精細化治理:脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的邏輯和路徑

況 偉

一、問題的提出

中國的絕對貧困已被消除,國家 “三農” 工作重心從脫貧攻堅歷史性轉向全面推進鄉村振興。 2020 年,中共中央、國務院印發《關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》提出: “從集中資源支持脫貧攻堅轉向鞏固拓展脫貧攻堅成果和全面推進鄉村振興?！?黨的二十大報告中指出,全面建設社會主義現代化國家,最艱巨最繁重的任務仍然在農村,要鞏固拓展脫貧攻堅成果,全面推進鄉村振興。 鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接,是未來一段時間內國家 “三農” 工作的重點,也是推動農業農村現代化的重要任務。

脫貧攻堅轉向鄉村振興是基層社會治理體系和治理能力現代化的建設過程,①郭亮:《從脫貧攻堅到鄉村振興:村級治理的主體性建設研究》,《湖南社會科學》2022 年第1 期。而精細化治理是脫貧攻堅中鄉村社會治理模式創新的典范。 在脫貧攻堅階段,大量人、財、物、政策等扶貧資源下沉到農村。 精細化治理破解了精準扶貧政策落地的困境,推動鄉村社會治理向精細化治理模式轉型。①吳曉燕:《精細化治理:從扶貧破局到治理模式的創新》,《華中師范大學學報》(人文社會科學版)2016 年第6 期。進入5 年過渡期(2021—2025),國家向農村輸入的資源集中到鄉村全面振興上,并沿用脫貧攻堅階段的資源配置方式,比如產業扶貧政策過渡為產業振興政策、繼續選派駐村第一書記等。 然而,銜接工作面臨著覆蓋主體從個體擴展到整個農村群體、聚焦空間從區域延伸到全域、任務時期從短期跨入長期等諸多挑戰。②姜正君:《脫貧攻堅與鄉村振興的銜接貫通:邏輯、難題與路徑》,《西南民族大學學報》(人文社會科學版)2020 年第12 期。有些地區重新回到粗放式管理模式,采取 “一刀切” 政策,比如示范村打造替代普通村莊、產業振興替代全面振興。③李堯磊、余敏江:《警惕鄉村振興中的 “目標替代” 現象》,《廉政瞭望》2020 年第5 期。鄉村振興政策在落地過程中遭遇 “最后一公里” 困境。 顯然,這種現象不利于兩大戰略有效銜接。 脫貧攻堅與鄉村振興政策落地都需要以有效的鄉村社會治理為基礎。 因此,梳理總結扶貧資源配置落地的成功實踐及鄉村社會精細化治理模式,對推進鄉村振興資源落地,實現兩大戰略有效銜接具有重要的理論和實踐意義。

當前學界對如何實現脫貧攻堅戰略同鄉村振興戰略有效銜接的問題已形成了較為豐富的成果。④如黃承偉:《從脫貧攻堅到鄉村振興的歷史性轉移——基于理論視野和大歷史觀的認識與思考》,《華中農業大學學報》(社會科學版)2021 年第4 期。 李寧慧、龍花樓:《實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的內涵、機理與模式》,《經濟地理》2022 年第4 期。 張明皓、葉敬忠:《脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的機制構建和政策體系研究》,《經濟學家》2021 年第10 期。 陳文勝:《脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的實現途徑》,《貴州社會科學》2020 年第1 期。 朱冬亮、殷文梅:《內生與外生:鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的防貧治理》,《學術研究》2022 年第1 期。但已有成果對邏輯、政策、機制維度的研究較多,其他維度的持續研究較少。 在治理維度上,既有研究立足于防返貧或銜接整體性,而沒有將資源配置與鄉村社會治理聯系起來,這為本文提供了進一步研究的空間。 脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的問題關鍵在于找準二者銜接的點,而精細化治理是推動精準扶貧和鄉村振興資源配置落地的關鍵路徑。 基于此,本文以Y 縣為案例,梳理脫貧攻堅中精細化治理的實踐經驗,從制度邏輯、技術邏輯和鄉土邏輯三個維度探索如何實現鄉村精細化治理,推進國家資源配置落地,進而促進鞏固脫貧攻堅成果同全面推動鄉村振興的有效銜接。 最后,本文嘗試性提出鄉村社會精細化治理的實現路徑,為進一步構建鄉村社會治理體系和治理能力現代化提供一些參考。

二、鄉村社會精細化治理及其內在邏輯

(一)鄉村社會精細化治理

精細化管理是一個以最大限度地減少管理資源和降低管理成本為主要目標,⑤劉暉:《精細化管理的涵義及其操作》,《企業改革與管理》2007 年第4 期。通過規范化、程序化、標準化、信息化等手段,使企業在產品生產及質量管理等各個環節實現精細化,從而降低企業成本,提升企業效率和效益的管理方式。 這種發端于企業管理的精細化理念逐漸推廣到政府管理領域。 20 世紀80 年代以來,新公共管理運動興起,西方各國開啟了大規模的政府改革。 借鑒企業管理的經驗,政府精細化管理強調在政府管理過程中全面體現 “精、準、細、嚴” 理念,準確了解公共需求,精準提供公共產品和公共服務,有效提高政府管理效能。①劉銀喜、任梅:《精細化政府:中國政府改革新目標》,《中國行政管理》2017 年第11 期。隨著社會結構、功能不斷分化,社會分工與服務日益精細化,以及 “治理” 概念的推廣, “精細化” 理念的適用范圍進一步拓展到社會治理領域。

近年來,社會治理精細化逐漸引起國內學者的關注,當前學界存在兩個典型研究視角:微觀和宏觀視角。 微觀視角聚焦在管理方式,將社會精細化治理界定為按照精益、精確、細致、嚴格的原則,以標準化、科學化、規范化、人性化的思路,實現社會治理理念、制度、手段和技術的精細化,實現社會治理活動的全方位覆蓋、全過程監管、高效能運作,達到 “精、全、細、嚴、靈” 的目標。②陸志孟、于立平:《提升社會治理精細化水平的目標導向與路徑分析》,《領導科學》2014 年第13 期。宏觀視角則聚焦于公共權力,從社會治理領域中公共權力的結構、運行和主體關系的視角進行分析,提出以規范化、科學化、人性化為基本目標,有序推進領導系統精細化、治理機制精細化、多元主體關系精細化,進而實現整體推進宏觀領域的社會治理精細化實踐。③趙孟營:《社會治理精細化:從微觀視野轉向宏觀視野》,《中國特色社會主義研究》2016 年第1 期。這兩種研究視角各有側重及其局限性,前者側重管理方式,可能會助長社會管理過程中的非人性化、碎片化等問題;后者側重宏觀公共權力則容易導致精細管理中遭遇 “最后一公里” 問題。 此外,學者吳新葉主張從公共管理的 “過程論” 視角來構建一個包含公民價值、多元主體和治理目標三要素的社會精細化治理框架。④吳新葉:《社會治理精細化的框架及其實現》,《華南農業大學學報》(社會科學版)2016 年第4 期。無論是微觀視角、宏觀視角,還是過程論視角,都是把社會視為治理的對象,自上而下地推動社會精細化治理實踐,而忽視了社會的自主性及其對治理過程的影響。

中國正處于社會急劇轉型期,脫貧攻堅過程中,國家通過資源下鄉來提高對鄉村社會的滲入能力,推動鄉村社會治理從粗放式轉向精細化,具體表現為治理主體多元化和協同化、治理對象個體化和差異化、治理過程標準化和程序化等。 在特定的國家與社會的關系中,鄉村社會精細化治理展現了精細化治理理論在鄉村社會層面的應用。 因此,本文嘗試從國家與社會關系的角度,以 “中央-地方-社會” 三分結構理論為基礎,⑤賀雪峰:《 “三分法” 與 “國家與社會” 分析框架的深化》,《學術探索》1999 年第6 期。針對鄉村社會治理實踐中國家資源難以落地的問題,研究鄉村社會精細化治理的治理邏輯和實現路徑。

(二)鄉村精細化治理的內在邏輯

在國家與社會關系中,鄉村社會精細化治理依據中央、地方、社會三個層次的治理邏輯分為制度邏輯、技術邏輯和鄉土邏輯。 如圖1 所示,只有通過制度、技術和地方性知識的嵌構整合,才能有效實現鄉村社會精細化治理,推動鄉村振興資源落地,進而實現脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接。

圖1 鄉村社會精細化治理促進有效銜接的分析框架

1.制度邏輯:構建多元主體協同共治的治理體制

在實施脫貧攻堅戰略中,國家做出一系列制度安排,以貧困治理為突破口,通過貧困治理與社會治理的同構共振,并以此作為治國理政的基礎,進而解決經濟建設與社會建設不平衡的問題,建設強社會。①孫兆霞、張建、曹端波等:《政治制度優勢與貧困治理》,湖南人民出版社2018 年版,第32-33 頁。

國家通過精細化的制度頂層設計來推動農村扶貧由 “大而全” 向 “小而精” 過渡。②王宇、李博、左停:《精準扶貧的理論導向與實踐邏輯:基于精細社會理論的視角》,《貴州社會科學》2016 年第5 期。在制度細化方面,扶貧單位由貧困縣細化為貧困村、貧困戶,扶貧主體責任層層壓實,縱向建立 “中央統籌、省負總責、市縣抓落實” “五級書記一起抓” 的責任制,橫向推進政府、社會、市場的大扶貧格局。 在制度理性化方面,制度設計以貧困村和貧困人口的基本特征為依據,政策目標的設定與鄉村實際情況相符,使制度真正惠及貧困村和貧困人口。 制度精細化為人、財、物等扶貧資源 “統籌集中” 配置提供了制度保障和組織基礎,有效引導地方政府、行業部門、企業、合作社、駐村工作隊、結對幫扶干部、鄉賢等多元主體有序和合理地參與到貧困治理。

國家權力以扶貧資源下鄉的形式不斷強化對鄉村社會滲透和建構強社會,進而推動鄉村社會精細化治理轉型。 實際上,中央通過細化和理性化的制度頂層設計,針對解決農村絕對貧困問題,構建起多元主體協同共治的治理體制、機制,并理順主體間關系和職責權利,明確治理流程,建立高效的治理體制,進而實現精細化治理的目標。③韓志明:《從三方面推進精細化治理》,《學習時報》2018 年9 月17 日。通過發揮國家制度優勢,構建政府、行業部門、社會組織和公眾等多元主體的協同治理體系,為鄉村社會治理提供細化、具體化和程序嚴格的制度保障。

2.技術邏輯:實現治理對象 “全覆蓋” “全過程” 管理

建立國家與社會良性互動的關系,關鍵在于將國家的政治制度優勢轉化為社會治理效能。 地方政府是地方治理的首要主體,是國家在地方的代表,也是地方治理涉及的各種關系的聚集點。④楊雪冬:《地方治理的邏輯》,社會科學文獻出版社2018 年版,第6 頁。建立國家與鄉村社會協同治理的關系,需進一步提升地方政府的治理能效。

數字技術變革驅動地方政府治理效能的提升正成為趨勢。 在互聯網、大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等數字技術的支撐下,數字技術應用成為一種治理手段,促進政府與社會的互動治理。 一方面,數字技術運用改變了地方政府治理方法,由局部性轉向整體性的全覆蓋管理。 數字技術應用助力地方政府收集、處理鄉土社會信息,同時助力地方政府實現對農村農戶的全覆蓋治理,進而提供精準服務。 通過各級地方政府統籌聯動,橫向上職能部門間溝通協作,數字技術應用助力地方政府收集農戶家庭的基本生產生活信息以及村莊土地、經濟發展等信息,實現數字信息快速對接、高效共享。 在對海量鄉土社會信息的收集、挖掘、分析和決策基礎上,數字技術驅動的地方政府治理更加具有準確性、時效性,能夠更好地根據當地實際的村情民情,科學、合理、有效地利用國家資源,做到資源和對象的精準匹配。 另一方面,數字技術運用改變了治理過程中地方政府與村民的關系,由單向性轉向互動性的全過程管理。 互聯網技術、智能手機、微信、遙感技術等移動終端設備及軟件平臺提升了村民獲取信息能力,也拓寬了其參與公共事務治理的渠道。 信息傳遞在一定程度上構建了地方政府與村民的互動關系。 在貧困治理過程中,地方政府能通過數字技術持續性收集村民在不同時間段的生產生活信息,從而制定個體化的幫扶措施。 同時,村民也可以通過數字技術參與到貧困治理中的各個環節,比如扶貧對象識別、幫扶措施落實、項目建設及收益分配公示等,并進行意見反饋。

3.鄉土邏輯:打通政策執行的 “最后一公里”

鄉村社會具有自主性,這意味著鄉村社會精細化治理不僅是精細化制度的供給和數字技術的驅動,還有著鄉土社會的底色。 農村是脫貧攻堅和鄉村振興的主要場所,農民則是其主體。 盡管在兩大戰略銜接中有諸多精細化的制度安排和數字技術應用,但部分農村地區銜接工作推進依舊不盡如人意,投入大量資源,不但沒有達到預期效果,甚至適得其反。 究其原因,在于忽略了基層治理主要是服務群眾生活,須嵌入到群眾的生產生活方式之中。①呂德文:《基層中國:國家治理的基石》,東方出版社2021 年版,第177 頁。

鄉村社會是熟人社會,有著一套鄉土邏輯。 農民長期在一個固定的區域內共同生活,在日常生產生活中互惠互助、人情往來。 “鄉土社會的生活具有地方性,活動范圍有地域上的限制,在區域間接觸少,生活隔離,各自保持著孤立的社會圈子?！雹谫M孝通:《鄉土中國》,人民出版社2015 年版,第5-6 頁。長期的共同生活和固定的地緣、血緣關系使得鄉村社會內逐漸形成 “地方性共識” ,即公認一致的規則,它包含價值與規范,是農民行為的釋義系統和規范系統,而由其形塑的農民的行為邏輯則為鄉土邏輯。③賀雪峰:《新鄉土中國(修訂版)》,北京大學出版社2013 年版,第7 頁?？梢?鄉土邏輯維持著鄉村社會的基本秩序,在鄉村社會治理中起著基礎性作用。

鄉村社會精細化治理的制度邏輯和技術邏輯需要嵌入到鄉土邏輯。 在鄉村社會治理中,代表國家權力的鄉鎮政府及其代理人村干部在場,而村民普遍缺位,一定程度上造成政策執行中容易以行政方式推進,出現經驗化、簡單化、一刀切等問題,偏離群眾需求,形成 “政府在干、群眾在看” 現象。 如果在政策執行中不考慮鄉村的地方性共識,不了解群眾的實際需求,進行粗放式治理,或將導致制度失效、技術游離和政策難以落地。 鄉土邏輯強調堅持農民的主體地位,尊重鄉村社會的地方性共識,將中央政府的制度安排和地方政府的技術運用深度嵌入到鄉村社會的規則體系中,引導農民、合作社等多元社會主體參與進來,使得國家政策在基層真正執行,滿足農民生產生活的實際需求,解決農村社會發展的實際問題。

三、江西省Y 縣的實踐經驗

Y 縣位于江西省西北部,土地總面積1935 平方公里,轄16 個鄉鎮(場),215 個村(居)委會,總人口約30 萬人,其中農村人口19.9 萬人。 截至2022 年10 月,全縣共有2893 戶脫貧人口,137 戶監測對象,58 個省(市縣) “十四五” 鄉村振興重點幫扶村。

(一)統籌資源配置:鄉村社會精細化治理的制度保障

精準扶貧是由國家主導的自上而下的一場全國性貧困治理運動。 中央政府通過一系列細化、合理化的制度安排,扭轉了傳統的粗放治貧方式,使貧困治理轉向精細化。

在制度細化方面,制度的頂層設計為統籌扶貧資源配置,構建政府主導、多元主體參與的大扶貧格局提供了制度保障。 2018 年6 月,中共中央和國務院出臺《關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》,提出要堅持中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制,強化政府責任,引導市場、社會協同發力,構建專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧互為補充的大扶貧格局。 中央對各級地方政府的角色定位,以及政府、市場和社會主體的職責進行了細化界定,以指導和規范地方政府和其它主體參與扶貧。 比如,Y 縣制定《Y 縣2018 年脫貧攻堅工作要點》文件,提出加大政府、市場、社會資源統籌力度,構建大扶貧格局,統籌整合幫扶資源。在實踐中,Y 縣積極動員各方力量。 一方面,推進 “市縣抓落實、鄉鎮推進和實施” 的工作機制,壓實縣、鄉、村三級主體責任。 比如,推行村級 “精準扶貧例會” 制度,每月初由村支部書記和駐村第一書記召開會議,對貧困戶的就業狀況、住房安全、飲水安全等基本情況進行排查,對扶貧工作及政策的落實情況進行分析研判。 另一方面,壓實各行業部門的責任,同時吸引社會主體參與進來。 縣農業農村局、人社局、城建局等縣直部門牽頭,負責產業扶貧、就業扶貧、安居扶貧等 “十大扶貧工程” ;縣直單位、國企、銀行等定點幫扶行政村,并派出駐村工作隊;幫扶干部結對幫扶貧困戶,合作社則吸納貧困戶入股入社;同時,吸引民營企業或慈善機構參與 “百企幫百村” 、愛心捐贈等活動。

在制度合理化方面,制度的頂層設計符合農村農民的實際情況,使得各級政府尤其是基層政府在扶貧實踐中有章可循、有據可依。 比如,在貧困戶識別標準上,既有簡潔明確的 “硬標準” ,即農戶年人均純收入低于國家當年扶貧標準線以下(2018 年為3535 元/年),還有讓村民容易理解接受的 “軟標準” ,即 “兩不愁三保障” :不愁吃、不愁穿,義務教育、基本醫療、住房安全有保障。 在識別程序上,中央結合農村實際情況,明確提出了 “兩公示一公告” 程序,將上戶核查、開會研判、張貼公示等 “土辦法” 納入到程序中。

相比于絕對貧困治理,脫貧攻堅與鄉村振興銜接階段的治理區域擴展到農村全域、治理對象覆蓋全體村民,既有已脫貧戶、邊緣易致貧戶、突發嚴重困難戶和其他農村低收入群體,也有普通村民。 這對鄉村社會治理提出了更高要求,更需要精細化的體制建設,需要堅持以黨委統一領導、政府負責、黨委農村工作部門統籌協調的農村工作領導體制和 “中央統籌、省負總責、市縣鄉抓落實” 的機制,進一步完善鄉村社會多元主體治理體系。 比如,2022 年,Y縣建立了有效銜接的責任落實清單,對包括縣級黨委和政府責任、縣直部門(單位)、鄉鎮、村 “兩委” 、幫扶干部的主體責任進行細致的規范和指導,村一級的 “精準扶貧例會” 制度過渡為 “鞏固脫貧攻堅成果例會” 制度,會議內容也擴充到防返貧動態監測工作,對已脫貧戶及低收入群體等重點人員和其他一般農戶的就業狀況、住房安全、飲水安全等監測排查。

(二)資源配置到戶:鄉村社會精細化治理的數字技術支撐

國家統籌集中資源投入到農村貧困治理后,地方政府的重要任務是提升資源配置的效率。 基層政府作為最低一級的地方政府,直接管理農村社會,在國家與社會間起著承上啟下的關鍵作用。 一方面,基層政府是農村貧困人口的最主要的幫扶主體,需要去銜接大量的由上而下的制度和資源,并將其精準地對接到貧困戶。 另一方面,基層政府又是精準扶貧成效直接考核對象,在 “一票否決” 的體制壓力下,順利通過國家、省、第三方評估等多方扶貧成效考核是基層政府的最大政治任務和責任。 面對細化的考核指標,基層政府沿用傳統粗放式的管理方式顯然無法完成考核任務。 在Y 縣,每個鄉鎮都有上百戶,甚至近千戶的建檔立卡貧困戶。 精準扶貧的精細化制度要求瞄準到戶、因戶施策、精準幫扶,且有相應的精細化的考核制度,如第三方評估、省際交叉檢查、國家考核評估,都是采取直接入戶考察,核心考核指標圍繞著貧困人口的 “兩不愁三保障” 和 “三率一度” 。 這也意味著,面對嚴峻的脫貧攻堅任務和當地可支配的有限資源,最大效率地使用扶貧資源,銜接好上級政府的制度政策,開展精細化幫扶,是基層政府的理性選擇。

數字技術的應用,使得各級地方政府,尤其是直接面對社會的基層政府,能夠持續性地掌握全部治理對象的基本生產生活情況,用數據說話,用數據決策,將人員、技術、政策等資源配置到戶,提高資源配置效率。 在脫貧攻堅階段,面對貧困人口的家庭生產生活情況和致貧原因的多樣性和復雜性,為使扶貧政策落實到戶,相關縣直部門需要根據各個鄉鎮上報的貧困戶信息進行決策;而鄉鎮政府在幫扶貧困戶脫貧也需要從各個部門獲得政策落實的效果,并進行跟蹤服務。 在Y 縣,由鎮、村兩級干部采集貧困人口基本家庭信息并錄入到國辦、省辦大數據平臺系統。 縣教育局、衛健委等縣直部門則將貧困戶享受教育補助、看病報銷等情況導入到大數據平臺。 貧困戶所享受的扶貧政策信息分散在 “十大扶貧工程” 的相關牽頭單位。 為推動負責扶貧工程的不同縣直單位間合作共享信息,縣里多次召開培訓會,由各單位負責人講解行業政策,并依托精準扶貧平臺,建立不同部門間的信息共享機制。 在鄉鎮政府,則有 “七站八所” 對應著縣級部門,及時收集信息數據向縣里反饋,確保各項政策落實到戶。 通過上下聯動,有效地將原子化的貧困戶的生產生活信息及其享受的幫扶政策數字化,并匯總在大數據平臺,從而實現治理對象全覆蓋管理。

貧困戶擺脫貧困有賴于各項扶貧政策的落實,這意味著地方政府需根據貧困戶的基本情況,制定幫扶措施,分配扶貧資源,并對扶貧政策執行情況進行持續性管理。 由于精準扶貧時間跨度大,以及農村人員流動性加大,貧困戶的家庭情況及扶貧政策不可避免地會發生改變。 這就要求地方政府持續性地掌握貧困戶的基本信息及政策落實情況,并及時根據實際情況調整幫扶措施和政策資源分配。 比如,在落實教育扶貧政策上,政府根據貧困家庭的學生所處的區域和教育階段,相應地調整幫扶政策,進行教育補助,直至該學生畢業進入社會就業。 借助數字技術,基層政府能夠長期地對貧困戶基本家庭人口、已享受的扶貧政策、就醫就學、創業就業等情況等進行動態監測,并依托大數據平臺及時監測到貧困戶的異常信息。 比如,在新冠疫情中,大數據平臺排查出貧困戶務工收入連續中斷,及時反饋到鄉鎮政府。 鄉鎮政府則根據貧困戶實際情況,及時安排公益性崗位,增加貧困戶收入。 由此,各級地方政府對貧困戶家庭成員就醫、就學、就業等信息進行及時共享,合力助貧,并在大數據分析判斷的基礎上及時開展持續的管理和服務,從而實現治理對象全過程有效管理。

數字技術應用提升了資源配置的效率,也為鄉村社會精細化提供了技術支撐。 面對分散的、原子化的,甚至是被排斥在農村社會邊緣的農戶,地方政府利用數字技術能夠以治理對象數字化方式實現農村、農戶全覆蓋全過程管理。

(三)資源配置落地:打通鄉村社會精細化治理的 “最后一公里”

盡管有精細化制度的保障和數字技術的支撐,但精準扶貧政策在農村地區執行過程中,中央的制度邏輯、地方的技術邏輯和鄉村社會的鄉土邏輯之間的張力仍是政策落地的主要障礙。

其一,制度邏輯與鄉土邏輯之間的張力及其嵌入關系。 精準扶貧,貴在精準,重在扶志。扶志強調激發貧困戶的內生動力,消除貧困戶 “等靠要” 的思想,并對積極主動脫貧的貧困戶進行一定的物質或精神獎勵。 然而,在農村社會普遍存在著 “不患寡而患不均” 的思想。 兩者之間的張力導致一些扶貧政策在執行中出現偏差。 比如,產業扶貧政策目標不在于 “輸血” ,而是 “造血” 。 在Y 縣產業幫扶過程中,村黨支部領辦的合作社吸納本村貧困戶入股入社,建立起利益聯結機制。 盡管上級政府要求對產業利潤進行差異化分配,通過以獎代補、以工代賑、小型公益事業等形式來激發貧困戶的內生動力,進行差異化分配,但合作社在產業收益分配中往往會顧及貧困戶間的平均思想,避免引發彼此間甚至其他村民的不滿,結果造成簡單分錢、一分了之。 這就使得產業幫扶的 “輸血” 功能和激發內生動力的機制,最終又淪為簡單的分錢,甚至助長貧困戶 “等靠要” 的思想。 為此,Y 縣組織駐村干部、幫扶干部進村入戶,上戶宣傳講解產業政策和自主脫貧的典型案例,做好貧困戶的思想工作,并定期開展 “三講一評” 等活動,評選出自主脫貧的典型進行表彰。 在長期的互動中,駐村第一書記、幫扶干部和貧困戶建立起信任關系。 在此基礎上,通過制定產業利潤分配計劃、組織有勞動力的貧困戶在產業基地務工等措施,最終實現了利潤的差異化分配。 可見,駐村工作隊制度是制度嵌入到鄉土邏輯的成功典型,推動著政策落地,并調和了國家與社會間的關系。

其二,技術邏輯與鄉土邏輯之間的張力及其嵌入關系。 數字技術為地方政府提高資源配置效率提供了支撐。 然而,地方政府在 “壓力型體制” 下執行政策過程中為追求 “效率優先” ,忽略農村社會的 “地方性共識” ,導致政策執行在鄉土社會受阻,甚至使得國家與社會的關系走向對抗。 比如,健康扶貧政策對貧困戶的住院費用進行一定比例的報銷。 但在層層加碼下,地方政府更關注提高報銷的人數和報銷比例來呈現政策執行的成效,導致不少地區的貧困戶住院報銷比例高達99%。 這樣的政策結果引起了其他村民,尤其是處于貧困線附近但沒有被納入到幫扶對象的村民不滿,進而質疑扶貧政策的公平性。 最后,地方政府將醫療報銷比例控制在90%。 大數據技術的應用,實現了醫院、縣衛健委、鄉鎮農醫所等部門間的數據共享,使得看病報銷變得便捷。 然而,忽視了鄉村的價值觀念,則給政策落實帶來阻撓。 技術需要嵌入鄉土社會,才能讓政策真正落地。 在Y 縣,推動健康扶貧政策時,注重行政村的村級衛生室建設,統一安裝醫療結算系統,并對村衛生室醫生進行技術培訓,讓村民能夠享受到健康扶貧政策。

駐村工作制度和技術下鄉是精準扶貧工作嵌入鄉村社會的典型重要載體。 在國家向鄉村社會輸入資源的背景下,制度和技術嵌入鄉土邏輯中,才能夠打通政策執行的 “最后一公里” ,實現資源配置落地,推動鄉村社會治理精細化。

四、脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的實現路徑

鄉村社會精細化治理推動國家資源有效落地,為鞏固脫貧攻堅成果同鄉村振興銜接提供有效路徑。 因此,集中資源支持兩大戰略有效銜接,需要遵循鄉村社會精細化治理的制度邏輯、技術邏輯和鄉土邏輯。

首先,在治理體制方面,做好從大扶貧格局到多方協同共治格局的無縫銜接。 一是堅持黨的領導。 加強黨對 “三農” 工作的全面領導,發揮黨組織的政治優勢,統籌集中資源。 堅持黨建引領,選優配強村黨支部書記和駐村第一書記,把基層黨組織建設與鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接工作結合起來。 二是縱向貫通責任體制。 構建從中央到地方再到鄉村的責任體制,細化五級書記、各級農業農村機構等主體職責。 在政策銜接中,中央頂層設計要保持現有政策的延續性,地方根據本地實際情況逐步調整政策內容,鄉村一級則要做好新政策的入戶宣傳及解釋工作。 三是橫向擴展參與機制。 拓寬多元主體參與鄉村振興事業的渠道,有序引導龍頭企業、合作社等市場主體參與農業發展,吸引新鄉賢、返鄉大學生、公益組織等社會主體參與鄉村治理和建設,充分發揮政府、市場和社會的不同功能。

其次,在治理過程方面,做好從治理常規化到數字化的無縫銜接。 一是建立大數據庫。充分利用大數據、云計算、互聯網和GIS 等數字技術,采集村莊建設和農戶生產生活信息,將數據信息匯入系統平臺,建立起全體農村農戶信息的大數據庫。 二是實行動態管理。 定期采集、更新政策項目實施進度和農戶家庭人口、就學、就業、就醫及享受的相關政策落實情況等基本信息,并根據實際情況統籌配置資源,制定或調整幫扶措施,做到動態管理。 三是依據數據進行科學決策。 通過跨部門、跨層級的數據流動和共享,整合村莊村民的數字信息資源,進而依據海量數據信息,進行科學分析和決策,提高地方政府的決策水平。

最后,在治理方式方面,做好從行政治理到簡約治理的無縫銜接。 在脫貧攻堅中,行政主導型的扶貧治理方式一度遭遇治理成本居高不下和 “政熱民冷” 困境。 因此,亟須轉變治理方式,降低治理成本,提升治理成效。 一方面要堅持農民主體地位。 加強政策宣傳和思想教育,提高農民的 “主體地位” 意識。 同時,積極培育村民理事會、村務監督委員會等社會組織,引導村民參與,充分發揮村民主體作用。 另一方面要回應及滿足農民的需求。 堅持 “為人民服務” 的思想,走好群眾路線,通過線上和線下相結合的方式,深入群眾,了解農村低收入群體的基本家庭情況及幫扶政策落實情況,切實回應和滿足農民的實際需求。 同時,繼續發揮駐村第一書記、包村干部等主體的 “結點” 治理能效,低成本、高效率地連接國家政策和鄉村社會。①歐陽靜:《簡約治理:超越科層化的鄉村治理現代化》,《中國社會科學》2022 年第3 期。

結 語

在國家與社會關系的 “中央-地方-社會” 理論框架下,鄉村社會精細化治理是一種多層次、系統性的治理新范式,具體表現為通過精細化的制度創新構建多元主體協同共治的治理體系,運用數字技術提高治理效率和效能,并將制度和技術嵌入到鄉村社會價值規范中,打通政策執行的 “最后一公里” 。 可見,鄉村社會精細化治理依據三層邏輯,即中央遵循制度邏輯進行資源統籌配置,地方政府遵循技術邏輯提升資源配置效率,而鄉村社會遵循鄉土邏輯實現資源有效落地。 制度邏輯、技術邏輯和鄉土邏輯三者之間,既有系統化的共在性,也存在內在的張力。 這就意味著彼此間可能相互增益或相互抵消。 因此,需要將制度邏輯、技術邏輯嵌入到鄉土邏輯,從而形成多層次的精細化治理模式。

隨著單位制的消解,社會領域逐漸從國家中分化出來,具有了更多的自主性,尤其表現在民眾的利益和價值取向多元化。 這就對社會治理提出了更高的要求,即實現國家與社會之間的良性互動與連接。 精細化治理是對社會自主性的回應,是 “后單位時代” 社會治理的轉型升級,推動了國家資源與社會之間的有效連接。 然而,需要進一步認識到,精細化治理不僅對制度和技術有較高的要求,對于社會也有著直接的要求,即需要有一定的社會基礎。由此,如何提高民眾的主體性,將民眾組織起來,進行民主自治,開展自我管理,共同建設美好社會? 這是社會精細化治理值得進一步探討的理論空間。