中央環保督察問責的規范分析及完善路徑

陳海嵩

(武漢大學 環境法研究所,湖北 武漢 430072)

一、 引 言

近年來,在我國生態文明體制改革進程中,“生態文明績效考核和責任追究”無疑是其中最為突出的領域,取得了突破性成就[1]。習近平總書記多次強調,建設生態文明必須建立最嚴格的責任追究制度,針對造成生態環境損害的行為必須“終身追究責任”。2016年以來,隨著中央環保督察在全國范圍的多層次深入推進(包括2016—2017年第一輪中央環保督察、2018年“回頭看”、2019—2021年第二輪中央生態環境保護督察),生態環境保護領域的督察問責力度空前、成效顯著。應當看到,作為新時代環境治理現代化的重要內容,中央環保督察制度也存在一些體制性障礙需要改進,以實現法治化、規范化的目標,筆者曾對此進行過專門分析[2]。對此,一個基本的出發點是生態環境保護督察的內在屬性,即由于生態環境保護督察涉及“黨”“政”兩大領域,其具有政治與法律雙重屬性,既是落實黨中央重大決策部署的政治行為,又是具有規范性要求的法律規則。兩者相互關聯、相互影響,無法截然加以分割。這正是習近平生態文明思想所要求“系統整體觀”的本質要求[3]。由此,對中央環保督察問責的相關分析也需遵循系統整體視角。在整體視角下,督察問責無疑是中央環保督察制度最為重要、最為核心的環節。目前督察問責在取得顯著成效的同時,也存在一些問題影響生態環境責任追究的深入開展,有必要對此有針對性地加以分析,并提出進一步完善中央環保督察問責機制的制度措施。

二、 中央環保督察問責中存在的法律問題

從制度實施的角度來看,目前我國中央環保督察問責機制在各個層面存在的法律問題,具體如下。

(一) 中央環保督察問責的規范依據層面

目前我國中央環保督察的規范依據,主要是2019年6月中辦、國辦印發的《中央生態環境保護督察工作規定》(以下簡稱《工作規定》)及2015年8月中辦、國辦印發的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》[以下簡稱《追究辦法(試行)》],性質上屬于黨內法規。從具體內容看,其并未對中央環保督察問責的構成要件、權限及程序等作出具體要求,僅在《工作規定》第28條進行了原則性規定。(1)該條規定：“加強督察問責工作。對不履行或者不正確履行職責而造成生態環境損害的地方和單位黨政領導干部,應當依紀依法嚴肅、精準、有效問責;對該問責而不問責的,應當追究相關人員責任?！币话愣?在環保督察過程中發現需要責任追究的情形時,需要按照監察問責、黨內問責、行政問責等多樣化問責方式的具體程序與要求進行。相應地,在規范依據上就會涵蓋多層次的復雜的規范體系,既包括國家法律(《監察法》《公務員法》《環境保護法》等),也包括黨內法規[《中國共產黨問責條例》《工作規定》《追究辦法(試行)》等]?？傮w上,由于目前中央環保督察問責的規范依據種類繁雜,從實施的角度來看存在以下問題。

第一,規范效力有待進一步澄清。作為督察問責主要規范依據的《追究辦法(試行)》《工作規定》是由中辦和國辦聯合印發,屬于“黨政聯合發文”,涉及“黨內法規”“黨內規范性文件”等多種類別,其規范效力仍然存在需要澄清之處[4],這顯然會在一定程度上影響其在環保督察問責中的具體適用。從實踐來看,由于黨政聯合發文所具有的政治權威性,其在適用上具有相對優先性,這卻使原有《公職人員政務處分法》等法律法規處于“閑置”狀態。從法治理性角度考慮,這種現象導致問責容易因領導人意志或關注點的轉移而改變[2]。

第二,督察問責程序、標準和效力并不完全統一,造成法律適用的困境。在我國法治政府建設過程中,監察問責、黨內問責以及行政問責等不同形式的問責遵循不同的運作原理,其相互間的關系如何處理進而如何進行規范整合本身就有待進一步完善。由于不同問責形式的規范依據各異,其制度化和規范化進程不一致,將給督察問責依據的統一適用帶來巨大挑戰。因此,如何規范問責主體及權力,統一問責事由,厘定問責標準,提升督察問責的制度化、程序化、規范化,仍然需要進一步完善。

第三,問責過程中黨內法規與國家法律的銜接協調問題。從適用對象角度分析,目前督察問責中的黨內法規與國家法律存在一定重疊[5]。具體而言,《公務員法》《環境保護法》所確立的法律責任適用于地方政府及負有環境保護職責的部門工作人員,《追究辦法(試行)》則適用于地方各級黨委和政府及相關工作部門的領導成員,顯然兩者在“地方政府及相關部門的領導人員(主要負責人)”上存在重疊?？紤]到責任人的身份問題(是否具有黨員身份),督察問責中就可能出現如下情況：針對政府及其工作部門中的非黨員領導干部,如果存在不適當履行環境保護職責的情況需要問責的,究竟是適用黨內法規還是適用國家法律?此時需進一步明確督察問責過程中黨內法規與國家法律的銜接與協調。

(二) 中央環保督察問責主體層面

問責主體,是指在問責制中能夠合法合理地承擔問責功能的組織、群體或個人,即問責行為的主動發起者[6]。根據《工作規定》第24條的規定,針對督察發現的問題需要問責的,由督察組按照有關權限、程序和要求移交中央紀委國家監委、中央組織部、國務院國資委黨委或者被督察對象,因而文本意義上的督察問責主體具有多元化特征。但在中央環保督察問責的實踐中,多元主體進行環保督察問責的局面并未出現。從第一輪、第二輪中央環保督察公開移交案件的問責情況來看,在各中央環境保護督察組完成督察反饋并移交責任追究問題后,地方的行動策略一般表現為：省委、省政府高度重視—成立整改問責工作(整改落實工作)領導小組—組建核查問責組—省委省政府研究決定—對責任人進行問責。從主體角度看,這一過程中出現了領導小組、核查問責組、紀委監察部門等多個主體,與前述《工作規定》之要求并不完全一致,由此產生了如下問題：(1)整改問責工作領導小組的性質如何界定。其在啟動并領導督察問責活動中的重要性不言而喻,但由于其并非政治體制中享有問責權的法定主體,領導小組的主體地位有待進一步商榷。(2)紀檢監察部門作為享有法定問責權限的主體參與了督察問責活動,但其在督察問責中的主體地位如何認定同樣存在疑問。在各地方的問責實踐中,紀檢監察部門的功能各異,除個別地方由其牽頭組建核查組外,大多數是根據安排抽調專業人員參與組建核查組。(3)督察問責主體很大程度上還是在黨和政府范圍之內,基于社會主義民主政治建設的要求,針對生態環境保護問題的各級黨委、行政機關、權力機關、司法機關、人民政協和社會公眾等多元主體的協同問責格局依舊尚未完全形成。包括各級國家權力機關、人民政協的監督問責以及社會組織和公民個體對生態環境問題的有序問責等,這些目前還缺乏針對性的激勵措施和操作細則。問責主體參與力量的不全面,不利于環保督察問責效力的進一步提升[7]。(4)由于問責主體單一,問責者和問責對象屬于同一體系,具有上下級關系,難免產生問責的不規范、不徹底、不公平、不公開、力度弱、效用差等問題[8]。

(三) 中央環保督察問責對象層面

根據《追究辦法(試行)》的規定,地方各級黨委及其領導干部均被納入問責對象的范疇之內,即落實“黨政同責”原則。這是當代中國環境問責制度的重大創新,也是非常必要的[9]。但從中央環保督察問責實踐情況來看,問責對象在黨政系統內的分配并不均衡,對政府部門“一把手”的問責較為集中,而對黨委及相關領導干部問責明顯較少。以首批中央環保督察8省(區)公開移交案件問責情況來看,地方黨委問責46人,地方政府問責299人[10]?？梢?黨政系統中問責對象分布存在一定的失衡。這種現象實際上體現為黨委集體領導制和行政首長負責制之間的內在張力;“根據集體領導的原則,作為兼任黨委(組)副書記的行政首長在很多情況下是在執行黨委(組)的集體決策;而根據行政首長負責制,行政首長又應該對本級政府的工作負有全面責任”[11]。這就帶來問責實踐中的一個問題,即黨委集體決策的責任很難落實到個人,一旦出現責任事故,容易在行政首長負責制的名義下將責任完全歸咎于行政“一把手”[12]。

在問責對象的級別上,本研究對第一輪中央環保督察問責情況進行了統計。結果表明,除甘肅省因祁連山事件問責3名省部級干部外,其余省(市)均未出現對省部級高級領導干部的問責,共問責廳級干部680人、處級干部2022人、科級及其他級別干部1435人?？傮w而言,在問責對象中,部門副職和地方副職居多,部門正職和縣級黨政主官被追責的比例則少了很多。從各地公開的中央環保督察移交問題整改落實情況看,問責的對象絕大多數為現任或時任副職的領導干部。按照我國黨政領導干部的慣例,正職對副職的分管工作進行指導、監督并在關鍵時刻有拍板定案的權力;黨委及政府的正職相對于副職具有決策權,因而難以劃清問題是由于正職決策失誤還是由于副職執行不力造成的[6]。過多問責副職領導干部而缺乏對正職領導干部的問責難以保障問責的公平性,甚至難免存在轉移責任問題,即由副職領導干部承擔本應由正職領導干部承擔的責任,這有損權責一致的問責原則。

(四) 中央環保督察問責情形層面

對督察問責情形的考察,主要是為了解決問責對象在何種情況下應當對其行為承擔責任的問題。一般而言,存在兩類不同的問責理論：一是將問責等同于官員的誠實和嚴格遵守規則,這實際上是一種消極的和規則導向的問責要求;二是將問責與政府官員因承擔法定職責而積極表現聯系起來,這是一種積極的和績效導向的問責要求[13]。從中央環保督察制度安排看,其問責顯然更加強調消極的和規則導向的問責要求,而相對忽視了積極的和績效導向的問責要求。這體現在：(1)在規范依據上,《追究辦法(試行)》第5條所列舉應追究相關地方黨委和政府主要領導成員的責任的情形中,“生態環境狀況明顯惡化”“造成嚴重后果”“處置不力”“執行不力”等內容均指向對消極結果的懲戒,而“與生態環境和資源方面政策、法律法規相違背”以及“嚴重違反城鄉、土地利用、生態環境保護等規劃”等內容則明顯與規則導向相關;(2)從督察問責實踐看,根據中央環保督察中各地所通報的督察問責典型案例來看,問責主要針對環境污染、生態破壞監管不力以及違法進行環境監管等情形[14]。這些內容很大程度上屬于事后的追責,注重對消極后果(生態環境損害)的懲罰。

應注意到,問責的本質不僅在于懲罰,而且具有預防的要求;現代意義上的問責,不僅是一種事后的負責任行為,而且應當能夠在事前促使相關主體采取預防性措施,盡可能地避免危害后果的發生。毋庸置疑,生態環境的脆弱性、復雜性決定了唯有走保護優先、預防為主的道路,才能達到良好的治理目標。因而生態環境保護領域的問責制應是一個涵蓋事前明責、事中督責和事后追責的全方位問責體系;問責情形局限于事后,將使得問責機制預防作用的發揮受到制約,不利于問責機制的系統性建構[5]。與這一問題相關聯的是,中央環保督察問責情形中缺少對政策失誤的關注。從行政過程的角度講,政府具有決策、執行、監督三項基本的組織活動。在這三項活動中,決策不僅是其中的關鍵環節,也是容易出問題且難以追究責任的環節。在這一意義上,決策問責就成為建立責任政府的核心和關鍵[11]。根據第一輪中央環保督察中各地所通報的問責情況來看,集中于“監督不力”“違規許可”及“整改不到位”等情形,均屬于執行層面的問題,尚未有一例因決策失誤被問責的情況,呈現“重執行、輕決策”的特征。這說明了目前中央環保督察問責對決策責任的評估、跟蹤和反饋不夠,亟須予以完善。

(五) 中央環保督察問責程序層面

問責程序是基于過程性視角所進行的考察。完善的程序是問責監督機制在法治軌道上健康、持續發展的保證[15]。問責程序作為具體落實中央環保督察責任追究的核心環節,直接影響到環保督察制度的法治化、規范化水平。從規范意義上來講,問責程序應當包括發現問責情形、調查問責對象、問責提議機關提出問責處理建議、問責決定機關作出問責處理決定、問責對象的申訴與救濟程序、問責結果的核實與執行等一系列完整的流程[12]。從中央環保督察問責的主要依據來看,《工作規定》及《追究辦法(試行)》只是對問責主體和問責方式進行了明確,而問責事實的確立、問責的具體標準、問責的具體流程、問責結果的復核與救濟等內容尚未形成完整的問責程序規則。根據《追究辦法(試行)》第11條的規定,負責作出責任追究決定的機關和部門,一般應當將責任追究決定向社會公開。該條規定對公開條件(一般情況下公開)和公開信息(僅公開問責結果)進行了限制,事實上使得問責決定機關掌握了信息公開的決定權[4]。特別是在追責事由的判斷上,我國在問責實踐中普遍使用“失誤”“失職”“不力”“失當”“違反……規定”等含混詞語來表述追責事由,造成行政問責一直未能形成客觀化的判斷標準[16]。這一現象也體現在中央環保督察問責之中,使其難以克服程序規則上的缺陷,不符合法治國家建設的需要。

另外一個相關的問題,是中央環保督察問責結果的公開?！吨袊伯a黨問責條例》《追究辦法(試行)》等只是規定“責任追究決定一般要向社會公開”。在規范意義上,前述“一般”的含義較為豐富,包括：哪些問責決定屬于“一般情況”應當公開、哪些問責決定屬于特殊情況不予公開、公開的主體、公開的方式、公開的內容等,這些都需要加以明確的規定。[3]相比于2015年《環境保護督察方案(試行)》(已被《工作規定》取代),2019年《中央生態環境保護督察工作規定》第29條規定“督察問責有關情況……應當按照有關要求對外公開”,取得了一定進步,但該規定仍然過于抽象和原則,有待進一步明確。筆者曾指出,環保督察制度在問責信息的公開上,往往只包括一個籠統的“××人被問責”的通報,缺少問責對象、問責事件、處理結果、處理方式等具體信息,不利于提升督察公正性、公信力和社會監督力度[4]。應當說,這一問題近年來得到了一定改善,但仍然存在公開度不夠的情況,亟須完善相關規則以保障督察問責過程及結果的公開透明,提升督察問責的規范化水平。

三、 影響中央環保督察問責規范效應的因素分析

中央環保督察問責實踐中存在的上述問題,不僅是一個實踐問題,而且應當在理論上加以更深層的分析。需要注意的是,作為一種新型治理機制的中央環保督察制度,面臨著傳統環境治理體系中長期存在的體制性障礙,對其發揮應有的規范效應構成了一定障礙。對此,有必要進行專門分析。

(一) 中央環保督察制度與傳統科層制的相互關系

督察問責作為生態環境保護“最嚴格保護”的重要環節,既是保障環保督察制度取得預期實效的重要工具,也是改善科層治理邏輯下傳統問責機制缺陷的制度創新。但是,督察問責作為環保督察制度體系中的一部分,其內在邏輯和實施也來源于環保督察制度的基本機理。環保督察作為近年來我國實現環境治理邏輯轉換、提升治理能力的核心治理工具,其在實施中存在與傳統的科層治理機制“碰撞”的問題,如何處理新、舊治理機制間的關系是一個必須關注的課題。

從制度發展的歷程來看,督察問責隨著中央環保督察的制度化呈現更加穩定的運作邏輯。2019年5月中辦、國辦印發的《工作規定》被普遍視為中央環保督察制度轉向常態化、在制度層面正式嵌入環境治理體系的重要標志[17]。應當看到,中央環保督察在克服科層制的僵化問題的同時,規避傳統“運動式治理”弊端的意圖十分明顯,致力于建立環境治理長效機制[18]。因此可以說,督察問責機制本身不是目的而是手段,即通過具備中央權威的高位推進策略引導地方政府對環境治理的注意力配置,實現環保壓力的嚴格傳導,由此改變地方政府常規治理工具的選擇。問責制存在于中央環保督察這樣的新型治理工具中,更為重要的是問責制本身就是嵌入傳統科層制中的重要機制。在此意義上講,中央環保督察問責的最終目的仍需依靠相應的科層權威來實現,但同時也應避免傳統科層制的僵化現象。

這一現象體現在具體制度運作中,根據《工作規定》第24條第2款：“對督察發現的重要生態環境問題及其失職失責情況,督察組應當形成生態環境損害責任追究問題清單和案卷,按照有關權限、程序和要求移交中央紀委國家監委、中央組織部、國務院國資委黨委或者被督察對象?！笨梢钥闯?督察問責作為中央環保督察實施中的重要環節,要視不同情形來加以落實,需要遵循監察問責、行政問責以及黨內問責等不同問責路徑來展開。從監察問責、行政問責以及黨內問責等不同問責路徑的具體運作來看,都依賴于穩定的組織結構,體現了科層治理的特征,尤其是當代行政問責制度的構建本身就是科層治理邏輯的延續(“上對下”的監督與約束),是一種典型的科層體系內部的問責機制。因此,作為力求突破傳統科層體制中地方執行偏差問題的中央環保督察制度,其問責機制的落實又不可避免地依靠科層治理邏輯下的問責路徑,這在客觀上存在某種程度的相互沖突,需要加以協調統一。

因此,督察問責制度化進程與科層治理邏輯的關系如何處置,構成了環保督察問責實效提升的關鍵性問題。對此,中央環保督察問責應著力從“大而全”向“精細準”轉型,避免面面俱到,將重心更多投向地方治理成效,為地方政府提供一定的靈活執行和容錯空間[19]。這是解決督察問責制度化與科層治理機制下傳統問責制度間沖突與張力的重要方向。

(二) 環境治理中的體制性障礙

中央環保督察作為一種新型治理工具,其實施是一個系統性的互動過程,需要具備某些體制性的前提要件,方能保證其高效運作。從督察問責實踐來看,環境監管中的權責分配不清所造成責任分配及認定困難應是需要關注的重要因素。問責首要的或者說最重要的前提就是職責清晰明確,但由于我國一直以來體制架構的復雜、組織結構和人事設置的交疊,使得各級政府及其領導的責任模糊,問責對象難以明確[5]。正是由于各權力行使主體在責任劃分上邊界模糊、權責分配不清,影響了督察問責基于權責一致原則進行的高效追責,容易造成問責錯位和偏差。具體體現在以下三個方面。

第一,央地之間。央地關系中的權責交錯主要根源于“職責同構”,即不同層級的政府在職能設置、組織結構上保持一致。就問責而言,在“職責同構”的管理模式下,權力和資源越往上越集中,下級部門的工作過多地依賴于上級的支援,自上而下的權力鏈條將不同層級的官員捆綁在一起[20]。一旦出現了需要追究官員責任的事件,在“職責同構”的模式下就會產生兩種不同類型的推卸責任：一種是“條條”上的推卸責任,即同一個系統上下級部門之間由于職能重疊、事權不清而推卸責任,給責任應該追究到哪一級增加了障礙;另一種是“條塊”之間推卸責任,有些部門的工作既要聽命于上級垂直領導部門,又要配合所在地地方政府,一旦這樣的部門出現問題,就會常常因為權責關系不明確而導致問責上的種種困難[10]。

第二,部門之間。我國一直以來的環境管理體制是“統一監督管理與分級、分部門監督管理相結合”“區域管轄”與“事務管轄”并行,這一體制的優勢在于能夠發揮不同部門在解決各自領域內環境問題的專業性,但問題是容易導致多頭執法的困境。2014年《環境保護法》主要對環保主管部門的職權職責進行規定,其他相關部門的職權職責僅加以概括性、原則性規制,行政權力碎片化現象依舊明顯,影響政府環境責任的全面落實[21]。由于現行的環境管理體制在不同部門之間的職責范圍存在交集,為問責過程中的具體認定增加了難度,從而影響環保督察問責的實效。

第三,黨政之間。目前生態環境損害責任追究中強調“黨政同責”,但在問責“落地”過程中仍然需要對黨委和政府之間的不同責任進行區分?；趫陶h的領導地位,政府是在同級黨委領導之下,政府領導班子的主要成員、行政首長按照慣例往往都是同級黨委成員,兩者身份權責存在較大交叉,此時行政首長作為黨委成員必須服從黨委的決定,由此導致如下難以厘清責任的情形：在出現問題要問責時,如何確定行政首長和黨委領導責任,或者兩者都負有責任時各自要承擔多大的責任[5]。由于上述體制性因素,相關的規則在規定問責事由時,也往往不嚴格區分黨委和政府的責任。如在《追究辦法(試行)》第5條、第6條中,對地方黨委和政府主要領導成員以及地方黨委和政府有關領導成員的問責形式加以統一表述,未對黨委和政府人員加以區分。

四、 中央環保督察問責制的完善路徑

為使得中央環保督察問責發揮更好的規范效果,解決目前存在的法律問題,在前文的分析基礎上,立足于現代治理體系的內在邏輯和實踐需求,本文提出如下方面的完善措施。

(一) 以清晰的職權配置為前提

在規范意義上,明晰法定職責的核心是完善責任清單制度。責任清單是從責任的角度對各政府部門的職責進行直觀表述,通過明確部門職責、界定職責界限,加強生態環境公共服務,防止政府生態環境管理及執法缺位。相對于權力清單所著力解決的“亂作為”問題,責任清單主要解決部門“不作為”的問題。但是,責任清單制度雖然有助于明晰職能部門的職責,但還無法完全落實地方黨委政府的生態環境主體責任。一方面,實定法上的行政職責并不能涵蓋黨內法規的要求以及黨的規范性文件之要求;另一方面,實定法上對地方政府的職責要求規定較為原則化,由于制度的不成熟或立法的滯后,一般難以在責任清單中加以明確[22]。為此,需要打破簡單依據“權責匹配”原則確定責任主體的思路,借鑒實踐中“決策留痕”的做法,通過將權力清單與責任清單結合起來,明確重大決策的集體與個人決策權邊界,逐步實現決策過程的透明化和公開化,以規范化和制度化的方式確定不同決策類型的相關主體,根據責任主體在決策過程中的實際作用分解并落實決策責任[11]。

由于規范及制度設置進程的不一致,生態環境保護職權在黨政部門之間的配置尤為重要。根據生態文明體制改革目標,中央環保督察問責需遵循“黨政同責”的要求,因而如何理解“黨政同責”之“責”的屬性也是形成黨政之間職權配置的理論前提。具體而言,我國在環境問責領域中落實“黨政同責”理念應當厘清各級黨委、政府及其領導的職責,宜將其職責分為法律責任與政治責任兩大類。法律責任的承擔者主要是各級政府及其工作部門的公務人員,承擔形式是由專門機關依據法律規定給予法律制裁;而政治責任的承擔者主要包括各級黨委委員、各部門黨組書記、縣級以上各級政府負責人;執政黨的政治責任直接由上級黨組織進行追究,而政府責任主要由權力機關監督政府部門履行職責[8]。在區分黨委和政府不同責任的基礎之上,再進一步明確黨委、政府、黨委政府各職能部門以及相應領導干部的職責分配,列出生態環境保護職責清單,從而根據各自職責進行相應的監督考核以及責任追究[23]。在相關規則完善的路徑選擇上,為了使黨政環保責任分工規范化、制度化和穩定化,還有必要根據全面深化改革的需要,對責任清單制度實行動態機制,及時調整并加以公布[22]。此外還需要注意到,各級黨委是一個由組織、宣傳、政法等多部門組成的組織機構,督察問責中黨委的具體職權和監督范圍也應當根據部門性質予以分配并加以細化,從而形成黨政生態環境保護權責一致的治理體系[3]。

(二) 完善中央環保督察異體問責機制

目前的環保督察問責主體處于黨和政府范圍之內,問責對象則是下級黨委政府及相關工作部門,因而是一種典型的同體問責機制,需要進一步拓展異體問責方式,以符合現代環境治理的要求。概言之,有必要基于法治一體化的視角,構建全方位、多層次的問責機制,形成多元化督察問責機制。研究指出,異體問責恰可較為有效地進行追責,實現對黨委政府權力監督之目的[7]。當然也必須承認,生態環境保護領域事務具有較強的專業性、技術性,同體問責可以深入生態環境行政流程的各個環節,更加熟悉行政裁量的范圍與幅度,對行政失效的問題與原因也更為熟悉,因此具有高效、直接的優勢,應當發揮主要作用,但其缺陷是無法保證問責主體的獨立性,減少利益關系的牽制。相關研究也提出,異體問責能夠增強生態環境督政問責的公開性和監督力度,提高問責機制的公信力[22]。

從現代民主政治的角度出發,黨政領導干部的權力來自人民的授予,其責任對象應是人民群眾,問責的主體也包含人民代表大會。因此,在構建多元化督察問責機制的過程中,加強異體問責需要充分發揮人大及社會公眾的作用,提升督察問責的民主化屬性。具體而言,在中央環保督察問責中,各級人大應加強監督的主動性,在涉及官員問責,特別是對負有領導責任并且經人大選舉產生的官員的責任確定上,積極參與其中。對社會公眾來說,主要是通過新聞媒體來發揮監督作用,對發現生態環境破壞問題、提供督察線索具有重要意義。在當今自媒體時代,公眾針對社會事件發聲的渠道日益多元,媒體、環保組織、公眾的相互結合可以創造更多公眾參與的形式,給予督政問責持續不斷的壓力[7]。

總之,地方各級黨委和政府承擔主體責任,但絕不意味著其就是唯一的問責主體。強化中央環保督察問責的效力,應當在更大范圍內形成多元主體協同共治的模式,同時加強針對性的激勵措施和操作細則的完善。

(三) 責任認定及績效評估機制的科學構建

責任的認定與評估其實是一個一體兩面的過程。正是由于責任評估機制對相關因素的權重分配不合理,無法形成有效激勵,導致問責情形設置不均衡,呈現“重事后懲戒,輕事前及事中預防”以及“重執行,輕決策”的問題。從程序上講,問責及其績效評估在總體上具有內在聯系,兩者呈現彼此推進的關系,以形成多樣化的治理機制[24]?？傮w而言,績效評估機制的構建可以發揮有效的激勵功能,從而在問責情形中兼顧“法無授權不可為”的規則導向和“法定職責必須為”的績效導向[12]。具體的完善對策如下。

首先,由于目前責任評估主要側重于對行政執行及其效果的評估,對決策的評估相對重視不夠,以至于無法及時追究決策失誤所帶來的責任問題[11]。因此可在中央環保督察問責中引入績效評估的理念和方法,重視決策責任履行過程中的實踐效果,通過科學的評估指標設計消除績效本身對于責任評估的負作用,根據責任評估的結果實現責任類型的合理認定[11]。其次,前文已經分析,已有的中央環保督察問責情形強調消極及規則導向的問責要求,而對積極的和績效導向的問責要求不夠重視,需要探索建立科學的績效評估體系。理論上,績效導向問責機制的積極意義在于：“對那些誠實和具有前瞻性的官員來說,獎勵機制能對他們產生較好的激勵效果,甚至能形成較好的績效?！盵25]績效評估體系的指標設計有利于促進政府職能轉變,引導相關領導干部和工作人員形成科學的政績觀、責任觀。研究表明,政府績效問責具有績效激勵與問責控制的雙重功能,在有效控權和高效問責上發揮了良好的效果[26]。通過調整政績考核制度的指標結構和權重,完善對黨員干部的履職能力和勤政情況的考核,進一步提高積極責任的履行效果在政績考核指標中的權重[12]。

同時,為了與“黨政同責”的問責理念相適應,增強績效評估的可操作性,需要基于我國特有的黨政體制,從多方面構建保障“黨政同責”有效實施的績效評估體系。具體而言,在評價考核內容上需要明確考核適用于哪些黨政機關,如何針對黨政機關區別設計評價考核指標,評價考核的結果如何運用等;在評價考核指標方面,需要區別設計黨政兩個系統的考核指標體系;在評價考核原則方面,堅持黨領導生態文明建設和黨政考核并重的原則[27]。此外,在評價考核的主體上,為了保證評估和問責的公正性,應該重視專業環境評價機構的作用,引入第三方專業評估機制。

(四) 進一步規范和完善中央環保督察問責程序

法定程序是防止恣意的重要制度安排。要確保問責制能夠有效嵌入生態治理全過程,問責主體就必須高度重視對問責程序的規范性建構,這也是實現“良法善治”的必然要求[6]。從規則完善的需求來看,進一步規范和完善中央環保督察問責程序,需要強化中央環保督察問責與一般意義上監察問責、行政問責的銜接,在有關規則中明確問責事實的確立、問責的具體標準、問責的具體流程、問責結果的復核與救濟等程序性內容。

具體而言,構建系統、規范的環保督察問責程序應該從以下方面展開。(1)問責的啟動程序。根據目前中央環保督察的制度設計,問責主要分為兩種情況：一是依職權啟動,即督察機構根據發現的問題在職權范圍內直接對黨委政府相關負責人員啟動問責;二是依申請啟動,即督察機構將發現的問題或群眾檢舉、控告的問題依法移交給有權機關進行處理。由于目前環保督察機制與傳統科層治理機制之間存在的張力有待進一步厘清,同一問責情形既可能基于中央環保督察被啟動,同樣也可因科層治理需要而被啟動,因而在此階段需要考慮如何協調兩種不同制度邏輯下的問責啟動情形,以避免重復問責。對此,有必要建立中央環保督察組與紀委監察部門、相關政府工作部門以及司法機關雙向互動的追責聯動機制,在案件證據線索搜集方面建立共享機制,實現追責資源的最大效益[3]。(2)問責的調查及決定程序。調查的目的在于查明違法違紀事由是否成立、造成生態環境損害的嚴重程度、責任人主觀過錯程度等內容,在規定期限內完成調查,提出書面調查報告與問責建議,為問責決定的作出提供依據[4]。應改變目前公布的問責決定過于簡略的現象,加強問責對象履職情況與問責事由之間聯系的詳細說理。對此,可以考慮在程序中引入聽證環節,在過程和決定中要認真分析具體決策形成過程以及執行情況,對問責理由及因果關系有詳細的說明,否則既無法令當事人心服口服,也無法使其他行政人員對行政職責與督察問責的邏輯關聯形成足夠的認知[22]。(3)問責的救濟程序。對問責對象合法權利的救濟是中央環保督察問責機制走向成熟的重要體現。問責對象所受懲罰必須符合權責罰相一致原則的要求,而不能隨意泛化,以體現“法律面前人人平等”的法治要求。

與此同時,中央環保督察問責的信息公開也應貫徹于督察問責的全過程,保證督察問責的透明性和規范性。應將信息公開作為中央環保督察問責的法定程序,加大問責信息的公開力度與范圍。應當改變目前《追究辦法(試行)》在問責信息公開上公開條件和公開內容的限制,遵循公開透明的法治原則,及時、全面地公開對黨政領導干部及相關人員的問責信息。