地方政府土地財政程序化改革法律規制
——基于經濟高質量發展視角

侯 澤

（新疆財經大學 法學院，新疆 烏魯木齊 830012）

一、土地財政的法律基礎

（一）土地財政的歷史演進

如今在各個地方盛行的“土地財政”①起源于我國1994年的分稅制改革，國有土地出讓金成為地方政府的一項固定收入，其屬于公共預算外的收入，全部歸地方政府所有。自此，存在資金缺口的地方政府便發展出了以土地出讓金為核心的“土地財政”。

2006 年國務院發布了《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發〔2006〕100 號），指出土地出讓收入由財政部門負責征收管理，可以由國土資源部門負責具體征收。土地出讓合同由競買人與國土資源部門簽訂，其土地出讓收入要全部繳納進地方國庫，納入地方政府基金預算管理，支出也是由地方政府基金預算進行。最后是由國土資源部門與財政部門確認后為競買人發放土地使用證。本次的改變仍然沒有動搖土地出讓金的歸屬問題，地方的土地出讓收入仍由地方政府所有，只是改變了土地出讓收入流入國庫的流程，并未實質影響中央與地方的財權[1]。

2021 年5 月21 日，財政部、自然資源部、稅務總局、人民銀行聯合發布了《關于將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》（財綜〔2021〕19號），提出國有土地使用權出讓收入由稅務部門負責征收和征繳入庫。從原來的國土資源部門改為稅務部門使得國有土地使用權出讓收入的監管更為方便、直接。中央對于土地出讓金的歸屬問題并未作出實質性改變，仍然劃歸地方政府所有。但針對“土地財政”已經開始在程序上對土地出讓金的征收入庫進行了限制。

2021 年9 月1 日，最新修訂的《中華人民共和國土地管理法實施條例》（國務院令第743 號）正式施行，規定除依法可以采取協議方式外，應當采取招標、拍賣、掛牌等競爭性方式確定土地使用者，首次從行政法規層面確立了掛牌出讓方式的法律地位。

（二）土地制度的法律淵源

1982年《中華人民共和國憲法》對土地的所有權作出規定，城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有②。該條文是我國土地制度的基礎，也是后續地方政府得以實施“土地財政”的基礎，確認土地的所有權歸屬問題是一切土地制度的開端。

1988 年《中華人民共和國土地管理法》繼《中華人民共和國憲法》之后，又對土地使用制度作出了細化規定，國家依法實行國有土地有償使用制度，但是國家在法律規定的范圍內劃撥國有土地使用權的除外③。同時明確了土地所有權除了國家以外的第二個所有者為農民集體，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。

1990 年國務院接連發布了《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（國務院令第55 號）和《外商投資成片開發經營土地暫行辦法》（國務院令第56 號），不僅對城鎮國有土地的有償出讓、轉讓作出了規范明確的法律規定，也對外商開發經營成片土地的條件作出了相應的規定。這兩部行政法規的頒布標志著我國土地市場開始有明確的法律規范，土地市場開始興起。

1994年《中華人民共和國城市房地產管理法》誕生，規定了國家依法實行國有土地有償、有限期使用制度。此規定也使得土地資源配置方式不再只有行政配置一種，還增加了市場配置的方式[2]。市場配置土地資源的方式使得整體的靈活度更高，可以形成更加協調、有效的土地資源配置格局。

（三）地方政府的財政事權

《中華人民共和國憲法》第107條對地方政府的事權作出了原則性規定，地方各級政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、計劃生育等行政工作。本條文對地方政府的事權規定中包含了財政事權，即地方政府的財政事權已經由憲法作出了原則性規定。2018年國務院辦公廳發布了《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》（國辦發〔2018〕6 號），內容規定中央與地方財政事權和支出責任劃分，根據事權屬性劃分為中央財政事權、地方財政事權或中央與地方共同財政事權。又將財政事權進行了細化，對中央財政事權和地方財政事權進行了規范。而地方財政事權往往涵蓋在地方政府的權力清單中，多存在于行政給付的事項下，如土地流轉、土地收交、土地整理墾復項目等[3]。正是這些散落的財政事權最終賦予了地方政府“土地財政”的可能。

關于地方政府財政事權的規范規定，我國現行的《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）對地方政府的收支行為進行了明確規范，有助于限制政府事權劃分及收支責任的隨意性，降低財政事權和收支責任配置的偶然性和不確定性[4]。但同時《預算法》也存在著諸多問題：具體的分稅制并未詳細規定，具體規定由國務院來頒布和施行，容易出現中央政府的宏觀調控與地方實際情況不符的問題[5]；地方政府在施行“土地財政”時，可通過設立投融資公司來繞開《預算法》的部分限制。以上問題暴露出了《預算法》對地方政府財政行為的規制存在不足，地方政府的財政事權需要更加完善的法律來規范和明確。

二、土地財政的現狀及負面影響

“土地財政”自2001 年的稅改以來與地方政府的公共預算收入相比其比重正逐步上升，成為了各地政府的第二財政，包括國有土地使用權出讓收入以及與土地使用和開發有關的各種稅收收入。其中完全歸地方政府的是土地增值稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、契稅和房產稅，以2021年為例這五類稅收共計20793 億元，占地方公共預算收入的19%。而其中的另一類稅收中，國內增值稅約有四成歸地方政府所有，企業所得稅有近四成歸地方政府所有，共占地方公共預算收入的36%。同時，國有土地使用權出讓收入屬于預算外收入，2021 年的國有土地使用權收入為87051億元，也即“土地財政”的總收入相當于地方公共預算收入的89%[6]。由于2016年以前數據分類不同，故筆者只將2016年至2022年“土地財政”占地方公共預算收入的占比匯總成表（見表1）。

表1 2016年-2022年“土地財政”占地方公共預算收入比例

各地方政府實施“土地財政”的目的有兩個：一是靠賣地賺錢獲得收益；二是吸引工商業經營活動。而地方政府的這兩個目的又是互相矛盾的，如果想要實現第一個目的，即賣地賺錢獲得最大收益，那勢必會拉升該地區的全部地價，當地價升高到一定程度時，高昂的地價會將具有潛力的中小型企業嚇退，導致該地區的商業活動缺乏市場活力，難以實現地方政府的第二個目的。而吸引工商業經營活動是一個城市發展的未來，所以地方政府大都以第二個目的吸引工商業經營活動為優先，為了保證其第二個目的的實現會調整地價，維持工業用地價格穩定，商業用地價格緩速增長，住宅用地價格快速增長。故在實施“土地財政”的過程中會產生一系列的問題。

（一）地方政府對土地財政的依賴

因為“土地財政”會給地方政府帶來巨量的資金供給，所以其所帶來的影響對政府內部乃至整個地方都是深遠重大的。從微觀上看，土地出讓金在地方政府中的支柱地位將會持續攀升，雖然在2021年對土地出讓金制度進行了部分調整，由稅務部門征收，但是這并不會改變地方政府對于土地出讓金的依賴，其收支數額和結構并不會發生明顯改變。同時，想要在通貨膨脹不斷上漲中做到工業用地價格相對穩定，各地政府的補貼大多都放在了工業用地上，促進了當地制造業的迅猛發展。對于住宅用地卻鮮有補貼，伴隨著各個城市工業化和商業化的不斷發展，大量人口涌入經濟發達的城市，進一步加重工業用地和住宅用地之間的價格差異，使城市容量與城市人口無法達到相對平衡。這對于目前所倡導的城市集聚化存在一定的影響，同時也是造成目前城市住宅房價居高不下的部分原因。從宏觀上看，如果繼續任由地方政府以“土地財政”作為政府經濟的主要支柱，會造成土地市場效率的嚴重下滑[7]。長期如此會造成人口與土地使用率的失衡，對于經濟增長快速、人口不斷流入的城市面臨的是高增速人口與緩增速土地使用率之間的矛盾，對于經濟增長緩慢、人口不斷流出的城市面臨的是過高的人口流失與過低的土地使用率之間的矛盾。

目前，“土地財政”帶來的問題是土地市場較為封閉，人口與土地不適配問題較為突出。如果能夠建立一個全國性的跨區域建設用地、耕地指標市場交易機制，就能夠很好提升土地資源的配置效率[8]。而想要做到完善土地要素市場化配置，打破壁壘，建造一個統一的建設用地市場就不得不對地方政府的經濟支柱“土地財政”進行整改。

（二）投資型政府向服務型政府轉型乏力

自1994年“分稅制”改革以后，地方政府的財權與事權、收入與支出開始出現了明顯不相匹配的情況。上級政府有資金，下級政府缺乏資金，但下級政府卻承擔著大量的行政事務。雖然中央政府對地方政府實施了轉移支付策略來緩解地方政府財政的壓力，但仍然不能補足地方政府的財政缺口，大量的資金還需要地方政府自行籌集[9]。

2021年以前對地方政府行政長官的考核大部分是以當地的GDP 作為官員升遷績效的考核依據，且行政長官會頻繁在多地進行調任，停留在一地的任期較短，所以會促使很多項目大干快干。地產投資、旅游業投資、基礎建設投資是需要長期建設的項目，但卻是能夠快速增長官員政績的項目，也是地方政府十分青睞的項目?！巴恋刎斦北闩c這些項目牢牢綁在了一起，而著重于投資這些項目會使政府轉型更加困難，若沒有其他政策引導很容易使地方政府陷入惡性循環之中，造成重企業輕民生的現象。

（三）財政風險加重

地方政府的收入支柱過于單一，當市場發生劇烈波動，這種單一的收入結構會瞬間支離破碎。雖然房地產市場發生劇烈波動的可能性較小，但是一旦發生對于各地政府將會是巨額的債務負擔。土地資源是有限的，不斷用賣新地的資金去彌補地方政府的資金缺口，當出現需求減少、經濟下行，便會影響整條產業鏈，從而也會影響政府的財政情況[10]。

同時，地方政府為了避開預算法，其政府投資行為會以設立投融資平臺的方式開展活動，這種方式會吸納大量社會資金加大經濟體量，但也無形中增加了財政風險。且地方政府內的部分官員會為了追求升職業績，開展投融資活動進行大量非必要乃至重復的基礎建設。這些重復的基礎建設會擴寬城市邊界，其導致的結果是土地資源的浪費和人口密度的下降，最終限制地方經濟發展。而投融資平臺的資金主要來源于銀行的長期貸款，也就導致了政府資金的風險集中程度更高。由于基礎建設項目具有高投入、回報周期過長的特征，在資金回籠時會產生一定風險，引發債務危機[11]。

三、土地財政的規制方向

（一）適配經濟高質量發展格局

由于地方政府一方面給予工業用地特殊優惠和相關補貼，另一方面又對商住用地抬價出售，導致工業用地的資源大大擠占了城市商住用地的資源，從而引發土地資源的錯配[12]。這種資源錯配的最終結果是資源的低效利用，進而會對經濟高質量發展產生抑制作用。根據財政部數據統計，2021 年國有土地使用權出讓收入同比增長3.5%④。從數據中可以看出國有土地使用權的出讓收入目前仍是地方政府的收入支柱，地方政府的收入結構仍呈現出不均衡的現象。

我國經濟高質量發展的戰略思路包括三點：一是提高效率；二是優化經濟結構；三是培育新動力[13]。從“土地財政”與經濟高質量發展的適配角度而言，地方政府的著力點主要在優化區域結構和優化城鄉結構兩個方面。地方區域要以功能劃分為開發區、農業區和城市區，無論是優化區域結構還是優化城鄉結構都要充分發揮產業集群效應和城市集聚效應，不斷激發地方政府的內生動力。

降低國有土地使用權出讓收入的增長，增加企業所得稅和增值稅在地方公共預算中的占比，是幫助地方政府擺脫“土地財政”依賴、實現經濟高質量發展的有效方式。從經濟高速發展到高質量發展，從短期利益到長遠利益，需要糾正地方政府的短視問題。高質量發展需要的不是短期的GDP增長，而是符合民生、適合長久發展的結構布局、產業布局、城市布局。相比于依靠土地出讓金，增強納稅人的經濟實力是更適合高質量發展背景下政府應當選擇的優良路徑。地方政府的財政策略應將重心轉移到城市規劃和潛力企業的扶持上，并逐漸降低國有土地使用權出讓收入的增長，以保證地方經濟穩步向高質量發展邁進。

（二）塑造長期政績考核體系

官員的晉升與當地的經濟狀況緊密相連，當地的GDP 增長越快越高，地方政府官員晉升的機會也就越大，這就大大增加了地方政府官員為了提升自身職位而過多關注GDP 增長的問題。有學者指出，官員晉升的激勵已經對經濟持續發展造成了負面影響[14]。同時，有研究指出，地方官員在晉升過程中會不斷加大投資力度，以增強經濟增長幅度[15]。由此導致的一系列后果是政府重績效而輕民生，“土地財政”持續盛行?？梢钥闯?，地方官員的晉升動力推動著政府對績效類工程的投資，以獲取足夠多的政績完成晉升。

面對問題要追根溯源，在地方經濟發展中也要追根溯源，把握源頭治理，理清發展脈絡。官員晉升作為地方政府發展經濟的主要目的和動力，需要有針對性地進行頭部改革，僅僅對土地出讓金和與土地開發使用的各種稅費進行改革還尚不能改善“土地財政”所引發的一系列問題。應當重視官員政績考核制度這一源頭，才能有效解決“土地財政”帶來的諸多負面問題。整體思路如下。

一是將官員的政績考核與高質量發展的指標體系、政策體系、標準體系、統計體系、綜合績效評價體系相結合[16]。在推動高質量發展的過程中，突出考核官員供給側結構性改革實效，杜絕“唯成績論”的單一考核模式，建立起全面、合理、綜合性的考核模式。

二是增加政府官員終身責任制。參考《最高人民法院關于完善人民法院司法責任制的若干意見》中的法官終身責任制，對政府官員曾參與處理過的行政事項，實行行政官員終身責任制，可有效避免地方政府屢次出現的“短視”問題。

三是建立起政府基層工作人員的考核升職制度。讓基層工作人員、基層干部都有明確的升職考核標準，具有升職機會。讓領導班子以外的基層工作者也有機會成為領導班子內的成員，提升政府內部活力，增強政府內部競爭力。

（三）借鑒無“土地財政”的發展模式

在國際社會中，一些國家采用的是無“土地財政”的發展模式，例如新加坡。新加坡拒絕采用“土地財政”的方式增加政府財政收入，其財政收入主要依靠個人所得稅和企業所得稅。據新加坡財政部2021 年的數據，個人所得稅和企業所得稅占新加坡總財政收入的39.6%，共計303.4億美元⑤。我國稅收結構與稅收收入占GDP 比重與新加坡多有相似之處，故新加坡的例子具有在我國部分省市進行試點施行的可能性。新加坡采用無“土地財政”模式為其帶來的好處主要有兩點：一是房價符合當地社會購買力，新加坡一套普通住房的平均價格是家庭年收入的4-5 倍，使得青年一代也具有購房能力，有利于青年人的發展[17]；二是財政支出更加精打細算，基礎設施建設具有精細化、人性化等特點，避免了無效支出與重復支出。

對于新加坡的無“土地財政”發展模式，中國能否借鑒成為自身的發展路徑目前尚存在諸多困難。首先，地方政府的“土地財政”已經與地方經濟牢牢嵌套，直接取消“土地財政”會令地方經濟迅速坍塌，對民生也會造成沉重打擊。其次，由于此前地方政府大興投資基礎建設，產生了部分浪費現象，地方國庫空虛，地方政府也負債累累。綜合上述困難，對于盛行“土地財政”到無“土地財政”的發展模式需要對涉及“土地財政”的相關制度進行長期的程序化改革并用法律加以規制，才能最終達成經濟高質量發展的目標。

綜上，土地由于是有限資源，若不加以規制施行“土地財政”終將導致資源枯竭。但若將“土地財政”引向正確的路徑，則會增加其可持續發展的可能性，延緩土地資源的枯竭。

四、土地財政的程序化法律規制路徑

基于此前所論述的關于“土地財政”存在的問題，僅通過對財政收支、土地出讓金等進行權力限制難以有效解決目前出現的問題，也難以讓“土地財政”步入新的發展路徑。針對“土地財政”的法律規制，需要從其源頭官員政績考核制度開始，順其脈絡，使其與財政收支制度、土地出讓金制度相互貫通，完成“三位一體”的法律規制程序化?！叭灰惑w”法律規制程序化的最大意義在于可從根本上有效抑制地方政府對于“土地財政”的實施，同時還可逐漸淡化“土地財政”帶來的負面效應。

（一）官員政績考核程序化

2020 年中共中央組織部發布了《關于改進推動高質量發展的政績考核的通知》（下稱通知），該通知要求聚焦推動高質量發展優化政績考核內容指標，突出考核服務高質量發展特別是深化“放管服”改革、優化營商環境、提供優質公共服務等的實際成效。通知對于2019 年中共中央辦公廳印發的《黨政領導干部考核工作條例》作出了進一步指導，各地方政府也紛紛推出了地方的高質量發展年度綜合績效評價。但各地政府推出的綜合績效評價參差不齊，有些地方政府仍以現代產業發展指數作為考核的核心指標，對于考核過程中存在的以GDP 增長幅度作為第一考評標準的事情仍有出現。在新冠疫情期間，地方政府以疫苗接種率作為績效評價的一部分，部分地區政府因為完成不了政績目標從其他地區借人完成疫苗接種率的政績目標，甚至采取強制手段迫使基層公務員完成疫苗接種的政績目標。以上情況表明，地方政府的綜合績效評價和實際操作過程中仍然存在不科學、不合理的問題。

針對以上問題，筆者建議官員政績考核制度應當由全國人民代表大會通過法律加以規定，并通過行政法規、黨內法規及政府文件等進行補充細化，同時規定政府官員終身責任制及相關免責制以保證投資型政府向服務型政府的轉變。理由如下：一是憲法規定政府是由人民選出的⑥，若地方政府的領導班子只是通過政府內部的政績考核標準晉升選拔而來，相當于政府自己選拔自己，恐與憲法規定的初衷相悖，政府官員的政績考核與晉升也應當由人民代表大會通過法律進行總括性規定。二是政府官員終身責任制也即行政決策終身責任追究制，包括政治責任、黨紀責任、行政責任、刑事責任和國家賠償的追償責任等[18]。官員終身責任的威懾力主要通過強化內部行政責任和政治責任的追究來體現[19]。規定政府官員終身責任制有助于破除政府投資的隨意性，增強城市發展的穩定性，提高應對重大風險的安全性。三是規定相關免責制是對于終身責任制的補充。增強問責與容錯評價標準的清晰性，提高問責與容錯的精準化程度，容錯體現了在經濟高質量發展下的全面深化改革和推進國家治理現代化對于責任擔當的政治要求[20]。避免官員因懼怕承擔責任而畏手畏腳，充分激發地方政府活力，進行理論創新和實踐創新。

（二）財政收支程序化

“土地財政”最初施行是由于分稅制導致地方政府的財政收支不足，其主要原因是由于事權與財權的不匹配造成的[21]。為解決事權與財權的不匹配，有學者認為需要對財政收支進行法治化，制定專門的《財政收支劃分法》[22]。對此，筆者也持贊同意見。按照目前我國的財政法律體系，在財政體系的主干中的《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國審計法》以及《中華人民共和國會計法》不足以支撐整個財政體系，還需要《財政收支劃分法》《非稅收入法》《轉移支付法》等。

對于上述制定新法的建議，雖然中央政府及各部委給出了回應，制定了相關的部門規章，但其法律位階較低，難以承擔支撐財政體系的重任。同時，非稅收入、政府性基金、國有資本經營收入、政府公債都因缺乏明確、完善的法律制度框架而導致這些財政收入缺乏嚴格的監管，產生混亂[23]。對于以上的非稅收入、政府性基金等，需要有一套完善的法律制度框架來進行規制，不能只由行政法規乃至部門規章進行約束，還需要有高位階的法律進行總體規范。財政收支要以法治為基礎，而財政收支作為國家基礎必須通過全國人民代表大會制定法律進行規范，堅持法定職責必須為、法無授權不可為的原則[24]。

想要對財政收支制度程序化，一套完備的法律規范框架是程序化的基礎。同時，財政收支涉及財政收入和財政支出。對于財政收入的程序化有兩點：一是完善地方稅務體系和非稅收入體系，強化地方政府收入能力；二是建立財權、事權相匹配的財稅體制。關于稅務體系，需要“簡化擴收”，合并重復稅種，簡化稅收程序，增加房產稅等部分稅收比例，擴增如環境保護稅等稅種。關于非稅收入體系，需要中央政府建立統一指標，實行全國統一的非稅收入體系，對于部分財政收入明顯不足的地區可以由中央政府進行轉移支付以平衡地方差距。在建立財權、事權相匹配的財稅體制方面，賦予基層政府土地審批權，中央上收支出責任，增加中央和地方共享稅中地方的分成比例，實現各級政府土地財政、土地事權、土地審批權的平衡[25]。

財政收入塑造了“土地財政”，而財政支出成就了“土地財政”。財政支出長期以來伴隨著三個亟待解決的問題：一是隨意性問題，二是重復性問題，三是貪腐性問題。針對這三個問題在法律規制層面的解決之道，在于加強財政支出的程序性事項和程序性法律規范。在財政支出的整個鏈條中，對每個節點進行規范和嚴格審查，對之所進行的規范和審查也必須要有明確的法律依據，嚴格依法辦事才能杜絕三大問題的出現。

（三）土地出讓金程序化

土地出讓金作為地方政府的一項非稅收入，在整個政府性基金預算中獨占鰲頭。土地出讓金劃歸地方政府所有的初衷是為了調動地方政府積極性，增加地方經濟活力，避免出現中央單積極地方不積極的情況。而對其進行相應的法律規制時，也要遵從這一初衷，保證地方政府的積極性和主動性不被降低。土地出讓金對于“土地財政”的影響涉及兩個方面，一方面是收，另一方面是用。受土地供應量、外部宏觀經濟影響，會造成土地出讓金的收入波動較大。同時，土地出讓金的使用缺乏明確的法律依據進行規范，容易造成濫用現象。對以上兩方面采取的程序化法律策略如下。

第一，建立土地出讓基金制度。接受同級人大審批，避免政府過度透支未來土地收益，并可有效提高土地出讓金管理的透明度[26]。土地出讓金作為地方政府的“第二財政”，對其的管理和使用需要進行更為嚴格的限制，要區別于地方政府的其他稅收收入。由稅務部門征收入繳國庫以后，進入專門的土地出讓基金進行管理和后續的使用。對于土地出讓基金的管理和使用需要由國務院通過制定《土地出讓基金管理辦法》進行明確和規范，讓土地出讓金脫離地方政府個別部門或個別官員的掌控，使得土地出讓金注入到土地出讓基金中并在法律框架內運行。

第二，通過行政法規或部門規章等方式規定土地出讓金的支出程序、支出領域及支出額度等。為降低地方政府對“土地財政”的依賴，需要對地方政府的支出結構進行適當調整，提高民生支出占比，降低工業商業金融等事務的支出[27]。對于土地出讓金的支出事項應當由行政法規或部門規章進行明確規定，嚴格依法進行。一方面可以有效限制地方政府對土地出讓收入支出的隨意性，另一方面對支出程序、支出領域、支出額度進行限制，有助于強化土地出讓金的程序化規制并緩解“土地財政”帶來的負面效應。

第三，規范地方政府掛牌出讓土地的行為。根據學者研究，以非公開透明的市場化方式掛牌出讓土地，容易導致土地違法、腐敗、過度投資等負效應[28]。土地掛牌出讓期間僅允許單獨競買人報價，只要報價高于底價即可成交。對于地方政府土地“招拍掛”的行為需要更加完善的法律制度進行規范，如掛牌出讓土地競買人的資格限制、土地未來開發方向限制、土地屬性限制等。保證地方政府的“招拍掛”行為在透明的法律框架中運行，使之成為程序化的固定方式，嚴格杜絕部分官商私下勾兌、競價規則不清、提前內定的行為。

五、結語

“土地財政”目前仍作為地方政府的一項重要財政來源維持著地方政府持續運轉。從結構上改善原有的“土地財政”來看，“土地財政”的經濟效益及復雜程度難以采取以往大刀闊斧形式的改革方案。因為地方政府施行的“土地財政”涉及甚廣，與地方經濟縱橫交錯，所以容易導致牽一發而動全身的不利局面。同時，從2021 年仍有對“土地財政”進行規制的政府文件發布可以看出，“土地財政”雖然被地方政府施行多年，但中央政府對其進行改革的想法仍然迫在眉睫。故本文認為在黨中央大力倡導經濟高質量發展的背景下，面對已經根植深入的“土地財政”采取的法律規制需要從每個獨立的相關制度出發進行程序化改革，首先解決政府官員對“土地財政”的影響，再逐步瓦解“土地財政”內的收支結構，然后對土地出讓金進行約束性限制，最終實現對“土地財政”的變革創新，推動經濟高質量發展。

注釋：

①土地財政是指地方政府出讓國有土地使用權所帶來的一系列收入，屬于地方財政收入。

②參見《中華人民共和國憲法》第十條。

③參見《中華人民共和國土地管理法》第二條。

④參見財政部國庫司網站中的2021年財政收支情況的數據統計。

⑤參見新加坡財政部官網2021年的財政數據。

⑥參見《中華人民共和國憲法》第六十二條第一款第五項。