“一帶一路”倡議與中國的國際組織戰略構建

文/袁正清 趙洋

共建“一帶一路”倡議自2013年正式提出以來，走過了十年的歷程。十年間，中國同相關國家開展了眾多基礎設施建設、貿易、投資、金融、科技和人文等領域的合作，取得了舉世矚目的成績?！耙粠б宦贰背h從大寫意轉向工筆畫，邁向高質量發展階段。與此同時，國內外學術界就共建“一帶一路”展開了多維度研究，產生出諸多兼具學術價值與實踐意義的成果。不過，既有研究對于“一帶一路”的基本規范性原則與具體發展倡議同國際組織的對接問題尚有待進一步推進。事實上，在“一帶一路”所倡導的“五通”當中，位于第一位的就是政策溝通。政策溝通既是“一帶一路”倡議框架下各方開展合作的政治基礎，也是貫穿各領域互聯互通的普遍原則。政策溝通不僅涉及同共建國家的發展倡議與計劃的對接，也涉及同國際組織的發展倡議與計劃的對接。截至2023年1月，中國已經同151個國家和32個國際組織簽署了200余份共建“一帶一路”的合作文件。同時，共建“一帶一路”倡議也被寫入了聯合國、二十國集團和亞太經合組織等全球和地區性組織的重要文件中。

國際組織是當代全球治理的重要主體，“一帶一路”倡議則是促進全球治理轉型、解決全球治理赤字的中國方案。然而，現實中各類國際組織在應對各種全球性問題時往往缺乏效率，難以滿足國際社會對于全球治理的普遍需求。國際組織在日常運作中既需要滿足成員國的利益，也需要滿足廣義上的全球公眾的利益，兩者之間存在一定張力?！耙粠б宦贰彼鶊猿值摹敖z路精神”與所倡導的“共商、共建、共享”治理理念同各類具體的發展倡議結合在一起，為促進國際組織克服自身局限性以更加公平、有效地運作提供了行動藍圖。因此，推動“一帶一路”的規范性原則與具體倡議同有關國際組織的發展理念與倡議對接，是進一步促進全球治理向著更加公正、合理、普惠、共贏方向發展的重要前提。

中國同國際組織良性互動

中國同國際組織之間的良性互動是推動“共商、共建、共享”以及“一帶一路”的具體發展理念得以在國際社會中被廣泛接受的前提條件。所謂良性互動，是指中國同國際組織之間需要相互學習、相互借鑒，互相吸收有益的發展經驗，并及時將這種經驗轉化為自身發展戰略的一部分。國際組織的參與促進了“一帶一路”倡議的多邊議程化，即通過多邊合作推動“一帶一路”建設更加規則化、專業化和機制化，并轉型升級為國際發展議程。多邊議程化有利于“一帶一路”得到國際社會的普遍支持，使其成為更受歡迎的國際公共產品。

為進一步增強為國際社會提供公共產品的能力，中國積極推動亞洲基礎設施投資銀行（簡稱“亞投行”）的建設，使其成為“一帶一路”框架下的重要投融資平臺，為各國的基礎設施建設提供必要的資金支持。亞投行以推動可持續、創新和互聯互通的綠色基礎設施建設為核心目標，通過向成員國提供財政支持來實現這一愿景。亞投行在基礎設施和其他部門的投資尋求培育可持續的經濟發展、創造財富和改善基礎設施互聯互通，通過提供個性化的投資來幫助成員國應對挑戰。需要指出的是，中國推動亞投行的建設與運營不是要同發達國家主導的現有全球經濟治理機構——如世界銀行和亞洲開發銀行——展開競爭，而是要對它們進行補充，使新的全球經濟治理機構能夠同舊有機構相互促進、取長補短。世界銀行作為第二次世界大戰后美國主導建立的多邊發展銀行，曾經在較長時間內為促進各國特別是發展中國家的經濟發展提供了重要幫助。但是，當前這一機構也面臨諸多批評，包括不可持續的發展政策、批準周期過長、沒有充足的財政能力支持基礎設施建設以及政策條件過于苛刻等?；A設施建設對于很多發展中國家而言是一塊短板，而它們又不能在此方面從世界銀行或亞洲開發銀行等傳統多邊發展銀行處獲得足夠的資金支持。正是在這一背景下，中國才組織籌建了亞投行，積極向其他發展中國家的基礎設施建設提供融資支持。這一多邊發展銀行不是由中國單獨主導，而是由各成員國共同主導。同時，亞投行也無意改變當前的“游戲規則”，在借貸標準上同現有的多邊發展銀行保持一致，與眾多多邊發展銀行相互補充，對世界銀行的運轉也沒有產生負面影響。對于亞洲基礎設施融資需求這一巨大空間而言，新老多邊銀行機構之間的互補空間巨大。亞投行這類新型機制彌補了既有機制的主要缺陷，創新了業務模式和融資機制，可以幫助“一帶一路”共建國家和地區發展高質量、低成本的基礎設施建設項目?？梢哉f，亞投行是針對發展中國家在經濟發展進程中所面臨的具體“瓶頸”而建立的機構，關注的重點是現有多邊發展銀行不能滿足發展中國家在基礎設施建設方面的巨大需求。它的建立既可以幫助發展中國家解決基礎設施建設所需的資金問題，又可以促使傳統的多邊發展銀行反思自身不足進而推進機構改革。

“一帶一路”理念賦能全球治理

除了各類基礎設施建設、投融資項目以及各種貿易往來與人文交流外，發展理念的倡導也是“一帶一路”的重要組成部分。在2015年發布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》白皮書中，就將“和平合作、開放包容、互學互鑒、互利共贏”的“絲路精神”作為“一帶一路”的指導理念，提出要以此為基礎全方位推進務實合作，打造政治互信、經濟融合、文化包容的利益共同體、命運共同體和責任共同體。要實現這一目標，就需要在世界各國之間塑造共識以回答當前國際社會所面臨的挑戰以及應對這些挑戰的方式，未來的國際社會應當是什么樣子以及各國應當采取哪些行動來構建理想的國際社會等方面的問題?！耙粠б宦贰北旧砭褪撬茉旃沧R的載體，因為它的深入開展也伴隨著發展理念的傳播。在“絲路精神”基礎上，中國進一步提出在推進“一帶一路”的進程中要堅持“共商、共建、共享”原則，積極推進與共建國家的發展戰略對接?！肮采?、共建、共享”是針對當前國際社會中存在的現實問題而提出來的，代表了一種新型全球治理觀。

在更具體的層次上，“共商、共建、共享”則體現在“一帶一路”倡議包含的各種發展倡議和理念?！耙粠б宦贰辈皇侵袊摹蔼毥菓颉?，而是共建國家的“大合唱”。因此，共建“一帶一路”的途徑是“以目標協調、政策溝通為主”，不刻意追求一致性，可高度靈活、富有彈性，是多元開放的合作進程。這就要求將“一帶一路”的發展理念同其他國家、國際組織的發展理念相互對接，以推動各方攜手應對當前全球治理中的各種挑戰。國際組織特別是政府間國際組織是“一帶一路”對接發展理念的重要對象，因為這些組織在推動國際規則與規范形成、協調各國行動、設置國際議事日程、推動特定問題的凸顯、構建全球伙伴關系網絡乃至影響國家利益的優先選項等方面都發揮著重要作用。全球治理本身就是一系列的規則體系，依賴于主體間意義而存在。換言之，只有當大多數人接受它的時候，治理才能有效發揮作用。

“一帶一路”理念嵌入國際組織

“一帶一路”在可持續發展、南南合作和綠色發展三個領域同聯合國的議程進行了對接?？沙掷m性是“一帶一路”高質量發展的基本內涵之一。它包含三個層面的內容：一是器物層面，指資源與環境的可持續；二是制度層面，指國際和國內制度的可持續；三是精神層面，指生產和生活理念的可持續。簡而言之，可持續發展就是包容發展，努力實現先發與后發平等、大國與小國平等、代際平等，改變西方不包容他者、不包容代際的現狀。就南南合作而言，促進發展中國家經濟發展、推動發展中國家彼此之間開展務實合作是“一帶一路”的重要目標。聯合國也始終將促進南方國家在技術、經濟等方面的發展合作作為重要工作內容，并已就此同“一帶一路”開展了多個項目對接。綠色發展是“一帶一路”所堅持的發展理念。綠色“一帶一路”同聯合國所倡導的建設綠色經濟、促進環境保護、應對氣候變化等高度一致，因而聯合國也在同“一帶一路”參與各方圍繞綠色發展展開對接。

上海合作組織（簡稱“上合組織”）同樣是與“一帶一路”對接的重要組織。上合組織以“互信、互利、平等、協商、尊重多樣文明、謀求共同發展”的“上海精神”為指導，貫徹“共同、綜合、合作、可持續”的亞洲安全觀，是維護地區和平與穩定、促進地區共同發展的重要機構?！耙粠б宦贰彼值摹敖z路精神”同“上海精神”高度一致，“一帶一路”和上合組織不僅在地域上都涉及古絲綢之路沿線的中亞國家，而且在理念上都強調平等、互信、互利、開放、包容。非洲聯盟則是“一帶一路”深入非洲大陸的重要支點。中國在同非洲國家的合作中，長期堅持正確義利觀，秉持“親誠惠容”“真實親誠”理念，幫助非洲國家發展民生。非洲一些有識之士指出，“一帶一路”有助于非洲國家的自主能力建設，它不僅僅幫助非洲國家建設基礎設施，而且提供了大量就業崗位。特別地，中國不像西方國家那樣僅僅將非洲視為人道主義政策的投放地，而是將非洲視為平等的重要伙伴加以認真對待。東南亞是“21世紀海上絲綢之路”重要沿線地區。中國在同東南亞國家聯盟（簡稱“東盟”）的交往中，堅持相互尊重主權、不干涉內政、照顧彼此舒適度等原則，特別是尊重東盟在地區事務中的主導地位。東盟在長期的實踐中形成了以不干涉內政和協商一致為核心的“東盟方式”，并使其成為東南亞次地區建構安全共同體的主導性規范?！耙粠б宦贰蓖瑯右詫υ捄蛥f商為基礎，強調合作要建立在自愿和互惠的基礎上。

“一帶一路”視角下中國的國際組織戰略構建

盡管“一帶一路”所倡導的“共商、共建、共享”原則與具體發展理念同世界上主要的國際與地區性組織的發展計劃和倡議之間存在著諸多重合之處，但這并不意味著對接就會“自動”實現。中國需要建構恰當的國際組織戰略，推動共建“一帶一路”理念深入國際組織之中。在這方面，中國可以選擇三種戰略，即增加自身在組織中的制度性話語權、擴展現有國際組織職能范圍，以及推動關鍵性節點組織采納政策倡議。

黨的十八大以來，隨著中國實力的增長和參與全球治理的需要，增強制度性話語權成為迫切的現實需求，黨的十八屆五中全會提出要增強我國在全球經濟治理中的制度性話語權。對中國而言，提升制度性話語權可以維護自身在國際組織中的合理利益，在一定程度上克服國際組織的非中性特征所帶來的消極影響，推動國際組織的制度設計、議程設置與理念導向等方面更加有助于發展中國家利益的實現。從參與全球治理的角度來講，提升制度性話語權可以提升中國為國際社會提供公共產品的能力，使中國的發展進一步惠及世界，增強國際組織解決全球治理赤字的能力。亞投行是增強中國制度性話語權的一個例子。中國發起建立亞投行，正是面對美國等西方發達國家長期把持國際金融領域的局面而做出的戰略選擇，在國際規則領域具有競爭性和創新性，對美國主導的國際金融領域的規則也是一種沖擊。如果不建立亞投行，中國等發展中國家就不得不繼續承受現有的國際經濟非中性規則的不公平待遇，而這些規則也會限制中國等發展中國家進一步發展自身經濟和維護自身利益的空間。

國際組織的職能范圍并不是一成不變的，而是會不斷擴展的。國際組織總會表現出“使命蔓延”（mission creep）的傾向，它們會逐漸進入新領域，也會制定新的規則和規范以回應它們所認定的新問題。上合組織是中國積極擴展國際組織職能范圍的一個范例。在“一帶一路”倡議提出以前，這一組織的主要合作領域集中在安全議題方面?！耙粠б宦贰背h的提出則拓寬了上合組織的職能范圍，使該組織從一個側重于安全議題的組織逐漸轉變為一個經濟議題同安全議題并重的組織。

就推動關鍵性節點組織采納“一帶一路”倡議而言，則涉及當代世界上由諸多國際組織構成的網絡。如果處于網絡中心位置的組織可以采納某一項倡議，那么這種倡議就可以通過中心延伸到周圍更多的節點，從而最終取得凸顯性。聯合國無疑是當代國際組織網絡中最重要的節點組織。以“共商、共建、共享”為原則，中國積極推動“一帶一路”同聯合國及其相關機構的交流與對接，從而爭取對方對于中國倡議的支持，并在此基礎上開展更加符合雙方共同旨趣的項目。

黨的十八大以來，新時代的中國已從國際組織的參與者向改革者和創新者轉變。十年來，“一帶一路”倡議不僅給共建國家帶來了實實在在的物質利益，也給國際社會提供了觀念的公共產品。當前，世界之變、時代之變、歷史之變正以前所未有的方式展開，人類社會面臨前所未有的挑戰。面對層出不窮的全球性問題和挑戰，原來以歐美為主導的全球治理體系結構和機制已無法適應形勢的變化?！耙粠б宦贰笔侵袊诎倌甏笞兙种绿岢龅娜蛑卫硇吕砟?、新方案，中國積極推動“共商、共建、共享”以及各種具體的發展倡議與措施同國際組織的發展倡議對接，以促進國際組織能夠更加公平、有效地運作，從而破解全球治理赤字問題。未來，中國還需要進一步推動“一帶一路”的規范性原則與具體倡議得到更多國際組織的認可、接受和采納，提高國際組織參與“一帶一路”的積極性與效率，促進全球治理向著更加公正、普惠、共贏方向發展，為構建人類文明新形態提供堅實的基礎。