中國特色應急管理能力現代化：概念、特征與政策建議

摘 要：黨的二十大報告強調，要推進國家安全體系和能力現代化。應急管理能力是國家安全能力的重要組成部分。那么，如何理解和界定中國特色應急管理能力現代化？其現代化過程應具備哪些特征？本文結合黨的二十大報告等最新政策文本，提出中國特色應急管理能力現代化在時間、空間和文化維度的三重意蘊：時間區隔上的現代化、空間比較上的現代化、文化底蘊的特色化。論文聚焦政府應急管理能力現代化，提出在管理理念、管理目標、管理對象、管理工具、應急過程和應對方式上應該具備“兩重四化”特征：以風險控制為重心、以應對效果為重點，包括管理對象系統化、管理工具科學化、應急過程法治化和應對方式人性化，并對如何推動應急管理能力現代化建設提出了相關政策建議。

關鍵詞：中國式現代化；應急管理能力；現代化特征

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1009 - 5381（2023）06 - 0016 - 09

收稿日期：2023 - 07 - 17

基金項目：本文系國家社科基金重大項目“基于系統韌性的統籌發展和安全研究：技術賦能、制度保障和指標引領”（項目批準號：22AZD119）階段性研究成果。

作者簡介：詹承豫，男，河南信陽人，博士，北京航空航天大學公共管理學院教授。研究方向：應急管理、風險治理、統籌發展和安全。

黨的二十大報告明確指出，“國家安全是民族復興的根基，社會穩定是國家強盛的前提?！盵1]黨的二十大報告用專章闡述推進國家安全體系和能力現代化，明確提出要建立大安全大應急框架，推動公共安全治理模式向事前預防轉型，這充分體現了黨高度重視國家應急管理體系和應急管理能力建設，注重防范化解影響我國現代化進程的重大風險，將安全發展貫穿國家發展各領域全過程，開創中國特色應急管理新局面，為確保國家和社會穩定提供有力保障。黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。中共中央政治局第十九次集體學習時強調，應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，要積極推進我國應急管理體系和能力現代化。那么，如何理解和界定中國特色應急管理能力現代化？其現代化過程應具備哪些可觀測特征？作為典型的公共物品，應急管理中的政府主導是其關鍵特征。為此，論文結合黨的二十大報告等文獻的最新表述，聚焦政府應急管理能力，從概念辨析和要素框架的角度對其特征進行凝練剖析，對探索推動中國特色應急管理能力現代化建設具有重要的理論和實踐價值。

一、問題提出：如何理解中國特色應急管理能力現代化

充分發揮我國應急管理體系的特色和優勢，積極推進具有中國特色的應急管理體系和能力現代化是當前我國應急管理體系和能力建設的核心任務。為進一步推進我國應急管理體系和能力現代化，《“十四五”國家應急體系規劃》明確提出，到2025年，應急管理體系和能力現代化要取得重大進展。為了進一步推動中國特色應急管理能力現代化，我們需要明確其關鍵內涵和主要特征。為此，本文核心問題是如何理解和界定中國特色應急管理能力現代化，圍繞核心問題可以細化成概念辨析和特征凝練，即在概念層面我國政府應急管理能力現代化應當具備哪些內涵和典型特征？在實踐層面我們還存在哪些明顯的差距或不足？可以通過什么樣的具體路徑推動政府應急管理能力現代化？為回答以上問題，我們需要對前期相關文獻進行綜述?，F有關于我國應急管理體系和能力現代化的文獻相對較多，歸納起來主要集中在以下三個方面：

一是關于應急管理能力的研究。能力是一個較為抽象的概念，難以直接對其界定，通常從目標實現程度來反應能力狀況?，F有關于應急管理能力的研究主要概括為要素說、效能說和條件說三類。要素說通常從政府應急管理的構成要素能力來側面描述政府應急管理能力，認為應急管理能力是“應急管理主體為履行應急管理職能、實現應急管理使命而應具備的知識、資源和技能的總和”[2]，包括現實能力與潛在能力、絕對能力與相對能力等[3]；效能說通常從政府面對突發事件時的目標達成程度來衡量應急管理能力，如“政府在面對突發事件時，履行應急管理職責和功能的程度”[4]，其實質是在應對一個突發事件時“政府能夠做什么、能做到什么程度以及做好的可能性”[5]問題；條件說通常將應急管理能力看作政府應對突發事件的條件，如建構“彈性風險管理理論框架體系”[6]應對不確定風險，包括全風險、全過程、全社會的應急管理理念，統一指揮、協同高效的應急管理體制，全面系統、動態發展的應急管理法制，專業化與信息化相結合的應急保障體系等[7]。

二是關于應急管理能力現代化的研究。應急管理能力現代化是學界長期關注的核心議題之一。有的學者對推進應急管理體系和能力現代化的頂層設計進行了研究，涵蓋了科技、法治、預案等多維要素，如認為要“以做好預防與應急準備為主線，以提高應對突發事件的能力和效率為核心，以科技為支撐，建設以人為本，依法應對，全災種、全過程、全方位、全社會、具有中國特色的現代化公共安全與應急管理體系”[8]；要“堅持以人民為中心、以公民權利確立治理根基、以憲法之治凝聚治理共識、以合作行動創造治理動力、以公共美德提供治理支撐”[9]；強調“堅持以防為主、防抗救相結合，加強體制機制建設、鼓勵地方創新，多措并舉，加強應急管理能力的優化與配置”[10]；應結合“中國共產黨的全面集中統一領導、以人為中心的公共安全治理理念、應急管理部的構建與大部制改革的推進等”[11]，提出有針對性的應急管理制度體系建構和發展策略；等等。這些研究都為本文論述的展開打下了基礎。

三是關于應急管理能力提升路徑的研究。就該部分的研究整體而言，研究內容相對繁雜。有學者認為要堅持以人民為中心、堅持預防為主、堅持改革創新、堅持國際合作[12]，要強化底線思維、強化實施機制、加強軟實力、提升領導應急素質、優化統籌協調能力[13]；也有學者認為要注重應急管理隊伍建設、堅持以人民為中心、樹立安全發展理念、著力做好應對準備[14]，從治理理念、治理體系、加強組織學習等方面推動韌性治理[15]來提升應急管理能力；有學者從評估角度提出了政府應急管理能力成熟度概念，構建了應急管理能力成熟度評估框架[16]；有學者結合突發公共衛生事件指出，應該著力構建“點”“線”“面”“體”的應急防控方法[17]，針對社區層面則提出了“構建全方位、全流程的‘互聯網+’社區管理平臺”[18]等提升應急管理能力的積極舉措。

綜上所述，當前關于應急管理能力的研究成果相對較多，在不同維度都取得了相對明顯的進展。大量學者從多元角度對應急管理體系和能力現代化的作用及方向進行了各個層面的論述。細分到關于政府應急管理能力的研究，大多從政府應急能力內涵、能力建設、能力評估等角度切入，但相對而言，對政府應急管理現代化的定義及其特征研究較少，結合黨的二十大報告等最新政策文本，結合大安全大應急框架的概念邏輯與系統內涵[19]，對應急管理現代化的特征及具體路徑研究更少。尤其是將概念辨析與特征凝練綜合起來，在理論上剖析應急管理能力現代化的內涵，以可測量的特征形成較明確的應急管理能力現代化路徑的研究更為稀少。因此，在中國式現代化的大背景下，本文將主要在理論上分析中國特色應急管理能力現代化應具備的多維意蘊和典型特征，具有較強的理論價值與現實意義。

二、概念內涵：中國特色應急管理能力現代化的三重意蘊

中國式現代化概念的提出為新時代理解中國道路、中國治理及中國制度提供了更為豐富的意涵。理解中國式現代化需要回答的核心問題在于其創造了怎樣的人類文明新形態。一方面，這種新形態是以人民為中心、以共同富裕為目標實現中華民族偉大復興的社會主義文明形態[20]；另一方面，這種新形態呈現出來的人民至上、獨立自主、守正創新、立己達人、奮發有為等意涵，是中國共產黨人對“現代化之問”的系統回應[21]。對應到中國應急管理事業的發展中，中國應急管理能力的發展不但體現在成功應對眾多重大突發事件的實踐中，更體現在體制機制層面從無到有、由單災種到全災種、由單一流程走向全流程、由單一主體走向多主體有機協同的長期探索中。

因此，站在“兩個一百年”的歷史交匯點，面向應對重大系統性風險的總體要求，在時間、空間和文化維度上探討中國特色應急管理能力現代化具有獨特的內涵意蘊和實踐價值。政府應急管理能力既表現為一種靜態上的能力儲備，又表現為一種動態上的實施效果。切實推動政府應急管理能力現代化不能僅停留在宏觀目標和價值原則層面，更需要進一步明確其內涵意蘊，探討政府應急管理能力現代化具備哪些可衡量的特征，進而才能細化為從管理理念、管理對象、管理重點到管理工具、管理方法和管理模式等具體實現路徑。

在進入具體分析之前，需要對本文研究的核心概念加以界定。本文研究的應急管理能力是指以政府為主體的各類組織，在突發事件應對過程中保護人民生命財產安全和社會秩序不受損害或影響，維護總體國家安全的能力。其能力呈現具備全過程和全狀態兩個特點。其中，全過程是指涵蓋預防準備、風險監測、風險溝通、應急處置、恢復重建、危機學習等應急管理階段的全過程；全狀態包含靜態和動態兩類，在靜態上表現為應急管理的各項法律、法規、預案以及財力、物資、隊伍、技術等保障水平；在動態上表現為面對重大風險情景時，能最大程度保護人民生命財產安全和社會秩序不受損害或影響，維護總體國家安全的目標效果。

基于以上定義，中國特色應急管理能力現代化的內涵和特征包含了對能力和現代化這兩個關鍵詞的界定。其中，現代化是能力建設的目標。為此，本文從現代化入手，依據時間、空間和文化這三個維度對內涵進行定位。能力現代化特征界定實質是應急管理能力可觀測、可衡量的外在表現。為此，本文將聚焦以政府為主的公共部門，依據管理過程中的管理理念、管理目標、管理對象、管理工具、應對過程和應對方式等六個基礎要素，分析凝練中國特色應急管理能力現代化應具備的特征。

第一，中國特色應急管理能力現代化具備時間階段上的區分意蘊?，F代性的提出首先是一種在時間階段上的概念，有歷史學者把人類歷史劃分為四個階段：黑暗時代、中世紀、現代時期和后現代時期，在這個意義上提出的現代性或現代化，是指在與古代、中世紀的區分中呈現現代的特征?，F代性（Modernity）的含義變動不居，但始終表達這種紀元意識，即這個時代將自己關聯于古代的過去，從而將自身把握為新舊過渡的結果[22]。馬克斯·韋伯將西方文化的理性主義標識為科學、道德和藝術的分化，這種分化同時意味著各專業化分工部門的自律化。為此，現代化首先是基于時間的一種區別于過去歷史階段并不斷持續發展和進步的概念。同樣，中國特色應急管理能力現代化的第一重意蘊就是在時間上區別于傳統應急管理的現代化，是將科學化、系統化等工具手段應用于政府應急管理活動，進而形成持續改良和提升政府應急管理能力的發展過程。

第二，中國特色應急管理能力現代化具備橫向空間上的比較意蘊?，F代化概念在中國的國家治理進程中具有鮮明的政治意義。1954年，第一屆全國人民代表大會首次明確提出要實現工業、農業、交通運輸和國防等現代化任務。1964年12月，第三屆全國人民代表大會第一次會議提出“四個現代化”的宏偉目標，即工業現代化、農業現代化、國防現代化、科學技術現代化，并提出了第一步建立一個獨立的比較完整的工業體系和國民經濟體系，第二步全面實現農業、工業、國防和科學技術現代化的“兩步走”設想。后來，這一設想又結合國際國內發展情況調整為溫飽、小康和比較富裕的“三步走”戰略。無論如何定義現代化及其實現策略，其中都隱含了一個空間上的橫向比較概念，即從橫向對比上使中國接近世界先進水平而后走在世界前列，全面實現農業、工業、國防和科學技術現代化的戰略思想。同樣，中國特色應急管理能力現代化的第二重意蘊就是在空間上與國際上發達國家及地區的應急管理能力相比，我國政府應急管理能力應處于世界前列。

第三，中國特色應急管理能力現代化還具備文化上鮮明的中國特色意蘊。中國特色應急管理現代化各項要求逐漸清晰的過程體現在黨的歷次重要會議的表述中。黨的十八屆三中全會明確提出全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。黨的十九屆四中全會則強調把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能。黨的十九屆五中全會明確提出“十四五”期間突發公共事件應急能力要顯著增強這一總體要求。黨的十九屆六中全會審議通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》24次提到“國家安全”，全面系統總結了新時代國家安全體系和應急管理能力建設的寶貴經驗與重大成就，強調要統籌發展和安全、統籌開放和安全、統籌傳統安全和非傳統安全、統籌自身安全和共同安全、統籌維護國家安全和塑造國家安全。

黨的二十大報告更是用國家安全體系、國家安全能力、公共安全治理水平及社會治理體系勾勒了國家安全體系與能力現代化的關鍵目標，為政府應急管理能力現代化指明了方向。因此，無論從何側面進行解讀，我國應急管理能力現代化的發展都是中國特色社會主義制度、國家治理體系和治理能力現代化的一部分。同樣，作為中國特色的國家治理能力現代化的一個重要組成部分，我國應急管理能力現代化必然具備鮮明的中國特色，勢必要結合我國應急管理體制機制和實踐特色優勢，在原則理念、制度設計、治理工具、管理方式、文化意蘊上探索應急管理能力現代化的中國模式和中國方案。

三、中國特色應急管理能力現代化的特征分析

通過上述分析可以看出，中國特色應急管理能力現代化在時間、空間和文化上具有歷史階段、橫向比較和中國特色三重意蘊?！吨腥A人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱為《突發事件應對法》）等法律明確規定了我國應急管理體制中的政府主導原則。同時，政府主導也是我國應急管理實踐中形成的重要特色，政府應急管理能力現代化因而自然地成為我國應急管理能力現代化的核心任務。為此，本文探討的中國特色應急管理能力現代化特征主要聚焦在政府應急管理能力及其現代化。這主要有兩方面原因：一方面，突發事件具有高度不確定性和社會危害性等特點，其應對過程往往是政府主導的，是一項典型的公共管理活動；另一方面，《突發事件應對法》等法律法規對預防準備、應急預案、監測預警、處置救援和恢復重建等多個應急管理環節，都明確規定了政府及其部門應當承擔的責任。所以政府應急管理能力現代化自然成為中國特色應急管理能力現代化的核心任務和率先目標。推動政府應急管理能力現代化是增強我國突發公共事件應急能力的基本途徑，也是我國應急管理實踐的一項重要任務。

那么，從實踐角度如何去衡量和界定政府應急管理能力現代化的特征？為此，我們先要明確政府應急管理能力現代化特征的界定邏輯。特征是指一個事物表現出來的可觀測特點，具備兩個方面意義：一方面，這些特點是實踐中可衡量和觀察的；另一方面，這些特點是能夠代表其本身特質的。應急管理能力現代化本身是一個過程，其主體是以政府為核心的公共組織，內容是應急管理能力，活動包括全過程和全狀態兩個維度。所以，中國特色應急管理能力現代化應能夠呈現我國政府應急管理能力特征及具體可衡量、可觀測的相關實踐進展。

為此，我們可以從應急管理活動所必然涉及的管理理念、管理目標、管理對象、管理工具、管理過程和管理方式六個方面來界定其能力現代化特征?；谝陨线壿?，結合時間、空間和文化三重意蘊中的比較視角，本文將聚焦政府應急管理，對社會參與、市場化機制等相關內容不作詳細討論。結合黨的二十大等最新政策文本，本文認為當前我國政府應急管理能力現代化應具備“兩重四化”六個特征，分別是理念特征以風險控制為重心、目標特征以提升應對效果為重點及對象層面的系統化特征、工具層面的科學化特征、過程層面的法治化特征、方式層面的人性化特征。其簡要結構，如圖1所示。

第一，以風險控制為重心。黨的二十大報告明確提出要推動公共安全治理模式向事前預防轉型，在理念原則層面以風險控制為重心，是中國特色應急管理能力現代化的一個重要特征。風險社會使得風險治理一詞已被廣泛應用于學術論文、政府報告乃至日常生活中[23]?！锻话l事件應對法》明確提出了預防為主、預防與應急相結合的原則。在中國特色應急管理能力現代化的進程中，以風險控制為重心不僅僅體現為應急法制、應急預案等制度規定，更重要的則是涵蓋從風險監測、預防準備、風險溝通、風險處置、恢復重建等應急管理全過程實踐的風險控制理念，譬如在風險的監測、評估、研判、分析和預防等方面加強人、財、物和技術投入。應急管理重心聚焦在監測風險、預判風險、管控風險和化解風險等工作環節。在應急實踐上表現為日常大量的風險控制活動，將風險化解在萌芽狀態，降低突發事件發生概率。即使發生，其造成的損害和影響范圍也都在可控范圍，最終使超常規的應急處置成為例外而不是常態。

第二，以提升應對效果為重點。黨的二十大報告明確提出要確保國家安全和社會穩定，所以在應對效果層面最大限度地預防和降低突發事件帶來的危害，也是中國特色應急管理能力現代化的一個重要特征。專業化和高效率是現代化程度的重要體現，對中國特色應急管理能力現代化而言，則包括在效率層面較高的投入產出比，在效果層面能夠最大限度地保護人民生命財產安全和社會秩序穩定。因此，中國特色應急管理現代化的一個重要任務就是不斷提高突發事件應對效果，在實踐中表現為提升靜態的人力、物力、財力和隊伍體系、技術保障水平，增強社會韌性，提高應急管理彈性和適應性等高效率。此外，應對效果的提升也表現為在突發事件應對過程中，能夠靈敏高效、快速反應、妥善處置，最大程度保護人民生命財產安全和社會秩序穩定。

第三，管理對象系統化。黨的二十大報告明確提出要建立大安全大應急框架?，F代社會日益發展，使其成為一個復雜的巨系統，其中各類主體、要素、環節之間交叉疊加，相互牽制影響，使得應急管理工作絕不是個別部門職能和活動的簡單疊加或復合，而呈現出典型的系統化特征。具體到中國特色應急管理能力現代化在對象層面的系統化特征，主要體現為兩方面的內容：一方面，風險社會和突發事件相互影響、相互關聯，不同類型的突發事件風險呈現出相互交織疊加、相互傳導轉換的系統化特征；另一方面，政府應急管理體系內部包括的體制機制、救援隊伍、物質保障、部門協作、協調聯動等管理對象也呈現出明顯的系統化特征。所以，政府應急管理能力現代化應當具備系統化特征，在實踐中表現為應急管理工作相關的多部門、多層級、多環節、多災種的系統化協調聯動。在突發事件應對過程中，各級政府應急管理活動應呈現明顯的有機協調特征，其突發事件應對效果也應呈現系統優化的特點。

第四，管理工具科學化。中央政治局第十九次集體學習明確提出要依靠科技提高應急管理的科學化、專業化、智能化、精細化水平，幾乎在所有的現代化定義當中，都將科學化作為其核心特征之一。具體到中國特色應急管理能力現代化的推進中，科學化當然是其中一個重要且顯著的特征?？茖W化特征主要體現在應急管理決策和應急管理工具兩個方面：一方面，在整個政府應急管理全過程中，相信科學、尊重科學、依靠科學，以科學決策來推動應急管理能力現代化；另一方面，在政府應急管理實踐中，在管理工具、管理方法層面，能夠綜合運用科技發展的最新成果，提升應急管理效率和應對能力。如，針對應急管理工作中經?？客粨魴z查、專項整治、開會發文、人海戰術等傳統做法，通過大量有效運用人工智能、大數據等高新技術，不僅能夠提升應急管理效率，也可以大范圍提高監測預警、風險評估和應急處置等環節的應急管理能力水平。

第五，應對過程法治化。黨的二十大報告明確提出要完善國家安全法治體系?！耙婪ㄖ卫硎亲羁煽?、最穩定的治理”[24]。法治體現的是規則之治，就是用法律的準繩去衡量、規范、引導突發事件的應對過程。顯然，法治化特征是政府應急管理能力現代化的一項重要特征，但法律所追求的穩定性、普適性和突發事件應對所固有的靈活性、個別性之間存在一種恒定的緊張關系[25]。為此，中國特色應急管理能力現代化中的法治化特征將體現為以下兩個方面：一方面，體現為已形成較為完備健全的應急管理法律制度體系；另一方面，體現為各項法律制度在突發事件應對過程中能夠順暢執行，運行有效。具體到我國應急管理能力現代化中的法治化，在進一步完善應急管理法律制度體系同時，應急法制也能為突發事件應對工作提供足夠的制度保障，進一步提升政府應急管理中的制度化、規范化和法治化水平。

第六，應對方式人性化。中國特色應急管理能力現代化的一個特征就是突發事件應對方式的人性化，具體可以包括兩個方面：一方面，整個政府應急管理的根本目標就是為了保護人民的生命財產安全和社會秩序穩定；另一方面，突發事件應對方式的人性化，包括以人為本、人性關懷和充分尊重個人需求等特點。隨著社會的發展和進步，對個體的尊重，對人權的關注逐漸成為管理現代化必須考慮的重要內容。由于突發事件具有高度不確定性和巨大危害性等顯著特點，所以在應對過程中將受到時間、空間、人力、物力、資源等多種因素的巨大限制。在此情況下，如何最大限度地保護人民利益，同時盡量照顧到個性化需求，對老弱病殘孕等群體給予充分照顧和尊重。黨的二十大報告專門強調了要加強個人信息保護等，這也是中國特色應急管理能力現代化的一個重要特征。

在實踐中，“兩重四化”六個特征的顯現都是一個長期的過程。自2018年中華人民共和國應急管理部成立以來，我國的應急管理能力建設取得了長足發展，逐漸形成了具有中國特色的應急管理能力建設路徑與模式。但與此同時，在諸如法治完善、隊伍建設等方面，仍然要求我們不斷推進和完善，距離整體上實現“兩重四化”仍有一定差距。這也正是中國特色應急管理能力現代化下一階段的重點。中國式現代化是一條人類未曾走過的現代化新路，要走好這條中國式現代化新路，必須科學理性地選擇實現路徑[26]。在我國應急管理能力現代化發展中，“兩重四化”特征可以進一步厘清應急管理能力現代化的核心路徑。

四、進一步推進中國特色應急管理能力現代化的政策建議

中國特色應急管理能力現代化是一個持續改進、不斷完善、不斷提升的過程。其中，政府應急管理能力現代化是核心任務和率先目標。只有通過理論辨析在應然層面明確其特征，才能實現“理念-目標-概念-特征-標準-實踐”的傳導過程，推動應急管理能力現代化的實踐進展。整體來看，本文遵循了從概念分析到理論建構的研究邏輯。中國特色應急管理能力現代化是中國式現代化及國家治理體系與治理能力現代化的有機組成部分，需要在未來得到長期的關注和討論。

在結合黨的二十大報告等最新政策文本基礎上，通過對現代性和現代化的梳理，本文提出中國特色應急管理能力現代化包含在時間上區分于傳統應急管理、在空間上處于世界先進水平并且位于世界前列、在文化上融合中國傳統文化和中國特色社會主義制度的三重意蘊。在要素分解和特征凝練的基礎上，本文認為當前我國政府應急管理能力現代化應具備“兩重四化”六個特征：原則理念特征以風險控制為重心、管理目標特征以提升應對效果為重點，同時包括管理對象系統化特征、管理工具科學化特征、應急過程法治化特征、應對方式人性化特征。

應急管理體系至少包括管理對象、管理主體、管理目標、管理規范、管理保障、管理方法、管理環境[27]等多個相互聯系、相互制約的要素。因此，應急管理能力現代化也是一項包括多主體、多層級、多環節的系統工程?；诖苏J知，在推動中國式現代化進程中，未來可以從以下方面進一步推進政府應急管理能力現代化。

第一，準確把握我國應急管理能力現代化面臨的挑戰。黨的十八大以來，我國應急管理體系和能力現代化建設取得了巨大成效，成功防范和應對了各類重大風險。但是，越是取得成績，越要清醒認識到面臨的挑戰。首先，風險形勢日益復雜化。當前突發事件風險形勢仍然嚴峻，各類風險相互交織疊加，巨災風險依然存在，傳統安全和非傳統安全挑戰也不斷增多。其次，高質量發展對風險更加敏感。當前我國已經進入高質量發展階段，發展對風險的敏感程度不斷增強，不安全狀態帶來重大損失和經濟停滯的可能也在增加。再次，應急管理體系和能力建設仍存在短板。當前我國應急管理體系和能力建設依然存在一定程度的條塊分割，缺乏協調、信息溝通不暢、資源整合不足等現實問題，應對過程法治化和應對方式人性化等依然存在不足，面臨著人們對日益增長的美好生活需要對應急管理能力日益提升要求的挑戰。

第二，以強化風險控制為重心，重點提升應急管理效果。以風險控制為重心、以高質量的突發事件應對效果為重點是政府應急管理能力現代化的兩個典型特征。一方面，進一步優化政府應急管理流程，將風險監測、預防準備、風險評估、風險溝通、風險處置等工作規范化和流程化，同時提供更多的人財物和技術保障，切實推動政府風險防控能力提升，更準確把握風險發生、發展、演變及造成危害的機理，最大程度及時防范和化解風險；另一方面，進一步提升政府應急管理效果，加大對應急管理工作的效率測量和考評，更加有效地分配和利用各類應急資源，提升對突發事件的反應速度和應對效果，最大限度地預防和降低突發事件所帶來的可能危害，全面提升防范應對各類風險挑戰的能力。

第三，將由技術創新推動的精細化治理融入我國應急管理的全過程。一方面，新一代信息網絡、人工智能、物聯網、區塊鏈、大數據等對國家治理的影響正在逐步顯現。前沿應用技術的快速進步，為應急管理現代化提供了實現路徑，通過技術賦能使技術創新更好地應用于應急管理能力提升[28]，這種技術創新、平臺創新和管理創新一起推動了應急管理能力提升。十九屆中央政治局在進行第十九次集體學習時，明確提出要依靠科技提高應急管理的科學化、專業化、智能化、精細化水平。中國式的應急管理能力現代化更需要綜合運用技術創新提高其精細化治理程度。將精細化治理融入應急管理全過程之中，充分運用各類技術工具，在防控中風險、大風險演化的同時引導經濟社會穩步發展，并在“技術-管理-模式”創新的基礎上推動我國政府應急管理能力現代化。另一方面，精細化治理是政府職能轉變和社會治理轉型兩個層面的統一[29]，推動精細化治理水平進而實現快速、及時、精準的應急響應是中國特色應急管理能力現代化的應有之義。

第四，中國特色應急管理能力現代化建設要注重系統化、科學化、法治化和人性化。一方面，要進一步加強政府應急管理能力建設的系統化和科學化水平，運用科技手段將政府應急管理所涉及的各部門、各層級、各類資源、各種隊伍進行系統整合。同時，也要關注社會力量和市場機制，實現突發事件在應對過程中的系統優化目標。另一方面，要進一步完善突發事件應對的法律體系和運行機制，從公共安全治理角度來探討如何保障公共風險溝通的信息公平[30]，推動政府應急管理的法治化水平，同時在應急管理過程中最大限度地保護人民生命財產安全，充分照顧到公民及市場主體的個性化需求。政府要及時總結創新探索經驗，能夠運用法律思維和手段破解創新實踐遇到的問題[31]，通過技術創新使得多環節、多主體、多風險、多層次、多樣化的應急管理精細治理變成可能，關心關愛老弱病殘等困難及少數群體，推動我國應急管理能力現代化更為公正和可持續。

五、研究展望

第一，后續研究可以覆蓋社會參與和市場機制。因政府主導是《突發事件應對法》等法律法規的明確規定，故本文在特征凝練環節，將研究對象聚焦在以政府為核心的公共部門的應急管理能力現代化。但是，面向未來，社會參與和市場機制等對深化中國特色應急管理能力現代化同樣重要，值得深入研究。因此，本文在研究對象上存在一定局限性。

第二，研究方法從要素分解到特征凝練可以進一步定量化。本文主要遵循概念建構到特征凝練的規范論證邏輯，在概念建構過程中將管理能力分解為理念、評價、對象、工具、過程和方式等管理要素，并對應凝練為“兩重四化”六個特征。本文的論證過程規范研究的理論推演較強，雖基本涵蓋應急管理能力核心內容，但也存在遺漏某些關鍵特征的可能。本文提出了以風險控制為重心、以提升應對效果為重點、管理對象系統化、管理工具科學化、應對過程法治化、應對方式人性化的六個特征，但多為定性描述。未來可細化相關評價指標，進行實地調研分析，為中國特色應急管理能力現代化建設實踐提供科學量化的指標引領。

中國式現代化的落腳點在于人的全面而自由發展與社會均衡而協調發展的價值追求[32]。在此意義上，中國特色應急管理能力現代化構成了中國式現代化實現的必要保障。面向新時代有效應對重大系統性風險的治理目標，以中國式現代化推動應急管理能力現代化需要更為長期的研究。只有將中國應急管理能力現代化建設切實同實現我國國家安全體系與能力現代化的目標相結合，應急管理能力才能得到進一步提升，成為推動中國式現代化的持續動力。

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Modernization of China's Emergency Management Capability：Concepts， Characteristics and Policy Suggestions

Zhan Chengyu

（Beihang University，Beijing 100191，china）

Abstract：The report of the 20th National Congress of the Communist Party of China emphasizes the need to promote the modernization of the national security system and capabilities，and emergency management capabilities are an important component of national security capabilities. So how to define the modernization of China's emergency management capabilities？ What characteristics should its modernization process possess？ This article combines the latest policy texts to propose the triple implications of modernization of emergency management capabilities with Chinese characteristics in terms of time，space，and cultural dimensions： modernization in time division，modernization in spatial comparison，and specialization in cultural heritage. The paper focuses on the modernization of government emergency management capabilities and proposes that there should be a feature in management concepts，management objectives，management objects，management tools，emergency processes，and response methods： with risk control as the focus and response effectiveness as the focus，systematization of management objects，scientificization of management tools，legalization of emergency processes，and humanization of response methods. And relevant policy recommendations were put forward on how to promote the modernization of emergency management capabilities.

Key words：Chinese modernization；emergency management capability；modernization characteristics

責任編輯：陳文蘭