黑惡勢力破壞村民委員會選舉行為之規制
——以《刑法》與《反有組織犯罪法》銜接為切入點

姚毅奇，朱雯昕

黨的二十大報告指出，我國近年來的掃黑除惡專項斗爭已取得階段性成果，要堅持“夯實國家安全和社會穩定基層基礎”，以“建設更高水平的平安中國”。在為期三年（2018—2020 年）的掃黑除惡專項斗爭中，全國共打掉農村涉黑組織1289 個，農村涉惡犯罪集團4095 個，依法嚴懲“村霸”3727 名。①《掃黑除惡專項斗爭成績單來了！超4 萬人投案自首》，http：//society.people.com.cn/n1/2021/0330/c1008-32065357.html，訪問時間：2023 年8 月1 日。2021 年12 月，全國常態化掃黑除惡斗爭新聞發布會披露，全國各地在當年村（社區）“兩委”集中換屆過程中，②村“兩委”指村民委員會與村黨支部委員會，黨支部委員會選舉系支部黨員在內部進行選舉，如有違反者按照黨內法規處理。故黨支部委員會選舉的問題，不在本文破壞選舉罪的分析范圍。取消了9.3 萬名不符合條件人員的參選資格，把存在‘村霸’、涉黑涉惡等問題的人擋在門外。③《陳一新：常態化掃黑除惡第一年，“十件實事”取得豐碩戰果》，https：//www.mps.gov.cn/n2253534/n2253535/c8282740/content.html，訪問時間：2023 年8 月1 日。誠然，近年來掃黑除惡成果斐然，但從選舉資格的把關反映出，部分農村地區的黑惡勢力依然暗流涌動，④依據《中華人民共和國反有組織犯罪法》與最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關于辦理黑惡勢力犯罪案件若干問題的指導意見》的釋義，黑惡勢力指黑社會性質組織與惡勢力組織的統稱。黑惡勢力破壞選舉，篡奪、操控基層群眾性自治組織，極大地損害基層民主實踐，甚之危及農村基層政權的根基。⑤基層政權，嚴格意義上是指國家為實現其政治、經濟、文化職能而依法在基層行政區內設置國家機關及行使權力的統一體。農村基層政權，系鄉鎮人民代表大會和鄉鎮人民政府及其職能的統一體，在本文泛指鄉鎮人民政府及依法協助人民政府從事行政管理的基層群眾性自治組織即村民委員會。參見姚毅奇：《論黑社會性質犯罪附加刑之完善——以“反黑”司法實踐為視角》，載《犯罪研究》2009 年第5 期，第33 頁?！吨腥A人民共和國反有組織犯罪法》（以下簡稱為《反有組織犯罪法》）第4 條明確規定，反有組織犯罪工作應當堅持與加強基層組織建設相結合。然而，《中華人民共和國刑法》（以下簡稱為《刑法》）對黑惡勢力破壞村民委員會（以下簡稱為村委會）選舉行為規制乏力，現有罪名難以對此類行為作出科學規范的評價。隨著基層治理體系和治理能力現代化建設的持續推進以及掃黑除惡斗爭的常態化開展，確有必要完善相關刑事法律規范，以進行有效司法應對。

一、實證考察：黑惡勢力破壞村委會選舉行為的實踐樣態

黑惡勢力破壞村委會選舉在實踐中不乏典型案例，①實踐中，在閩南L 市基層法院辦理的5 件把持基層組織的涉黑案件中，有身為黑社會性質組織頭目的武館館長，在村委會選舉之日令其徒弟打手挨家挨戶進行“拜票”，當場填寫并收取選票；還有身為黑社會性質組織頭目的包工頭，在選舉之前故意僅將村落道路修建一半，并放出“如其當選村長將免費修路”的風聲，以此哄騙、蠱惑村民為其投票……另有浮保家、康健案，參見河南省焦作市中級人民法院（2020）豫08 刑再2 號刑事判決書；關和合、關松森案，《江門法院發布2018 年度十大典型案例之一：關和合、關松森等人犯敲詐勒索、聚眾擾亂社會秩序、職務侵占、詐騙案》，https：//www.pkulaw.com/pfnl/a6bdb3332ec0adc4b1692e4725f9d 38446c6915f92a697c9bdfb.html?keyword=關和合&way=listView，訪問時間：2023 年8 月1 日。如2018 年，福建省福清市林風、林德發等37 人重大涉黑案一度引發轟動，被告人通過破壞基層民主選舉篡奪基層群眾自治組織權力，為其違法犯罪活動披上“合法”面紗，背后有13 名黨員干部為其“撐傘”；②在該涉黑案中，林氏父子在村委會換屆之際，通過賄選、拉攏、宴請等方式籠絡人心，而且指使手下通過放火、砸窗戶、噴涂侮辱性語言等暴力方式，威脅、恐嚇不愿投票的村民，最終當選村委會主任。參見馬直辰：《福清市查處“林氏父子”系列案——深挖徹查黑惡“村霸”背后的“保護傘”》，載《中國紀檢監察》2018 年第14 期，第40 頁。再如在廣東省汕頭市謝培忠等組織、領導黑社會性質組織案中，被告人常年操縱村委會選舉，將多名黑社會組織成員安插進村兩委班子，使村基層組織淪為“黑窩”，并據此之便長期為走私集團提供保護，非法獲利超過1 億元，行賄300 多萬元。③參見廣東省高級人民法院（2019）粵刑終1473 號刑事裁定書。在此類案件中，黑惡勢力往往通過干預選舉活動、獲取村干部身份從而攫取村務資源，并與公職人員相互勾結，形成“以黑變紅”“以紅護黑”的犯罪循環。④陳磊：《中國農村政權組織涉黑化傾向及其遏制》，載《政法論壇》2014 年第2 期，第62 頁。由此可見，農村基層涉黑惡問題勢態嚴峻，保護村委會選舉秩序不受侵犯是反有組織犯罪工作需要加強關注的重點領域。

當前，《刑法》除第294 條組織、領導、參加黑社會性質組織罪外，并未在相關法條直接規定惡勢力有組織犯罪罪名，但是，這并不影響惡勢力構成有組織犯罪及受到刑事非難，以及對惡勢力組織成員“個罪”的處罰?！斗从薪M織犯罪法》第2 條明確指出，黑社會性質組織、惡勢力組織實施的犯罪，⑤根據《反有組織犯罪法》的規定，惡勢力組織是經常糾集在一起，以暴力、威脅或其他手段，在一定區域內多次實施違法犯罪活動，為非作惡，欺壓群眾，擾亂社會秩序、經濟秩序，造成較為惡劣的社會影響，但尚未形成黑社會性質組織的犯罪組織。與組織、領導、參加黑社會性質組織罪同屬于有組織犯罪，基于我國刑法目前罪名設置的現狀，可以認為有組織犯罪包括前述兩種類型——行為人“組織、領導、參加”黑社會性質組織的犯罪類型，側重強調相關行為具有召集、建構的色彩；黑社會性質組織與惡勢力組織實際參與的犯罪類型，側重強調相關行為是基于黑惡勢力組織以能動、作為形式而實施的犯罪，司法機關可以通過既有罪名對相關“個罪”行為作出評價，刑事司法實踐的做法確實如此。筆者在北大法寶“司法案例”數據庫以“黑惡勢力破壞村委會選舉”為關鍵詞進行全文檢索，共得到刑事案由的司法文書218 篇，⑥檢索截止時間為2023 年8 月1 日。去除不涉及破壞村委會選舉事實、不是黑惡勢力犯罪及重復案例135 篇，試對剩余83 篇有效樣本作實證分析如下：

（一）罪名評價：非因破壞村委會選舉而直接入罪

在涉及罪名方面，“黑惡勢力破壞村委會選舉”行為牽涉的犯罪類型繁多，最終被認定的罪名各異，有組織、領導、參加黑社會性質組織罪、尋釁滋事罪、聚眾斗毆罪、故意傷害罪、故意毀壞財物罪、敲詐勒索罪、強迫交易罪、開設賭場罪、非法占用農用地罪、非法轉讓、倒賣土地使用權罪等罪名，現對被認定數量排名前5 的罪名統計如下（見圖1）。

圖1：“黑惡勢力破壞村委會選舉”行為定罪情況統計

由圖可見，在人民法院認定的罪名中，尋釁滋事罪數量最多，但對相關裁判文書分析可知，之所以認定行為人構成尋釁滋事罪，往往是因為其實施了毆打、辱罵、在公共場所起哄鬧事等破壞社會秩序的行為，而非因破壞村委會選舉行為本身而最終定罪。諸如在被告人王海鋒尋釁滋事一審刑事判決書中，①參見北京市西城區人民法院（2019）京0102 刑初210 號刑事判決書。法院認定其構成尋釁滋事罪系伙同他人隨意毆打村民，情節惡劣，破壞了社會管理秩序。在沒有因破壞選舉妨礙到社會管理秩序的情形下，有法院將尋釁滋事事實與操縱村委會選舉違法事實進行分開描述，②參見山東省煙臺市萊山區人民法院（2019）魯0613 刑初237 號刑事判決書。認為二者是相互獨立的，此時破壞村委會選舉行為既沒有被尋釁滋事罪吸收，也沒有得到評價。

除了尋釁滋事罪，在涉黑犯罪的場合，組織、領導、參加黑社會性質組織罪與破壞村委會選舉行為有較高的關聯度。司法裁判一般將行為人破壞村委會選舉，獲取政治身份，進而掌控基層政權的行為放在組織、領導、參加黑社會性質組織罪的事實部分進行描述，還有將破壞村委會選舉，把持基層群眾性自治組織作為黑社會性質組織成型的標志之一，③參見廣東省高級人民法院（2019）粵刑終1473 號刑事裁定書、廣東省高級人民法院（2020）粵刑終272 號刑事裁定書。實質肯定破壞村委會選舉行為最終為組織、領導、參加黑社會性質組織罪所吸收。此外，若黑惡勢力采取暴力手段破壞選舉，致人輕傷的，才為故意傷害罪或尋釁滋事罪所規制。而敲詐勒索罪等罪名與破壞村委會選舉行為的直接關聯度較低，一般屬于破壞村委會選舉后牽連的其他“個罪”罪名。

綜上所述，司法實踐中，黑惡勢力破壞村委會選舉的行為，根據《反有組織犯罪法》規定，應當依法懲處，但在沒有涉及各級人民代表大會代表和國家機關領導人員選舉的場合，難以得到科學定性與全面評價，若是涉黑犯罪的，則一般被組織、領導、參加黑社會性質組織罪罪名吸收。

（二）行為模式：與破壞選舉罪的客觀要件高度類似

從行為模式來看，在83 份樣本中尤以賄選出現次數最多，共33 次；威脅、拉票等行為次之，分別為27 次、19 次；采用暴力、在選舉現場起哄鬧事擾亂選舉秩序、毀壞（搶奪）選舉箱等破壞村委會選舉分別有14 次、9 次、6 次；偽造選票行為最少，共2 次。其中，候選人采取賄選與暴力相結合的形式是選舉成功最高效的方式，①郎曉娟、邢熙、鄭風田：《農村選舉中的資源競爭與制度供給》，載《社會科學》2012 年第5 期，第34 頁。這與選舉過程中監督力量的缺失有關聯，從側面反映出黑惡勢力破壞村委會選舉存在懲治漏洞。

從統計結果可知，黑惡勢力破壞村委會選舉的客觀行為方式大致有暴力、威脅、賄賂、拉票、偽造選票、毀壞選票箱、在選舉現場起哄鬧事等幾類，這與《刑法》第256 條規定的破壞選舉罪的客觀要件，即以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報選舉票數等手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權和被選舉權高度類似。但是，按《刑法》“破壞選舉罪”罪名之規定，其遭受破壞的選舉對象僅限于各級人大代表和國家機關領導人員，并不包含選舉村委會組成人員，故而無法以該罪名對破壞村委會選舉行為進行規制。

在83 份裁判文書中，行為人被判處破壞選舉罪的僅有1 例。②參見浙江省溫州市中級人民法院（2019）浙03 刑終1818 號刑事裁定書。該案中，即使行為人多次采取威脅、恐嚇、滋擾、聚眾造勢等手段，干擾、破壞基層村委會選舉秩序，但是最終被判處本罪的原因是侵犯了“選舉各級人民代表大會代表和國家機關領導人員”的選舉秩序，而非因破壞村委會選舉直接入罪，從中暴露出破壞選舉的刑法規制存在盲區，無異于放縱違法犯罪行為的發生。

（三）組織特征：早期以惡勢力組織的破壞為主

在組織人數與組織形態方面，黑惡勢力犯罪的組織成員少則3 人，多達41 人。83 份樣本中涉惡組織有42 例，涉黑組織有41 例，二者基本持平。若將樣本中的組織人數劃分為“3-10”“11-20”“21-41”三個區間的話，組織成員數量尤以“3-10”人區間的最多，共計42 例，“11-20”人的次之，共計31 例；“21-41”人的最少，為10 例。在“3-10 人”區間中，涉黑組織共5 例，剩余37 例均為涉惡組織；在“11-20”人區間中，涉惡組織僅為5 例，剩余26 例為涉黑組織；而“21-41”人區間的10 例文書均為涉黑組織，如圖2所示：

圖2：“黑惡勢力破壞村委會選舉”組織人數與組織形態變化趨勢圖

分析折線圖可知，案件中涉黑組織的數量在三個區間經歷了“遞增—遞減”的變化，而涉惡組織從“3-10”到“11-20”區間的數量陡然下降，總體呈現遞減趨勢，這說明早期在組織人數較少時，以惡勢力組織的破壞為主，隨著人數的不斷增加，涉惡組織的違法性與潛在的社會危害性將持續升高，并向涉黑組織轉化。倘若對惡勢力“打早打小”，可避免其演化為黑社會性質組織。此外，在83 例裁判文書中，破壞村委會選舉的行為人不乏村委會主任、村黨支部書記及其他村干部等。與之相印證，有學者通過實證分析發現廣州市城中村黑惡勢力犯罪中村霸、操縱基層選舉等已經成為黑惡勢力犯罪的常態，“干部型村霸”通過合法或者非法手段獲取基層公共權力后，以此作為實施違法犯罪活動的籌碼。①閆雨：《廣州市城中村掃黑除惡中存在問題與對策探析》，載《政法學刊》2021 年第1 期，第53 頁。

二、黑惡勢力破壞村委會選舉行為評價失準的司法困境

實證研究反映出，對黑惡勢力破壞村委會選舉行為的刑法規制存在著不全面、不充分的問題，故難以對其進行科學評價，這不利于從源頭打擊基層的黑惡勢力犯罪。

（一）無法適用破壞選舉罪有損相關行為的司法治理效能

1.具備破壞選舉罪的社會危害性而難以此罪名規制

選舉權與被選舉權是我國公民的基本權利之一，民主選舉是實現人民當家作主的重要途徑。黑惡勢力破壞村委會選舉行為嚴重違背了村民選舉的真實意愿，使得村務權利和村務資源非法集結于黑惡勢力周圍，褫奪有能力、有才干的候選人奉獻鄉村的機會，損害了與破壞選舉罪法益同質的選舉權利，且具備此類犯罪的社會危害性。依據《反有組織犯罪法》第2 條的規定，黑惡勢力破壞村委會選舉行為涉嫌構成有組織犯罪，但因該行為不屬于破壞選舉罪罪狀列舉對象的范圍而無法以該罪名規制，《刑法》亦無其他罪名可以對其進行直接、全面的評價。

另外，黑惡勢力破壞村委會選舉行為具有衍生效應。根據實證分析，該行為所牽涉的罪名種類繁雜，大多是以破壞選舉為基礎，所牽連出來的“個罪”。諸如行為人干擾、操縱選舉，獲取村委會主任的身份之后，拉攏組織成員恣意進行轉讓、倒賣土地使用權、非法占用農地、非法采礦等犯罪活動，分別觸犯非法轉讓、倒賣土地使用權罪、非法占用農用地罪、非法采礦罪等“個罪”。②參見廣東省清遠市中級人民法院（2019）粵18 刑初41 號刑事判決書、云南省紅河哈尼族彝族自治州中級人民法院（2019）云25刑終246 號刑事判決書、北京市高級人民法院（2020）京刑終129 號刑事裁定書、廣東省高級人民法院（2020）粵刑終898 號刑事裁定書、福建省福州市中級人民法院（2019）閩01 刑終1401 號刑事判決書等。申言之，黑惡勢力破壞村委會選舉、把持基層政權之后，常常會衍生其他犯罪，包括通過腐蝕國家工作人員以為組織發展尋求“保護傘”，由此蔓延的輻射效應最終對基層政治生態造成巨大危害，愈發凸顯出前端以破壞選舉罪打擊的必要，同時，也顯露出刑事法律規制空白的實踐困窘。

2.掃黑除惡與基層“拍蠅”結合尚缺

基層自治組織選舉運行是否民主、規范，事關基層民主實踐、經濟發展與政權穩定。不可否認的是，現有破壞選舉罪的規定可以有效懲治通過賄選手段當選的人大代表與各地官員，有利于“打老虎”，但卻不利于基層“拍蠅”。中共中央、國務院發出的《關于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》與最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部印發的《關于辦理黑惡勢力犯罪案件若干問題的指導意見》都申明應加強打擊把持基層政權、操縱破壞基層換屆選舉的黑惡勢力。掃黑除惡專項斗爭目的是加強基層政權的安全性，而基層“拍蠅”是鞏固基層政權、凈化政治生態的重要一環。當前《刑法》對于破壞選舉罪的主體限定從某種意義上只顧及“打老虎”，卻忽略了基層“拍蠅”的法治需求與實踐邏輯，也忽視掃黑除惡對基層政權安全影響的評價。

3.行政處罰與刑事治理存在脫節

在規范性文件上，對破壞村委會選舉行為的責任承擔已有規定。例如，中共中央辦公廳、國務院辦公廳2002 年印發《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》（以下簡稱為《通知》），對破壞村委會選舉的行為按照情節劃分為三個幅度，要求“根據情節輕重分別給予查處”，并分別框定了行政責任、刑事責任不同位階的責任形態。行政法層面上，《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱為《治安管理處罰法》）第23 條規定“破壞依法進行的選舉秩序”可構成行政違法?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱為《村民委員會組織法》）第17 條規定，對于破壞選舉的，村民有權向人大、人民政府及其有關主管部門舉報，由鄉級或者縣級人民政府負責調查并依法處理。實際上，除了認定當選無效外，對其他違法問題的處理經常不了了之。由于對破壞村委會選舉，情節嚴重的行為無法以破壞選舉罪追究，故該《通知》中構建的處罰階梯對應的實體法根據并不全面，規范文件的隔閡造成了行政處罰與刑事治理的脫節，導致對此類行為長期處于規制乏力的境地。

（二）以尋釁滋事罪規制缺乏科學性與規范性

司法實踐中，對黑惡勢力破壞村委會選舉行為確有必要打擊的，常以尋釁滋事“口袋罪”作為兜底的評價，但以該罪名定性存在著不科學、不全面、不規范的問題，理由有二：一是尋釁滋事罪與破壞村委會選舉在客體、主觀動機與行為表現上都存在差異。尋釁滋事罪的客體存在雙重性，一般客體是社會秩序，具體客體是《刑法》第293 條列舉的四種尋釁滋事行為所對應的健康權、自由行動權、人格權、財產權和公共場所秩序，①陳興良：《尋釁滋事罪的法教義學形象：以起哄鬧事為中心展開》，載《中國法學》2015 年第3 期，第267 頁。而破壞村委會選舉的客體是村民的選舉權利和選舉秩序。在主觀動機上，尋釁滋事中行為人具有公然藐視社會秩序與公德的心態，往往出于逞強斗狠、耍威爭霸、發泄不滿、尋求刺激等主觀動機，②高銘暄、梁?。骸秾め呑淌伦锶舾梢呻y問題探討》，載《人民司法》2018 年第17 期，第59 頁。但破壞村委會選舉中行為人的主觀動機與目的則都是干擾、破壞選舉。此外，兩行為的客觀表現也不盡相同，故以尋釁滋事罪名對此定罪處罰，明顯缺乏針對性、科學性。二是，在某些情形之下，二者可能存在定罪的交叉或者重合。如在選舉現場隨意毆打、辱罵、恐嚇他人、起哄鬧事，導致選舉無法進行，造成公共場所秩序嚴重混亂。司法實踐以尋釁滋事定罪基本上都是行為存在重合的情形，此時破壞村委會選舉的整體行為被迫解構出與尋釁滋事交叉的一部分，為尋釁滋事罪所評價，但此種規制方式并不嚴密，因為入罪評價的并不是破壞村委會選舉行為本身，而是伴生的尋釁滋事行為。且此罪名無法評價賄選、偽造選舉文件、虛報選舉票數、欺騙、破壞選票箱等其他破壞選舉行為，而賄選卻是基層實踐中最普遍、最廣泛、最隱蔽、生命力最強的破壞手段。

（三）以組織、領導、參加黑社會性質組織罪規制存在局限

就涉黑犯罪而言，行為人常以破壞村委會選舉作為掌控村基層政權的開端，并逐步召集成員壯大組織勢力，進行一系列違法犯罪活動。故作為源頭的破壞村委會選舉行為常被組織、領導、參加黑社會性質組織罪所吸收。但問題在于，在黑社會性質組織中，組織成員的控制力、支配力，以及上命下從、統籌協調地實施違法犯罪活動是其首要特征，③葉燕培：《組織、領導、參加黑社會性質組織罪組織特征研究》，載《海峽法學》2021 年第2 期，第31 頁。除前述組織特征外，黑社會性質組織還具備穩定性、規模性、結構性等特征，因而尚未滿足黑社會性質組織條件的惡勢力組織無從以此罪名追究，而只得以普通個罪處罰。

與黑社會性質組織犯罪的固定性、長期性相比，惡勢力組織的犯罪存續時間較短，組織規模較小，④潘金貴、李國華：《我國惡勢力犯罪的基本特點及量刑與法律控制——以刑事判決書為樣本的實證分析》，載《西北民族大學學報（哲學社會科學版）》2019 年第5 期，第122 頁。成立條件較低，因此在農村和城郊結合部地區分布更為普遍。有關實證研究顯示，在運動式掃黑除惡的前期，司法機關認定的惡勢力案件呈現陡然增長，并數倍于黑社會性質組織案件的特點。⑤黃京平：《掃黑除惡歷史轉型的實體法標志——〈反有組織犯罪法〉中刑法規范的定位》，載《江西社會科學》2022 年第2 期，第60 頁。一些惡勢力組織行為的危害性與黑社會性質組織相差無幾，卻因惡勢力犯罪并非刑法概念而無法像處罰黑社會性質組織犯罪一樣對其進行規制。⑥利子平、薛力銘：《惡勢力入刑之合理性思考與具體設計探析》，載《河南社會科學》2021 年第12 期，第71 頁。申言之，組織、領導、參加黑社會性質組織罪只適用于涉黑犯罪，而在基層腐敗政權土壤上孕育出的大量惡勢力犯罪被忽略。

三、修改破壞選舉罪以規制黑惡勢力破壞選舉行為的法理依據

當現有罪名無法實現對黑惡勢力破壞村委會選舉的充分評價時，修改破壞選舉罪以實現對此行為的單獨規制便成為更全面、科學的手段?；诖?，有必要從犯罪本質、社會治理、《刑法》與《反有組織犯罪法》的協同三個層面對該行為的入罪必要性進行論證。

（一）犯罪社會危害性的本質要求

立法者未將破壞村委會選舉行為納入破壞選舉罪的規制范圍，定然有其考量，探究立法原意需回歸到規范誕生的時代背景。1997 年《刑法》制定時，基層群眾性自治組織選舉制度尚未成熟，其遭受黑惡勢力破壞所產生的社會危害性也尚不明顯，故立法者未將破壞基層群眾性自治組織的選舉含括在《刑法》第256條范圍之內。然而隨著村委會選舉制度運行成熟，有組織犯罪所具有的政治滲透力、非法控制力與強大的犯罪能量，①蔡軍：《我國懲治有組織犯罪的實踐困境與立法對策》，載《華東政法大學學報》2013 年第4 期，第34 頁。會產生極高的社會危害性。在歷時性和共時性的理解中，解釋者應在現實與規范的往返流轉中探求立法原意。②郭春鎮：《法律解釋的公共性》，載《中國法學》2023 年第1 期，第142 頁?！胺蓻Q非一成不變的，相反地，正如天空和海面因風浪而起變化一樣，法律也因情況和時運而變化?！雹踇德]黑格爾著：《法哲學原理》，商務印書館1979 年版，第7 頁。因此，需通過修改破壞選舉罪的法律條文，使之適應形勢發展的需要。

現代刑法學之父貝卡利亞曾指出：衡量犯罪的真正標尺即犯罪對社會的危害。④[意]貝卡利亞著：《論犯罪與刑罰》，中國大百科全書出版社1993 年版，第25 頁。根據《刑法》第13 條的規定，犯罪的最基本特征即行為具有一定的社會危害性，社會危害性的大小由行為手段、后果、侵犯的客體等因素決定。⑤高銘暄、馬克昌主編：《刑法學》，北京大學出版社2022 年版，第42~43 頁?？陀^而言，黑惡勢力破壞村委會選舉行為的社會危害性主要表征為對村民選舉權利、基層選舉秩序與國家選舉制度的嚴重侵害，衍生犯罪甚至可能侵犯國家、社會及個人利益。

其一，黑惡勢力破壞村委會選舉的行為侵犯了村民的選舉權利。村民選舉權與公民選舉權的兩種稱謂是農村居民所具有的相對于不同法律關系中的兩重身份，⑥唐鳴著：《村委會選舉法律問題研究》，中國社會科學出版社2004 年版，第92 頁。二者權利內容的實質相同，均屬公民基本權利，當其受到侵害之時法律應當提供保護與救濟。其二，與破壞選舉罪的保護法益相似，黑惡勢力破壞村委會選舉的行為擾亂了選舉秩序，侵害了國家選舉制度，法益侵害性已非行政法維護能力可及，故此時具有后置性的刑事規制手段應當啟動，提升對選舉秩序與選舉制度的保護位階。其三，與破壞選舉罪相比，黑惡勢力破壞村委會選舉為后續犯罪的衍生提供了平臺，具有特殊的波及效應與巨大的輻射能量，有的基層自治組織人員在黑惡勢力操縱之下當選，進而成為黑惡勢力的“代理人”，與被腐蝕的公職人員一起在基層各領域進行不正當的利益輸送，貪污賄賂等腐敗犯罪隨之產生，致使國家、社會、人民利益遭受嚴重損失。

（二）社會治理現代化的應然表達

社會治理是國家治理的重要方面，社會治理現代化是國家治理現代化的重要組成部分。⑦張文顯：《新時代中國社會治理的理論、制度和實踐創新》，載《法商研究》2020 年第2 期，第3~4 頁?！跋到y治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”作為中國特色社會治理模式的發展創新，其目標是構建和諧社會、建設平安中國。⑧張文顯：《新時代中國社會治理的理論、制度和實踐創新》，載《法商研究》2020 年第2 期，第17 頁。在建立《反有組織犯罪法》第3 條要求的“有組織犯罪預防治理體系”的過程中，源頭治理與依法治理的理念可以為規制黑惡勢力破壞村委會選舉行為、強化基層組織建設、促進社會治理現代化提供理論支撐。

首先，黑惡勢力常借助破壞村委會選舉作為組織壯大進而實施違法犯罪的開端，村委會選舉在一定程度上可影響黑惡勢力的發展走向，促使犯罪組織在一定區域或行業形成非法控制，故可將其視為后續涉黑涉惡犯罪的“源頭”。這就不難解釋，為何實踐中有法官將行為人破壞村委會選舉作為黑社會性質組織確立的標志之一。掃黑除惡源頭治理的根本在基層，①莫洪憲、羅建武：《掃黑除惡常態化研究——以<反有組織犯罪法>實施為重點》，載《中國人民公安大學學報（社會科學版）》2022年第2 期，第18 頁?；鶎又卫淼脑搭^又在于選舉。只有抓住這一矛盾的根源，將該行為納入破壞選舉罪的規制范圍予以前端打擊，使國家通過刑法提前干預社會治理，有效防控風險，②尹訓洋：《人類命運共同體語境下刑法立法觀的選擇與協調》，載《海峽法學》2022 年第4 期，第84 頁。才能實現對黑惡勢力的“打早打小”，③欒莉：《掃黑除惡“打早打小”刑事政策法律化研究》，載《公安學研究》2020 年第5 期，第44 頁。并預防后續違法犯罪的滋生。

其次，法治是國家治理體系和治理能力現代化的重要依托，④周佑勇：《推進國家治理現代化的法治邏輯》，載《法商研究》2020 年第4 期，第3 頁。社會治理現代化要求運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。⑤王華杰、薛忠義：《社會治理現代化：內涵、問題與出路》，載《中州學刊》2015 年第4 期，第68 頁。修改破壞選舉罪的法條罪狀，將黑惡勢力破壞村委會選舉行為納入規制范圍，表明國家通過依法治理彌補相關行為的懲治漏洞，改善當前破壞村委會選舉行為難以得到法律評價與規制的困境。這是對掃黑除惡實踐進程中法治需求的回應，提升了基層治理的法治化水平。

再者，隨著掃黑除惡常態化斗爭的開展，黑惡勢力犯罪將更加隱蔽，特別是在社會控制較薄弱的農村地區。由于村委會是鄉村權力網絡的紐結與農村各種勢力爭權奪利的“競技場”，⑥劉遠、汪雷：《破壞村委會選舉行為入罪論——刑事分析與立法建議》，載《云南大學學報（法學版）》2006 年第4 期，第73 頁。故其常屬于黑惡勢力首先爭奪的場域。相較于破壞鄉（鎮）的人大代表選舉，黑惡勢力破壞村委會選舉難度更低，收益更大，也更具有常態性，是未來破壞選舉罪所需防控的重點區域、重點對象。

（三）《刑法》與《反有組織犯罪法》協同的內在邏輯

《反有組織犯罪法》是我國“掃黑除惡”專項斗爭經驗的系統總結，其立法宗旨在于形成預防和懲治有組織犯罪多部門聯動和相互配合的機制。⑦牛忠志、王順安：《從刑事法學角度解析<反有組織犯罪法>》，載《山東社會科學》2022 年第10 期，第163 頁。就有組織犯罪的防治而言，《反有組織犯罪法》提供了專業的指引，對《刑法》進行了有力補充。

首先，《反有組織犯罪法》在貫徹積極預防刑法觀的立場之上，將目光聚焦于基層“兩委”建設中，不僅規定了有關部門應動員、依靠村民委員會、居民委員會開展反有組織犯罪工作，而且要求有關部門應對基層組織“兩委”候選人是否因犯有組織犯罪受過刑事處罰進行嚴格把關，以此形成了系統完備、多主體協同的基層“兩委”選舉資格審查機制，體現了掃黑除惡常態化綜合治理的特色。⑧莫洪憲、羅建武：《掃黑除惡常態化研究——以<反有組織犯罪法>實施為重點》，載《中國人民公安大學學報（社會科學版）》2022年第2 期，第23 頁。然而，當前《刑法》對黑惡勢力破壞村委會選舉行為無法給出客觀、嚴密的評價，顯然不利于候選人資格審查的全面性與系統性，從中反映出兩法尚需就此項制度的推進展開進一步協作。正如有學者所言：“基層群眾性自治組織換屆選舉中的聯審機制，如果不對有惡勢力團伙犯罪前科的候選人依照有關規定及時作出處理，就根本不能發揮預防和治理有組織犯罪的基本功能，也與防范和整治‘村霸’機制的功效不配套、相抵觸?！雹狳S京平：《掃黑除惡歷史轉型的實體法標志——〈反有組織犯罪法〉中刑法規范的定位》，載《江西社會科學》2022 年第2 期，第66 頁。

其次，法秩序統一要求排除諸規范之間的矛盾，避免法域之間做出相互矛盾、沖突的解釋。⑩王昭武：《法秩序統一性視野下違法判斷的相對性》，載《中外法學》2015 年第1 期，第173 頁?！斗从薪M織犯罪法》與《刑法》的銜接是法秩序統一立場上應對黑惡勢力犯罪的新方式，構成了多種規范協同共治的必要環節?？梢灶A見，隨著掃黑除惡斗爭的常態化開展，黑惡勢力破壞村委會選舉的行為方式將日趨隱蔽和復雜，操控、扶持代理人參選等行為將難以被發現、被查處。在此背景下，要充分利用好《刑法》與《反有組織犯罪法》相互補充、相互協同的關系?；鶎訉嵺`表明，霸痞勢力對選舉的干擾往往難以通過鄉村組織自行解決，需要一種法律或行政的強制力量的規范。①武中哲：《村民選舉制度的實踐過程及差異化后果——基于對LZ 市村民選舉的調查》，載《社會科學》2018 年第10 期，第75 頁。對破壞選舉罪進行修改，將黑惡勢力破壞村委會選舉納入規制范圍，可與審查“兩委”候選人是否因有組織犯罪受過刑事處罰的制度進行銜接，通過部門法協作使《反有組織犯罪法》“懲防并舉、標本兼治”的理念與配套制度更好“落地”，促使兩法實現更深層次的有機補充與內在協同。

再次，《反有組織犯罪法》第69 條規定了與有組織犯罪相銜接的治安違法行為，由此構筑了嚴密的治安規范體系，而且與規制有組織犯罪的刑法規范體系實現了調整領域更完備的無縫銜接。②黃京平：《掃黑除惡歷史轉型的實體法標志——〈反有組織犯罪法〉中刑法規范的定位》，載《江西社會科學》2022 年第2 期，第67 頁。在法律規范的指引之下，若破壞選舉罪得到修改完善，將形成“前置法—刑法”的違法性判斷模式——黑惡勢力破壞村委會選舉的行為，尚未達到犯罪標準的，屬于行政違法行為，由《治安管理處罰法》第23 條與《反有組織犯罪法》第69 條予以調整，唯有情節嚴重的，才構成破壞選舉罪。這可使涉黑惡組織違法與犯罪的界限更加明確，推動黑惡勢力破壞基層選舉行為實現理性、科學的犯罪化。

最后，眾多基層涉黑涉惡常與國家工作人員的腐敗密不可分，掃黑除惡的同時，一些“保護傘”“關系網”一同落網，③葉飛：《掃黑除惡中的“打虎拍蠅”——不斷推進掃黑除惡與反腐敗結合戰略向縱深發展》，載《上海法學研究》集刊2021 年第21卷，第222 頁。故《反有組織犯罪法》通過“國家工作人員涉有組織犯罪的處理”專章的規定加強了對公職人員的監督。把打擊基層黑惡勢力犯罪與基層“打虎拍蠅”有效結合，促進有組織犯罪與腐敗犯罪的協同治理，是銜接《刑法》與《反有組織犯罪法》所期實現的目標。黑惡勢力破壞村委會選舉的入罪，有助于在查處的過程中同步發現腐敗線索，拓寬對利益輸送、公權濫用、非法行使的發現渠道，④蔣凌申：《論監察體制改革中的紀法協同》，載《南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學）》2020 年第3 期，第112 頁。營造“打傘破網”與反腐倡廉的社會大環境，便于同時摧毀黑惡勢力與腐敗勢力，促進基層政權的安定性與腐敗治理的現代化。

四、黑惡勢力破壞村委會選舉行為的治理路徑

在立法論、解釋論、司法論三個維度之下完善黑惡勢力破壞村委會選舉行為的治理路徑，可以行之有效地嚴密刑事法網、填補刑事規制之缺漏。

（一）立法論視域：擴充破壞選舉罪的對象范圍

法律的修改是一項謹慎的工程，在尚未窮盡法律解釋路徑時，不能盲目啟動修法工作。鑒于“村民委員會、居民委員會組成人員”不得為“各級人民代表大會代表和國家機關領導人員”所擴張解釋，破解之道，唯有通過刑法修正案完善《刑法》破壞選舉罪的罪狀之內容，即可采用擴充選舉對象的方式，在“各級人民代表大會代表和國家機關領導人員”后新增“村民委員會、居民委員會組成人員”。如此一來，破壞基層群眾性自治組織選舉的行為將被直接納入破壞選舉罪的打擊范疇，黑惡勢力破壞村委會選舉的行為可得到《刑法》直接的、充分的評價，并在法秩序統一的立場上與《反有組織犯罪法》實現了有序銜接與嚴密配合。

（二）解釋論視角：對“情節嚴重”的認定需兼顧形式判斷與實質判斷

“情節嚴重”是黑惡勢力破壞村委會選舉行為入罪的標準。如系“情節較輕”的，按照《反有組織犯罪法》《治安管理處罰法》與《村民委員會組織法》等相關規定處理即可。至于是否屬“情節嚴重”，則應綜合全案的案件事實，結合主體、客觀危害結果、行為本身的危險情態、行為人主觀惡性和人身危險性等要素，①林貴文、蔡國慶：《高空拋物罪的限縮適用》，載《海峽法學》2022 年第4 期，第51 頁。多方面對犯罪的全部要素進行兼顧形式與實質的充分評判。

首先，遵循形式判斷是指破壞選舉的行為需符合《刑法》規定的暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報選舉票數等犯罪行為方式，在外觀上滿足具體的犯罪構成要素，這是罪刑法定原則的要求。其次，在實質層面，由于破壞選舉發生的具體情境不同，同一行為給法益造成的侵害也具有差異，造成的影響力大小也不同，故對“情節嚴重”的實質判斷應依據行為的社會危害性與行為人的人身危險性對破壞程度進行綜合考量，破壞程度應達到切實損害村民選舉權的行使，致使選舉工作無法正常進行且選舉結果受到嚴重的不正當干擾之程度。具體可以表現為行為嚴重侵犯村民參與選舉的權利，致使多數選民或者代表不能行使選舉權與被選舉權；或致使選舉結果嚴重違背民意；或致使國家機關與基層群眾自治組織的工作不能正常運轉；或破壞選舉在相關區域內造成嚴重不良影響；或多次實施破壞基層選舉行為，拒不認罪悔罪，持續侵犯基層民主實踐等。概言之，破壞選舉罪“情節嚴重”要求行為社會危害性的“質”與“量”均已達到應受刑罰處罰的門檻、行為人的人身危險性已經觸發刑罰懲治與預防的治理機制。

（三）司法論視角：破壞選舉罪與其他罪名的想象競合與數罪并罰

破壞選舉罪經常與其他犯罪活動密切關聯，在對黑惡勢力破壞村委會選舉行為本身進行打擊的同時，應當注意對其他犯罪的有效評價。若破壞選舉的行為同時觸犯其他罪名，則構成刑法理論中想象競合的場景，此時應當采取擇一重罪進行處罰的判罰方式，未必對行為人以破壞選舉罪予以非難。例如，以暴力手段破壞選舉致人重傷的，破壞選舉的手段本身造成的損害程度已經難以為該罪名本身所容許的范圍，遂應“按照故意傷害罪的法定刑處罰”。②張明楷著：《刑法學》，法律出版社2021 年版，第1208 頁。

另外，若黑惡勢力在破壞村委會選舉后，利用控制與分配村務資源的優勢地位實施其他犯罪，就不再屬于行為人基于不同罪過實施一個行為的情形，也即無法適用想象競合擇一重的判罰路徑，而應當根據其構成的具體罪名，對其實施的多個犯罪行為分別評價予以并罰，從而實現刑事法網的嚴密與周延。

五、余論

由于城市社區居民委員會亦屬基層群眾自治組織，故對破壞居民委員會選舉，情節嚴重的行為，也具有認定為破壞選舉罪的討論空間。同時，若公職人員作為黑惡勢力的“保護傘”，惡意擾亂破壞基層自治組織選舉，情節嚴重的，也應以破壞選舉罪予以認定，從而實現處罰的“全覆蓋”。為徹底地消弭黑惡勢力破壞基層群眾自治組織選舉的現象，推進基層掃黑除惡斗爭的常態化，應當持續以法治思維和法治方式強化基層治理，并把懲治黑惡勢力犯罪與“打傘破網”一體推進，持之以恒、堅定不移打擊黑惡勢力及其保護傘，以期發揮刑法維護社會安定和保障人權之機能，③[日]川口浩一：《新型冠狀病毒與刑法——基于德日刑法的比較研究》，陳俊秀、夏杉青譯，載《海峽法學》2023 年第1 期，第110 頁。讓城鄉更安寧、群眾更安樂。④習近平著：《習近平著作選讀（第二卷）》，人民出版社2023 年版，第385 頁。