科技創新政策工具如何影響創新績效
——基于廣州市的fsQCA 分析

喻帥, 曾惠芬

(廣州市科學技術發展研究中心, 廣東 廣州 510030)

0 引言

科技創新是增強經濟競爭力的關鍵, 抓住了科技創新就是抓住了經濟社會發展全局的“牛鼻子”, 而科技創新的發展進步與科技創新政策的實施緊密相關。 有研究表明, 地方政府出臺的創新政策對城市創新能力具有明顯的驅動效應[1]。 因此, 選擇何種科技創新政策工具組合才能真正推動創新績效產出一直以來是地方政府所關注的重要問題。

目前, 圍繞政策工具和創新績效的關系等議題已有較多研究成果, 大體可劃分為兩類。 一是基于政策工具理論, 利用內容分析法將科技政策文本進行解構, 分類編碼為供給型、 需求型、 環境型政策工具后, 探究政策工具與創新績效的關系。 此類研究占據多數, 如司曉悅等[2]基于我國27 個省、 區、 市2012—2016 年科技創新能力與相關政策, 研究區域科技創新能力與財政政策工具的關系, 發現財政政策工具須以合適的組合才能起到提高創新能力的作用; 許楠等[3]以我國省級行政區科技創新財稅政策文本為研究對象, 探索發現了8 個促進企業科技創新水平提高的財稅政策工具組合; 李勝會等[4]以我國30 個省、 區、 市的新能源汽車產業政策為例, 研究低碳產業政策如何驅動科技創新, 發現了5 種驅動科技創新的政策工具組合。 二是基于政策工具理論, 以具體指標指代相應政策工具, 通過各種方法分析所選指標與創新績效間的關系。 此類研究相對較少, 如孫浩杰等[5]通過問卷調查法和多元回歸分析對不同類型產學研政策工具及其交互項和企業創新績效的關系進行實證研究, 發現供給型和環境型政策工具對企業創新績效具有顯著的正向影響, 需求型政策工具對企業創新績效的影響不顯著; 張永安等[6]基于2008—2018 年我國30 個省、 區、 市的面板數據, 發現不同創新政策工具兩兩交互項能夠顯著提高基礎創新和技術創新能力。 此類研究中均指出在創新政策工具的指標選擇上或存在局限性, 建議后續研究應進一步拓展挖掘。

現有相關研究既肯定了政策工具對創新績效的影響作用, 又重視政策工具聯合效應對科技創新的影響, 但通過對政策文本解構和編碼分類所獲數據受研究者主觀影響較大, 且政策執行存在偏差已是學界共識[7], 故數據信度和效度不如客觀面板數據; 而客觀面板數據因受限于數據可獲取性,絕大多數研究都是以省域或某一產業公開的宏觀面板數據為樣本, 選取的政策工具變量指標有限, 指標同質化問題比較突出, 政策工具對創新績效的影響因素體系有待拓展豐富。 鑒于此, 本研究試圖改變以往主要立足于省域或產業等宏觀視角, 將研究視角聚焦到具體地市, 以廣州市11 個行政區為樣本, 同時擴展與挖掘影響創新績效的科技創新政策工具, 選取科技主管部門推動提升創新績效工作的主要抓手指標作為條件變量, 更具操作性和實踐指導意義; 同時結合模糊集定性比較分析方法(fsQCA), 分析探索不同科技創新政策工具影響創新績效產出的并發條件、 等效路徑及非對稱關系等問題, 并提出政策建議, 以期為政府部門提供有關理論借鑒與實踐操作指導。

1 研究變量與模型構建

1.1 科技創新政策工具

本研究借鑒Rothwell 等[8]對政策工具的分類,將政策工具分為供給型、 需求型和環境型3 種。 供給型科技創新政策工具是指政府通過增加科技創新所需的要素(如人才、 信息、 資金、 基礎設施等)供給, 改善要素供給和配置狀況, 從而推動科技創新發展。 本研究分別選取財政科技支持和創新基礎設施作為科技創新供給型政策工具評價指標。 其中, 財政科技支持是指政府部門支持科技活動的財政經費支出, 反映政府對創新投入的重視與財政科技資金投入強度; 創新基礎設施是指國家和省、 市級實驗室、 工程中心、 企業技術中心, 是科技創新活動的重要載體和基礎設施。

需求型科技創新政策工具是指政府通過采購、示范工程、 貿易管制等做法減少市場的不確定性,增加創新需求, 拉動技術創新和新產品開發。 本研究在示范工程方面, 選取智能制造試點示范項目數作為需求型科技創新政策工具的評價指標。智能制造試點示范項目是指政府通過遴選一批智能制造優秀場景, 以“揭榜掛帥”方式建設智能制造示范工廠和智慧供應鏈, 明確“揭榜掛帥”任務、制定年度計劃并進行考核, 以此拉動技術創新需求。

環境型科技創新政策工具是指政府通過金融、稅收、 法規、 公共服務等, 為科技創新活動提供良好的環境, 從而間接影響科技創新。 有研究認為稅收優惠對企業技術創新具有積極的促進作用[3]; 甘小武等[9]、 袁始燁等[10]的研究均指出,研發費用稅前加計扣除作為促進企業加大研發投入、 提高自主創新能力、 加快產業結構調整的稅收優惠政策, 能降低企業創新失敗風險。 公共服務泛指為科技創新提供咨詢調解、 技術服務、 服務平臺建設等服務[11]。 科技服務是指提供創新體系建設、 科技培訓、 政策咨詢、 研發費用歸集、科技信息交流、 知識產權、 產學研合作等創新服務, 因此可歸屬為公共服務類活動; 且相關研究表明, 科技服務業集聚能有效提升制造業企業技術創新產出概率和強度[12]。 鑒于此, 本研究在稅收優惠和科技服務方面, 分別選取研發費用稅前加計扣除額和科技服務業企業數作為環境型科技創新政策工具評價指標。

1.2 創新績效

本研究選取技術合同成交額作為評價創新績效產出的指標, 技術合同成交額是衡量科技成果轉化的重要指標, 科技創新成果最終要轉化落地才能帶來社會經濟發展效益。 相比于專利授權量、論文專著數量等指標, 技術合同成交額更能體現科技創新對社會經濟發展所作的貢獻。

綜上, 本研究建立了如圖1 所示的理論模型。

圖1 科技創新政策工具對創新績效的影響理論模型

2 研究設計

2.1 研究方法

本文采用模糊集定性比較分析方法(fsQCA)探索科技創新政策工具影響創新績效的路徑。 該方法拓寬了傳統的因變量與自變量的二元因果邏輯,作為一種基于整體論分析多要素組態效應的范式,是研究探索復雜、 非對稱、 多因素并發因果關系的有效方法[13]。 該方法適用于中小型樣本量的研究, 通常為10～60 個[14], 本研究對廣州市11 個區展開研究, 樣本數量符合該方法要求。

2.2 樣本數據

廣州市各區的創新要素投入以及創新發展水平具有較大異質性, 滿足保證案例總體的充分同質性和案例總體內的最大異質性的案例選擇要求[15]。 研究所需數據通過廣州市政府相關部門網站等渠道獲取。 考慮到科技創新政策工具作用形成創新績效產出需要一定時間, 因此本文借鑒如白俊紅等[16]、 曹萍等[17]對創新績效產出設置1～2年滯后期的做法, 對結果變量設置1 年滯后期, 即對于條件變量采用2021 年的數據; 對結果變量采用2022 年的數據(見表1)。

表1 變量描述

2.3 變量校準與處理

在進行組態分析之前, 需對條件變量和結果變量進行數據校準, 設定完全隸屬點、 交叉點和完全不隸屬點3 個錨點, 并根據錨點將原始數據轉化為介于0 ～1 的集合隸屬分數。 本研究參考Coduras 等[18]的做法, 將樣本數據中的最大值作為完全隸屬點, 將平均值作為交叉點, 將最小值作為完全不隸屬點, 變量數據校準結果如表2 所示。

表2 樣本校準后數據

3 實證分析

3.1 必要性分析

一致性指標是衡量必要性的重要標準, 當一致性大于0.9 時, 可認為該條件變量是結果變量的必要條件。 從表3 的結果來看, 非高財政科技支持(0.922)、 非高示范工程(0.904)的一致性指標大于0.9, 判定為造成非高創新績效的必要條件。

表3 條件變量必要性分析結果

3.2 組態分析

在經過數據校準與必要性分析后, 通過構建真值表來分析導致結果變量的不同條件組態。 本研究參照魯若愚等[19]的做法, 將原始一致性閾值設定為0.75。 不一致性的比例減少(proportional reduction in inconsistency, PRI)是子集關系一致性的替代測量, 參考一致性或PRI 的自然間斷, 使用截斷值代替門檻值[20], 在高創新績效分析中PRI的自然間斷點為0.58, 在非高創新績效分析中PRI的自然間斷點為0.79。 在非高創新績效分析過程中, 出現了“～科技服務*～財政科技支持”“～科技服務*～示范工程”兩個質蘊涵項, 本研究結合理論與廣州市發展實際綜合考量后選擇“～科技服務*～財政科技支持”作為質蘊涵項; 在對非高創新績效進行反事實分析時, 將非高財政科技支持、非高示范工程選為缺席項, 其他均選為不確定項。最后, 根據分析結果, 將同時出現在簡約解和中間解的條件變量作為核心條件, 僅出現在中間解中的條件變量作為邊緣條件。

3.2.1 高創新績效組態分析

從表4 可知, 科技創新政策工具驅動高創新績效組態有3 種, 其單個解及總體解的一致性分別為0.836、 0.813、 0.970 和0.839, 說明這3 個組態均為高創新績效的充分條件; 總體構型的覆蓋度為0.694, 說明這3 個組態的解可覆蓋69.4%的樣本案例。 組態A1 表明, 財政科技支持為該組態的核心條件, 即當科技服務、 稅收優惠、 創新基礎設施缺失時, 政府仍可通過增加財政科技支持, 同時設立一定數量的示范工程拉動科技創新需求來實現高創新績效。 該組態可以概括為財政支持與需求驅動型。 組態A2 表明, 稅收優惠是核心條件, 即當缺乏財政科技支持以及示范工程時, 只要大力實施并落實稅收優惠政策, 同時完善創新基礎設施、 配備一定的科技服務, 仍然可以實現高創新績效。 該組態可以概括為環境與創新基礎設施驅動型。 組態A3 表明, 財政科技支持是核心條件, 其他政策工具均為邊緣條件, 即只要財政科技支持足夠, 通過一定的創新基礎設施、 示范工程、 科技服務、 稅收優惠就能實現高創新績效。該組態可以概括為均衡發展型。

表4 樣本科技創新政策工具對創新績效影響的組態分析結果

我們進一步將組態A1 和A3 進行對比, 可發現兩個組態的核心條件一致, 均為財政科技支持,邊緣條件均包含示范工程, 且A3 的其他邊緣條件為A1 的缺失條件, 表明無論創新基礎設施、 示范工程、 科技服務、 稅收優惠存在與否, 只要擁有足夠的財政科技支持和一定數量的示范工程拉動創新需求, 就可實現高創新績效。 而這與組態A2形成互補。 因此, 產生高創新績效組態實質上可進一步總結概括為兩種策略類型: 一是以財政科技支持為核心驅動力, 輔之以示范工程拉動科技創新需求; 二是以稅收優惠為核心驅動力, 輔之以科技服務、 創新基礎設施營造良好創新環境并保障要素供給。

3.2.2 非高創新績效組態分析

導致非高創新績效組態有3 種, 其單個解及總體解的一致性分別為0.871、 0.894、 1.000 和0.872, 總體構型覆蓋度為0.809, 說明這3 個組態的解可覆蓋80.9%的樣本案例。 組態B1 表明,由于財政科技支持、 科技服務缺失, 疊加創新基礎設施、 示范工程、 稅收優惠不足, 導致非高創新績效。 該組態可概括為整體資源匱乏型。 組態B2 表明, 即使創新基礎設施完備, 且有完善的科技服務, 在稅收優惠、 財政科技支持、 示范工程缺乏的情況下, 仍難以產生高創新績效, 可理解為當政府在財政、 稅收上的支持力度不足時, 就算具有良好的創新基礎設施以及公共服務, 但由于創新系統整體缺乏資金輸入, 仍不足以產生高創新績效。 該組態可概括為資金輸入不足型。 組態B3 表明, 在以足夠的示范工程充分激發創新需求的情況下, 即使具備一定的創新基礎設施、 科技服務以及稅收優惠條件, 但在財政科技支持缺失時, 高創新績效仍難以產生。 該組態可概括為財政支持缺位型。

3.2.3 案例數據實證檢驗

case8 是高創新績效組態A1 的典型代表, 其2021 年財政科技支出為27.96 億元(排名第二),擁有智能制造試點示范項目2 個(排名第二), 但創新基礎設施只有171 個(排名第七), 科技服務業企業只有81 家(排名第七), 研發費用稅前加計扣除額為58.52 億元(排名第七), 3 項指標在廣州排名均不高, 但技術合同成交額卻達369.43 億元,位列全市第四。 該區創新基礎設施薄弱、 創新主體數量較少, 但依靠財政科技支持和一定數量的示范工程拉動創新需求, 創造了高創新績效產出。

case1 是高創新績效組態A2 的典型代表, 其2021 年研發費用稅前加計扣除額為159.22 億元(排名第二), 創新基礎設施640 家(排名第二)、科技服務業企業344 個(排名第一), 財政科技支出僅為5.88 億元(排名第五), 無智能制造試點示范項目, 但技術合同成交額達584.86 億元, 位列全市第一。 該區各類創新主體較多, 依靠稅收優惠、 完善的創新基礎設施條件以及較好的科技創新公共服務為科技創新主體減負和賦能, 即使缺乏財政科技支持和示范工程, 仍實現了高創新績效。

case2 是非高創新績效組態B2 的典型代表,其2021 年擁有創新基礎設施397 個(排名第三),科技服務業企業271 家(排名第六), 高于全市平均水平, 財政科技支出為1.07 億元(排名第十),無智能制造試點示范項目, 研發費用稅前加計扣除額34.15 億元(排名第八), 技術合同成交額僅為82.88 億元, 位列全市第六, 低于全市平均值。該區擁有較好的創新基礎設施條件, 并在科技服務上擁有相對優勢, 但在稅收優惠、 財政科技支持、 示范工程缺乏的情況下, 各類創新主體創新活力未被充分激發, 難以產出高創新績效。

4 研究結論與啟示

本研究基于政策工具理論, 從供給型、 需求型、 環境型政策工具3 個方面選取了5 個前因條件, 以廣州市11 個區為樣本, 運用fsQCA 方法分析了科技創新政策工具影響創新績效的復雜因果路徑, 發現3 種驅動產生高創新績效的科技創新政策工具組態, 以及3 種導致非高創新績效的科技創新政策工具組態; 通過進一步分析, 發現產生高創新績效組態實質上可進一步概括為以財政科技支持為核心驅動力和以稅收優惠為核心驅動力兩種策略類型。 根據所得研究結論及解釋案例分析,提出以下建議。

4.1 注重科技創新政策工具全面發展

通過對上述研究可以發現, 創新績效的產出并非只受單個科技創新政策工具影響, 不同的科技創新政策工具均能對創新績效產生一定影響,而每種科技創新政策工具對創新績效的影響也會受其他因素的干擾, 創新績效是多種條件變量相互組合的結果, 具有多因共存和多重路徑的特征。因此, 廣州市在科技創新管理實踐中, 要注重科技創新政策工具的全面發展, 發揮不同科技創新政策工具間的互補互助作用, 結合各區特色與優勢合理配置科技創新政策工具組合, 更加精準高效地提升創新績效。

4.2 注重強化稅收優惠, 提升企業科技創新活力

從案例1 的分析可知, 該類地區應以稅收優惠為核心, 將提高研發費用稅前加計扣除額這一指標作為重點任務。 一方面, 要增強創新主體活力,刺激創新主體加大科技創新研發投入力度; 另一方面, 利用科技服務業企業數量優勢, 加強對企業等創新主體研發費用規范化歸集輔導培訓, 切實推動科技惠企政策落地, 充分挖掘科技創新投入潛力。

4.3 注重財政科技支持, 強化需求型政策的拉動作用

基于對導致非高創新績效組態的案例分析可知, 其核心缺失條件是財政科技支持與科技服務,只要強化財政科技支持這一核心條件, 適當增強示范工程這類需求型政策工具的拉動作用, 就能實現高創新績效產出。 因此, 這類地區均應強化財政科技支出, 保證財政科技支出的穩定增長,同時, 提高市一級在科技項目支出中的分攤比例,協助地區經濟建設和科技發展; 此外, 要進一步加強需求型政策工具的運用, 強化示范工程布局,積極開發更多拉動科技創新需求的科技創新政策工具, 從而與財政科技支持形成相輔相成之勢,共同促進創新績效提升。 另外, 對于僅缺失財政科技支持這一核心條件導致了非高創新績效的地區, 應在保持現有科技創新政策工具配置狀態的基礎上, 將加大財政科技支持作為核心要務, 充分發揮財政資金對區域科技創新發展與績效產出的核心支撐與推動作用。