政策工具視角下2001-2022年中醫藥國際化政策文本量化分析

張天儀 ，李經博 ，張昕玥 ，張惜音 ，宋欣陽

1.上海中醫藥大學針灸推拿學院，上海 201203； 2.上海中醫藥大學中醫藥國際化發展研究中心，上海 201203

中醫藥國際化是中醫藥現代化建設的重要命題。在“一帶一路”倡議下，中醫藥領域已成為國家層面交流合作的重要方向。中醫藥國際化人才培養、標準化建設、商貿與文化傳播壁壘突破等重點問題[1-3]亟需重視。

政策的推動對中醫藥國際化發展至關重要。本研究采用政策文本量化分析方法，從政策工具視角梳理2001-2022年國家層面發布的中醫藥國際化政策文件，對當前中醫藥國際化政策管理思路進行分析，服務國家“中醫藥國際化”戰略的進一步完善。

1 資料與方法

1.1 政策來源與檢索策略

檢索2001年1月1日-2022年6月30日我國國家層面出臺的中醫藥國際化政策文本。以“國際”為關鍵詞，檢索國家中醫藥管理局門戶網站；以“（中醫藥OR中醫OR中藥）AND國際”為檢索式，檢索中國政府網、國家衛生健康委員會、國家藥品監督管理局、科學技術部、商務部、國家發展和改革委員會、教育部、農業農村部、外交部、國家知識產權局、文化和旅游部、財政部、國家稅務總局、工業和信息化部、國家市場監督管理總局、人力資源和社會保障部、國家民族事務委員會門戶網站政策欄目，并以“（中醫藥OR中醫OR中藥）AND國際”為檢索式補充檢索北大法寶數據庫。檢索時間為2022年11月。

1.2 政策篩選標準

納入標準：①政策內容與中醫藥國際化相關；②中央、國家層面及部委發布的政策；③文件類型為法律法規、白皮書、規范性文件（包括條例、綱要、規劃、辦法、規定、方案、通知、意見、計劃、公告10類[4]）；④面向全國的政策。

排除標準：①地方層面發布的政策；②重復政策；③政策解讀、新聞報道；④針對地方的政策；⑤非正式決策文件（提案答復的函、工作報告）。

1.3 信息提取

提取、歸納政策發布時間（年）、政策發布組織機構、政策類別、政策范圍、政策工具類型。其中，政策發布組織機構統一統計為組織機構的當前名稱，如“衛生部”“國家衛生和計劃生育委員會”統計為“國家衛生健康委員會”，“國家經濟貿易委員會”統計為“商務部”，“國家旅游局”“文化部”統計為“文化和旅游部”等；政策范圍規定為普適性的“通用型政策”、中醫藥領域非專指國際化方向的“中醫藥政策”，以及中醫藥國際化方向的“專用型政策”3類。

1.4 文本量化分析方法與量化模型建立

從政策時間分布、政策范圍分布、政策發布組織機構分布、政策類別分布、政策工具類型分布、政策效力分析等方面，對政策管理思路與內容特點進行分析。

1.4.1 政策工具類別界定

公共政策工具，指被設定旨在實現一定政策目標的各種措施、策略、方法、技術、機制、行動、作為，以及配置的人力、資金、設備、資源等手段[5]。當前對于政策工具的分類尚無統一標準。羅斯韋爾（Rothwell）和澤格維爾德（Zegveld）根據政策的作用類型，將政策工具分為環境型、供給型和需求型三類[6]，該分類法在學界政策分析既往研究中應用廣泛[7-9]。本研究采用三類政策工具理論框架，政策分類、定義見圖1、表1。通過三類政策工具的合理配比、均衡使用，形成政策合力，有利于保障政策導向的合理性和科學性。

表1 中醫藥國際化政策工具分類定義

圖1 中醫藥國際化政策工具分類

1.4.2 政策力度和詳細程度量化

政策發布組織機構的行政層級越高，說明政策力度越大；政策制定越詳細，說明政策工具的使用詳細程度越高，二者均有利于政策的落實。本研究采用Likert 5級計分法進行量化評分（見表2），得分越高說明政策力度越強、詳細程度越高。

1.4.3 政策效力測度模型

政策效力涵蓋政策總效力與平均效力兩維度，分別反映政策力度與政策工具詳細程度共同作用下一段時間內的政策總效應與平均效應。政策力度越強、政策工具使用的詳細程度越高，則政策總效力越高。政策平均效力是一定時間內的政策總效力與政策數量的比值。計算各年政策總效力（YTPE）和各年政策平均效力（YPE），見公式（1）（2）[10]。

式中，i為年份（i=2001-2022），N為第i年發布的政策數量，pei,j與pti,j分別為第i年第j條政策的政策力度評分與政策詳細程度評分。

1.5 質量控制方法

為保證政策分析的可靠性與有效性，在政策檢索與信息提取階段，由2名研究者根據本研究的政策分析框架獨立地對樣本內容進行標引。對標引結果不一致的政策，通過討論形成一致的標引意見。對標引意見無法統一的，由第3名經驗豐富的研究者協助進行標引。

2 結果

經檢索并根據納入與排除標準進行篩選，本研究最終納入191 份文件，包含1 份法律、1份白皮書及189份政策規范性文件，見表3。

表3 2001-2022年中醫藥國際化政策文本列表（節選）

2.1 范圍與時間分布

根據法規政策范圍，2001-2022年發布中醫藥國際化政策中，普適性的“通用型政策”占比過半，達54.97%（105份），中醫藥政策占比32.46%（62份），中醫藥國際化方向“專用型政策”占比最低（12.57%，24份）。

根據政策發布時間，中醫藥國際化政策管理經過“政策探索”（2001-2005年）、“政策鼓勵”（2006-2014 年）與“政策提速”（2015-2022 年）3 個階段，見圖2。

圖2 2001-2022年中醫藥國際化法律政策發布時間分布

2.2 組織機構與聯合發布

2001-2022 年頒布中醫藥國際化政策數量5份及以上的組織機構共計17 個，包括國務院及國家中醫藥管理局等部委機關，這些核心政府機構形成了中醫藥國際化政策管理體系的整體架構（見表4）。政策發布數量最多的組織機構為國家中醫藥管理局（80份，42.11%）。

表4 2001-2022年中醫藥國際化政策發布組織機構分布（份數≥5）

191份政策文件中，由單個組織機構獨立發布的為143 份（74.87%），2 個組織機構聯合發布的有20 份（10.47%），≥3個組織機構聯合發布的有28份（14.66%）。

2.3 政策工具類型與名稱關鍵詞

將191份政策文件按照政策條目語義單元區分，共得到442個政策文本單元，2001-2022年中醫藥國際化政策工具類型分布見表5。

表5 2001-2022年中醫藥國際化政策工具類型分布

2.4 政策效力情況

191份政策的政策力度平均得分為（1.51±0.70）分。其中，政策力度得分為1、2的政策分別有111、65份，共占92.15%，政策力度得分為3的共13份，政策力度得分為4和5的分別為1份。

191 份政策的政策詳細程度平均得分為（2.20±1.02）分。政策詳細程度得分為1、2的政策分別有54、74份，共計占比67.02%，政策詳細程度得分為3分的政策有34份，政策詳細程度得分為4分的政策共29份，無政策詳細程度得分為5分的政策。

各政策階段與各年的政策總效力和政策平均效力見表6。2001-2022年總體政策平均效力為3.28±1.95。3個政策階段中，中醫藥國際化政策總效力、政策平均效力均呈逐階上升趨勢。2016年政策總效力最高達到99，2007、2012 年分別為58、62，其余各年均不足50。

表6 2001-2022年中醫藥國際化政策效力情況

3 分析與討論

3.1 特征分析

3.1.1 政策發布時間維

政策探索階段（2001-2005年）：這一階段中醫藥國際化相關政策數量較少，中醫藥國際化專用型政策僅2份。在法律法規方面，2003年《中華人民共和國中醫藥條例》的頒布，在法規層面提出“支持中醫藥的對外交流與合作，推進中醫藥的國際傳播”，為中醫藥國際化的對外探索確立了法規基礎。

政策鼓勵階段（2006-2014年）：這一階段隨著衛生事業、醫藥、生物等產業“十一五”規劃的發布，中醫藥國際化政策數量出現攀升。2007、2012年的2個政策發布高峰與“五年計劃”周期密切相關，圍繞“五年計劃”的建設，重點發布一批中醫藥國際化領域配套落地政策。中醫藥國際化專用型政策數量出現攀升，但總數量仍然較少。

政策提速階段（2015-2022年）：立法是規范和推動行業發展的重要手段。2016年《中華人民共和國中醫藥法》的頒布，從法律層面進一步規范了中醫藥國際化的管理依據，“國家支持中醫藥對外交流與合作，促進中醫藥的國際傳播和應用”，“國家推動建立中醫藥國際標準體系”，均對中醫藥政策管理建設具有規范促進作用。這一階段，圍繞《中華人民共和國中醫藥法》頒布，《國家衛生計生委關于推進“一帶一路”衛生交流合作三年實施方案（2015-2017）》《中醫藥發展戰略規劃綱要（2016-2030 年）》《中醫藥“一帶一路”發展規劃（2016-2020年）》等一系列中醫藥領域戰略規劃綱要類政策頒布，中醫藥國際化專用型政策數量達10份，中醫藥國際化政策引導提速明顯。

3.1.2 政策發布組織機構維

核心管理機構突出：我國中醫藥國際化政策發布機構以國家中醫藥管理局為核心，政策發布數量最多，累計發布政策80份（41.88%）。

政策關注層級高：國務院、國務院辦公廳分別發布中醫藥國際化相關政策24、19份，共計占比22.51%。

外交、標準化建設、知識產權、文化旅游等協同支撐部門關注度遞增：從政策聯合發布及政策發布組織機構情況可知，中醫藥國際化政策管理的部門多元協同度遞增。191份政策文件中，外交部參與發布4份，國家標準化管理委員會參與發布5份，國家知識產權局、文化和旅游部各參與發布7份。

3.1.3 政策工具維

三類政策工具維度上，不同類型政策工具的使用頻率表現出較大差異，具有重供給型，輕環境型、需求型政策工具的特點。442個政策文本單元中，供給型政策最多，達到201個（45.47%），環境型政策139個（31.45%），需求型政策102個（23.08%）。

各類政策工具內部結構存在不同程度的過溢、不足或缺失。供給型政策工具中，知識產權與標準化（14.25%）、資源配置（8.60%）等方面重視度高，政策研究支持（2.04%）、國際合作機制（2.26%）方面關注度存在不足；環境型政策工具中，戰略規劃（11.09%）政策重視度高，管理規定（2.71%）政策工具占比較少，社會資本參與（2.94%）、產學研合作與產業塑造（3.39%）方面關注度較低；需求型政策工具中，科技創新、服務貿易、標準化及信息平臺研究項目的直接試點、示范項目需求共計32項（7.24%），服務貿易及服務貿易項目（7.69%）、科技創新及科技創新項目（7.01%）等方向有所發展，而在商品貿易（0.90%）、醫療援外（1.13%）、資源保護與開發（1.58%）等方面政策工具使用占比極小。

3.1.4 政策效力維

191 份政策的政策力度平均得分為（1.51±0.70）分，總體政策力度有待提升。當前占比最大的政策文本類型以國務院發布的通知、意見及各部委發布的綱要、規劃、計劃為主，國務院層面發布的綱要、規劃類政策較少，且方案、辦法類政策存在缺位。

191 份政策的政策詳細程度平均得分為（2.20±1.02）分，政策詳細程度得分有待提升。占比最大的政策僅提出中醫藥國際化相關工作職責，政策口徑以鼓勵為主，而沒有制定工作標準要求和具體實施辦法。

191份總體政策平均效力為3.28±1.95，政策效力有待提升。2001-2022年3個政策階段中，中醫藥國際化政策總效力、政策平均效力均呈逐階上升趨勢，但總體政策效力仍然較低。

3.2 問題與挑戰

3.2.1 階段性特征

我國中醫藥國際化政策階段性特征明顯，存在政策遞進性、連貫性不足的問題。2006-2007年、2012年、2015-2017年3個階段的政策頒布高峰與“五年計劃”周期聯系密切。政策連續性有待提高，2008-2011年、2013-2014年政策頒布數量銳減，政策后繼乏力，政策階梯式遞進不足。

我國中醫藥國際化政策專指性、專用性有待提升，可能導致政策聚焦不足。當前中醫藥國際化政策多以醫藥領域、服務貿易領域等綜合性上位政策的規劃綱要的下設條目形式存在，以鼓勵中醫藥國際交流、服務貿易等，而針對中醫藥國際化方面的專項政策不足。191份政策文件中，中醫藥國際化專用型政策24份，僅占12.57%。中醫藥國際化管理工作多通過通用型政策子項提及的形式進行規范，缺乏專指性，可能導致政策聚焦不足及重視度不足。

3.2.2 多元協同度

我國中醫藥國際化政策發布組織機構的多元協同度有待提高，政策群支撐結構有待完善。中醫藥國際化作為系統化的國家戰略，需要構建“核心管理機構-分工支持機構”的管理體系以保證戰略的有效推進。以老字號創新發展為例，2017年，商務部等14部門聯合印發《關于促進老字號改革創新發展的指導意見》，合力推進老字號發展，激發產業內生動力。當前中醫藥國際化領域政策多由單個組織機構獨立發布，外交部、國家知識產權局、國家標準化建設委員會等相關組織機構參與度較低，說明多部門聯合支持中醫藥國際化發展的支撐結構不足，不利于保障相關支持政策制定的專業性和協調性。

3.2.3 政策工具結構

當前中醫藥國際化政策運用政策工具的結構有待均衡，導致當前中醫藥國際化戰略以政府為側重，多元主體活力有待激發。

首先，三類政策工具的使用比例有待均衡。供給型政策工具占比過高，說明當前國家層面主要以直接擴大供給推動中醫藥國際化發展，中醫藥國際化發展的核心力量仍在政府，而對于改善社會環境、間接影響社會參與中醫藥國際化事業的政策關注相對不足，對直接提出需求拉動中醫藥國際化發展不夠重視，可能導致中醫藥國際化政策推動乏力。

其次，三類政策工具內部結構有待均衡。供給型政策工具內部，知識產權與標準化建設方面備受重視，而政策研究支持、國際合作機制建設等方面關注度不足，說明中醫藥國際化發展戰略的對外政策關注度不足，可能導致中醫藥國際化發展海外壁壘等重點挑戰難以突破。環境型政策工具內部，當前政策類型強調規劃引導的重要性，以形成目標清晰、結構合理的中醫藥國際化發展工作環境格局；而監督考核、責任追究、獎懲等管理規定設置不足，中醫藥國際化相關制度與規范有待進一步明確，有助于督促措施落實；社會資本參與、產學研合作與產業塑造方面關注度低，也說明本領域發展仍以政府推動為主，缺乏社會主體參與和產業化發展，可能導致中醫藥國際化發展缺乏市場活力。需求型政策工具內部，政府直接提出試點示范項目需求的政策拉動力量明顯，但在商品貿易、醫療援外、資源保護與開發等方面重視度不足，說明中醫藥國際化發展方式、途徑有待進一步發掘、優化。

3.2.4 政策效力

高位綱領起步晚、政策效力較低，導致政策操作性與應用性不足，政策效能釋放不全。中醫藥國際化作為國家層面的對外戰略，高位階綱領性政策起步較晚，政策效力總體較低。由國務院發布的中醫藥國際化專項高位階綱領性政策至2016年《中醫藥“一帶一路”發展規劃（2016-2020年）》才始出現，國務院的中醫藥國際化專指性綱要、規劃等高位階綱領性政策起步較晚；部委層面的方案、辦法等政策類別缺乏，易導致政策落實過程中的責任不清、方法不明等問題，導致政策可操作性與應用性不足，政策效能釋放不充分。

3.3 建議

3.3.1 政策連續性與專用性

重視政策連續性、專用性，推動中醫藥國際化事業發展。首先，規劃長期、連貫的中醫藥國際化戰略，設計中醫藥國際化發展藍圖，分解細化五年發展目標、方案等，對中醫藥國際化持續健康發展至關重要。其次，出臺中醫藥國際化專用性政策，規范中醫藥國際化資金應用、人才培養、國際教育等方面管理與促進政策措施，準確把握中醫藥國際化領域發展瓶頸與對策辦法。

3.3.2 政策協同與政策落地

優化政策多元協同度，加強政策力度與詳細程度，促進多部門協同與政策落地。優化中醫藥國際化政策群設計，進一步加強政策力度、詳細程度與部委間協調銜接，形成政策合力。政策力度與詳細程度的加強有利于高位階綱領性政策的規范及細化支撐政策的應用落地，促進政策效能充分釋放。首先，重視國務院、國家中醫藥管理局出臺中醫藥國際化專指性綱領性政策的引領作用；其次，圍繞綱領性政策做好輔助性政策的分工管理，細化落實中醫藥國際化支撐性政策設計，如國家知識產權局和國家標準化管理委員會參與制定中醫藥國際化知識產權與標準化建設方案，教育部參與制定中醫藥國際教育管理條例，外交部參與制定中醫外交規劃等。

3.3.3 政策工具均衡使用

三類政策工具的均衡使用，有利于激發中醫藥國際化領域健康發展，應提高需求型、環境型政策工具使用，促進政策合理均衡規劃。首先，加強政府采購、服務外包等形式的中醫藥國際化需求型政策工具設置，提高對中醫藥國際合作項目的需求，將民營機構的良性競爭引入中醫藥國際化產業，充分發揮社會力量和市場的積極性需要政府的直接需求拉動作用；其次，通過環境型政策工具合理使用，規劃中醫藥國際化領域的產學研合作與全產業鏈塑造，推動社會資本參與、激發市場活力，完善產業人員、資金、貿易、基地設施等方面的政府管理規定與評估標準，完善中醫藥國際化發展的過程性及結果性評價，重視中醫藥國際化方面的對內與對外宣傳，為中醫藥國際化發展營造適宜的社會環境。

3.3.4 政策工具分型內部結構

調整政策工具分型內部結構，多維構建中醫藥國際化政策體系。首先，供給型政策工具內部，應夯實政策研究支持、國際合作機制落實等相關政策工具的使用，重視簽證、金融、法律等方面資源配置等供給型政策工具應用。中醫藥海外政策與準入情況研究對中醫藥外向型發展至關重要，作為各國傳統醫藥高級別溝通窗口，政府間、國際組織間傳統醫藥合作機制的建立意義重大，通過完善政府保障支持，促進中醫藥國際化健康發展。其次，加強政策對中醫藥衛生援外等政府間醫藥衛生交流、中醫藥資源保護與開發等國際合作的引導和規范，重視國際交流合作的中醫藥國際傳播與應用意識。第三，充分利用中醫藥服務貿易體系的國際化發展經驗，開展科技創新、資源保護與開發、國際教育等領域的中醫藥國際化需求型政策建設。

4 結語

近年來，隨著中醫藥“走出去”的步伐，中醫藥國際化產業的發展迅速，相關政策設計不斷完善，政策管理核心機構突出，政策關注層級不斷提高，政策制定機構多元協同，政策總效力、平均效力呈上升趨勢。同時，存在政策遞進性、連貫性不足，專用性欠缺，政策工具使用不均衡，政策力度、詳細程度偏低，高位階綱領性政策起步晚等問題。為推動中醫藥國際化健康發展，合理的政策引導是重要的系統工程，需重視政策連續性、專指性；優化政策多元協同，加強政策力度與詳細程度，促進政策落地；提高需求型、環境型政策工具使用；調整政策工具分型內部結構，多維構建中醫藥國際化政策體系。