國內若干省市新型研發機構發展實踐及其對廣東的啟示

陳雪, 劉佐菁, 任潔

(1. 廣東省科學技術情報研究所, 廣東 廣州 510033;2. 肇慶高新技術產業開發區創新創業服務中心, 廣東 肇慶 526238)

0 引言

新型研發機構作為貫徹落實創新驅動發展戰略、 深化科技體制機制改革的重要抓手之一, 不僅是基礎研究和應用研究融通發展的重要結合點,也是聚集高端創新資源、 提升原始創新能力、 開展產業技術研發、 加速科技成果轉化的重要載體。廣東作為新型研發機構的發源地, 通過地方立法、出臺創新政策、 制定管理制度等多角度、 全鏈條地營造了良好的政策環境, 為促進新型研發機構的健康發展、 提升組織機制優勢起到先鋒示范的作用。 隨著國家對新型研發機構的逐步重視, 各兄弟省份紛紛出臺一系列舉措推進本區域機構建設發展, 在國家整體性、 系統性推進新型研發機構建設的形勢下, 廣東也亟須復盤, 借鑒兄弟省份經驗做法, 在創新管理上繼續賦能, 引導新型研發機構可持續健康發展。

本文基于國家新型研發機構創新政策環境,選取北京、 上海、 江蘇三地(以下簡稱“三省市”),重點分析其建設新型研發機構的思路、 做法, 為廣東新型研發機構的高質量建設提出發展建議,以供相關決策參考。

1 國家出臺一系列創新政策支持新型研發機構建設

新型研發機構作為我國科技創新實踐探索的新產物, 國家層面通過出臺一系列創新政策, 引導新型研發機構建設發展。 在宏觀政策環境的引導下, 全國已有30 多個省區市結合本轄區特色,出臺“配套政策+創新舉措”, 包括開展新型研發機構認定、 給予多種形式的財政資金支持、 營造良好的創新環境、 建立人才激勵機制、 完善相關基礎配套設施、 優先開展相關領域的科研攻關項目等。

2 代表性省市新型研發機構的建設思路、 經驗做法

根據相關部門統計, 截至2021 年年底, 我國共有新型研發機構2 412 家, 其中廣東省有192家, 排名全國第四[1]。 相關調研顯示, 北京新型研發機構在研發投入強度、 承擔科研項目數量上優勢突出, 上海在服務企業數量上與廣東并列,江蘇在新型研發機構數量、 研發投入強度、 服務企業數量等指標上均名列前茅。 基于以上因素及三省市在國內的政治、 經濟地位, 特選取三省市作為代表性省市進行分析研究。

表1 國家支持新型研發機構的創新政策

2.1 北京——新型研發機構助力國際科技創新中心建設

為應對新的國際競爭形勢, 滿足國家重大戰略需求, 提升北京在科技強國建設中的關鍵地位和作用, 2017 年年底, 北京開始布局建設一系列新型研發機構。 2018 年1 月, 出臺《北京市支持建設世界一流新型研發機構實施辦法(試行)》作為推進新型研發機構建設的綱領性和規范性文件; 2021 年11月, 出臺《北京市“十四五”時期國際科技創新中心建設規劃》, 明確提出持續建設世界一流新型研發機構。 北京提出“五新”機制①“五新”機制是指新的運行體制、 新的財政支持政策、 新的績效評價機制、 新的知識產權激勵和新的固定資產管理方式。, 高標準建設新型研發機構, 相關工作受到國務院第八次大督查的表揚[2]。

2.1.1 高起點、 高定位, 聚焦國家戰略需求科學布局

北京作為全國科技資源最豐富的城市, 新型研發機構的設立普遍具有高起點、 高定位的特征,是搶占國際科技制高點的重要創新力量。 盡管各新型研發機構設立背景不同, 但均以引領科技發展、 創新體制機制為使命, 重點在數學、 生命科學等基礎研究領域, 以及新一代人工智能、 量子信息、 干細胞、 腦科學與類腦研究、 區塊鏈、 關鍵新材料等戰略前沿領域進行布局。

2.1.2 將打造國際一流作為考核標準

北京新型研發機構的建立和發展始終以國際一流為標準。 針對新型研發機構, 實行個性化合同管理制度, 在尊重科研規律基礎上看其是否能產出國際前沿的原創成果, 研發產出能否在國際同類科研機構中位居前列, 核心共性技術能否在國際上引領產業發展。

2.1.3 集聚國內外高水平創新人才

一是面向全球公開遴選科學家。 通過小同行推薦、 國際學術交流、 公開招聘等引進國際領軍人才、創新創業團隊, 且更加注重人才的研究能力、 創新魄力和學術影響力。 二是探索人才“雙聘”機制。 北京把新型研發機構建設作為高水平人才匯聚的平臺和抓手, 如北京智源人工智能研究院(以下簡稱“智源院”)吸納北京大學、 清華大學等專家學者, 實施“智源學者計劃”, 支持領軍科學家開展人工智能領域重大方向的基礎前沿研究。 三是重視青年后備人才培養。 建立“青年人才挑大梁”的人才發展模式,如智源院擁有40 多位38 歲以下的青年科學家[3]。

2.1.4 實施“放管服”改革

堅持支持政策要“活”, 服務保障要“實”。 進一步簡政放權, 賦予新型研發機構更大的科研自主權。一是建立科學家負責制, 將技術路線決策權和人財物支配權交給科學家, 充分激發創新活力。 二是實行“預算+負面清單”科研經費使用模式, 一方面根據新型研發機構類型和實際需求給予財政科技經費穩定支持, 另一方面實行負面清單管理, 采用總項目預算控制和風險防范設計、 公開經費執行情況等方式確?？蒲薪涃M使用“放得開、 管得住”。

2.1.5 大力推廣應用科技成果, 支撐產業經濟發展

北京新型研發機構通過成立科技成果轉化平臺、 建設產業生態聯盟, 積極推動產學研深度融合, 促進科技成果的行業應用和場景適配。 例如,智源院吸引社會資金牽頭成立智源創投基金, 專注于人工智能早期投資, 旨在為北京培育一批硬核人工智能技術創新企業; 北京量子信息科學研究院與百度在線網絡技術公司、 阿里巴巴(中國)有限公司等龍頭企業深度對接, 吸引社會資本設立量子信息研究與成果轉化基金, 引入專業化服務機構推進科技成果轉移轉化; 北京應用數學研究院基于區塊鏈技術建立適配場景, 解決數據交易難題, 具備較好的產業化前景[2]。

2.2 上?！δ軆群鸩截S富的新型科研組織

上海為進一步增強科技創新中心策源能力,在推進建設新型研發機構上不斷探索, 陸續成立了上海腦科學與類腦研究中心、 上海期智研究院、上海長三角技術創新研究院等一批新型研發機構,同時結合實踐不斷創新和完善新型研發機構的功能與內涵。

2.2.1 擴充新型研發機構的戰略力量體系

2019 年3 月, 上海頒布《關于進一步深化科技體制機制改革增強科技創新中心策源能力的意見》,要求發展各具特色的新型研發機構, 將各類圍繞戰略性新興產業和重點產業開展技術研發與成果轉化的組織納入新型研發機構戰略力量體系, 包括國家實驗室、 重點實驗室、 科技創新中心、 工程(技術)研究中心、 制造業創新中心、 企業技術中心、 外資研發中心、 研發與轉化功能型平臺、 科技部門認定的專業技術服務平臺、 國企開放式創新平臺、 協同創新中心等, 通過擴充新型研發機構的戰略力量體系, 讓更多的創新機構和平臺享受本轄區的創新政策, 開展更大范圍的科技成果轉化體制機制探索[4]。

2.2.2 全鏈條深化科技體制改革, 激發創新活力

上海為激發各類創新平臺創新活力, 大力實施科技體制機制改革: 一是推進研發與轉化功能型平臺建設, 支撐產業鏈創新和重大產品研發;二是深化上海產業技術研究院改革發展, 協調推進應用技術創新體系建設; 三是引導轉制院所強化行業共性技術研發與服務功能, 向科技研發服務集團發展; 四是選擇若干應用技術研發類科研事業單位, 通過引入社會資本、 員工持股等方式試點混合所有制改革; 五是對社會力量興辦新型研發機構給予同等政策支持, 其中從事戰略性前沿技術、 顛覆性技術等研發的, 可經“一事一議”后予以財政支持[5]。

2.2.3 分層分級推進新型研發機構建設

上海市科委等六部門聯合發布《關于促進新型研發機構創新發展的若干規定(試行)》, 強調按照公平普惠、 分層分級的原則推進各類新型研發機構的發展。 針對事業單位類新型研發機構, 堅持“放管服”的同時強調事業單位的公益性、 研發活動的公共性, 為政府給予持續性、 長期性的資助提供通道并保障合理性; 針對國有企業設立的新型研發機構, 實施國有企業非營利化, 打造適應創新發展需求的管理制度; 針對民辦非企業類新型研發機構, 將其中的國有資產份額由不超過總資產的1/3 放大至2/3; 開展特定機構的“一事一議”, 如上海長三角技術創新研究院, 實施“預算+負面清單”、 績效評價等新型管理模式; 針對社會自發組織的新型研發機構, 引導大型央企、 跨國企業、 本地科技領軍企業搭建公共技術平臺, 利用其專業優勢、 市場優勢和資源優勢為中小企業賦能, 構建起全鏈條的創新孵化體系[6]。

2.3 江蘇——以江蘇省產業技術研究院為主導打造技術創新網絡

江蘇的新型研發機構建設工作一直走在全國前列, 截至2023 年6 月底, 江蘇共有新型研發機構573 家, 在創新體制機制、 擴大機構自主權, 開展科研儀器托管、 運行績效獎補等方面開展了一系列探索[7]。 為推進新型研發機構建設, 江蘇對標德國弗勞恩霍夫應用研究院、 中國臺灣工業技術研究院等全力打造重大產業技術創新平臺——江蘇產業技術研究院(以下簡稱“江蘇產研院”), 截至2022 年年底, 江蘇產研院已在先進材料、 能源環保、 信息技術、 裝備制造以及生物醫藥等五大領域建設72 家新型研發機構, 累計轉化科技成果6 200 多項, 衍生孵化科技型企業1 200 多家[8]。

2.3.1 以政策、 資金等形式, 充分保障研究院的運行

江蘇產研院作為無行政級別的省屬事業單位,在建設經費上由省政府全額撥款每年5 億元專項資金支持。 江蘇產研院下設公司, 省財政給予公司一期資金3 億元, 主要用于專業研究所投資、 海外平臺投資、 引導基金投資等。 為全面支撐江蘇產研院發展, 2023 年6 月, 江蘇省人民政府發布《關于支持江蘇省產業技術研究院改革發展若干政策措施》,出臺十二條政策措施, 從成果轉化、 資金使用、 完善專項服務、 科技合作、 科研人員兼職、 “個性化”稅務服務等方面為江蘇產研院“松綁”、 賦能。

2.3.2 采用“一所兩制”“項目經理制”, 建立技術創新的市場導向機制

江蘇產研院為推進建設新型研發機構, 采用2種建設模式: 一是實行加盟制, 推進現有其他相關院所加盟江蘇產研院, 并按照要求進行“一所兩制”改造, 促進高校院所研究人員的創新成果向市場轉移轉化; 二是新建專業研究所實行項目經理制,以江蘇產研院為主導, 選拔國內外領軍人才任項目經理、 組建項目團隊, 新建專業研究所。 通過“合同科研”把研究所向市場提供技術轉讓、 投資、 服務所產生的現金流收益, 即技術轉化的實際價格, 作為考核指標, 以此決定研究所績效評價和財政資金支持額度, 促使專業研究所緊密圍繞市場需求開展技術研發。 這不僅能有效提升財政資金使用效率, 同時也有效提升了專業研究所的自我“造血”能力[9]。

2.3.3 建立全鏈條技術需求對接解決的產業化機制

自2018 年以來, 江蘇產研院與97 家細分行業龍頭企業共建聯合創新中心, 由江蘇產研院負責對企業相關人員進行技術培訓及指導, 并以研發解決技術難題中企業投入資金不低于80%為標準評判企業技術難題的真實性; 技術需求凝練完畢后, 江蘇產研院利用創新網絡對接全球創新資源尋找解決方案, 構建“江蘇產研院組織—集成創新平臺承擔—研究所、 企業、 高校參與”的協同攻關機制。 在重大產業化項目跨越技術創新“死亡之谷”環節, 采用“撥投結合”形式, 先以科技項目立項支持, 解決創業早期估值和研發資金需求難以確定、 項目融資市場失靈的問題; 在項目社會化融資階段, 則轉為充分利用市場機制來確定項目支持強度和獲利研發成果的收益[10]。

2.3.4 集聚海內外創新資源, 打造產業研發人才培養基地

一是打造海外創新資源網絡。 江蘇產研院通過設立海外孵化器、 與高校建立戰略合作關系、引進海外科研機構等形式集聚海外創新資源, 先后在硅谷、 波士頓、 多倫多、 倫敦等地設立海外孵化器, 與海外45 所高校建立戰略合作關系, 引進國際頂級研發公司等海外科研機構, 其中丹麥TOPSOE 公司、 荷蘭蘇科思公司已落戶蘇州[11]。二是建設江蘇產研院大學。 2019 年6 月, 江蘇產研院與江蘇省教育廳簽署全面戰略合作協議, 將產業需求和技術難題凝練成培養課題, 實行“雙導師制”, 依托專業研究所和江蘇龍頭企業, 與海內外高校聯合培養研究生, 采取校內校外“雙導師”、高校院所“雙學位”、 企業院所“雙激勵”等新機制,在科技創新、 人才培養、 科技成果轉化上率先突破, 推進實施“集萃研究員”“集萃博士”人才計劃。三是打通高等院校教師、 科研人員等到江蘇產研院兼職渠道, 支持科研人員攜帶科技成果到江蘇產研院進行技術開發和創辦衍生企業, 授權江蘇產研院組建自然科學研究系列高級職稱評審委員會, 支持建設綜合性博士后科研工作站, 省、 市人才計劃項目為江蘇產研院引進高層次人才建立專門渠道, 充分保障建立人才“蓄水池”。

3 廣東新型研發機構建設中面臨的問題

作為新型研發機構發源地的廣東, 在推進新型研發機構的建設中取得了顯著成效, 但在政策引導、 整體性建設、 體制機制完善、 支撐產業能力等方面還面臨一系列問題。

一是缺乏有針對性、 獲得感的創新政策。 廣東出臺了多項關于促進新型研發機構的政策, 但涉及的具體概念、 頂層設計、 功能定位等仍相對宏觀, 部分科技政策多是將過往政策進行歸納總結, 缺乏有針對性的突破; 在推進機構建設上,缺乏勤勉盡職、 容錯糾錯的指引機制, 部分機構在體制機制探索中存在較大顧慮。

二是缺乏分層分級的新型研發機構功能定位體系。 廣東新型研發機構包括高水平創新研究院、高水平新型研發機構及常規認定的新型研發機構等, 但尚未建立起整體性、 系統性的架構體系,各類機構的核心功能定位也未明確區分, 導致機構既從事前瞻性、 戰略性新興產業培育, 又開展產業共性技術開發、 公共技術服務、 科技型企業培育等, 從而表現出專業特色不突出, 區域產業對接能力不強的現象。

三是缺乏強有力的支撐管理。 一方面在財政專項上未有穩定的財政科技經費, 也未有結合機構需求的分層、 分級的財政資金支持, 同時也缺乏引導機構建設的績效獎補支持; 另一方面在引進機構建設上缺乏強有力的支撐團隊, 結合江蘇產研院建設模式, 機構在設立初期需要有專業的團隊協助其打通創新鏈、 產業鏈、 資金鏈, 推進機構快速成長。

4 三省市經驗對廣東新型研發機構高質量發展的啟示

4.1 系統性搭建廣東新型研發機構功能體系

建議廣東緊緊圍繞建設方需求, 科學設置新型研發機構功能定位。 以北京為例, 作為全國科技資源最豐富的城市, 專注國家戰略需求, 布局戰略前沿領域, 強調機構的創新能力對標國際一流; 上海除了培養戰略性、 前瞻性的新型研發機構, 更注重新型研發機構的系統性建設, 將各類致力于新興技術研發與成果轉化的平臺納入新型研發機構體系,并根據各類機構特點采取不同的支持方式[12]。

廣東可根據機構功能定位, 建設金字塔型新型研發機構體系, 其中塔尖為專注國家戰略需求,從事戰略性、 前沿技術研究的機構; 中間層為彌補產業技術供給, 從事區域性產業技術開發、 搭建科技成果轉移通道的機構; 塔基為從事特定技術領域, 以服務市場化需求為導向, 通過體制機制創新煥發活力的科研機構或以社會、 企業為主要投入力量, 具有一定科研攻關能力的行業共性服務平臺, 為科技型企業賦能, 推進創業孵化的機構。 通過系統性搭建新型研發機構功能體系,對于明確各類機構使命, 科學地配置資源、 合理布局機構建設, 形成有針對性的績效評價體系等均具有較好的促進作用。

4.2 結合新型研發機構功能定位采取精準的支持方式

北京為了支持科學家勇闖科技創新“無人區”,營造潛心研究的科研環境, 實行“預算+負面清單”的科研經費使用模式, 一方面給予相關機構穩定的財政科技經費支持, 另一方面實行“負面清單”管理, 采用總項目預算控制和風險防范設計等措施。 上海強調按照公平普惠、 分層分級的原則推進各類新型研發機構的發展, 對于不同建設方式、不同功能定位的機構采取不同的支持方式[13]。

建議廣東結合新型研發機構的功能定位、 建設需求給予精準支持。 其中, 針對專注國家戰略需求, 從事戰略性、 前沿技術研究的機構, 結合績效評價結果給予穩定持續的資金保障, 并參照江蘇產研院的有關做法, 在人才引培、 成果轉化、稅收減免、 科研人員兼職等方面給予相應的政策支持; 對于支撐地方產業發展、 提供區域性產業技術供給的機構, 根據產業類型, 如按照支撐傳統產業升級、 戰略性新興產業培育等進行分類,采用“分期穩定+地方聯合+科研項目揭榜攻關”的方式給予支持, 并圍繞區域產業賦能, 從地方產業支撐能力、 產業技術培育、 共性技術開發、 科技型企業培育能力等方面進行績效評價, 結合評價結果撥付資金; 對于社會自發組織建設的新型研發機構, 營造良好的氛圍, 通過競爭性項目引導機構搭建公共技術平臺、 開放創新資源, 利用自身專業優勢、 市場優勢和資源優勢為中小企業進行科技賦能[14]。

4.3 營造開明寬容、 持續優化體制機制創新的政策環境

從北京、 上海、 江蘇采用“放管服”、 創新管理機制、 支持機構改革發展等措施可以看出, 地方政府為鼓勵新型研發機構發展均采用機構自主管理、 政府保駕護航的模式。 以江蘇產研院為例,作為省級獨立預算單位, 不受省科技廳、 財政廳管理, 每年自己編制預算, 報相關部門備案, 無硬性預算要求, 且審計、 紀檢等監管部門均采取“負面清單”管理方式, 為江蘇產研院體制機制創新提供了便利。 從新型研發機構的成長規律看,一家以服務區域產業技術開發的機構, 真正能夠面向市場自我“造血”、 獲得成果轉化收益反哺,基本需要10 年時間[15], 但目前部分地方政府則希望2～3 年內能快速見到成效, 甚至計算機構當年的投入產出比, 這不僅不利于新型研發機構的長期發展, 也有悖于科技創新發展規律。 江蘇產研院的成功經驗充分證明了政府監管適當放松的重要性, 在具體的政策制定上應更具針對性, 出臺的政策要能真正增強機構的獲得感。 如《支持江蘇省產業技術研究院改革發展若干政策措施》中指出, 以股份或出資比例等形式給予個人獎勵時,獲獎人可暫不繳納個人所得稅; 對持有外國人永久居留身份證的外國人才來省產研院開展技術研發或創辦科技型企業的, 給予中國籍公民相應的同等待遇, 有針對性地切實解決機構在具體發展進程中遇到的難題[16]。 建議廣東進一步細化新型研發機構在體制機制上的發展瓶頸, 尋求更好的解決路徑。

4.4 打造人才集聚、 產學研深度融合、 省市聯動的協同創新體

新型研發機構開展科技創新服務是一個動態的過程, 不同的新型研發機構由于其對標產業領域、 攻關側重點、 階段內主攻任務目標的不同, 需配置的創新資源也不一樣, 因此, 需搭建一個科學、開放和靈活的系統架構, 在開展科研攻關時遵循科技發展的規律, 適時地調整、 配置資源, 這是新型研發機構保持組織生命力與活力的基礎[17]。 基于北京、 上海、 江蘇的經驗做法, 廣東搭建新型研發機構的協同創新體時建議做好以下幾點: 一是構建人才集聚高地, 通過建立開放的人才管理制度、 科學的人才遴選體系, 面向全球引進和培養最適合的人才; 二是實施產教融合, 通過與高校院所聯合培養,將產業需求和技術難題凝練成培養課題, 培養實戰型科技創新人才; 三是省市聯動建立專業服務新型研發機構的支撐機構, 圍繞著新型研發機構啟動期支持、 過程期績效評價、 政策兌現、 技術需求對接、海內外資源對接、 產業化應用場景對接等提供強有力的支持。