塔里木油田礦權保護理念轉變與管理轉型升級

王清華 閔磊 周鵬 羅俊成 楊憲彰 徐振平 章學岐 崔德育

（中國石油塔里木油田公司）

0 引言

石油、天然氣作為國家戰略資源，不僅支撐著社會和經濟領域，還關系國家安全。近年來，面對世界百年未有之大變局，我國面臨的外部挑戰前所未有。據國家統計局數據，2022 年石油、天然氣對外依存度持續攀升，石油對外依存度達到71.2%，天然氣對外依存度達40.2%。與石油和天然氣進口依存度逐年攀升相對應的是，國內油氣勘查和開采投入不足，石油、天然氣新增探明地質儲量增速趨緩等問題。礦權是油氣田企業的“生命線”，國家持續加大礦權管理力度[1-2]，重要目的之一是激活國內石油、天然氣礦權市場，加大國內石油、天然氣供給保障力度。如何看待改革、適應改革，并在改革的大潮中實現自身穩健發展成為當前國有油氣田企業必須面對的問題。本文以中國石油塔里木油田公司的礦權管理實踐為例，從歷史的視角、發展的過程、探索與實踐等方面分析，研究提出進一步深化礦權管理改革的建議，更好地助力國內石油、天然氣業務發展，保障國家能源安全。

1 塔里木油田勘探歷程及礦權演變

1.1 勘探歷程

塔里木盆地位于古特提斯構造域油氣富集帶，與中亞含油氣盆地中—新生代具有統一連通的“大盆地”地質背景，這一緯向“黃金帶”內找到了數目眾多的巨型、特大型、大型油氣田群，油氣儲量占全球總儲量的44%以上。塔里木盆地同時也是中—新生界前陸盆地與古生界克拉通盆地形成的疊合復合盆地，發育3 套優質烴源巖、4 套儲蓋組合，形成四大含油氣系統。塔里木盆地勘探程度低，勘探潛力巨大，是國內剩余石油、天然氣資源量最大的盆地，也是國內增儲上產潛力最大的盆地[3-5]。

塔里木盆地的石油、天然氣勘探并不是一帆風順的。盆地地表多為山地、沙漠、戈壁，生產、生活依托條件差，常年多風少雨，晝夜溫差大，氣溫最高達80℃，最低達-50℃。地下地質結構異常復雜，勘探目的層集中在深層、超深層，其中庫車前陸區主要目的層為白堊系、侏羅系，埋深為5500～8500m；臺盆區主要目的層為奧陶系，埋深為6200～9000m；塔西南山前主要目的層為石炭系—二疊系，埋深為5500～9000m；勘探開發難度極大。面對地表、地下雙復雜的情況，科研工作者從未放棄，始終以攻克地下“珠穆朗瑪峰”為己任，數10 年來，勘探工作幾經沉浮。

20 世紀50 年代至70 年代，歷經“五上五下”艱辛探索，受限于盆地地質情況復雜、資金不足和技術制約，僅發現依奇克里克、柯克亞兩個中小型油氣田；20 世紀80 年代，石油工業部、地質礦產部組織力量，六上塔里木，1989 年經國務院批準，塔里木石油勘探開發指揮部在新疆庫爾勒市成立，打響了改革開放以來動員力量最多、涉及范圍最大、開放程度最高的新型石油大會戰。塔里木油田公司堅持“四個并舉”，強化技術攻關，在庫車坳陷膏鹽巖下沖斷帶和臺盆區縫洞型碳酸鹽巖兩大超深層領域全面突破[6-7]。

截至2022 年底，塔里木油田公司在塔里木盆地發現油氣藏248 個，發現和開發輪南、塔中、哈得、克拉2、迪那2、英買力、克深2 等32 個大中型油氣田，累計探明地質儲量35.1×108t 油當量（圖1）；年產量從1989 年的3×104t 油當量增長至2022 年的3310×104t 油當量（圖2），累計生產石油1.6×108t、天然氣4093×108m3，累計油氣產量為4.8×108t 油當量，其中，深層、超深層的儲量、產量占比均超過70%。近10 年來，平均鉆井深度普遍超過6000m，一般在6000～9000m，2023 年成功部署上鉆了深地塔科1 井，正式向10000m 以深進軍。

圖1 塔里木油田累計探明地質儲量柱狀圖Fig.1 Histogram of cumulative proven geological reserves in Tarim Oilfield

圖2 塔里木油田歷年產量柱狀圖Fig.2 Histogram of output in Tarim Oilfield over the years

1.2 礦權演變

塔里木盆地面積為56×104km2，塔里木油田自1998 年在塔里木盆地內獲得首塊礦權以來，礦權面積先后經歷了大幅快速增長、政策性退減、流動劃轉及持續退減、硬性退減4 個階段。

大幅快速增長階段（1998—2003 年）：以“登記在先”的方式，積極登記探礦權，2003 年底礦權面積最大達到50.8×104km2。

政策性退減階段（2004—2011 年）：國家持續強化礦權監管，出臺一系列政策，強調礦權必須滿足最低勘查投入，不滿足的按照投入不足比例在礦權到期延續登記時按比例退減，主要退減盆地外圍、高大山體等區域，截至2012 年底，礦權面積為37×104km2。

流動劃轉及持續退減階段（2012—2019 年）：2012—2014 年，中國石油內部礦權流轉，將塔里木盆地東部的12.6×104km2礦權從塔里木油田公司流轉至大慶油田公司。2014—2019 年，國家持續強化監管，在延續登記時將與國家級保護區核心區重疊的區域退減，礦權面積進一步降低，截至2019 年底，礦權面積為15.5×104km2。

硬性退減階段（2019 年至今）：2019 年，自然資源部出臺了《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規〔2019〕7 號）（簡稱7 號文），明確規定探礦權申請延續登記時應扣減首設勘查許可證載明面積的25%。截至2022 年底，礦權總面積減少至12.4×104km2。

2 礦權管理面臨的挑戰

2.1 新政下礦權面積大幅減少，影響石油、天然氣增儲上產

在2019 年12 月出臺的7 號文規定，探礦權申請延續登記時應扣減首設勘查許可證載明面積的25%。2023 年7 月，自然資源部根據7 號文實施3 年后的實際情況，發布了《自然資源部關于深化礦產資源管理改革若干事項的意見》（自然資規〔2023〕6 號），規定申請探礦權延續登記時應當扣減勘查許可證載明面積的20%，塔里木油田在2025—2027 年到期探礦權延續登記時需退減2.1×104km2。今后15 年到期探礦權延續登記時累計需退減5.3×104km2，屆時剩余探礦權面積為5.6×104km2（圖3），礦權面積持續減少，將嚴重制約石油、天然氣的增儲上產[1,8-11]。

圖3 塔里木油田今后15 年探礦權面積預測圖Fig.3 Prediction of exploration right area in Tarim Oilfield in the next 15 years

2.2 新政下油氣礦權市場競爭激烈，獲取新礦權的難度大

“十三五”以來，油氣礦權出讓的上游市場有序放開，進一步推進了市場化力度，充分發揮了市場競爭優勢，激勵民營企業等更多市場主體進入，加快對石油、天然氣探礦權進行“招、拍、掛”，旨在提高勘探開發效率[11]?！锻馍掏顿Y準入特別管理措施（負面清單）（2019 年版）》中取消了石油、天然氣、煤層氣勘查開采對外商投資僅限于合資合作的限制[1,12-14]。7 號文中也進一步明確油氣勘查開采市場的逐步放開，對企業凈資產的“準入門檻”做了最低要求，即在中華人民共和國境內注冊，凈資產不低于3億元人民幣的公司，均有資格按規定取得油氣礦權，包括外資企業和民營企業[1]。在國家政策的引導下，大量非油氣企業進入油氣勘查市場，油氣礦權競爭異常激烈。2020—2022 年，自然資源部在新疆塔里木盆地出讓石油、天然氣探礦權32 塊，面積為2.7×104km2，成交額達72.9 億元，其中，沙井子1區塊探礦權出讓面積576.3km2，成交額達9.6 億元，溢價達238 倍，在如此激烈的競爭環境下，國有企業獲得新礦權難度極大。

3 礦權管理轉型升級的主要做法

面對礦權管理嚴峻的形勢[15]，中國石油塔里木油田公司積極適應改革，刀刃向內大力推進礦權管理革新，通過建章立制、礦權與勘探開發聯動、精細盆地評價、加大信息化建設等方式，逐步形成了“進有據、退有序、管規范”的礦權保護管理新秩序（圖4）。

圖4 塔里木油田全方位礦權保護管理模式圖Fig.4 Comprehensive mining rights protection management mode of Tarim Oilfield

3.1 建章立制、歸口管理，明確職責、管辦分離

科學有效的管理體系是礦權管理工作的重要保障[16]，7 號文發布后，塔里木油田公司高度重視礦權管理工作，積極開展礦權管理體制革新。通過4 年的實踐，建立并完善了油田公司礦權管理體制。一是將礦權管理作為“一把手”工程，油田公司成立以執行董事為主任的礦權儲量管理委員會，負責礦權重大事項的決策部署，全方位推進礦權精細管理；二是在中國石油內率先聘用礦權儲量企業首席專家，作為礦權工作的技術總負責；三是成立礦權歸口管理部門，在油田機關成立資源勘查部，實行油田礦權工作的歸口管理，對內實行統一管理，對外實行信息統一發布及對外協調等；四是在基層單位成立以院長、經理為組長的礦權儲量管理分委會，推動礦權工作的執行與落實；五是建章立制，根據礦權管理的新形勢、新規定、新要求，油田層面修訂礦權管理規定，編制礦權管理文件匯編，基層單位組織編制礦權管理實施細則、礦權保護實施細則、侵權處置等預案，進一步明確礦權管理的職責界面、業務管理流程；六是首次編制礦權工作長遠規劃。緊緊圍繞保護礦權，及時調整地震采集、井位部署、儲量申報的節奏，系統謀劃“十四五”期間礦權工作，編制完成《塔里木油田“十四五”礦權發展規劃》，涉及礦權管理策略研究、礦權評價、探礦權退減、采礦權登記、出讓區塊優選及競爭性獲得等方面。實現管理體制創新、技術創新、研究思路創新的發展模式，為礦權管理工作常態化、規范化、制度化運行奠定基礎。

3.2 礦權與勘探、評價、開發、儲量聯動機制

3.2.1 勘探發現是用好存量礦權的最有效手段

長期以來，我國能源供給一直處于偏緊狀態，油氣對外依存度近年來持續攀升，能源安全問題嚴重制約我國經濟社會發展[17-18]。十八大以來，黨中央對能源行業提出了“四個革命、一個合作”的能源安全新戰略，國家制定了“放開兩頭，管住中間”總體改革思路[1,6,10,16]。2018 年7 月，習近平總書記作出大力提升勘探開發力度、保障國家能源安全的重要批示。國家持續加快油氣資源管理改革的目標之一，是激活國內油氣礦權市場，加大國內石油、天然氣供給保障力度。

通過研判油氣田企業的發展形勢，塔里木油田公司清醒地認識到，找到戰略接替領域、實現高質量發展，就必須走出“成熟區”，跳出“熱炕頭”，提高對資源的掌控能力，做到“手里有糧、心中不慌”。加快向深層、超深層進軍，向勘探空白區進軍，是塔里木油田公司實現高質量發展的必然選擇。

“十三五”以來，塔里木油田公司堅持資源為王，立足大盆地、瞄準大場面，強化盆地基礎研究及區帶評價與目標優選，全面加強新區新領域風險勘探，突出成熟區帶集中勘探，加快尋找戰略接替區和規模優質儲量，持續撬動油氣勘探的深層動力。大力實施“3+2”勘探開發戰略部署，即將風險勘探放在首位，瞄準庫車新區、寒武系鹽下、塔西南山前“三大新領域”實施風險勘探，堅持“原油穩增，天然氣快上”原則，聚焦庫車天然氣、塔北—塔中原油兩大潛力區開展精細勘探，全力推進博孜—大北、富滿兩個富油氣區集中建產。

地質認識是照亮勘探進程的“燈塔”，沒有地質理論的突破就沒有大油氣田的發現。塔里木油田公司不斷深化盆地地質認識，總結形成了“圍繞烴源、追尋斷裂、優選儲層、搜尋圈閉”的技術路線，在新區新領域清晰構建盆地地層與構造格架，識別出三大生烴中心，確立勘探主攻方向。在庫車山前，清晰認識鹽下構造成排成帶規律，實現有“圈”必有“藏”。在臺盆區，清晰把握碳酸鹽巖走滑斷裂控儲控藏規律，在小油藏里找到了大油田，不斷突破油氣成藏“死亡極限”。

實施“3+2”戰略部署以來，勘探碩果盈枝。2018 年以來，獲得恰探1、甫沙8、托探1、中秋1、克探1、迪北5、富東1、滿深1、輪探1、羅探1、雄探1等11 個領域性重大勘探突破（圖5），落實了兩個超深油氣建產區，新增石油探明地質儲量超5.0×108t、新增天然氣探明地質儲量超5000×108m3。

圖5 2018—2023 年塔里木油田重大發現分布圖Fig.5 Distribution of major discoveries in Tarim Oilfield during the 2018-2023

3.2.2 礦權與評價、開發聯動，加快探明節奏

針對地質認識清晰、構造落實程度高的區域，直接規模部署評價井，減少預探井探索階段，加快區塊勘探評價節奏，加快探明儲量進程。此外，堅持“搶先抓早、有序有效”，以計劃牽引各項工作，加強關鍵節點工序銜接，一旦井位確定，向前“倒逼”加快項目前期手續辦理工作，向后推進加快組織鉆井工程實施，全力保障鉆井周期。

以塔里木油田富滿區塊為例，2021 年富源Ⅲ區三維地震資料處理解釋完成后，共發現和重新落實圈閉18 個，按照評價建產一體化思路，直接規模部署了12 口評價井，推進富源Ⅲ區的資源規模集中評價和原油規模建產，推進富滿油田更大規模的資源落實，加快后續的建產節奏，進一步拓展了含油氣面積。

3.2.3 礦權與儲量聯動，加快采礦權申報

為保障依法享有對油氣資源開采、利用、收益和管理的權利[1,3,9]，將油氣探礦權及時轉為采礦權才是關鍵之一[19]。原來的采礦權申報模式是一切圍繞探明地質儲量申報的情況開展的，探明地質儲量申報的情況決定采礦權申報的周期、面積大小。為了加快“探轉采”，最大限度保護存量礦權，加強礦權與儲量聯動。通過采礦權申報面積最大化、縮短采礦權申報周期的存量礦權保護思路來推動勘探、評價及開發部署，優化探明地質儲量申報模式，從原來每年固定時間向中國石油油氣和新能源分公司申報審查后再向自然資源部申報的模式轉變為圍繞采礦權的申報方案，探明地質儲量“成熟一批，申報一批”的申報模式，有效縮短采礦權申報周期。此外，采取“兩最一諾”的采礦權申報管理模式，即采取“最大含油氣面積確定采礦權范圍、最短時間辦理采礦權申報要件、承諾質量壓責任”的方式，及時梳理優化采礦權申報流程，實現了采礦權要件準備由接力式向融合式轉變及采礦權面積最大化的同時，采礦權辦理時長顯著縮短。

2019 年至今，塔里木油田采礦權面積較2019 年底接近實現“翻番”，由8824km2增加至16120km2，新增7296km2，增幅達83%；采礦權要件準備時長由690 天縮短為330 天。

3.3 強化礦權評價體系建設

3.3.1 做好礦權精細評價，做到礦權“進有據、退有序”

針對礦權的評價分為兩部分：以礦權到期退減為目的及勘探開發有利區優選研究的已有礦權區評價；以獲得新礦權為目的的礦權空白區評價。一是建立了礦權評價流程，塔里木油田公司與中國石油勘探開發研究院、中國石油杭州地質研究院建立礦權保護戰略聯盟，建立以含油氣系統、勘探區帶評價為基礎的礦權評價流程，從“四全”研究理念出發，實現基礎研究的完整性和系統性?！八娜奔磸陌鍓K到薄片的全空間尺度、從古到今的全時間維度、從地層到成藏的全專業鏈條、從烴源巖到圈閉的全系統分析，開展分級分類礦權評價。二是強化盆地級基礎研究，以盆地近年來新采集的格架線為抓手，深入開展構造、沉積、儲層、成藏等專題研究，完成156 幅盆地級基礎成果圖件，指導勘探選區選帶及礦權評價。三是開展區帶分類評價，根據盆地勘探區帶地質條件評價標準，從烴源巖、圈閉、儲層、成藏要素、保存等5 個方面綜合評價。建立定量區帶評價標準圖版，開展全盆地區帶精細評價。四是開展單礦權或空白分級評價，通過烴源巖、儲蓋組合、保存條件、成藏條件、主要目的層、埋深、地貌條件、戰略意義、勘探潛力、可部署性等10 個參數計算與專家經驗評價相結合，按照礦權分級分類綜合評價，對每一個礦權從優至差明確Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ4 類級別的分布與排序。

2020—2022 年，塔里木油田公司根據上述評價方法退減高大山體區、地質條件Ⅳ類區面積近3.1×104km2。

3.3.2 加大新礦權的獲取力度，力爭礦權面積穩中有升

在礦權延續登記硬退減的政策下[20-21]，積極獲取新礦權也是礦權保護有效手段之一。通過探索形成了地質評價、資源評價、經濟評價、競爭策略四位一體的出讓區塊快速價值評估技術，有效指導礦權競爭工作；同時，系統組織3 輪次礦權空白區評價，優選出總面積超2×104km2建議出讓區塊，經中國石油油氣和新能源分公司審核后上報政府主管部門，協助政府部門加快推進新疆地區“招、拍、掛”進程（圖6）。

圖6 塔里木油田礦權價值評估流程圖Fig.6 Flow chart of mining rights value evaluation in Tarim Oilfield

2021—2022 年，先后成功競拍阿克陶東、莎車探礦權，面積為1619km2，有效地拓展了新的勘探領域。

3.4 加大礦權信息化建設，實現從數字化轉向數智化

油氣行業的礦權管理正逐步從信息化、數字化轉向數智化，國家礦權新政陸續實施后，面對新形勢、新要求，塔里木油田公司在長慶油田公司、西南油氣田公司等兄弟單位協助下，以中國石油昆侖數智公司為主導，通過搭建礦權數據庫，建立礦權管理業務在線協同辦公，開發礦權可視化處理及應用，實現礦權全鏈條工作線上管理及分析，開展礦權歷史數據入庫，開發數據采集、數據查詢、智能分析等功能，實現多部門線上協同管理及礦權數據全生命周期管理、可視化管理，提高工作及管理時效，為油田管理者提供決策支撐，助力實現數字化轉型、智能化發展目標。

（1）礦權數據庫及圖形庫的建設。

通過礦權數據庫的搭建，實現礦權管理歷史數據入庫，包括基礎數據庫和空間圖形庫的建設，實現對歷史數據的查詢統計及自動成圖功能。其中基礎數據庫包括塔里木油田公司盆地礦權信息、油氣苗出漏點數據、礦權保護數據、各類非油氣礦種、礦權登記數據、礦權年檢數據、開采報告、礦權許可證及政策法規行業標準等；空間圖形庫主要包括塔里木盆地礦權分布圖、開采報告區分布圖、各類非油氣礦權疊合圖、油氣苗出漏點分布圖、行政縣域圖等。

（2）礦權管理業務在線協同辦公需求。

實現礦權登記、礦權年檢、礦權巡護、開采報告、地質資料匯交業務在線協同管理，支持礦權競爭、礦權評價、礦權退減業務成果的統一管理。

（3）開發礦權可視化應用，實現礦權業務空間圖形數據的可視化。

運用GIS 可視化技術，實現礦權空間數據以圖層形式疊加顯示，通過圖表聯動實現礦權等空間數據與屬性數據的關聯展示，實現勘探開發數據的遠程調用和礦權業務數據的多維度疊合統計智能計算分析。

4 關于深化礦權管理改革的建議

4.1 探礦權到期政策要突出鼓勵勘探發現

目前國內多個油氣田企業均已進入到勘探中后期，常規的構造型、埋藏深度淺、鉆井工程難度小的油氣藏越來越少，取而代之的則是具有埋藏深度大、構造復雜、鉆井工程難度大、非常規等特征難以發現甚至是發現后也難以規模展開評價的油氣藏。以在塔里木盆地塔西南地區的石油天然氣勘探為例，自1978 年柯克亞氣田發現后，先后部署數10 口探井，僅少數井見油氣顯示，證明油氣勘探的大方向沒有錯?？蒲腥藛T持續開展攻關研究，直至2000 年發現了阿克氣田。之后的20 年勘探工作又陷入長時間的低谷中，在2020 年發現了甫沙8 油藏，在2023 年發現了恰探1 氣藏，前后持續達40 余年。

現行相關政策要求礦業權人在延續登記時退減一定比例面積的區塊，主要是為了防止“跑馬圈地”“圈而不探”“探而不采”[1,9,22]，提高礦產資源利用效率。要求退減面積只是措施之一，推進資源的發現、落實規模效益儲量、及時轉化為產能才是激活存量礦權的關鍵。建議在探礦權到期退減的政策設計中，結合礦權年檢或持證期內的投入滿足情況，統籌考慮，對常年滿足且超過最低投入N（N≥2）倍的礦權，到期延續登記時，下個持證期間免于退減礦權面積，對投入不足的礦權則按照既定規定予以按照一定比例階梯性退減。

此外，可考慮采取經濟手段代替或作為強制性退減的可選項，對于復雜構造區的油氣勘探除了常年積累的地質認識外還需要勘探技術及工程技術的與時俱進，礦權的規模退減不利于對區域構造的整體認識及后期發現。建議通過逐步遞增的探礦權占用費征收和改進征收方式，以“繳款”代替礦權退減，從而促進礦業權人主動優化礦權結構并提高礦權使用效率，加大礦權投入力度，從源頭上推進石油天然氣的發現進程。

4.2 對探明儲量集中區給與政策支持

在探礦權退減管理制度設計中，建議對承擔國家重要義務并承諾考核指標的國有企業，借鑒環保區管控及以往延續登記投入勘查投入退減的管理模式，對于持證期內新增探明儲量達到一定規模、面積達到所在礦權一定比例后，降低到期探礦權核減比例或不納入核減。

4.3 完善礦權與用地政策的協調管理

礦權改革的目的是要加快石油天然氣的發現、加快實現產能的轉換，讓礦權“活”起來。從目前實際現狀來看，油氣勘探開發及運輸的特殊性、地下油氣藏的位置決定地面的設施建設，不可避免在一定程度上與永久基本農田、生態紅線及城鎮等“三區三線”有空間上的重疊[23-28]，或根據研究認識的變化調整地上的設施位置。西部油氣田總體表現為油氣藏埋藏深度大、鉆井周期長、評價及建產難度大等特征，占地類型多、占地面積大、建設周期長，為保障邊疆按時用氣、平穩足量用氣，大型能源類建設項目在油氣獲得發現后就及時開展建設項目的頂層設計，在“邊批邊建”政策取消后，按照現行的建設項目用地審批流程，手續辦理進度可能無法及時滿足冬季保供、油氣外輸及石油天然氣增儲上產的總體需求。建議針對國家級能源項目給予適當政策支持，采取承諾制在規定時限內完成相關用地手續辦理，在保障依法合規的同時，加快石油天然氣能源項目建設，確保石油天然氣及時外輸，保障國家能源安全。

5 結論

（1）從現有礦權政策來看，礦權管理的嚴峻形勢主要來自兩個方面：其一是探礦權面積大幅度縮減，在未來15 年內，按照現有政策存量探礦權面積至少縮減60%；其二，油氣礦權競爭性出讓激烈，成交價及溢價倍數不斷攀升，國有企業獲得新礦權、效益開發的難度極大。

（2）面對國家礦權管理改革大勢，塔里木油田公司通過建章立制、礦權與勘探開發聯動、精細盆地評價、加大信息化建設力度等方式，逐步形成了“進有據、退有序、管規范”的礦權管理新秩序，適應礦權改革的需要，部分措施已取得顯著實效。

（3）為進一步優化我國油氣礦權管理制度，加快保障國家能源安全，提出探礦權到期政策要突出鼓勵勘探發現、對探明儲量集中區給與政策支持、完善礦權與用地政策的協調管理等3 項建議，旨在更好推動國內油氣業務發展。