教育擴展對農村勞動力流動的影響

邢春冰,張曉敏

(1.中國人民大學 農業與農村發展學院,北京 100872;2.北京師范大學 經濟與工商管理學院,北京 100875)

一、 引 言

戶籍制度是我國計劃經濟體制遺留下來的制度安排,它最初的主要功能是防止人口自由流動[1]50[2-3]。改革開放以來,戶籍制度的放松使上億農民得以到城鎮地區就業,既提高了農民收入,也為中國經濟高速增長提供了動力。然而,戶籍改革不徹底使勞動力資源仍存在嚴重的空間錯配,也導致農村移民的福利狀況低于城鎮本地職工,市民化程度較低。為適應社會經濟發展新形勢,推動新型城鎮化建設,國務院2014年印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》,開啟了新一輪戶籍改革。此后幾年,相關政策措施不斷出臺,(1)2015年國務院常務會議通過了《居住證暫行條例》,規定公民離開戶口所在地半年以上,符合有合法穩定就業、合法穩定住所、連續就讀條件之一的,即可申領居住證。居住證持有人可享受地方政府和有關部門提供的一系列基本公共服務和便利條件。2016年,國務院又相繼印發了《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》和《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》,就進一步推動戶籍制度改革進行了深化。公安部、國家發展和改革委、教育部、住房和城鄉建設部、國土資源部和財政部等部委以及地方政府也都出臺了相應的配套措施和實施意見。包括：(1)進一步取消農業和非農業戶籍差別,代之以城鄉統一的戶口登記制度。(2)實施居住證制度,各種配套公共服務和社會福利(如教育、醫療、社保、住房)逐漸與戶籍登記脫鉤。(3)針對不同規模的城市,在有序或完全放開中小城市戶籍限制的同時,為大城市確定合理的落戶條件,并嚴格控制特大城市的人口規模。

這些改革能否取得成效,取決于其是否適應流動人口的新特點和人口流動規律。本文的核心任務是描述農村居民教育水平快速上升的事實,分析其與農村勞動力流動之間的關系,并在此基礎上討論其對戶籍改革的影響。近20年來,我國農村居民的教育水平顯著提高,擁有大專及以上學歷的勞動者比例不斷上升。這一方面是由于進入21世紀以來,中國高等教育規模的持續擴張為農村居民教育投資創造了條件。另一方面是由于中小城市的戶籍價值下降,與農業戶籍相關的土地承包權、宅基地使用權、集體財產權和收益分配權價值上升,這降低了高教育水平勞動力轉換戶籍的積極性;而在一些大城市,即便是高等教育學歷也無法保證農村居民獲得當地戶口。

教育水平提高改變了農村居民的遷移行為。本文利用中國家庭收入調查(CHIP)2013年和2018年數據發現,教育顯著提高了農村居民遷移的概率和遷移時間;高等教育擴大了未婚農村居民的遷移范圍,卻沒有增加已婚者的遷移范圍;教育水平提高了流動人口子女隨遷的概率。農村居民教育水平提高帶來的上述改變對于理解城鎮化的模式以及推進戶籍改革都具有重要意義。隨著農村勞動力教育水平的提升,不同規模城市對人口的吸引力差距不斷增加,城市間的人才競爭日益激烈。地方政府需要采取各種措施吸引外來勞動力或留住高教育水平勞動力。教育水平的大幅上升通過改變勞動力和地方政府的相對力量以及地方政府之間的關系促進了戶籍改革。地方政府可以通過為外來勞動力提供更公平、更優質的公共服務吸引人才。

很多學者分析了戶籍制度對勞動力流動和社會福利的影響[4-6],也不乏學者從政治經濟學的角度強調戶籍改革過程中各方的利益博弈[7-9]。較早的研究較多強調我國城市化傾向的發展政策;新近的一些研究考慮了戶籍改革和勞動力流動中出現的一些新趨勢[1]。但總體而言,已有研究對農村勞動力發生的一些新變化缺乏充分考慮。有學者探討了大學擴招對農村居民上高中概率的影響[10-11],但很少有研究關注農村居民中高等教育學歷者的比例上升及其對農村勞動力流動和戶籍改革的影響。

本文的貢獻主要體現在如下幾個方面。首先,我們利用較新的家戶數據,描述了農村勞動力教育水平上升的事實,同時結合農村居民戶籍轉換途徑的變化趨勢,說明農村勞動力教育水平上升的制度原因。其次,本文從多個維度分析了農村居民教育水平上升對遷移行為的影響,強調了婚姻和家庭因素對高教育水平勞動力遷移決策的異質性影響。最后,結合上述分析,我們討論了農村勞動力流動過程中農民工和不同政策主體的激勵和動機。本文的結構安排如下：第二節介紹數據并描述農村勞動力中大學生比例上升的事實。第三節討論了農村勞動力教育水平上升的制度背景。該節分析指出,農村勞動力教育水平上升不僅是教育擴展的結果,也是更多高教育水平勞動力保留農村戶籍的結果。第四節分析教育水平對農村勞動力遷移概率、遷移時間以及遷移范圍的影響。第五節在實證結果的基礎上,討論了戶籍改革過程中各方利益的變化。第六節總結全文。

二、 數據介紹與農村勞動力的教育水平

(一) 數據介紹

本文主要使用了有全國代表性的中國家庭收入調查(CHIP)數據。該數據由北京師范大學中國收入分配研究院和國家統計局合作完成,收集了樣本家庭所有成員的性別、年齡和教育水平等個人特征、就業情況以及家庭財產、收入和支出等信息。為使相關變量和覆蓋地區更為一致并體現最新趨勢,本文重點使用了2013年和2018年的數據。(2)兩個年份的CHIP數據涵蓋的省份包括北京、山西、遼寧、江蘇、安徽、山東、河南、湖北、湖南、廣東、重慶、四川、云南和甘肅,2018年還包括了內蒙古。在描述教育水平變化時,也使用了2002年的數據進行更長時間的對比。我們把樣本年齡限定在20—55歲。

CHIP數據分城鎮和農村兩部分,我們用農村樣本描述農村居民的教育水平并分析教育水平對勞動力流動的影響。本文重點關注了農村居民中擁有大專及以上學歷者(后文中有時統稱為大學畢業生,包括大專、本科畢業生和研究生)的比例。不在戶籍所在市居住超過半年的樣本被定義為移民。我們還根據其居住地點是否在本市以外以及是否在本省以外,定義了對應不同遷移范圍的移民變量。

一部分農村居民通過各種途徑獲得了城鎮戶口,本文稱之為“永久移民”[12]。由于永久移民的選擇性(即更容易或更傾向于獲得城鎮戶口的農村居民在個人和家庭特征方面有別于其他農村居民)對農村居民教育水平的分布影響顯著,我們利用城鎮樣本的戶籍轉換信息,識別出獲得城市戶口的“永久移民”。通過分析不同年代永久移民獲取城鎮戶籍途徑(尤其是升學途徑)相對重要性的變化,我們指出了農村居民教育水平上升的制度原因。

(二) 大學擴招與農村居民的教育水平

改革開放以來,我國的高等教育規模持續增長,但1999年以前的增長相對緩慢,1999年的大學擴招大幅提高了其擴張的速度。到2018年,我國高等教育的招生規模從1998年的116萬人上升到790萬人。由于農村和城鎮地區考生具有相同參與高考的權利,加之豐厚的教育回報,大學擴招激勵農村學生就讀普通高中。相關數據表明,農村地區高考報名的人數在擴招之后的十年不斷增加,從1998年的174萬上升到了2008年的627萬。此后由于適齡人口減少,高考報名人數有所下降。從2002年起,農村報名高考的考生數量開始高于城市地區;到2013年已經比后者高出173萬人。農村高考考生的錄取數量也在不斷上升,到2014年,已經比城鎮地區高出130萬人。(3)數據來源：茍人民(2006)[13],羅立祝(2011)[14]。2014年錄取數據來源于：高考結束!你絕想不到農村大學生比城市多?[EB/OL].(2020-07-13)[2023-04-06].https：//www.sohu.com/a/407217316_120593113?_f=index_pagefocus_6。2013年報名數據來源于：中國教育考試年鑒(2014)。

高等教育規模的持續擴張以及日益增長的教育投資需求提高了農村居民的教育水平。我們利用CHIP農村數據計算了不同年份農村居民中大專及以上學歷者的比例。2002年,20—55歲的農村居民中該比例僅為2%;到2013年,該比例達到8.1%,到2018年進一步上升至13.2%。

圖1給出了2002年、2013年和2018年不同年齡農村居民中擁有大專及以上學歷者的比例。從中可以看出,農村居民(包括外出務工人員)教育水平的上升主要是由于年輕組別教育水平上升所導致的。2002年農村居民中擁有大專及以上學歷者的比例在各年齡段都非常低,但當年的年輕組中擁有高等教育學歷的農村居民已開始增加。農村居民的低教育水平在2013年得到了改觀。盡管年老組別中(35歲以上)幾乎沒有高等教育畢業生,但在年輕組別中,該比例隨著年齡降低而顯著上升。在2013年30歲左右的農村居民中,大約有10%擁有大專及以上學歷;而在20歲左右的年輕人中,該比例達到了30%。到2018年,農村居民的教育水平繼續大幅上升。在20歲左右的人群中,有超過一半的人擁有高等教育學歷。這說明,年輕農村居民上大學的機會已經大幅上升,而且很多大學畢業生保留了農村戶口。

農村居民中的大學生并不是農村地區“生產”的全部大學生。很多農村居民在考取大學后改變戶口,正式遷移到了城市地區,這也是年長的農村居民中大學畢業生數量極少的重要原因。年輕農村居民中大專及以上學歷者數量的上升,意味著很多農村居民考上大學后沒有改變其戶口。我們接下來在第三節對此進行分析。(4)由于考取中專也可以幫助農村居民獲得非農戶口,我們還考察了中專及以上學歷的比例,規律與圖1一致。

三、 教育水平提升與戶籍身份轉變

盡管存在明顯的戶籍限制,仍然有很多農村居民獲得了城鎮戶口而成為城鎮居民。農村居民教育水平的變化與其戶籍轉換行為密切相關。(5)在父母戶籍身份不同的情況下,1998年之前,子女的戶口身份隨母親;1998年之后,子女可以選擇父親或母親的戶籍身份。尤其是,升學作為轉換戶籍的重要途徑之一,也導致農村居民中高教育水平勞動力數量很低。然而,隨著近年來農村居民教育水平的大幅提升,考學和戶籍轉換之間的對應關系正逐漸減弱。

我們使用2018年CHIP數據的城鎮樣本中有過戶籍身份轉變的樣本,(6)對于2013年以前的戶籍轉化情況,2013年數據呈現的規律與2018年的結果一致。為了反映最新的變化,我們這里使用了2018年的數據?？疾炝瞬煌甏D換戶籍身份的樣本分布情況。我們考察了兩種戶籍身份的轉換：“農轉非”和農業戶口轉居民戶口?？傮w而言,有27%的城鎮樣本有過“農轉非”或農業戶口轉居民戶口的經歷。(7)采用2013年的CHIP數據,去除異常值后,城市樣本有17656個觀測值,其中有“農轉非”經歷的樣本有4870個。此外,Xing(2014)[16]使用2002年的CHIP數據也描述了農轉非樣本的分布情況。

圖2的灰色柱狀圖給出了有過“農轉非”經歷樣本的年代分布。在改革開放之前,有過此經歷的樣本非常少,反映出這一時期嚴格的戶籍限制政策。到20世紀八九十年代,“農轉非”樣本大量增加。進入21世紀,有“農轉非”經歷的樣本比例也比較高,但出現了增長減緩甚至下降的趨勢。一個重要的原因是,一些地區近年來取消了農業和非農業戶籍的區別,代之以居民戶口。在有條紋的柱狀圖中,我們把由農業戶口轉為居民戶口的樣本包括進來,戶籍轉換樣本表現出更明顯的上升趨勢,而且到最近十年,獲得居民戶口的農村居民開始顯著高于“農轉非”的人數。從圖2可知,城鄉戶籍的轉換在過去30多年中變得越來越普遍,而且越來越多的農村居民獲得了居民戶口。

圖2 農轉非樣本的戶籍轉變時間分布(人)資料來源：CHIP2018城鎮數據。

表1將識別出的戶籍轉換樣本按照轉變時間分組,給出了各個時期不同戶籍轉換方式(獲得居民戶口也算作一種方式)的分布情況,借此說明升學途徑在農村居民戶籍轉換過程中的作用變化。改革開放以前,獲取非農戶口的主要途徑是“工作”,具體包括提干和參軍,但數據沒有區分。不過,基于CHIP2002年數據的分析表明,參軍是其主要部分[15]。升學是第二個途徑;還有婚姻等其他占比相對較低的方式。

表1 不同年代戶籍身份改變(農轉非或居民戶口)樣本的分布(%)

改革開放后,因為工作而轉換戶籍身份的樣本比例下降,升學途徑的重要性上升。在20世紀八九十年代,有約20%(80年代)至30%(90年代)的戶籍轉換者是通過升學獲得非農戶口,升學成為農村居民永久遷移到城市地區的重要途徑,也激勵農村居民進行人力資本投資。然而進入21世紀以來,通過升學而轉換戶口的比例大幅下降。2011—2018年間,不足7%的“農轉非”樣本通過升學途徑獲得非農戶口。如果將改為居民戶口的農業戶口樣本也考慮在內,該比例不足4%。

在制度上,考取大學的農村居民可以選擇將農村戶口遷出變為學校的集體戶口;一旦遷出,其戶籍類別就轉為非農戶口,不能再以農業戶口轉回原籍。戶籍改革導致大學生到中小城市落戶變得容易,且有無該地戶口人群的福利待遇差別不大;而農村戶口與農村地區的各種補貼和集體收益相聯系。農業戶籍轉為非農戶籍的不可逆性意味著它像一個看漲期權,(8)關于投資決策的不可逆性與期權價值的討論,可見Dixit(1992)[17]?？梢栽谖磥硗ㄟ^征地補償等方式獲得更高的收益。以上兩方面原因導致很多大學生選擇將戶口留在農村。(9)不過也有學者認為,放棄農村土地權利并非農村居民不愿落戶城市的原因[18]。用微觀數據來驗證上述判斷有一定困難：那些保留農業戶口和轉換了戶口的大學生通常不在一個數據集中,也很難將其匹配在一起。當然,征地收益不是影響農村大學生戶口選擇的唯一因素,農村地區的很多補貼政策都可能使農村戶口的價值上升。

大學畢業生選擇將戶口留在農村地區也與城市地區的戶籍價值下降有關。伴隨著近些年的戶籍改革,一些中小城市的就業機會和公共服務逐漸與戶籍脫鉤,外來人口只需擁有居住證即可享有與本地人相同的服務,這降低了轉換戶籍的必要性。而在戶口價值較高的大城市,高等教育學歷又不足以保證農村居民獲得當地戶口。那么,農村大學生數量的增加,是否意味著農村大學生不愿意遷移到其他地方了呢?接下來,我們考察農村地區不同教育水平勞動力的流動情況。

四、 教育水平提升與農村居民的遷移模式

長期以來農村地區都是我國勞動力的蓄水池,農村勞動力的人力資本水平和遷移決策影響著我國的城市化進程和城鄉勞動力市場的勞動力結構。農村居民教育水平的提高將如何影響農村居民的遷移,進而影響我國的城鎮化進程?本節利用農村居民樣本對此進行考察。很多研究表明,高教育水平的勞動力更有可能對地區差距和區域勞動力市場沖擊做出反應,流動性更強[19-21]。然而也有研究得出了不同結論。如趙耀輝(1997)[22]利用四川省的數據發現,教育水平對于農村居民外出打工的概率影響很小,卻顯著提高了他們從事本地非農就業的概率;Luo and Xing(2016)[23]則發現,低教育水平的農村勞動力比高教育水平者更傾向于對勞動力市場沖擊做出反應。給定近年來農村居民教育水平大幅提高這一事實,有必要對教育水平和勞動力流動之間的關系進行考察。

本文試圖從多個方面(是否遷移、遷移時長、遷移范圍和家庭遷移)考察教育水平和勞動力流動的關系。盡管我們沒有強調因果關系識別,多元OLS回歸揭示的相關性對我們認識農村勞動力流動現象仍十分重要。

(一) 教育水平對遷移概率和遷移時間的影響

在表2前三列中,我們利用2013年和2018年的CHIP農村數據考察了教育水平對于農村勞動力流動概率的影響。因變量為表示是否遷移的虛擬變量,我們估計的是線性概率模型。所有回歸都加入了縣級虛擬變量。A部分是2013年的結果。第1列僅控制了縣級虛擬變量,結果表明,接受過高等教育的農村勞動力外出的概率比高中畢業生高15個百分點,比初中生高接近30個百分點。第2列控制了性別和婚姻狀態,大學畢業生的遷移概率仍然比高中畢業生高9個百分點。第3列進一步控制了年齡,盡管同齡初中生和高中生之間的遷移概率已無顯著差異,大學畢業生的遷移概率仍比高中畢業生高出10個百分點左右。2018年的結果(B部分)表明,在控制了所有變量后,接受過高等教育的農村勞動力的流動概率比高中畢業生高6個百分點。

表2 教育對遷移概率和遷移時間的影響

表2的4—7列考察了教育水平對遷移時間(duration)的影響。在4、5列,我們使用所有農村樣本,令那些沒有遷移的樣本遷移時間為零。結果表明,在2013年,大學畢業生的遷移時間比高中生多出1個月左右。如果只考慮移民樣本(6列和7列),上述差異下降為0.6個月左右。到2018年,相應的結果分別為0.6個和0.2個月。

表2的結果表明,更高的教育水平提高了農村居民的流動傾向,也增加了他們的流動時間,但這種影響有減弱之勢。當然,此處的回歸結果不一定代表因果關系。系數大小的變化既可能是經濟發展和戶籍改革的結果,也可能是農村居民中大學生能力變化所致。

(二) 教育水平與遷移范圍

接下來,我們考察教育水平與遷移范圍之間的關系。因變量分別為表示是否遷移到省外就業和市外就業的虛擬變量。我們通過估計線性概率模型來考察教育水平和遷移范圍之間的關系。所有回歸均控制了戶籍所在縣虛擬變量。表3中A和B部分分別為2013年和2018年的結果。

表3 教育水平與遷移范圍

表3的前3列以省外遷移為因變量(省外遷移=1,不遷移=0)。第1列的結果表明,2013年大學和高中畢業生遷往省外務工的概率分別比初中畢業生高出5.3個和12.5個百分點。第2列控制了性別和婚姻狀態,上述差別縮小至2.1個和6.4個百分點,但仍然顯著。第3列控制了年齡,結果表明高中生的省外遷移概率顯著低于其他組別,大學生和初中及以下教育組別沒有顯著差異。第4至6列以是否是省內市外遷移(不包含省外遷移)為因變量。結果表明,大學畢業生遷往市外的概率顯著高于其他教育水平。隨著控制變量增加,上述差別逐漸變小,但一直顯著。在第6列中,當我們控制所有變量后,大學畢業生遷往市外的概率比高中生高5.7個百分點。

到了2018年,如果僅控制戶籍所在縣,無論是從省外還是市外維度考察,大學生遷出的概率也都高于其他組別。在控制了性別、婚姻狀況和家庭規模后,上述差異仍然存在但有所降低。在進一步控制年齡后,大學生遷往省外的概率反而低于初中及以下教育組,但仍高于高中組;大學生遷往市外的概率仍然顯著高于其他低教育組別。

在表2和表3的分析中,控制變量對結果的影響很大,其中婚姻狀態和年齡對結果的影響最大。和年老者相比,年輕人未婚的比例更高,其教育水平和遷移的概率也更高。因此在控制婚姻狀態和年齡后,教育的影響有所減弱。教育對不同婚姻狀態者的影響可能不同,因此我們在表4中給出了分婚姻狀態的回歸結果。

表4 不同婚姻狀態下教育對遷移的影響

控制性別、年齡、家庭規模和地區等因素后,教育仍顯著提高了未婚群體遷移的概率,也擴大了他們的遷移范圍。在2013年,大學畢業的未婚農村居民遷往省外和市外的概率比高中生分別高出5.5個和10.6個百分點。到2018年,上述影響變為5.2個和7.3個百分點。對于已婚群體,到了2018年,教育水平不僅對遷移概率沒有顯著影響,甚至降低了農村居民遷移至外省份的概率。不同婚姻狀態群體中,教育水平截然不同的影響說明了家庭因素影響著農村居民的決策。

(三) 教育水平與家庭遷移

除了影響遷移的概率、時間以及遷移范圍外,農村居民教育水平的提升也將影響移民的家庭結構。隨著農村居民教育水平的提高,攜帶子女和夫妻共同遷移的情況會更加普遍。在沒有報告的實證分析中,我們發現,教育水平越高,流動人口帶子女遷移的概率越高,其中高等教育的作用尤其明顯。農村居民教育水平提高后對于子女隨遷的需求可能限制了他們在更大的范圍內遷移。這是已婚高教育水平農村居民不傾向于遷往省外的原因之一。

除了子女因素,家庭成員的構成也會影響遷移行為。雖然本文未對此進行細致分析,現有文獻仍指明了這種可能性。比如,隨著教育水平的提高,婚姻在教育方面的匹配程度有所上升[24]。通常,高教育水平的勞動力更傾向于選擇大城市,而非中小城市[25-26];當夫妻雙方都具有較高學歷時,就更是如此[27]。因此,不同城市對農村勞動力的吸引力也將日益分化,大城市或將更受歡迎。

五、 戶籍制度改革：從激勵相容到人才競爭

我們給出一系列的實證證據表明,農村地區居民的教育水平已經得到極大提高。與此同時,未婚的農村居民中大學生的遷移概率顯著高于低教育水平組別。他們遷往市外和省外的概率也更高。對于已婚居民,盡管大學生更可能遷移,但其遷往省外、市外的概率甚至低于低教育水平群體。對子女隨遷和舉家遷移的重視可能是限制高教育水平已婚群體遷移范圍的重要原因。我們結合這些結果討論教育水平提升對我國農村勞動力流動過程中各方利益的影響。

(一) 戶籍改革與激勵相容的勞動力流動

很多研究認為我國的戶籍制度會阻礙勞動力的流動,因此導致了較低的城市化率和較小的城市規模[28]。與此同時,中國存在大量的城鄉移民,其數量從20世紀90年代中后期開始逐年增加。在本節中我們將要強調,我國早期的戶籍改革允許勞動力在城鄉以及區域間的流動——只不過是以勞動力在城市地區被區別對待以及農村居民家庭成員之間的分離為代價,移民也主要是臨時性的。而戶籍改革之所以能夠促進勞動力流動,則在于各方的“激勵相容”。

對輸出地而言,低教育水平的勞動力外出對本地經濟有利。一方面,地方政府并沒有在這些勞動力身上進行大量的人力資本投資;另一方面,農業生產效率提高產生了大量的剩余勞動力,勞動力外出帶來的好處包括：緩解本地就業壓力、減少貧困、通過外出勞動力獲取技術和資金,等等[29-31]。因此,流出地的地方政府鼓勵本地居民外出打工。

從流入地來看,出口和經濟增長產生了對勞動力的需求。早期的產業發展階段所需的勞動力技能水平較低。外來人口進入城市地區基本上是被允許的,但本地政府不為其提供相應的公共服務和社會福利,包括子女教育、醫療衛生服務、住房等。大量低技能農民工進入城市而不致影響城市居民所享受的社會福利和公共服務。如果不存在區別對待的機制,農民工進城將降低城鎮居民的社會福利水平,使城市地區的居民或政府抵制農民工進城。對企業而言,大量低技能勞動力以及寬松的勞動力市場管制,降低了勞動力成本。這有利于地方政府吸引投資,增加政府收入。因此,在對農民工區別對待的基礎上,放松人口流入限制符合地方政府和本地居民的利益。

對于農村居民,在城市地區就業提高了他們的收入水平——盡管其收入水平和福利狀況長期低于城鎮本地職工。與此同時,流動到城市地區不影響其在土地承包、宅基地使用和集體收益分配等方面的利益。農村家庭可以選擇讓部分家庭成員到城市打工,其他家庭成員(包括兒童)留守。通過這種方式,農村家庭充分利用城市地區的經濟機會,降低在城鎮地區的生活成本,并保留其在農村地區享有的利益。

Mincer(1978)[32]指出,只有在所有家庭成員在內的遷移總收益大于總成本時,家庭才會舉家遷移。如果家庭成員選擇一起遷移,即便個別家庭成員遷移有正的凈收益,家庭遷移也不會發生——因為其他家庭成員(包括子女、配偶和老人)遷移的凈收益可能為負。如果個別家庭成員單獨遷移,則只需計算其自身的成本和收益。在中國的制度安排下,多個家庭成員遷移(特別是舉家遷移)不僅意味著更高的城市生活成本,也將意味著無法獲得與集體土地相關的收益,這減少了家庭遷移的凈收益。當然,個別家庭成員遷移也帶來了留守兒童、夫妻分居等問題。

如果為農民工提供更好的公共服務,城市地區的工作將對提高農民工的福利更為有利。但這會降低城市地區的地方政府和居民對外來人口的接納意愿。雖然在早期戶籍改革階段的流動人口未能在獲得流入地的福利和相應權利方面取得很大的進展,這一時期的勞動力流動仍然是一個帕累托改進,“地方政府與農民工之間形成了一個雙方都可以接受的合意均衡”[33]。

(二) 城市間的人才競爭：從城鄉遷移到城市選擇

上述激勵相容的情況在大學擴招之后(特別是最近這些年中)出現了顯著的變化。這種變化集中體現在近幾年出現的“人才戰”上。農村年輕人的教育水平大幅提高帶來了幾個重要改變。(10)大學擴招從總體上來說,是在技術進步和全球化的背景下,對高技能勞動力需求上升從而技能回報也上升所帶來的政策反應。這期間,中國家庭對高等教育的需求也在不斷增加。首先,低技能勞動力供給減少。城市地區在為低技能的崗位招聘勞動力時,更有可能面臨短缺。這是在2003年之后,學者們開始談論劉易斯拐點的重要原因之一[34-36]。勞動力供給的減少,使不同地區在獲取農業剩余勞動力方面存在競爭關系。

其次,針對接受過高等教育的勞動力,其輸出地(通常也是培養地)和輸入地之間也存在很強的競爭。城市地區的經濟面臨產業升級和結構調整,人力資本對企業的績效和地區經濟的發展日益重要。人力資本水平越高,城市經濟增長越快[21,37];而對于那些面臨負面沖擊的地區,更容易面臨高教育水平勞動力的流失[38]。因此,出于經濟發展(包括支持房地產市場)的考慮,地方政府有很強的激勵吸引高教育水平勞動力。

對于高等教育的畢業生,他們有能力在更大范圍的市場中尋找工作,也更看重工資收入以外的因素(包括工作的穩定性、社會保障、城市的公共服務和便利設施)。決定生活質量和家庭發展的城市便利設施、生活成本、教育機會和家庭團聚等因素將成為他們考慮的重要維度。(11)上述兩點意味著Rosen-Roback的空間均衡模型應成為我們思考農村居民遷移決策及其結果的理論框架(之一)。無論是Rosen(1979)[39]還是Roback(1982)[40],都強調了一個地區或者一份工作存在多維特征——工資只是決定勞動者效用水平(或生活質量)的一個方面。這些因素促使地方政府采取相應的措施吸引高教育水平的大學畢業生,因而導致了“人才戰”。

地方政府之間的“人才戰”會帶來怎樣的勞動力市場結果呢?地方政府通常是利用降低戶籍門檻等方式來吸引畢業生落戶。因此,人才競爭的一個結果是導致戶籍門檻降低。這與近年來我國很多中小城市放開戶籍限制的事實一致。表面上看,這些變化是戶籍改革的成效,但它們之所以取得成效,與中小城市戶口價值下降和地方政府競爭人才關系很大。

不同地區所面臨的競爭壓力是不同的。由于集聚效應、多樣化的勞動力市場以及人力資本外部效應等多種因素,大城市對于年輕的高教育水平勞動力更有吸引力,這使它們在人才競爭中處于優勢地位,通過戶籍改革吸引人才的壓力較小。大學畢業生在這些城市落戶面臨較高的準入條件或積分要求。

還有一個變化是,教育水平的顯著提升帶來了婚姻正向匹配程度的上升。對于高教育水平的夫妻,第一,他們的流動性更強,地方政府在吸引他們時需要提供更多優惠。第二,他們更加看重家庭團聚和子女教育,也更傾向于舉家遷移。第三,他們夫妻雙方都有較高的就業需求。這些特征說明,戶籍制度改革對于吸引高教育水平的勞動力至關重要;同時,不同類型城市對人才的吸引力是不同的。大城市在吸引夫妻均是高教育水平的勞動力方面有著很強的優勢——因為大城市中的勞動力市場規模大、就業機會更加多元,對于夫妻雙方都找到工作非常有利。這也使大城市在人才競爭中處于有利的地位。

戶籍改革對于地方政府吸引人才發揮著重要作用。隨著農村低教育水平勞動力數量的減少以及城市經濟的升級,地方政府之間的人才競爭將削弱戶籍的影響。需要指出的是,農村居民和農民工仍然以低教育水平勞動力為主。地方政府在為競爭人才而降低戶籍門檻的同時,對于低教育水平者的流入可能缺乏相應的改革措施。很多地方實行積分制以及對高學歷者給予更高積分的事實說明了這一點。(12)Wildasin(2000)[41]分析了不同勞動力流動狀態假定下,私人和地方政府對人力資本進行投資的結果。他假定高教育水平勞動力的人力資本專用型更強(風險更大),因此需要一個更廣泛(全國性)的勞動力市場來分散風險,進而具有更強的區域流動性。當地方財政為本地人力資本融資,并以本地人的效用最大化為目標時,稅收競爭導致地方政府無法向高教育水平的人而只能向低教育水平的人征稅——因為后者具有相對較低的流動性。相對于最優的狀況,公共投資加上其自身的流動性導致高教育水平勞動力的收入和福利都上升,低教育水平者的收入和福利都下降,整個社會的福利也下降。

六、 結論和政策建議

過去40多年中,戶籍改革對于中國的高速經濟增長發揮了極其重要的作用。在改革的過程中,戶籍制度不是簡單地限制勞動力流動,而是發揮著篩選和控制節奏的功能。在人口遷移大規模發生的時期,戶籍制度的分權化特征使得地方政府在公共服務(福利)上對流動人口進行不同程度的歧視。這種區別對待農民工的做法符合流入地的利益,也使農村居民的收入增加。但這種做法也使農民工家庭和整個社會付出了巨大代價,如由此導致的留守兒童問題等。

此外,中國的戶籍制度與其他的制度(包括升學、參軍、提干等)是相互嵌套的,其中一個重要的制度就是高考制度。大學擴招前,上大學通常意味著戶籍身份和工作居住地點的永久改變。但是大學擴招之后,上大學和戶籍轉換之間的關系逐漸變弱,農村居民中大學生的比例大幅上升。它也使地方政府為了高教育水平勞動力而相互競爭。這種競爭降低了外來人口獲取流入地戶籍身份的門檻,是一種積極的變化。由于高教育水平勞動力對住房、公共服務(如醫療、教育)和城市的便利、宜居性要求較高,城市政府應在這些方面吸引外來人口,包括為外來人口提供更多廉價的住房(包括廉租房),為其子女提供公平的教育機會,以及為外來人口營造更加友好的社會環境等。這些措施對于吸引已婚高學歷的農村居民尤其重要。鑒于大城市對高學歷人口的吸引力,可以適當放寬大城市的戶籍準入條件。

另外也要注意到,農村居民以及外出打工者中仍然存在大量低教育水平的勞動力。他們仍然是城市勞動力的重要來源,也與其他高學歷勞動者以及本地勞動者存在一定的互補性。應結合這部分勞動力的具體特征,為他們在城市地區就業提供相應的制度保障。如近年來,低教育水平農民工年齡不斷提高,他們需要更加靈活的勞動力市場制度,也需要更多的勞動保護和公共服務。