高校專項建設預算績效自評體系構建研究

孫睿軒

(南京鐵道職業技術學院 財務處,江蘇 南京 210031)

自黨的十六屆三中全會提出推行預算績效管理改革以來,國家持續推進預算績效管理。2018年,中共中央、國務院發布了《關于全面實施預算績效管理的意見》,對新時代預算績效管理工作的開展提出新要求。2021年,財政部出臺《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引(試行)》(財預〔2021〕101號),針對預算績效指標的設定提出了指導意見;政府收支分類改革為績效目標的歸類提供了框架,助推績效公開的標準化;項目支出的定額標準改革為預算績效管理一體化創造了條件。2019年,“雙高計劃”明確要求建設學?！叭蝿詹蛔?、預算不變”,并對“雙高”建設單位實施中期績效評價,增強高校的預算績效管理意識。

高校預算績效管理作為國家預算績效管理的重要組成部分,是國家治理現代化的必然要求,是提升學?，F代治理能力的應有之義,是提升高校發展水平的重要載體。構建完善的預算績效管理體系,需系統設計學校預算管理決策機制、機構設置、考評機制等,改進院校治理,形成良好發展環境,為高校高質量發展提供良好土壤。目前,高校預算績效管理水平參差不齊,績效指標與預算投入關系梳理不清晰,存在概念混淆、績效評價指標不科學、評分規則不客觀等問題,績效自評流于表面,未真正發揮作用,其根本原因在于未建立一套科學、合理的預算績效評價體系。

一、預算績效自評體系的構建原則

(一)總體構建原則

學校應結合共性績效指標框架,構建符合預算管理及學校特點的績效指標和標準體系。關鍵在于應立足自身教學、科研活動的實際,以建設“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理、社會監督、開放辦學”的現代大學為目標,以強化與完善人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承與創新為任務,符合學校事業發展的中長期規劃,建立財務指標與非財務指標相結合、定量指標與定性指標相結合的預算績效評價體系。從頂層設計、項目論證、預算編制、預算執行、 結果分析等階段,突出結果導向,細化重點考核實績。

(二)績效自評指標的設計原則

從自評指標整體來看,績效自評指標應是項目的全方位評價,包括自評指標結構設計、制度現狀、論證流程、預算編制、預算執行、績效產出;從自評指標之間的關系來看,各指標之間應當相互獨立,避免含義上的重復;從自評指標個體來看,指標選擇應注重關鍵性,結合學校戰略發展規劃,篩選出最具代表性的關鍵性指標,將關鍵性績效指標納入考核體系,通過對績效指標的考評和監控,有效促進目標的達成。自評指標的設置最終為績效評價結果應用服務,因此需盡量使用定量指標,以便清晰反映評價結果。各指標的評分辦法應與指標設置同時進行,以確保評價階段的客觀性。

(三)績效自評標準的設置原則

績效自評標準的設置需要以預算績效概念為核心,結合行業標準、計劃標準、歷史標準、預算支出標準等,從學校自身實際情況出發。一方面,制訂標準時應注重相應資金投入可以達到的目標,盡可能在成本投入帕累托改進的基礎上設置目標,并不斷改進,最終形成標準;另一方面,考評指標要盡量準確、完整地反映被考核對象的績效,能對業務管理進行科學引導。

(四)績效自評指標權重的設置原則

績效自評指標權重設置應遵循關鍵性原則,權重的設計不在于模型設計的復雜性,而應當更加關注關鍵指標的評價結果,應以學校戰略發展為指揮棒、年度任務分解指標為基礎,根據相關法規及文件,使用模型工具,設定各層級指標的基準指數,依次對各層級權重(一級指標權重、二級指標權重及三級指標權重)進行分解,完成預算績效評價指標權重的設計。

二、專項績效自評體系構建實證

(一)專項預算績效自評指標設置

專項預算績效自評指標的設置應在關注專項建設任務的同時注重項目建設的學校治理能力?！吨醒氩块T項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引(試行)》在執行結果的基礎上,僅對預算執行指標、成本指標、產出指標、效益指標、滿意度指標提出了設置建議。實際上,專項績效指標不僅應反映專項建設的產出及效益指標,更應有效反映學校在專項建設治理中存在的問題?？傊?指標設置應全面反映項目建設,與全面預算管理要求相對應,突出項目的全過程、全方位、全覆蓋。一方面,設置階段性指標時,以項目建設過程為主線,將專項建設流程劃分為管理環境建設、項目可行性及必要性和經濟性論證、預算編制、預算執行、結果分析等五部分,并重新整合為頂層設計、項目論證、預算管理、績效分析等四個階段性績效指標。 另一方面,將各階段性指標進行深入分解,如將頂層設計指標分解為組織結構建設、制度建設、隊伍建設,將預算管理指標分解為預算編制質量、收入結構、執行率等,全面反映專項建設狀況及治理情況。二級指標是根據一級指標提煉的具體指標值,如歸口管理部門、籌資增長率、預算調整率、核算差異率、產出指標、效益指標等。三級指標設置應結合專項內容。以師資隊伍建設為例,需結合學校師資隊伍建設任務,考慮師資培訓、高層次人才引進、普通職工招聘、人才項目建設等業務內容,設置正向指標,如:教師培訓人次、引進高層次人才數等產出數量指標,師資建設項目驗收通過率、高層次人才引進增長率、新建名師(技能大師)工作室等產出質量指標,各類經費發放標準執行符合率、領取安家費人員的服務時間等經濟效益指標,自培正高及博士人數、核心論文發表數量、承擔社會服務項目等社會效益及可持續發展指標。同時設置師德師風問題教師人數、副高(博士)及以上人員離職率等反向指標。建立正向指標與反向指標相結合、共性與個性相結合的三級績效指標體系,從點到面全方位反映專項建設情況,完成與“三全”(全過程、全方位、全覆蓋)預算管理要求相契合的“一個階段、三級指標”預算績效指標設置,為預算績效自評指標的權重設計奠定基礎。

(二)專項預算績效自評指標的權重設計

高校預算績效自評指標權重賦值通常使用客觀方式和主觀方式?？陀^方式主要包括各類數學模型,如均方差法等,雖然杜絕了主觀的干預,但在實際計算后通常并不能真正反映主體。主觀方式主要包括層次分析法和德爾菲法。層次分析法是通過構建層次結構模型、相關矩陣,建立一致性校驗,從而得出賦值。該方法雖然可以使主觀性有效降低,但是存在特征值和特征向量的精確求法過于復雜的問題,同時指標過多時,數據統計量較大,權重難以確定。采用德爾菲法時,需要根據多位專家的訪談結果逐步確認權重,其缺點是過分依賴專家的主觀認識。由于權重設計直接影響自評結果,是績效自評中的重要環節,應以學校戰略發展規劃為背景,以學校戰略發展目標為基礎,結合學校發展現狀,對項目全流程進行績效評價,設定各層級指標的基準指數,依次分解,得出最終指標權重,并結合行業標準、歷史標準等設置指標標準。以下模型以“一個階段三級指標”的框架為基礎,以師資隊伍建設專項為例,對各指標權重賦值。

師資隊伍建設專項階段共有四個階段性指標,滿分為100分,包括頂層設計、項目論證、預算管理、績效分析,每個階段權重為25%。階段性指標分解為對應的一級指標,根據階段性指標的對應情況確定權重,如表1所示。

表1 階段性指標權重設計

二級指標權重設置以一級指標內的平均二級指標分值為基準值,結合三級指標的設置情況,采用德爾菲法,某些指標在基準值10%的范圍內上下浮動。三級指標權重仍以二級指標內的平均分值為基準,并根據指標評價標準設置原則,最終完成預算績效自評指標體系的構建。

預算績效環境一級指標分解為3個二級指標(組織機構建設、制度建設、隊伍建設)和5個三級指標,具體指標及其權重設計如表2所示。

表2 頂層設計階段指標及其權重設計

論證可行性一級指標對應1個二級指標、2個三級指標,論證必要性一級指標對應1個二級指標、1個三級指標,論證經濟性一級指標對應3個二級指標、4個三級指標,具體指標及其權重設計如表3所示。

表3 項目論證階段指標及其權重設計

預算編制質量一級指標對應2個二級指標、3個三級指標,預算執行一級指標對應2個二級指標、5個三級指標,具體指標及其權重設計如表4所示。

表4 預算管理階段指標及其權重設計

成本一級指標對應1個二級指標、2個三級指標,具體指標及其權重設計如表5所示。

表5 成本一級指標及其權重設計

產出一級指標對應3個二級指標、12個三級指標,具體指標及其權重設計如表6所示。

表6 產出一級指標及其權重設計

效益一級指標對應3個二級指標、12個三級指標,具體指標及其權重設計如表7所示。

表7 效益一級指標及其權重設計

滿意度指標對應1個滿意度二級指標、1個職工滿意度三級指標,權重為2.5。

年度結束,根據各指標評價標準,通過得分與權重相乘,計算出各指標得分,并加權得出專項自評最終分數。

三、結 語

我國的預算績效管理處于快速發展階段,但現行的各項規章制度尚不完備,各類數據的共享性還不強,預算績效管理的科學性、規范性仍然欠缺。高校預算績效管理改革是一項復雜的系統工程,需要從制度、組織、管理、技術、操作、人員等方面進行變革。構建科學完善的預算績效自評體系是預算績效管理的關鍵,直接影響績效成果應用效果。學校需要圍繞人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承與創新等四大職能構建績效評價指標,財務部門與各行政職能部門要協同配合,將部門預算作為前置性牽引和過程性紐帶,真正將學校的戰略目標、規劃、項目、預算有機銜接,融合部門業務、財務、資源和資產管理活動,實現預算和績效一體化,構建科學可行的預算績效自評體系,發揮資源配置的最大效益。