漢靈帝末期地方州牧制度的重建與效果

王煜焜

(上海理工大學 滬江文化研究所,上海 200993)

秦統一六國,疆域既廣,管理難度增加,則于舊制諸多改進,設有御史負責監察,稱監察御史。漢文帝時,御史職責履行不力,丞相則被命令派遣代表前往各郡國進行巡視,這些代表被稱為“刺史”,但并非專職。武帝將全國劃分為十三個監察區,彼時的刺史為監察官,秩較于郡守為低。州僅為監察區,非地方行政區,至成帝時改刺史為州牧,哀帝則改歸舊制。王莽將十三州調整為九州,刺史又變為州牧,權力也有所擴大。至東漢時,刺史逐漸成為郡守上級,但由于刺史的職責是治官而非民眾,因此州仍然被視為監察區域,而非地方的行政機構,但反復更改,頗感混亂。東漢末年,由于黃巾起義等多方面的問題,朝廷采納劉焉的建議,提升部分刺史為州牧,并賦予他們民政和軍政權力。值得注意的是,歷來的關注多在評價靈帝此舉為導致漢朝覆滅的根本所在。本文則旨在通過研究中平五年之前的州牧制度演變以及靈帝的戰略意圖,來梳理東漢末年地方州牧制度的重建及其效果。

一、從想象到現實:漢靈帝中平五年前州牧制度的演變及其背后的政治博弈

“牧”,在我國古代有統治、管理之意[1],雖有想象之嫌,但言上古時九州之長即為牧[2]。所謂“黃帝立四監,以治萬國。唐有九州。舜置十二州,有牧。夏為九州牧。殷、周八命曰牧?！盵3]然因年代久遠、史料匱乏,上古治世的地方官制仍待考察,難以追溯真假。今時可知的是《禮記》在漢代的學術地位[4],在彼時官僚眼中,“牧”一職的設置多與“想象”中的三代的制度有關,其建構價值遠超其是否曾存在于歷史長河中?？たh制度(1)王夫之言“兩端爭勝,而徒為無益之論者,辨封建者是也?？たh之制,垂二千年而弗能改矣,合古今上下皆安之,勢之所趨,豈非理而能然哉?”(參見王夫之《讀通鑒論》卷1《秦始皇》,中華書局2013年版,第1頁。)從中可見,先賢學者亦認為郡縣制乃理之然也,不值一辯。本為戰國之際解決貴族血緣統治的良好對策,而官員的任命多出于中央政府,但承平已久,地方容易產生家族化的傾向,而東漢的豪族莊園化(2)最早提出東漢政權的本質是“豪族政權”,東漢時期官僚泰半出身于豪族的學者是畢業于哈佛大學的楊聯陞(楊聯陞《東漢的豪族》,載于《清華大學學報》1936年第4期,第1011頁)。因為建立東漢帝國的光武帝劉秀是南陽的豪族,功臣也多出身于豪族,故此說法貌似無差。日本學者五井直弘則認為東漢是與豪族共享天下,其中央政權的實力僅為一般而已(參見五井直弘著,姜鎮慶與李德龍譯《東漢王朝與豪強大族》,收錄于《中國古代史論稿》,北京大學出版社2001年版,第115頁)。概而言之,東漢自開創之后就中央權力孱弱,不得不依靠地方家族化的勢力,與其共同統治天下。即矛盾之集大成,故此中央依舊需要某種方式來監督地方化難題的出現。

戰國時期,諸國所采之地方制度多是務實,法家頗有一席之地,毋須從想象的制度去尋找解決之道,各自皆摸索出程度不一而又適合該國的模式[5]。秦一統六國后,“分天下以為三十六郡,郡置守﹑尉﹑監?！盵6]239從職能看,“秦郡守掌治其郡;有丞﹑尉,掌佐守典武職甲卒;監御史掌監郡?！盵7]741-742從行政運行的效果言之,秦與西漢皆屬上乘[8],因行政、軍事和監督的機構互不相統,造成事實上之制衡。王鳴盛則言“監既在守之上,則似漢之部刺史,但每郡皆有一監,則又非部刺史可比矣。蓋秦懲周封建流弊,變為郡縣,惟恐其權太重,故每郡但置一監﹑一守﹑一尉,而此上別無統治之者?！盵9]秦之監御史似與兩漢刺史職能雷同,但兩者所能監察之疆域范圍則不可同日而語。秦朝地方的監察以相制為考量,決斷性的權力完全出于中央,既非臨時政策,效果理應尚可,但始皇驟然定鼎中原,天下雖一統,然未能及時調整版圖擴張引發的制度矛盾(3)錢穆先生曾言:“秦得天下,尚沿舊制,如以會稽戍漁陽,民間遂為一大苦事。又有‘七科謪’與‘閭左戍’,陳勝、吳廣即由此起?！眳⒁婂X穆《國史大綱》,商務印書館1996年版,第127頁。,導致國祚不長,難以考察地方行政的有效性。

劉漢興起,“丞相遣史分刺州,不常置”[7]741。然《百官公卿表》所載過簡,而《通典》之記述略詳:“秦置監察御史。漢興省之。至惠帝三年,又遣御史監三輔郡,察詞訟,所察之事凡九條,監者二歲更之。常以十月奏事,十二月還監。其后諸州復置監察御史。文帝十三年,以御史不奉法,下失其職,乃遣丞相史出刺并督監察御史?！?4)參見杜佑《通典》卷32《職官典一四》,中華書局1988年版,第884頁?！短屏洹费跃艞l事為“辭訟者、盜賊者、鑄偽錢者、獄不直者、繇賦不平者、吏不廉者、吏苛刻者、逾侈及弩力十石以上者”。參見李林甫等編《唐六典》卷13《御史臺·侍御史條》,中華書局1992年版,第379頁。從史料可知,漢初監察松緊不一,未成慣例,隨時事而更新。殷鑒不遠,新政權解決秦帝國地方問題的方法是令傳統封建的王國與郡縣同時存在。當然,無法苛責開國之君(5)張傳璽就提出秦漢鼎革是以劉邦為首的新興地主階級戰勝以項羽為首的六國舊貴族階級的過程(參見張傳璽《秦漢問題研究》,北京大學出版社1995年版,第384頁)。盡管帶有傳統階級史觀的色彩,但所謂“舊貴族”階級在地方依舊有相當的勢力,且新興的“劉邦”階級的利益如何分配是一大政治難題,而劉邦能建立兩種并行的制度已屬不易,因氏族制的解體絕非一蹴而就(參見西嶋定生著,黃耀能譯《白話秦漢史》,文史哲出版社1983年版,第10-11頁)。,初始之際其穩定局勢之效顯著,后經文、景兩帝的完善,至漢武登基時,漢帝國的地方行政制度已初具雛形,但隱患不小,地方的離心力未隨“吳楚之亂”的平定而減小。

劉徹對地方未能集權中央感到相當不滿,地方也未能施行其政治要求?！疤熳?武帝)始巡郡國。東度河,河東守不意行至,不辨,自殺。行西逾隴,隴西守以行往卒,天子從官不得食,隴西守自殺?！盵6]1438彼時正值各地災荒,盡管劉徹已于前年奮力賑災,但所巡之處并未嘗試貫徹其號令。個案的背后是否是普遍的問題,這困擾著意欲大展宏圖的漢武帝。顯然,皇帝整年的在外巡視并非是解決困境的方法,加之通信往來并不發達,若地方有心隱瞞,中央亦難以及時了解地方存在的問題。故此,動員可靠的中央官員前往地方巡視成為了武帝為數不多的解決方案。執政多年后,武帝于“元封五年初置部刺史,掌奉詔條察州,秩六百石,員十三人”[7]741,成為漢代政治史上重要的標志性事件。

武帝設置刺史的本意是監察地方官,以“六條問事”,得以更好控制地方,避免中央的行政命令難以實施,抑制豪強大族的發展,也方便獲取各地的情報[10]3617-3618。并且,刺史秩僅六百石,遠低于地方長官的二千石俸祿,但能監察郡守行為。顧炎武就認為“夫秩卑而命之尊,官小而權之重,此小大相制,內外相維之意也?！盵11]一如晚清百日維新之際的年輕官僚,“秩卑”之官員多有政治抱負,意欲在地方履歷之際有所作為,這確是武帝管控地方的上佳手段?！胺挚品謱印碧峁┝朔峙錂嗔?、責任和資源的等級架構,給予更多變動的官僚可能性[12]。除“六條問事”外,刺史還需監察藩國諸王,解決歷史遺留的重大隱患。王鳴盛曾言:“歷考諸傳中凡居此官(刺史)者,大率皆以督察藩國為事”(6)王鳴盛舉例說:“如高五王傳青州刺史奏菑川王終古罪,文三王傳冀州刺史林奏代王年罪,武五子傳青州刺史雋不疑知齊孝王孫劉澤等反謀,收捕澤以聞?！眳⒁娡貘Q盛《十七史商榷》卷14《漢書八》,第98頁。,認為“蓋自賈誼在文帝時已慮諸國難制,吳楚反后防禁益嚴,部刺史總率一州,故以此為要務”[10]98。然而必須注意的是,武帝設置刺史是權歸中央后的結果而非其原因(7)參見井上雅?！肚皾h中期における國家構造》仏教大學大學院研究紀要五,1977年版,第259-260頁。,歷經文景以及武帝多年的經營,此時只是水到渠成,體現出劉徹對權力的掌控達至巔峰。對于武帝而言,毫無必要將監察官與“想象”中的官職相連,經典中存在的事物無法強化中央的合法性。與此相對,隨著漢武逝世,中央政權對地方的掌控亦逐漸松懈,雖時有變化,難言絕對,但至靈帝前,總體的趨勢是中央與地方間的持續博弈,未有改變。

成帝綏和元年(前8)改刺史為州牧。按《漢書》載:“(朱博)又與丞相(翟)方進共奏言:‘古選諸侯賢者以為州伯……今部刺史居牧伯之位,秉一州之統,選第大吏,所薦位高至九卿,所惡立退,任重職大?！洞呵铩分x,用貴治賤,不以卑臨尊。刺史位下大夫,而臨二千石,輕重不相準,失位次之序。臣請罷刺史,更置州牧,以應古制?！嗫??！盵7]3406從翟方進的奏言可知,彼時建議設置州牧的原因在于刺史的行政級別無法監察二千石的太守。成帝驕奢淫逸,費錢億萬,政令不彰,在中央權力渙散之際,刺史難以監察地方乃必然之結果。如此更改,無非出于利用“正名”之效果。然地方權力既隆,原本同中央又有爭權,自然難以輕易就范。故此,不久后的哀帝建平二年(前5)又改州牧為刺史。原本建言改州牧的御史大夫朱博又言:“漢家至德溥大,宇內萬里,立置郡縣。部刺史奉使典州,督察郡國,吏民安寧。故事,居部九歲舉為守相,其有異材功效著者輒登擢,秩卑而賞厚,咸勸功樂進。前丞相方進奏罷刺史,更置州牧,秩真二千石,位次九卿。九卿缺,以高第補,其中材則茍自守而已,恐功效陵夷,奸軌不禁。臣請罷州牧,置刺史如故?！盵7]3406顯然,成為州牧的原監察官更是成為中央政治的新難題。事實上,擁有地方背景的官員進入“九卿”行列后更是跋扈難遏。這種轉換只是體現了中央權力的強弱,而非通過建制的修改來強化統治,此后王莽篡位期間又有復位州牧之舉[7]4199,而光武帝劉秀早期亦有設置州牧[13]70,皆屬權力未穩而試圖找尋統治依據。當光武中興,掌控全局后,又于“建武十八年(42),復為刺史,十二人各主一州,其一州屬司隸校尉”[10]3617,直至靈帝中平五年(188)才復置州牧之制,然此時政局已回天無術。

當刺史奉“六條問事”監察地方時仍是中央官員,而其品秩不高,權力卻重,能監察二千石的地方官,存在干涉地方事務之可能。如《漢書》載:“殆吏多苛政,政教煩碎,大率咎在部刺史,或不循守條職,舉錯各以其意,多與郡縣事?！盵7]3386從武帝設置十三部刺史始,其政治初衷本就是更好地控制地方,雖為監察,侵奪權力亦是制衡方法之一,但前提必然是中央的實力足以管控地方。刺史與地方的關系背后是中央的影響力,這隨著皇權的變動而改變。明帝時,馬嚴上疏曰:“臣伏見方今刺史太守專州典郡,不務奉事盡心為國,而司察偏阿,取與自己,同則舉為尤異,異則中以刑法,不即垂頭塞耳,采求財賂?！盵13]860顯見,隨著時間流逝,東漢地方勢力強悍,中央難以有效控制地方時,刺史也在從權力的真空中尋找利益。同時,擁有舉薦之權的刺史亦使其侵奪太守之職,從中謀利,如《漢官舊儀》載:“刺史舉民有茂才,移名丞相”[14],又如“刺史楊雍即表(蓋)勛領漢陽太守”[13]1881。至東漢,刺史毋須每年赴京考殿最,故終年留在州內。文獻記載:“建武十八年(42),復為刺史,十二人各主一州,其一州屬司隸校尉。諸州常以八月巡行所部郡國,錄囚徒,考殿最。初歲盡詣京都奏事,中興但因計吏?！盵10]3617同書注引胡廣曰:“不復自詣京師,其所道皆如舊典?！盵10]3619盡管說常年坐鎮地方使得刺史更易從監察官向行政官轉化,但過往的研究多專注于監察官侵奪權力以及在職能上的轉變(8)參見熊偉《秦漢監察制度史研究》,天津人民出版社2011年版;好並隆司《前漢後半期における皇帝支配と官僚層の動向》,載于《東洋史研究》26-4,1968年,后收錄于《秦漢帝國史研究》,未來社1978年版;東晉次《後漢時代の政治と社會》,名古屋大學出版會1995年版。,這忽略了背后重要的問題,即中央本身權力的動態變化。

至漢靈帝中平五年設置州牧前,刺史職能的內涵出現明顯變化。在西漢武帝時,刺史職能僅監察一途。在運行過程中,隨著中央權力的改變,刺史嘗試在地方獲得更多的利益,無論是政治資本或者金錢回饋。光武帝后,刺史獲得軍權和舉薦官員之權,且不用赴京師考評,獲得從監察權轉向行政權的可能,但并非必然,現有之史料多是指出制度的缺陷,背后更值得考察的是中央權力的渙散。有學者指出靈帝改刺史為州牧,“若就行政權論之,亦不過于即成事實以法律上之追認而已”[15]。若靈帝設置州牧只是在法律上承認州牧在地方上的行政、軍事權,那么緣何只是在部分地區進行變革呢?縱觀漢朝歷史,州牧廢置無常,如前所述,“牧”一稱呼在漢代人眼中是上古地方的最高行政長官,面臨內憂外患之際,靈帝的改制是有所指向的,希冀通過州牧制度在地方上的再建,強化中央政權在地方統治的正當性與神圣性。

二、“黃巾”“黨人”與“豪族”:地方矛盾的加劇與漢靈帝重構州牧制度的戰略意圖

中平五年,西漢景帝后裔、時任太常官的劉焉擔憂時局混亂而上疏靈帝言:“刺史、太守,貨賂為官,割剝百姓,以致離叛?？蛇x清名重臣以為牧伯,鎮安方夏?！盵16]865顯然,因地方官員行政敗壞,導致民間叛亂,而劉焉建議的方法是遴選名聲上佳的重臣前往地方治理。盡管劉昭言劉焉居心不良,為己謀利而非為國(9)劉昭在《百官志》中言:“至孝靈在位,橫流既及,劉焉徼偽,自為身謀,非有憂國之心,專懷狼據之策,抗論昏世,薦議愚主,盛稱宜重牧伯,謂足鎮壓萬里,挾奸樹算,茍罔一時,豈可永為國本,長期勝術哉?”參見司馬彪《續漢書》卷28《百官志》,收于范曄《后漢書》中,第3620頁。,但其結論乃出于事后的考察,先勿論劉焉居心何在,靈帝當時面臨的統治窘境是毋庸置疑的。

中平元年(184)爆發黃巾起義,且叛亂迅速蔓延各地,動搖了東漢的統治基礎。靈帝暫緩“黨錮”,與士大夫協作,命皇甫嵩為指揮,鎮壓起義。盡管張角不久后病逝,然其余部仍活躍各地,而雪上加霜的是羌族亦在此時入侵[13]350。從永康元年(167)以來,羌族未曾為禍東漢,且“黨錮”的負面影響亦未消除,王室與士大夫間的矛盾猶在。地方上官員任用不當,如益州刺史郤儉橫征暴斂(10)如“是時益州賊馬相亦自號‘黃巾’,合聚疲役之民數千人,先殺綿竹令,進攻雒縣,殺郗儉,又擊蜀郡﹑犍為,旬月之間,破壞三郡?！眳⒁姺稌稀逗鬂h書》卷75《劉焉傳》,第2431頁。,甚至還有趁火打劫之徒[13]2432。諸多叛亂使得政府在財政上也遇到危機。然而,除起義爆發時財政“悉出給軍”[13]350外,靈帝宮中的支出有增無減。次年(185)二月又遇上“南宮大火”[13]351,為修復宮室,靈帝“稅天下田,畝十錢”[13]351。漢代時,成年男子的人頭稅是一算,即一百二十錢(11)《光武帝紀》注引《漢儀注》曰:“人年十五至五十六出賦錢,人百二十,為一筭。又七歲至十四出口錢,人二十,以供天子;至武帝時又口加三錢,以補車騎馬?！眳⒁姺稌稀逗鬂h書》卷1《光武帝紀》,第74頁。,而靈帝所征之稅已相當于其1/12,百姓負擔頗重。然而,更荒唐的是“造萬金堂于西園”,且“又鑄四出文錢”[13]353。然而,由于內亂、羌人入侵、宮殿修筑,東漢政府的財政已經捉襟見肘了,靈帝只得“另辟蹊徑”,開始賣官鬻爵?！度龂尽ざ總鳌纷⒁底釉?“靈帝時牓門賣官,于是太尉段颎、司徒崔烈、太尉樊陵、司空張溫之徒,皆入錢上千萬下五百萬以買三公?！盵16]179曹操父親便是在靈帝時“貨賂中官及輸西園錢一億萬,故位至太尉”[13]2519。毋庸置疑,東漢王朝正面臨建國后從未遇到過的難題,財政危機、叛變與地方行政失控等諸多問題困擾著靈帝,迫使其尋找一舉解決所有困境的方法。

在如此惡劣的政治背景下,靈帝接受劉焉的建議改刺史為州牧,確有政治謀劃于其中。據《三國志·劉二牧傳》注引《續漢書》載:“是時用劉虞為幽州,劉焉為益州,劉表為荊州,賈琮為冀州。虞等皆海內清名之士,或從列卿尚書以選為牧伯,各以本秩居任?！盵16]866又據《后漢書》載:“太仆黃琬為豫州牧,宗正劉虞為幽州牧,皆以本秩居職?！盵13]2431觀記載可知,于中平五年前后出任州牧的共有五人,即劉虞、劉焉、劉表(12)劉表實際并未在中平五年時出任州牧,而是在初平三年,詳見下文。、賈琮與黃琬。實際上,這數人的選擇體現了靈帝設置州牧的戰略計劃。

劉焉,江夏竟陵人,漢魯恭王之后裔,“焉少仕州郡,以宗室拜中郎,后以師祝公喪去官。居陽城山,積學教授,舉賢良方正,辟司徒府,歷雒陽令、冀州刺史、南陽太守、宗正、太常?！盵16]865在接受其設州牧之建議后,靈帝“出(劉焉)為監軍使者,領益州牧”[16]865,這亦是劉焉招致批判的直接原因。然而值得注意的是“(劉)虞等皆海內清名之士,或從列卿尚書以選為牧伯,各以本秩居任?！盵16]866換言之,此時出任州牧的諸君皆是“海內清名之士”,或已擔任“列卿尚書”,且劉焉還出為監軍使者。這群官員業已身居高位,名聲亦佳,若言其出任州牧純為割據一方則有事后過度解釋之嫌。

劉虞,東海郯人,光武帝子東海王之后,而“祖父(劉)嘉,光祿勛”[13]2353。劉虞通五經,舉孝廉,稍后遷至幽州刺史?！包S巾之亂”時拜為甘陵相,后遷宗正,中平五年時拜為幽州牧。在幽州刺史與甘陵相任內的治績為劉虞帶來“人格高尚”之名,民眾拜服而咸感其恩,甚至鮮卑、烏桓、夫余與穢貊等少數民族也因其德化而“隨時朝貢,無敢擾邊”[13]2353。甘陵,作為“黨錮”的發源地而名聞天下,備受官場矚目。黃巾起義爆發時,當地民眾趁勢揭竿而起,為了善后,靈帝拜劉虞為相,收拾殘局。據史載:“中平初,黃巾作亂,攻破冀州諸郡,拜(劉)虞甘陵相,綏撫荒余,以蔬儉率下?！盵13]2353由此可見,劉虞慣用的為政手段是“德”,而非暴力鎮壓。

劉表,山陽高平人,魯恭王子孫,與劉焉同為西漢景帝之后[13]2419?！包h錮之禍”時,劉表為“清流”一派的“八顧”之一,其名天下皆知。黨事起,劉表逃亡,得以免禍?！包h禁解,辟大將軍何進掾”[13]2419,后任荊州牧。然而,劉表出任荊州牧的時間卻非在中平五年。靈帝甫崩之際,劉表正代王叡為荊州刺史,時“李傕、郭汜入長安,欲連表為援,乃以表為鎮南將軍、荊州牧”[13]2420-2421。換言之,劉表任州牧的時間在初平三年(192)。然而,此時獻帝正為李傕、郭汜所挾持,政不由己出,故劉表獲得州牧是臨時的中央政府對地方刺史獲得權力的肯定,這同靈帝的改革不同。

賈琮,東郡聊城人,舉孝廉,再遷為京兆令。彼時交州難題交錯,如交州盡管“土多珍產,明璣﹑翠羽﹑犀﹑象﹑玳瑁﹑異香﹑美木之屬,莫不自出。(然而)前后刺史率多無清行,上承權貴,下積私賂,財計盈給,輒復求見遷代,故吏民怨叛。中平元年,交址屯兵反,執刺史及合浦太守,自稱‘柱天將軍’?！盵13]1111在聽取多方意見后,靈帝提拔賈琮為刺史,而“琮到部,訊其反狀,咸言賦斂過重,百姓莫不空單,京師遙遠,告冤無所,民不聊生,故聚為盜賊。琮即移書告示,各使安其資業,招撫荒散,蠲復傜役,誅斬渠帥為大害者,簡選良吏試守諸縣,歲閑蕩定,百姓以安?！盵13]1111-1112賈琮處理日常事務的方式是“德化”,顯然與劉虞和“黨人”集團官員的行為類似。由于賈琮在交州取得相當的政績,進而被靈帝任為冀州牧。

黃琬,祖父黃瓊,與李固善,歷任魏郡太守﹑尚書令﹑太常﹑三公。年少失父,以公孫緣故拜為童子郎,后遷至五官中郎將。黃琬與陳蕃的關系極佳,因而在“黨錮”之時受到嚴重牽連。黃琬受禁錮二十余年,直“至光和末,太尉楊賜上書薦琬有撥亂之才,由是征拜議郎,擢為青州刺史,遷侍中。中平初,出為右扶風,征拜將作大匠、少府、太仆。又為豫州牧?！盵13]2041盡管寥寥數語,但可知的是黃琬高官子嗣之身份,以及他同當時“黨人”關系匪淺。

在崇尚儒學的東漢社會里,品格高尚的人是被各階層所認同的,以上諸位在危難之際受任州牧的皆有高尚之品格,至少在社會風評中的體現是如此。然而,高尚的品德就是靈帝選取州牧的標準嗎?值得注意的是,劉虞、劉焉、劉表都是劉氏皇族之人,劉焉和劉表還是西漢景帝的子孫。賈琮與黃琬則出身于二千石的世家大族,地位顯赫?？梢?靈帝選擇的都是具有深厚政治背景的人物。此外,必須注意的是出任州牧之人與“黨人”的淵源。如黃琬與陳蕃交厚,他受“黨錮”之累被禁錮二十余年。劉虞、賈琮似乎并非“黨人”派系,但他們在地方上的施政模式與“黨人”行為觀念接近,在鎮壓叛亂、安撫少數民族、實行德政等方面取得了相當的政績?；鹿?、外戚派系所行之事皆與此相悖,劉虞與賈琮在地方的聲望獲取方式同“黨人”是一致的。劉表本人則是“八顧”之一,同“黨人”聯系絕難分割。

由于史料有限,難有更多文獻考證靈帝設置州牧之戰略思考,但據對以上出任之人的考察亦可側面得知一二。首先,靈帝設置州牧只是應時之舉,他并不希望州牧制度在此后成為常制。在中平年間時,靈帝遇到的政治危機交錯復雜,如羌亂、黃巾起義、財政赤字、“黨錮”等,迫使靈帝做出應對。然而,直至中平五年,靈帝尚未找到一勞永逸的方案。接受劉焉的建議去設置州牧只是暫緩眼前遇到的難題而已。從靈帝只設四州之牧可知,他未有擴及全域之意愿。并且,擔任州牧之人原本所任之官職品秩與州牧相當,如“太仆黃琬為豫州牧,宗正劉虞為幽州牧,皆以本秩居職”[13]2431。換言之,靈帝可將三公九卿外調州牧,反之亦可,為廢除州牧留下行政可能性。此外,擔任州牧的皆為德行高尚之人,加之出身皇室宗親、二千石世家,彼等人士對德行名聲的重視度頗高,靈帝應該意識到在諸多政治集團中,這個群體是較易控制的。

其次,靈帝希冀借此能緩和中央同“黨人”間的矛盾。建寧二年(169),宦官侯覽使人告發李膺、杜密等人“皆為鉤黨”[13]330。結果,相關人士皆“下獄,死者百余人,妻子徙邊,諸附從者錮及五屬”[13]330,且大肆株連,“制詔州郡大舉鉤黨,于是天下豪杰及儒學行義者,一切結為黨人?！盵13]330-331“自此諸為怨隙者,因相陷害,睚眥之忿,濫入黨中。又州郡承旨,或有未嘗交關,亦離禍毒。其死徙廢禁者,六七百人?！盵13]2189熹平五年(176),“永昌太守曹鸞坐訟黨人,棄市。詔黨人門生故吏父兄子弟在位者,皆免官禁錮?！盵13]338靈帝時期的 “黨錮”牽連甚廣,士大夫官僚階層心中必有怨恨。從下列記述當可知曉靈帝對“黨人”為禍政局之恐懼?！爸衅皆?黃巾賊起,中常侍呂強言于帝曰:‘黨錮久積,人情多怨。若久不赦宥,輕與張角合謀,為變滋大,悔之無救?！蹜制溲?乃大赦黨人,誅徙之家皆歸故郡?！盵13]2189“大赦”未必能解除“黨人”長久以來的政治怨恨,而靈帝重用“黨人”相關人士為州牧則能使眾多“黨人”進入其幕僚為之,自有緩解皇權與士大夫間矛盾之效果。

當然,靈帝通過設立州牧的主要目的是鎮壓黃巾及其它起義,而從起義爆發的區域即可知其原因。盡管史料記載起義“七州二十八郡同時俱發”[13]355,但各地情況有異,必有主次多寡之分,如河南潁川、南陽、汝南和陳國一帶有波才、張曼成和彭脫等的起義[13]348-349,東郡各地有卜巳、張伯與梁仲寧等人的起義[10]3297。張角領導的部隊主要活動在河北廣陽、廣宗和巨鹿等地。四川地區的情況更糟,“巴郡妖巫張修反,寇郡縣”[13]349。雖說張角在起義后不久就病逝,而兄弟也接連遇害,但黃巾起義并未因此結束。中平五年二月,“黃巾余部郭太等起于西河白波谷,寇太原、河東”[13]355。同年四月,“汝南葛陂黃巾攻沒郡縣?！盵13]355六月,“益州黃巾馬相攻殺刺史郗儉,自稱天子,又寇巴郡,殺郡守趙部?！盵13]356而且,起義軍即便不稱自己為“黃巾軍”,亦是名目繁多,但基本活動的區域就在幽、冀、豫、益四州,而這四州與中平五年靈帝設置州牧所選之地恰好一致。

三、“急逝”“權爭”與“割據”:漢靈帝重塑州牧制度對時局的影響與王朝的崩潰

中平六年(189),靈帝突然駕崩,中央再起權爭風云?；鹿偌瘓F誅殺外戚何進,而董卓又乘亂入京,不久就廢少帝劉辯,另立劉協為獻帝[13]2247-2253。旋踵之際,董卓便因挾天子以令諸侯之驕橫,招致四方勤王之師蜂擁而至,兵敗之下被迫挾帝逃竄,不久后被王允設計除去。原本應趨于穩定的政局由于王允未妥善處理董卓余部,導致情勢反而惡化。李傕與郭汜則乘勢而上,繼董卓之后,繼續把持朝政,挾持獻帝。而董卓西遷,東部各路勤王之師未能深入追討,而各自據地以自肥,打著州牧的旗號,合縱連橫,互相吞并,局勢至亂。至此,漢朝中央陷入一片混亂之中,再無能力討平四方。靈帝原本希冀州牧制度同時解決諸多矛盾,但由于急逝,外戚宦官兩大勢力火拼后中央權力出現真空,而州牧制度的弊端便漸漸顯現出來。

范曄認為正是劉焉建議后,“州任之重,自此而始”[13]2431,而清朝學者何焯則言“州任重而土地分裂。卒成鼎足之運”[17],將東漢之亡與其相連。為《續漢書》做注的劉昭言:“故(劉)焉牧益土,造帝服于岷、峨;袁紹取冀,下制書于燕、朔;劉表荊南,郊天祀地;魏祖(曹操)據兗,遂構皇業:漢之殄滅,禍源乎此?！盵10]3620概而言之,近代前的史學家已洞察到設置州牧所帶來的惡果。然而,靈帝乃因內外交困而不得已改變既定的制度,是無奈之舉,未有常設的意圖。不過,歷史事件有時顯現偶然性,不會按照統治者安排的既有路線前進。如若漢靈帝未在中平六年時便匆匆離世,那么結果或許迥異。但歷史無法假設,州牧的設置的確加大了地方的離心力,促進了地方割據勢力的形成,起到了相反的作用。漢王朝最終就是在軍閥割據地方的局面下滅亡的。

靈帝重塑州牧制度最終促使軍閥割據局面的進一步形成,原因有二:

首先,州牧具有轄區地方的最高行政權與統治合法性。利用州牧的統治合法性就可以使自己的擴張和割據順理成章,不受社會的輿論譴責。在重視名聲的漢代,很少有人愿意冒天下之大不韙去僭越王權,所以州牧制度就為其擴張提供了良好的借口。如劉焉就利用州牧的權力,“撫納離叛,務行寬惠,陰圖異計?！盵16]866-867劉表則在獻帝受到挾持的情況下,與郭汜等權臣合作,接受了州牧的冊封?！逗鬂h書·劉表傳》載:“及李傕等入長安,冬,(劉)表遣使奉貢。(李)傕以表為鎮南將軍、荊州牧,封成武侯,假節,以為己援?！盵13]2420-2421陶謙也是在常?！俺暋崩顐嗯c郭汜后贏得州牧的地位。史載:“是時四方斷絕,(陶)謙每遣使間行,奉貢西京。詔遷為徐州牧,加安東將軍,封溧陽侯?！盵13]2366-2367其他割據地方的軍閥亦趁亂而起,無不利用這個便利的政治手段(自稱州牧)來增加自己統治的合法性。袁紹使外甥陳留高干及潁川荀湛等游說韓馥,舉冀州以讓紹,紹遂自領冀州牧[16]191。初平三年(192),黃巾余部侵入兗州地界,兗州刺史劉岱戰死,濟北相鮑信希望曹操能夠幫忙剿滅黃巾,派人至東郡迎操領兗州牧[16]9。梟雄曹操利用了這個天賜良機,乘勢崛起。武將呂布也是割據一處便稱牧?！逗鬂h書·呂布傳》載:“(張)邈從之,遂與弟超及宮等迎布為兗州牧,據濮陽,郡縣皆應之?！?呂)布自號徐州牧?！盵13]2446-2447赤壁之戰后,劉備與孫權則互表自領州牧,據《三國志·吳主傳》載:“(建安)十四年(209)……劉備表權行車騎將軍,領徐州牧。備領荊州牧?！盵16]118盤踞東北一隅的公孫度則“自立為遼東侯、平州牧”[16]252。

其次,建制后的州牧擁有了在地方上的合法統兵權。由于黃巾余部在靈帝逝后依舊活動于各地,“是時益州賊馬相亦自號‘黃巾’,合聚疲役之民數千人,先殺綿竹令,進攻雒縣,殺郗儉,又擊蜀郡﹑犍為,旬月之間,破壞三郡。馬相自稱‘天子’,眾至十余萬人,遣兵破巴郡,殺郡守趙部?！盵13]2432在如此混亂的局勢下,州牧統兵掃蕩叛亂亦是必須所為,但這是破壞建制之舉。在西漢時,未見有刺史領兵之記載,直到東漢情況才稍有變化。一般而言,漢代邊郡有事,中央都是派遣將軍出戰的。據《續漢書·百官志》載:“將軍,不常置。本注曰:掌征伐背叛?！盵10]3563從中可見,將軍主要的職責就是征伐叛亂事件的。同書注引蔡質漢儀曰:“漢興,置大將軍、驃騎,位次丞相,車騎、衛將軍、左、右、前、后,皆金紫,位次上卿。典京師兵衛,四夷屯警?！盵10]3563東漢與西漢情況類似?！笆雷?漢光武帝)中興,吳漢以大將軍為大司馬,景丹為驃騎大將軍,位在公下,及前、后、左、右雜號將軍眾多,皆主征伐,事訖皆罷?！盵10]3563因此,漢代一般不用刺史領兵討伐的,但既用刺史領兵,無疑是遇到緊急事件。既賦予其在州內的軍事權力,等同削弱其原有的監察職能。靈帝末年時期矛盾交雜,政治、經濟與軍事難題迭出,州牧的設置自然可在一州之內便宜行事,迅速解決諸多問題,但必須賦予地方自由募兵、統兵之權。既然靈帝自初未曾想過州牧制度的常態化,自然難言其對既成事實的承認。表面施行分權的靈帝本是希冀通過少數地區的州牧設置來解決政治難題,但偶然的政治事件導致中央權力出現真空狀態,更是給予處于困境的帝國最后一擊,使其逐漸走向崩潰。

四、結語

至漢靈帝中平五年設置州牧前,刺史職能的內涵出現明顯變化。在西漢武帝時,刺史職能僅監察一途。在運行過程中,隨著中央權力的改變,刺史嘗試在地方獲得更多的利益。光武帝后,刺史獲得軍權和舉薦官員之權,且不用赴京師考評,獲得從監察權轉向行政權的可能,但并非必然,現有之史料多是指出制度的缺陷,背后更值得考察的是中央權力的渙散。若靈帝設置州牧只是在法律上承認州牧在地方上的行政、軍事權,那么緣何只是在部分地區進行變革呢?縱觀漢朝歷史,州牧廢置無常,如前所述,“牧”一稱呼在漢代人眼中是上古地方的最高行政長官,面臨內憂外患之際,靈帝的改制是有所指向的,希冀通過州牧制度在地方上的再建,強化中央政權在地方統治的正當性與神圣性。由于這是一種應時之舉措,因此靈帝并不打算將州牧制度變為常規,此乃其一。其二,靈帝希望能夠緩解皇權與“黨人”之間的矛盾。其三,他還想通過這種措施來鎮壓黃巾起義余部的活動。盡管靈帝設想完美,并且預期結果理應尚可,但其突然的離世使得州牧制度起到了相反的效果。州牧的設置并未解決相應的問題,反而促使漢末軍閥割據局面的形成。因此,盡管靈帝的州牧政策是一種應急措施,但其效果有限,并最終導致東漢王朝政治的進一步分裂。