高期待,都是公安司法機關專項治理偏好的直接反映。

(二) 不同主體的專項治理偏好：基于組織合法性的一個本源解釋

如果把刑事司法中專項治理的主體簡單化為一個組織,則從本質上來說,專項治理的發起可以理解為該組織在面對常規司法積累的突出問題時對利益相關者群體評價壓力的一種能動回應。就作為行動者代表的公安司法機關而言,利益相關者群體主要包括各級黨委、人大、政府及相關部門、自己的上級或下級機關、群眾和當事人等。這些利益相關者群體對該公安司法機關的認同程度決定了該機關在社會建構的規范體系、價值觀體系、信念體系和定義體系內具有的組織合法性[16]。利益相關者群體對公安司法機關組織合法性的評判會經由不同的渠道對該機關產生合法性壓力,這會在約束該機關行為的同時,誘導該機關采取符合或者改善合法性評判標準的行動策略[17]。盡管利益相關者群體對公安司法機關的合法性評價是總括性的,通常依賴于一系列組織行為或事件,而不是某個具體的組織行為或事件,但絲毫不能小覷類似于專項治理的特定活動對于組織合法性評價的影響。實踐表明,對公安司法機關來說,在常規司法不可能立竿見影地解決頑疾時,主動以專項治理方式迅速消減病癥,不啻為其滿足利益相關者群體對刑事司法工作的緊迫需求和期待、維護和修復自身合法性的極具針對性的有效策略。

上已述及,刑事司法中的專項治理之所以復雜,是因為其內部存在不同行動邏輯的行動者,治理過程是一個多元利益主體互動博弈的“政—法對話過程”。以“掃黑除惡”專項斗爭為例,這一行動由中共中央、國務院通過發布《關于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》直接發起,由中央政法委牽頭成立全國掃黑除惡辦公室進行統籌協調,由最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部等協同推進,全國各級政法機關積極參與。在該專項斗爭中,既有發起者,又有主導者、協調者,還有推進者、參與者及具體的行動者,這些主體的利益相關者群體并不相同,而且,他們之間還互為利益相關者,這決定了他們對專項治理效果的不同期待和在專項治理中的不同邏輯。但一般來說,作為專項治理的一個參與主體,它所期待的組織合法性評價不外乎四個方面,即群眾(社會)認可、上層滿意、同級肯定、下級認同。當然,囿于有限理性,參與主體不可能完美平衡組織環境中不同受眾的合法性壓力[18],不同層級、不同職能的參與主體在回應不同受眾的合法性壓力時肯定會有主次之分,甚至有可能發生相互齟齬。每一個參與主體都有一個相對而言更為看重的合法性壓力類型,也因此以最大限度疏解該類型的壓力作為確定自身參與專項治理的目標、策略及方法的核心邏輯。

1．作為專項治理發起者、協調者的政法委：對刑事司法基于政治需要的協調引領。中國特色的政法傳統,“究其本源是在‘救亡圖存’和‘富強民主’的雙重歷史訴求下雜糅馬列主義、傳統治理模式、現代西方法治元素以及黨的革命經驗而形成的獨特社會治理模式”[19]。而該傳統最重要的組織載體或制度載體之一即為政法委。作為一個有豐富內涵的傳統概念,政法一詞本身便是對法律作為政治上層建筑一部分應服從政治工作大局之強調,因此,政法委的最重要使命就是要保證黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署在法律領域的貫徹落實。但需要特別注意的是,由于被定位為“黨管政法”的一種議事協調、集體領導機制,政法委的事權主要限定于政法領域的重大實踐和理論問題,協調應對影響社會穩定的法律實施工作,而并非在所有執法司法領域平均發力,“晚近日益專門化為以刑訴、維穩等事務為中心工作”,在委員的構成上也主要是直接參與刑事案件辦理工作的各政法機關負責人[20]。這反過來可以解釋為什么與執法司法有關的跨部門大型專項治理主要發生在刑事司法領域。政法委通常都是刑事司法領域大型專項治理的發起者。其在此類專項治理中最基本的行動邏輯就是基于黨在特定階段的路線和政策,協調統一公安司法機關的思想和行動,迅速破解影響社會發展和穩定的矛盾、風險和問題,確保在黨的領導下,公安司法機關有效發揮出應有的專政職能、管理職能和服務職能?！盀闃嫿üδ苄韵嗷ヒ来娴纳鐣?執政者需要發揮整合機制的作用?！盵21]本質上,政法委就是一套非常適合于專項治理的整合機制,在面對可能影響執政效果評價的重大刑事司法問題時,其依托于體制優勢,整合既有的刑事司法資源,作出及時、有效的回應,以維護國家政權的有序運行和社會的良性發展。較之于單純依賴常規刑事司法機制,這套注重政策貫徹的整合機制體現了靈活、高效、果斷的優勢。當然,政法委整合優勢得以發揮須以對常規刑事司法機制的尊重為前提,否則,該優勢可能就會變為權力缺乏約束的劣勢。專項治理中的政法委,主要工作還是統籌、協調和引領,以此為各公安司法機關提供一個目標明確、各方重視、保障到位、銜接順暢的工作氛圍。

2．作為推進者、參與者的公安司法機關：以刑事司法服務國家治理大局。專項治理中公安司法機關的行為屬于組織行為。組織行為的最終目的是實現組織的存續和發展,這就要求組織將對外平衡作為自己行為的首要目標,即組織能夠實現其應有的預設功能和社會使命,證明其存在的意義,從而能夠使得更充分的預算撥款、政治支持等資源流入,進而能夠適應社會要求與環境變化而得以維續[22]。所以,雖然同級肯定、下級認同等也是公安司法機關組織合法性的壓力來源,但公安司法機關還是會把更多的精力放在滿足群眾(社會)認可和上層滿意方面。群眾(社會)認可是對人民司法工作的最根本的要求。群眾(社會)對公安司法機關及其工作的滿意度盡管可以通過輿論報道、信訪、調研等途徑予以客觀反映,但這些途徑很難全面、準確反映民意,而且,這些途徑也很難形成對于公安司法機關的剛性影響或直接的不利后果。相比而言,公安司法機關更為看重民意的代表機關——人民代表大會對自己工作的評價,其對民意的反映盡管是間接的,但對公安司法機關的評價和影響是直接的。因此,專門機關的組織合法性壓力的偏向最后落于廣義上的上層滿意,即將黨委、人大等資源分配的權威部門作為刑事司法工作優先滿足的利益相關者群體。專項治理的推行,使得公安司法機關能夠以浩大的聲勢和可觀的數據展現其為國家治理大局所做的貢獻,從而可以博取資源分配的權威部門的認同和信任。資源分配的權威部門不可能時刻關注公安司法機關的工作,但在專項治理期間,特別是中央發起的國家層面的專項治理期間,相關工作領域會集中吸引權威部門的注意力,這就是公安司法機關可以把握用以充分展現組織合法性的“政策窗口期”[18]。

3．作為具體行動者的公安司法人員：適從于刑事司法考核機制。公安司法機關的利益和追求與公安司法人員的利益和追求顯然不完全相同,這也決定了二者在專項治理中的行動邏輯也不盡相同。那公安司法人員到底在其中踐行著怎樣的邏輯呢?按照公共選擇學派的創始人、美國著名經濟學家詹姆斯·布坎南的看法,人在政治領域中的行為動機與在經濟領域中的行為動機是基本一致的,和政府官員一樣,公安司法人員也同樣是“自利的理性的效用最大化者”,他們根據受到的約束,為追求效用極大化而行動[23]。而公安司法機關為此也要創造必要的“誘因”,并把這些“誘因”分配給公安司法人員,使其愿意為組織的發展做出貢獻,并獲得一種貢獻與滿足的平衡[22]。當然,所謂的“誘因”——公安司法機關所能提供的吸引成員的因素,絕不僅限于物質待遇、經濟利益,還包括聲譽、地位、共同理想等精神層面的利益。事實上,即便對“誘因”作如此寬泛的理解,完全把公安司法人員視為只追求個人效用最大化的自利人也是不妥當的。對任何一個組織來說,實現對內平衡要求組織必須形成一個以組織目標為成員共同目標的協作系統,也就是組織成員必須認同組織目標,并將其作為個人目標的一部分。更何況,在我國,政治素養高是對公安司法人員的基本要求,而革命化也是公安司法機關隊伍建設的首要目標,因此,公安司法人員的理想人格是革命人、道德人、法律人、經濟人的“四位一體”,這些因素共同決定著公安司法人員在專項治理乃至一般司法工作中的行為動機。但應當看到,隨著社會大環境的改變以及對依法治國和確保司法人員依法獨立履職的強調,就一項專項治理的推進而言,單純的政治動員對公安司法人員的作用日漸式微,而目標管理和績效評價考核因其“計量方便、監督成本低”[24],非常適合治理目標的貫徹和治理效果的展示,正日益成為核心的動員激勵機制,發揮著專項治理“指揮棒”的作用。而事實也表明,專項治理的質效與考核指標的具體、明確程度直接相關,嚴格的考核指標通常會引發基層工作模式的轉換,甚至導致基層密集的政策變通以增強工作成效進而滿足考核要求[25],而那些沒有考核指標跟進的專項治理多數情況下都會在相關主體的觀望中淪為宣傳口號或表演式治理。

四、 非常規治理方式的常態化：“悖論”的可能破解

專項治理的常態化可以在兩種意義上使用。一是指因整體意義上專項治理的頻度較高而成為一種常見的治理方式。該種意義上的常態化通常只是對專項治理運用現狀的客觀描述,基本不涉及對專項治理及其與常規治理關系的評價及主觀改造問題。被頻繁引用的所謂的制度化專項治理悖論,即“改革意味著中國生活的常規化,但它卻是以動員的方式進行的”[26],其所折射的就是此種意義上的專項治理常態化現象。二是指對專項治理這種非常規化的治理手段進行適度調整與改造,盡力限制其所固有的一些缺陷,減少其對常規治理機制的沖擊,使其成為一種可以和常規治理機制和諧共存的長效治理機制。目前常見諸報端的掃黑除惡的常態化、掃黃打非的常態化等大致都在該種改良專項治理的意義上使用?？梢哉f,第一種意義上的常態化反映的其實就是專項治理的突擊性、短效性、反復性;而第二種意義上的常態化則恰恰是基于對專項治理短效性等的深刻反思而提出的對專項治理“否定之否定”的完善之道。我們在本部分討論的常態化主要是改良、改造意義上的常態化,當然也離不開對作為治理現象的專項治理常態化的省察和梳理。

實現刑事司法領域某個專項治理的常態化,從宏觀層面說,就是要在專項治理中集中體現黨的權威與憲法法律權威、司法權威的統一,黨的領導與司法機關依法獨立行使司法權的統一,政策治理與依法治國的統一,進而實現專項治理與常規治理的有機融合?？紤]到專項治理的高效性、體制契合性等諸多優勢,我們當然期待經過改造,專項治理能夠成為刑事司法領域既高效又長效的治理手段,從而彌補常規刑事司法機制的不足。但問題是,常態化的本質是制度化,而專項治理多多少少帶有反制度的天性,對專項治理的制度化必然需要直面一些不容回避的抉擇困境。這些困境至少可以概括為七個方面：(1)專項治理的資源整合與稀缺刑事司法資源的均衡分配;(2)專項治理的反常規、反程序性與嚴格依法司法、罪刑法定及程序法定;(3)專項治理的治標導向與刑事司法的本源治理;(4)專項治理的斗爭屬性與刑事司法的價值平衡;(5)專項治理的“一元領導”與司法機關依法獨立行使職權;(6)專項治理的多層級、多部門協同與公安司法機關相互之間及各自內部的分工制約;(7)專項治理的高效動員與基層司法機關及其工作人員的注意力分配和政策變通?？梢哉f,只有尋找到突破七大困境的可行舉措,才有可能破解專項治理的常態化悖論。

(一) 以合理的程序簡化突破刑事司法資源分配困境

專項治理是常規刑事司法資源匱乏的體現,是刑事司法資源貧弱條件下的一種理性抉擇[27]。專項治理最大的特征和最核心的環節就是動員,而動員的本質就是通過政治任務下達和意識形態宣傳而實現的一個資源集中和形成合力的過程。各種治理資源的集聚可以解決常規治理面對特定問題時的資源供給困境,確保達成治理目標。但在刑事司法資源總量確定的情況下,在特定問題上傾斜分配治理資源勢必削弱常規治理的資源支撐,這種狀態一旦持續,就可能加劇常規治理的失靈,進而陷入失靈—專項治理—失靈的惡性循環。當然,資源的高度整合不一定意味著專項治理的高成本、高投入。就特定問題而言,如電信詐騙犯罪的治理,該類犯罪空間分散、結果分散,依靠常規司法的分散治理可能需要付出高昂的成本,而且效果有限[28],相比之下,專項治理效能更高。但從短期內治理資源整體分配的視角看,專項治理還是一種高耗費的治理手段。因此,建立在資源高度集中基礎上的專項治理很難長期維系[29],而且,持續的時間越長,治理資源越是匱乏,治理的邊際效應不斷遞減,對常規治理的負面影響也會不斷增大。而現在提出專項治理的常態化,需要首先克服的瓶頸就是治理資源的稀缺問題。當前,公安司法機關案多人少的矛盾日益突出,從長遠看,單純地依靠增加刑事司法資源的投入以保障專項治理常態化后治理資源的供給是不現實的,而最為可行的途徑可能就是對現有刑事司法資源的合理配置。事實上,我國正在進行的以認罪認罰從寬制度為核心的多項司法改革措施也正是以優化資源配置為目的的,(1)改革精神的相關表述可參見最高人民法院《關于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要( 2014—2018) 》第13條;最高人民檢察院《關于深化檢察改革的意見( 2013—2017年工作規劃)》第26條。即通過簡化在刑事案件中占較大比重的認罪認罰案件[30]、輕微刑事案件的辦理程序,健全繁簡分流機制,保障絕大多數司法資源用于占較少比重的疑難復雜案件的辦理。但整體而言,我國的多元簡化程序還不成體系,特別是在審前程序方面,還有很大的簡化空間。如果簡化程序、簡化工作流程、強化職能銜接等增速提效的刑事司法改革能夠取得預期效果,無疑可以為專項治理的常態化提供更有力的資源保障。當然,“開源”的同時還需要“節流”,即遵循“二八原理”,對專項治理進行總量控制,嚴格其治理議題的確定程序,確保作為例外的專項治理與常規治理處于合理的比例關系。

(二) “常規”吸收“專項”：專項治理悖法傾向的祛除

不可否認,“國家治理、政府治理、社會治理的基本方式必然是法治,國家治理、政府治理、社會治理的現代化有賴于各個領域的法治化”[31],推進全面依法治國是國家治理體系轉型的基本方向。但國家治理從來就沒有一個固定不變的模式。我國的法治是中國特色的社會主義法治。中共中央提出“推進國家治理體系與治理能力現代化”這一重要命題既不是對以往及當前國家治理方式的簡單否定,也不是對西方治理方式的刻意模仿,更多的是出于理性的自主意識,尋找一條解決“怎樣治理社會主義社會這樣一個全新的社會形態”問題的中國道路。把專項治理與法治對立,完全無視其積極意義并不是實事求是的態度。更理性的選擇是將專項治理融入新的治理體系,既能克服專項治理的局限性,又能保持和發揚專項治理的優勢。當然,融合的方向必然是常規治理吸收專項治理,而不是相反,或只是將專項治理視為與常規治理分立并存的補充機制。換言之,應將法治作為專項治理的底線,在法治框架下依法開展專項治理,即使是以推動制度創新為目的的專項治理也要于法有據。循此思路,專項治理的常態化就是要實現專項治理的常規化、制度化、法治化,最終逐漸淡化專項治理作為相對于常規治理的獨立治理工具的意義,使其成為常規治理的一部分或常規治理的一種特殊形態。需要指出的是,雖然“常規”吸收“專項”的最終結果可能是治理工具不再有常規與非常規之分,但該思路并不是對專項治理的徹底拋棄,而是在刑事司法權的運行中,對于某些有政策關注意義的突出問題,在嚴格依法的前提下,適當發揮專項治理中某些關鍵要素如“動員機制”“資源整合機制”“協調機制”等的作用。

(三) 從“事本主義”轉向“事源主義”

刑事司法場域的專項治理通常遵循“事本主義”的運作邏輯,即以解決某一已經發生的事情或存在的問題為目標展開行動。反過來,能否在短期內降低乃至扭轉這些反映問題嚴重性的外在指標則成為評價一項專項治理是否有效的標準。這在某種程度上決定了專項治理的治標導向及其應急性、補救性。這種“頭痛醫頭”“腳痛醫腳”的顯性治理思路,“過度張揚工具理性的價值,缺乏對真實的世界作細致入微地人文關懷和理性思考,忽視了社會問題的多維復雜背景”[32],經常陷入久治不絕、屢治屢現、頻繁發起專項治理的治理困境。因此,在治理的基本思路上能否實現從“事本主義”到“事源主義”的轉變,是制約專項治理常態化成效的關鍵。質言之,面對刑事司法領域的一個突出問題,力度空前的打擊固然重要,但就一個長效化、常態化的專項治理機制而言,更重要的是探究問題的根源,在初始責任界定環節即厘清專門機關之間及其與相關部門間的權責,并督促各主體盡職盡責,盡力通過常規途徑及時消除隱患,避免復雜問題的產生,即通過事前管理,從根本上防范問題,或者將大問題解決于萌芽時期,將治理重心由事后補救轉移至事前防控。這要求,專項治理的考核指標也應從結果導向轉向過程導向。當然,如果專項治理的常態化是有效的,從長遠來看,其所治理的問題必然從突出問題變為一般問題直至不成問題。就某一具體問題而言,通過逐步激活常規治理,常態化的專項治理也將逐步喪失繼續存在的必要。這一消亡自我的傾向并未否定專項治理常態化的價值,反而凸顯了其促進常規治理機制不斷完善的重要意義。

(四) 準確厘定專項治理的斗爭性

如果說動員是專項治理的基礎,那么斗爭可謂是專項治理的精髓。所謂斗爭,往往是指通過規?；?、直接的、公開的、激烈的乃至暴力的手段摧毀舊有秩序、突破頑固障礙或改變錯誤的社會認同。專項治理貫穿著斗爭理念,是斗爭的一種重要形式。需要啟動專項治理的問題通常都是頑瘴固疾,僅靠溫和手段很難打破這類問題賴以維系的多種禁錮。當然,“激烈”是斗爭的主要面相,斗爭必然伴隨著對治理對象的“嚴厲打擊”。如果將斗爭擴大化、絕對化,就會激起相關群體非理性的“破壞力量”[33],極易突破法律、道德等的限制,甚至演變成“以暴治暴”,無視治理對象的合法利益,制造新的矛盾,引發無序和混亂。而新時代的刑事司法注重價值平衡,強調要在“司法為民”“司法公正”的主線下,努力實現懲罰犯罪和保障人權的統一。因此,專項治理要想實現法治化,某項專項治理要想實現常態化,就必須對專項治理的斗爭性有所框定和節制。具體而言,一是要明確斗爭的對象?！岸窢幨菫榻鉀Q各種矛盾問題而進行的創造性社會實踐”,“斗爭的過程就是直面矛盾的過程”[34]。因此,斗爭的對象是問題和矛盾,而不宜理解為問題和矛盾中的具體個人。斗爭哲學倡導的是對問題的“知難而進”“壯士斷腕”“刮骨療毒”,而不是對具體個人的無限打擊、徹底消滅。二是要限制斗爭的手段。斗爭不是盲目蠻干,而應有理有節,既在法理上、道義上爭取到制高點,又要嚴格遵守法律規定,尊重司法規律,使用合法合理的斗爭策略,保持原則性和靈活性的統一,在充分發揮斗爭優勢的同時,守住法治底線。

(五) 在“借力”與“自立”間良好平衡的非常規組織

毋庸置疑,“領導小組”“辦公室”等非常規組織在專項治理中發揮著極為關鍵的樞紐作用,其通過將本屬于牽頭部門“條”的常規任務轉化為精英個體的政治任務,繼而轉化為“塊”的中心工作,使得原有的刑事司法系統內的制度性壁壘以及利益部門化和權力碎片化現象得以通過政治機制的介入而解決[35],從而克服治理中的“權威落實困境”和“資源供給困境”,推動相關政策和治理思路的有效落實。但是,非常規組織的存在意味著對于常規刑事司法體制權力、功能體系的重新整合,一旦常態化,刑事司法系統的獨立性和專業性很可能在不斷的“問題化”導向的權力組合中受到侵蝕和損害[36]。特別是對人民檢察院、人民法院來說,依法獨立行使檢察權、審判權是實現刑事司法公正的基本保障。因此,作為專項治理的組織保障,非常規組織的常態化設置必須首先解決好協調指導與保障司法機關依法獨立行使司法權的關系問題。有學者將非常規組織的運行邏輯歸納為“借力”與“自立”的雙重邏輯?！敖枇Α边壿嬛傅氖欠浅Ｒ幗M織借助于常設組織體系中的各種要素來保持運轉和發揮作用,“自立”則是指非常規組織構建起自身相對獨立的一套運行機制,如督促檢查機制、考核評比機制。在“借力”程度高而“自立”程度低的情況下,非常規組織呈現間歇性運行,在“借力”程度低而“自立”程度高時,非常規組織呈現實體化運行,甚至與常設機關別無二致,在“借力”程度和“自立”程度都比較低的情況下,非常規組織將被虛置,只有在“借力”程度和“自立”程度都比較高的情況下,非常規組織才能常態化運行[37]。換言之,專項治理的常態化需要非常規組織的常態化,而非常規組織的常態化既要求該組織有一套健全的運行機制,以強化其權威性和正當性,確保其議事協調的效果,同時也要求充分借力于常規刑事司法體系的作用,即以充分“借力”為主導邏輯,在尊重和彰顯司法權威的前提下,發揮出政治權威的保障作用。

(六) 重視協同行動中的分工制約

刑事司法場域專項治理的開展,通常遵循“多部門協同聯動”的治理邏輯,即通過非常規組織統攬全局作用的發揮,引導“上下左右”的“條塊關系”格局,使得“碎片化”的權力關系被悄然塑造為“全局性”配合關系[35]。無疑,這種協同行動機制可以充分調動“治理共同體”的效能[38],減少常規司法中的部門主義、本位主義以及相互推諉、扯皮的現象,從而可以大大提升司法效能。但這一過程也存在重配合、輕制約的潛在風險。該風險與專項治理的國家主義傾向及其所蘊含的重集權、輕分權的內在精神有關[39]。事實上,專項治理不僅容易有排斥專門機關相互制約的傾向,其對超常規績效的目標需求、結果導向的運行機制還可能與刑事司法中以防止權力恣意行使為核心的程序法定原則產生緊張關系。然而,就刑事司法而言,專門機關之間的相互制約不僅是刑事訴訟法的明確要求,還是一項憲法原則,而程序法定也是立法、司法中需要嚴格遵循的基本準則。缺少了相互制約,我國“層層把關”的刑事訴訟模式將無以維系,專門機關同質化將進一步加劇,把守刑事案件公平正義的防線將更加單薄。故此,要想構建起專項治理常態化后與常規刑事司法的良性互動關系,有必要在常態化協同行動機制中加入保障專門機關相互制約的機制,特別是在推行“公、檢、法聯合辦案”或“檢、法提前介入”時,需要謹慎把握好協同的尺度,力求互有制約的協作、保有獨立性的配合,確保專門機關不相互僭越職責權限。

(七) 張弛有度的推進機制

從注意力分配理論的視角看,專項治理的啟動本質上就是因為在某個議題上觸發了更多的注意力分配。但問題是,“由于個體理性的存在,加之制度、體制和機制的約束,注意力是一種稀缺性的政策資源”[40]。在某個治理議題上傾注過多的注意力資源,就必然削弱在其他所謂的非中心治理議題上的注意力配置。一旦將這種不平衡的資源配置的格局長期化、常態化,本來充當常規治理失效之應對手段的專項治理本身就可能成為常規治理失效的原因,改良意義上的專項治理常態化最終可能演變為不良現象意義上的專項治理常態化。事實上,長期維持對某一治理議題高強度的注意力分配也是極不現實的。注意力分配的外部、本位及制度觸發機制都帶有不穩定性,決策者的主要注意力可能隨時轉向其他領域或議題[41],政治激勵機制會隨之調整,各方參與主體也會根據壓力源和壓力強度的變化重新制訂行動策略。退一步而言,即便決策者對某一議題保持長久的高強度注意力,并為此制訂了長期而穩定的政治激勵機制,也極有可能面對三重負面效果：一是各級參與主體和群眾逐漸陷入注意力疲勞,治理效用隨時間延續而遞減,利益相關者開始質疑治理策略,甚至質疑決策者的權威;二是由于在治理議題上的資源傾斜和非常舉措(包括層層加碼的舉措),導致非中心議題上出現諸多問題,直至催生一些惡劣影響超過治理議題本身的次生災害;三是面對強激勵機制帶來的壓力,政策執行者借助政策變通與共謀的手段,實現治理過程的“目標替代”[42],或者采取“劇場化”操作,導致“忙而不動”、執行虛化[43]。有鑒于此,推動專項治理的常態化,必須降低注意力分配的強度,弱化政治激勵的力度,形成一種力度適中、輸出穩定的動力源,實現專項治理的“溫和化”,將專項治理的核心要素限定在常規治理的框架之下。

五、 結 語

從長遠來看,我國的刑事司法必然走向制度之治、規則之治、程序之治,實現中國國家治理的現代化首先就是要實現法治化,這是方向,是規律。但這并不是說,每個國家都必須遵循千篇一律的刑事司法制度和刑事司法問題的治理模式。習近平總書記提出,要堅持中國特色社會主義法治道路,要在借鑒國外法治有益成果的基礎上,從中國革命、建設、改革的實踐中探索適合自己的法治道路[44]。而中國共產黨在這方面“具有整合傳統與現代、本土與西方、學術與政治、精英與大眾的顯著優勢”[45]。人民司法的性質和極富特色的政法傳統決定了我國的刑事司法需要尋找到一條符合中國實際、具有中國特色的發展道路,將黨對司法的領導和群眾路線等這些積極要素融入程序法治之中,構建起公正高效權威的社會主義刑事司法制度,在法治的基礎上實現善治。誠然,當前,部分專項治理確實有這樣或那樣的一些弊端,但由此徹底否定專項治理就走向了矯枉過正的歧路。就我國的刑事司法而言,只要在理念、制度、機制層面做好合理的定位和銜接設計,專項治理就有可能成為無可替代的體制優勢。在轉型期,專項治理重點針對常規刑事司法通過量的累積過濾出來的突出問題,進行補充性質的靈活的適應性治理,從而可以與常規刑事司法之間形成有效互補、縱向協同的“雙層治理”[28]。而提出專項治理的常態化,其實就旨在形成專項治理與常規刑事司法有機協同的長效治理機制。即便是在充分實現程序法治,專項治理逐漸淡化了作為獨立治理模式的意義之后,刑事司法制度依然可以吸收專項治理中的積極要素,彌補程序法治的局限性,體現推進依法治國和治理模式創新上的中國智慧。