論農藥經營者的法律責任

高中華，趙 輝，張金志，張 萍，張榮全，于 輝*

(1.山東省農藥檢定所，山東 濟南 250100；2.濟南市農業綜合行政執法支隊，山東 濟南 250101；3.青島市農業行政執法支隊，山東 青島 266071)

法律責任，是指法律關系主體由于其行為違法，因而應當承擔的強制性消極法律后果?！掇r藥管理條例》(以下簡稱《條例》)第七章法律責任第四十九條至第六十八條共16條，規定農藥經營者法律責任的主要是第五十五條至第五十八條，農藥經營者違反《條例》的法律責任主要是沒收違法所得、違法經營的農藥和用于違法經營的工具、設備等并處罰款；禁業責任和所經營農藥造成人身、財產損害的賠償責任。情節嚴重的，還應當由發證機關吊銷農藥經營許可證。構成犯罪的，依法追究刑事責任。

農藥經營者應當對其經營農藥的安全性、有效性負責，自覺接受政府監管和社會監督(《條例》第五條)。農藥經營者必須嚴格遵循《條例》規定的各項制度措施，從采購進貨、銷售推薦用藥到農藥廢棄物回收處置等農藥經營周期的每個環節履行農藥經營者的責任和義務，防范經營風險。

1 農藥經營者的經營主體責任和義務

《條例》第四章規定，國家實行農藥經營許可制度，農藥經營者向農業主管部門申請農藥經營許可證。

1.1 農藥經營者主動作為的合規性行為 《條例》第二十四條至第二十七條旨在規定農藥經營者應當主動作為的授權性和義務性行為，如農藥經營者申請和許可；農藥經營許可證；農藥經營者采購農藥渠道、進貨查驗和臺賬的規定；農藥經營者銷售農藥和銷售臺賬的規定、用藥指導責任等。

1.2 農藥經營者禁止性行為的規定 《條例》第二十八條針對我國農藥市場突出的違法行為，從實際出發例舉明示農藥經營者禁止性行為：農藥經營者不得加工、分裝農藥，不得在農藥中添加任何物質，不得采購、銷售包裝和標簽不符合規定，未附具產品質量檢驗合格證，未取得有關許可證明文件的農藥；以及經營衛生用農藥要分柜銷售，經營其他農藥不得兼營食品、飼料等保障經營安全的規定。

1.3 農藥經營者兩種特殊法律責任的規定 《條例》第四十六條規定，假農藥、劣質農藥和回收的農藥廢棄物等應當交由具有危險廢物經營資質的單位集中處置，處置費用由相應的農藥生產企業、農藥經營者承擔。

《條例》第六十四條是關于生產、經營的農藥造成人身、財產損害的民事法律責任的規定。農藥使用者從方便維權角度出發可選擇農藥經營者作為被告提起民事訴訟。本條規定重點在于訴權明示，同時明確生產者和經營者損害賠償責任劃分原則。

2 農藥經營者違規的法律責任

農藥經營者違反經營主體責任的規定，要依法承擔相應的法律責任。本文重點討論行政責任和民事責任。

2.1 非法經營農藥的法律責任(第五十五條)非法經營農藥包括未取得農藥經營許可證經營農藥、經營假農藥和在農藥中添加物質，屬于最嚴重的農藥經營違法行為，非法經營農藥的行政處罰不低于5 000元。第三款中的“責令限期改正”，屬于前置條件，即在作出正式處罰決定之前，必須先責令改正，逾期拒不整改或者整改后仍不符合規定條件的，才能予以處罰(吊證)；及時改正的不予處罰。對(二)(三)項行為“情節嚴重”行政處罰決定予以吊證的，應根據行政處罰自由裁量基準予以判定，并在執法文書中對涉案行為是否構成“情節嚴重”予以明示。但限制使用農藥定點農藥經營許可證的吊銷，依據《農藥經營許可證管理辦法》由省級農業主管部門作為發證機關決定。

2.1.1 嚴厲打擊無證“黑店”經營 從事農藥經營，必須依法取得農藥經營許可證。對于未取得農藥經營許可證經營農藥的，責令停止經營，沒收違法所得、違法經營的農藥和用于違法經營的工具、設備等；按照貨值金額并處罰款；構成犯罪的，按照《刑法》第二百二十五條非法經營罪的規定，追究相應的刑事責任。對于取得農藥經營許可證經營農藥(限制使用農藥除外)而經營限制使用農藥的，按《農藥經營許可證管理辦法》第二十一條規定，超出經營范圍經營限制使用農藥，或者利用互聯網經營限制使用農藥的，按照未取得農藥經營許可證處理。對于既無證經營，又經營假農藥，應在本條規定的處罰幅度內從重處罰。

2.1.2 嚴厲打擊經營假農藥行為 《條例》第四十四條在“以非農藥冒充農藥或者以此種農藥冒充他種農藥的；所含有效成份的種類、名稱與產品標簽或者說明書上注明的農藥有效成份的種類、名稱不符的”為假農藥定義的基礎上，對假農藥的認定做了擴充，采用法律擬制的方式規定禁用的農藥、未取得登記的農藥、未附具標簽的農藥“按照假農藥處理”，禁用的農藥、未取得登記的農藥、未附具標簽的農藥雖不是本條第一款規定的假農藥，但在行政法律責任追究上適用假農藥的處罰條文。所謂禁用的農藥是指國務院農業主管部門等向社會公布的禁止使用的農藥。

2.1.3 嚴厲打擊非法添加 《條例》第二十八條規定，農藥經營者不得加工、分裝農藥，不得在農藥中添加任何物質。加工、分裝農藥屬于農藥生產行為，應當依法辦理農藥生產許可證；經營者在農藥中添加物質，可能對農產品質量安全造成嚴重隱患，對生態環境和人畜安全構成嚴重威脅。

2.2 經營劣質農藥的法律責任(第五十六條)對劣質農藥的法律責任與經營假農藥不同，經營假農藥的處罰重，考慮到一般農藥經營者缺乏質量檢驗手段，經營劣質農藥的處罰相對較輕?！稐l例》第四十五條規定，不符合農藥產品質量標準或者混有導致藥害等有害成分的，認定為劣質農藥；超過農藥質量保證期的農藥，按照劣質農藥處理。該規定(超過農藥質量保證期的農藥，按照劣質農藥處理)內容與聯合國糧農組織將過期農藥銷毀處置的規定一致，不再將“失去使用效能的農藥”列為劣質農藥。農藥經營者對超過質量保證期的農藥一定要及時合規處理。

《條例》第二十四條、第二十五條依法確立了農藥經營許可制度和農藥經營許可證，其對應的法律責任―未取得農藥經營許可證經營農藥、經營假農藥或者在農藥中添加物質、經營劣質農藥等非法經營農藥的法律責任在《條例》第五十五條、第五十六條均有明確規定。

2.3 農藥經營者違反《條例》禁止性規定和義務性規定的法律責任(第五十七條、第五十八條) 《條例》第五十七條、第五十八條集中對農藥經營者違反禁止性規定、違反義務性規定經營行為的法律責任做了規定，農藥經營者只要履行《條例》規定的相應的禁止性和義務性規范，與無(農藥經營許可)證經營農藥、經營假農藥、劣質農藥等非法經營農藥無關的經營風險和法律責任大概率能夠得以回避。

2.3.1 違反《條例》禁止性規定經營農藥的法律責任(第五十七條) 農藥經營者違反《條例》禁止性規定的法律責任及其對應的禁止性規范參見下表：

2.3.2 違反《條例》義務性規定經營農藥的法律責任(第五十八條) 農藥經營者違反《條例》義務性規定的法律責任及其對應的義務性規范參見下表：

法律責任第五十八條 農藥經營者有下列行為之一的,由縣級以上地方人民政府農業主管部門責令改正;拒不改正或者情節嚴重的,處2 000元以上2萬元以下罰款,并由發證機關吊銷農藥經營許可證:違反義務性規范的行為農藥經營者應當實施的義務性(指引性)規范(一)不執行農藥采購臺賬、銷售臺賬制度;第二十六條 農藥經營者應當建立采購臺賬,如實記錄農藥的名稱、有關許可證明文件編號、規格、數量、生產企業和供貨人名稱及其聯系方式、進貨日期等內容。采購臺賬應當保存2年以上。第二十七條 農藥經營者應當建立銷售臺賬,如實記錄銷售農藥的名稱、規格、數量、生產企業、購買人、銷售日期等內容。銷售臺賬應當保存2年以上?！安坏谜`導購買人”是農藥經營者的法定責任但未規定相應的行政處罰,主要以承擔民事責任方式實現,參見2.6農藥經營者應當向購買人詢問病蟲害發生情況并科學推薦農藥,必要時應當實地查看病蟲害發生情況,并正確說明農藥的使用范圍、使用方法和劑量、使用技術要求和注意事項,不得誤導購買人。(二)在衛生用農藥以外的農藥經營場所內經營食品、食用農產品、飼料等;第二十八條 經營衛生用農藥的,應當將衛生用農藥與其他商品分柜銷售;經營其他農藥的,不得在農藥經營場所內經營食品、食用農產品、飼料等。(三)未將衛生用農藥與其他商品分柜銷售;第二十八條 經營衛生用農藥的,應當將衛生用農藥與其他商品分柜銷售;(四)不履行農藥廢棄物回收義務。第三十七條 國家鼓勵農藥使用者妥善收集農藥包裝物等廢棄物;農藥生產企業、農藥經營者應當回收農藥廢棄物,防止農藥污染環境和農藥中毒事故的發生。

2.3.3 農藥經營者采購和銷售農藥應盡的責任和義務 通過對《條例》第五十七條、五十八條規定的分析可知，對于一個取得農藥經營許可證的農藥經營者而言，采購和銷售農藥時履行《條例》規定的責任和義務可以最大程度的回避農藥經營風險。

(1)采購的責任和義務，包括渠道限制、進貨查驗和采購臺賬。一是渠道限制，只能向取得生產許可的生產企業，以及取得經營許可的農藥經營者購進農藥。二是查驗核對，要求箱有質量合格證，包裝和標簽合規，進貨查驗是農藥經營者法定的責任和義務[1]。必須加強農藥產品的進貨查驗，可以將農藥登記證號輸入中國農藥信息網(http：//www.chinapesticide.org.cn)進行查驗，凡需經核準事項與公布標簽不一致的均屬于不符合規定[2]。根據《農藥標簽和說明書管理辦法》(農業部令2017年7號)，農藥標簽應標注可追溯電子信息碼，不得使用未經注冊的商標等。三是建立采購臺賬，如實記錄農藥的名稱、有關許可證明文件編號、規格、數量、生產企業和供貨人名稱及其聯系方式、進貨日期等內容，保證農藥溯源管理的可靠性和便利性。

(2)銷售的責任和義務，包括銷售臺賬、指導警示義務和用藥服務。一是銷售臺賬，如實記錄銷售農藥的名稱、規格、數量、生產企業、購買人、銷售日期等內容。銷售臺賬的趨勢是農藥經營電子化。二是指導警示義務，向購買人詢問病蟲害發生情況并科學推薦農藥，必要時應當實地查看病蟲害發生情況，并正確說明農藥的使用范圍、使用方法和劑量、使用技術要求和注意事項，不得誤導購買人。在標簽說明書明示的內容之外推薦用藥構成誤導的，承擔有關民事責任。三是用藥服務。限制使用農藥的經營者還應當為農藥使用者提供用藥指導，并逐步提供統一用藥服務(《條例》第三十三條第二款)。

2.4 農藥經營者偽造、變造、轉讓、出租、出借農藥經營許可證的法律責任(第六十二條)取得農藥經營許可證，是從事農藥經營活動的前提?！稐l例》第四十七條規定，禁止偽造、變造、轉讓、出租、出借農藥登記證、農藥生產許可證、農藥經營許可證等許可證明文件。為把好農藥經營準入關，防止不符合法定條件的經營主體進入農藥市場，必須嚴厲打擊偽造、變造、轉讓、出租、出借農藥經營許可證的行為。違反規定偽造、變造、轉讓、出租、出借農藥經營許可證的，由發證機關收繳(偽造、變造的)或者吊銷(轉讓、出租、出借的)農藥經營許可證，沒收違法所得并處罰款。

《條例》第二十五條規定，農藥經營者應當對其分支機構的經營活動負責。農藥經營者可依法向農業主管部門申請變更農藥經營許可證。

2.5 農藥經營者禁業的法律責任(第六十三條) 未取得農藥經營許可證經營農藥，或者被吊銷農藥經營許可證的，其直接負責的主管人員10年內不得從事農藥生產經營活動。這是對有嚴重違法行為的農藥經營主體的主管人員給予禁業處罰。農藥經營者招用禁業人員從事農藥生產、經營活動的，由發證機關吊銷農藥生產許可證、農藥經營許可證。實踐中已有司法機構宣布農藥經營禁業人員的做法[3]。

禁業規定，實際上是一種行業準入限制，也就是這些直接負責的主管人員自處罰決定之日起，10年內不得從事農藥生產經營活動，充分體現了“四個最嚴”的要求，是對制售假劣行為的有力震懾。禁業規定在證券、新聞、體育、安全生產領域等也有類似規定，但證券、新聞、體育行業多由國家行業主管部門宣布認定從業禁業人員，安全生產責任領域受刑事處罰或者撤職處分的生產經營單位的主要負責人，自刑罰執行完畢或者受處分之日起，五年內不得擔任任何生產經營單位的主要負責人。農藥經營從業禁業針對的是直接負責的主管人員，按《條例》規定吊銷農藥經營許可證、直接負責的主管人員須被列為禁業人員。

2.6 經營的農藥造成人身、財產損害的法律責任(第六十四條) 《條例》第六十四條是關于生產、經營的農藥造成人身、財產損害的民事法律責任的規定?！稐l例》第六十四條與修訂前的《條例》第四十五條(違反本條例規定，造成農藥中毒、環境污染、藥害等事故或者其他經濟損失的，應當依法賠償)明顯不同，本條主要依據《侵權責任法》有關規定，參照了《消費者權益保障法》第四十條、《產品質量法》第四十三條的規定，從有利于保護農藥使用者權益出發，規定生產、經營的農藥造成農藥使用者人身、財產損害的，農藥使用者可以向農藥生產企業要求賠償，也可以向農藥經營者要求賠償。

值得注意的是，《條例》第二十七條第二款規定，“農藥經營者應當向購買人詢問病蟲害發生情況并科學推薦農藥，必要時應當實地查看病蟲害發生情況，并正確說明農藥的使用范圍、使用方法和劑量、使用技術要求和注意事項，不得誤導購買人?！薄稐l例》規定農藥經營者在出售農藥時要遵循“開處方”的要求，“不得誤導購買人”成為農藥經營者的法定義務，但《條例》并未在法律責任章節規定農藥經營者誤導購買人應該受到行政處罰，農藥經營者誤導購買人可能要承擔的經營風險集中體現在生產、經營的農藥造成人身、財產損害的民事責任上，參見(2014)并民終字第769號民事判決書[4]；而農藥生產企業產品質量以外的風險可能體現農藥產品警示缺陷上[5]。

根據《條例》第三十八條規定，農作物藥害事故由農業部門組織技術鑒定和調查處理。農業部門的技術鑒定和調查處理同其他行政部門的行政鑒定[6]和調查處理一樣，往往不具備強制執行力，最終還需要通過訴訟解決糾紛。

2.7 農藥經營者承擔假農藥、劣質農藥和回收的農藥廢棄物等處置費用的法律責任 第四十六條是關于假農藥、劣質農藥和回收的農藥廢棄物等合規集中處置和處置費用承擔的法律責任的規定?！稐l例》第四十六條規定，假農藥、劣質農藥和回收的農藥廢棄物等應當交由具有危險廢物經營資質的單位集中處置，處置費用由相應的農藥生產企業、農藥經營者承擔；農藥生產企業、農藥經營者不明確的，處置費用由所在地縣級人民政府財政列支。

《農藥包裝廢棄物回收處理管理辦法》(農業農村部 生態環境部令2020年第6號)第二十一條規定，農藥經營者和農藥包裝廢棄物回收站(點)未按規定建立農藥包裝廢棄物回收臺賬的，由地方人民政府農業農村主管部門責令改正；拒不改正或者情節嚴重的，可處二千元以上二萬元以下罰款。

《國家危險廢物名錄(2021年版)》第三條列入本名錄附錄《危險廢物豁免管理清單》中的危險廢物，在所列的豁免環節，且滿足相應的豁免條件時，可以按照豁免內容的規定實行豁免管理。

《國家危險廢物名錄(2021年版)》附錄：危險廢物豁免管理清單。

6900-003-04農藥使用后被廢棄的與農藥直接接觸或含有農藥殘余物的包裝物收集依據《農藥包裝廢棄物回收處理管理辦法》收集農藥包裝廢棄物并轉移到所設定的集中貯存點。收集過程不按危險廢物管理。運輸滿足《農藥包裝廢棄物回收處理管理辦法》中的運輸要求。不按危險廢物進行運輸。利用進入依據《農藥包裝廢棄物回收處理管理辦法》確定的資源化利用單位進行資源化利用。利用過程不按危險廢物管理。處置進入生活垃圾填埋場填埋或進入生活垃圾焚燒廠焚燒。處置過程不按危險廢物管理。

據此，農藥經營者對于滿足相應的豁免條件的農藥廢棄物無須“交由具有危險廢物經營資質的單位集中處置”，但應當承擔相應的處置費用。

2.8 農藥經營者違反《條例》的刑事責任 農藥經營者違反《條例》規定構成犯罪的，依據《刑法》第一百四十條生產銷售偽劣產品罪、第一百四十七條生產、銷售偽劣農藥罪、第二百二十五條非法經營罪承擔相應的刑事責任。生產、銷售假劣農藥，使生產遭受較大損失(2萬)以上的，構成“生產、銷售偽劣農藥罪”。如果沒有使生產遭受較大損失，但銷售金額在5萬元以上的，應認定為“生產、銷售偽劣產品罪”。偽劣產品尚未銷售，貨值金額達到15萬元以上的，構成“生產、銷售偽劣產品未遂罪”。違反國家規定，生產、銷售國家禁止生產、銷售、使用的農藥情節嚴重的，依照刑法第二百二十五條的規定以非法經營罪定罪處罰。非法經營罪同時又構成生產、銷售偽劣產品罪，生產、銷售偽劣農藥、獸藥罪等其他犯罪的，依照處罰較重的規定定罪處罰。但《條例》修訂時擴充的“按照假(劣質)農藥處理” 能否適用于刑事定罪處罰有待于進一步明確。