農民專業合作社向公司出資制度研究

陳玲玲，高 海

(安徽財經大學 法學院，安徽 蚌埠 233030)

一、引言

2022年農業農村部《關于實施新型農業經營主體提升行動的通知》提出推動農民合作社通過出資新設、收購或入股等形式創辦公司，以所辦公司為平臺整合資源要素、延長產業鏈條、提升經營效益。實際上，2017年《農民專業合作社法》業已明確農民專業合作社向公司出資的倡導性規范。實踐中，農民合作社向公司出資的實例也日益增多，截至2020年底，全國有9994家農民合作社投資興辦了7928家公司。[1](P1)立法和政策文件之所以倡導農民專業合作社向公司出資，主要在于合作社具有組織農民以及匯集農業資源的優勢，公司在資金、技術以及面向市場等方面具有優勢，兩者融合發展能夠互促互進，有效彌補單方帶動現代農業增收的不足。但是，由于農民專業合作社與公司是兩類不同組織，兩者如何融合發展，不僅實踐存在困惑，而且學界少有論及。為此，本文擬結合實踐現狀，探究農民專業合作社向公司出資制度的現實問題及其完善建議，以推動經濟高質量發展和共同富裕的實現。

二、農民專業合作社向公司出資的實踐樣態

(一)財產樣態

實踐中農民專業合作社向公司出資的資產來源主要有3類：(1)農民專業合作社成員的貨幣出資。(2)農民專業合作社成員入股合作社的土地經營權、林權等非貨幣資產。如農民以土地承包經營權入股成立崇州市五星土地股份合作社，合作社再將其出資作價入股公司進行經營。[2](P36-37)(3)國家項目無償投資的資產。如行唐縣人民政府首先將財政扶貧資金入股農民專業合作社，再由合作社與所選企業共同成立公司。[3](P73-76)

而且，目前尚無法律或者規范性文件對合作社向公司出資的方式及比例等進行規定，實踐中主要由合作社與合作企業協商確定各自的出資，合作社出資及募集資金還要由內部進行決議。如跳石子合作社與合作企業建立公司過程中，約定合作社成員以村內最低認繳戶為標準進行投資，合作企業則以合作社最終認繳金額為準進行出資，出資不足再由合作企業負責籌措，雙方均占股50%。[4](P57-62)而在紅河縣，農戶先以土地經營權入股組建柑橘種植合作社，再由合作社代表成員與農業公司進行合作，雙方約定公司每年支付土地租金1000元/畝，前4年合作社每年要以一半土地租金入股公司。[5](P42-49)在合作社內部投資比例上，目前也尚無統一規定。如跳石子合作社募集資金時，主要以最低認繳戶認繳金額5000元為基準，規定入社成員每人都應繳納5000元。[4](P57-62)而曉曦紅柑橘專業合作社要求入社成員必須繳納一定的股金，并對單股價格及單個成員認購股數做出了規定和限制。[6](P11-23)

(二)表決樣態

農民專業合作社與公司融合發展的表征，既有農民專業合作社經營管理的合作社資產入股公司，又有農民專業合作社核心成員與公司股東、經營管理人員的兼任，但目前對于農民專業合作社向公司出資的表決制度尚無統一規定。如跳石子生態農業有限公司設置相應的組織機構，社員通過合作社管理公司，而在合作社內部主要按照每戶一票等民主管理形式對重大經濟事項實行決議。[4](P57-62)然而，由于合作社成員多為農村地區，具有農民的特殊性，一般缺乏商業經營與市場風險識別能力，合作社進行決策時并不總是按照一人一票表決。如曉曦紅柑橘專業合作社入股成員分布疏散達1000多人，且大部分普通成員僅僅關注柑橘銷售問題，對合作社的發展并不上心，如果對合作社事項都采取“一人一票”的會議表決方式，不現實而且決策成本太高，因此實踐中曉曦紅合作社主要實行理事會決策制，即規定理事會可以決定合作社一切事務，包括對公司的經營管理。[6](P11-23)甘肅鑫園藥業有限責任公司則創新了公司的表決管理模式，采取設立聯合管理委員會作為公司與鑫園中藥材種植農民專業合作社的統籌決策機構的方式，管委會共有5人，其中1人為合作社黨支部書記兼副理事長，表決實行一人一票制，按多數票通過相關事項決議。[7](P32-38)

(三)利益分配樣態

農民專業合作社向公司出資的利益分配方式以及分配比例一般由合作社與合作企業通過公司章程協商確定，主要有以下三類：(1)“保底收益+二次分紅”的利益分配模式。例如，實踐中存在政府鼓勵實行“保底收益+按收益分紅”的利益分配模式，即政府將資金入股農民專業合作社，再由合作社入股公司，公司首先應確保農戶享有一定比例的基本收入，然后再按照收益情況給予二次分紅。(1)參見《2018年某縣貧困農戶六大產業扶貧資金入股合作社投資龍頭企業工作流程》。(2)“優先股+分紅股”的利益分配模式。如蜀禾嘉農業公司將合作社的土地承包經營權作為優先股，公司經營純收入在按照合作社優先股給予約定收入后，剩余部分再按照公司80%、合作社入社成員20%的比例進行分紅。[2](P36-37)(3)“保護價收購+利潤分紅或二次結算”的利益分配模式，即當年生產的產品質量或市場行情不佳時，由公司按照事先約定的價格收購，若按照保護價收購公司盈利的，除經營性收益外公司再按照一定比例給予合作社分紅。如土老憨調味食品股份有限公司吸納19個生產柑橘的合作社入股，利益分配方式以市場行情為基準，如果市場行情好公司給予分紅，否則便以約定底價收購柑橘。[8]

三、農民專業合作社向公司出資存在的問題

農民專業合作社向公司出資過程中必須遵循作為農民專業合作社的相關規定，同時作為公司股東，享有股東權利，必須履行股東義務。而農民專業合作社與公司制度構造上的差異導致合作社向公司出資存在不少問題。

(一)農民專業合作社向公司出資的財產制度問題

農民專業合作社與公司在財產制度上的差異是導致實踐中合作社向公司出資存在問題的首要原因。

1.合作社成員退社自由與公司股東出資不能退回之間的矛盾

為了最大限度的吸引成員參加農民專業合作社，2017年《農民專業合作社法》除規定合作社成員“退社自由”外，同時規定成員退出合作社時退還其出資額和公積金份額，導致實踐中合作社的資產處于不斷變化中。而且成員退社時可以取回其出資額和公積金份額，但是不得將其轉讓給成員外的第三人，這就決定了合作社財產具有不穩定性。然而在公司存續過程中，為了維持公司的償債能力，股東向公司出資后，除非公司解散并進入清算程序，否則未經公告債權人、清償債務或者對債權人另行提供擔保等嚴格程序外，[9](P183-194)股東一般不能抽回出資，違者不僅需要補繳出資，還可能面臨行政處罰甚至刑事責任。因此，農民專業合作社向公司出資之后如果成員退社導致合作社出資財產減少，只能通過合作社補足或者公司回購的方式來彌補，彌補不成公司只能進入減資程序，不可避免會提高公司治理的門檻和難度。

2.非貨幣財產向合作社及公司出資制度不同

雖然各省農民合作社條例(2)參見《河北省農民合作社條例》第12條；《江蘇省農民專業合作社條例》第11條。規定入股合作社的成員以土地經營權、林權等非貨幣財產作價出資的，可以由全體成員評估作價，也可以由全體成員決定委托專業評估機構進行評估，但是實踐中一般都是采取前種做法，很少委托專業評估機構進行評估，更別提驗資程序等必要手續。而《公司法》要求股東以土地使用權等可以用貨幣估價并可以依法轉讓的非貨幣財產作價出資的，應當對財產評估作價并進行核實，并且必須經依法設立的驗資機構進行驗資并出具證明。由此可見，農民專業合作社與公司對土地經營權等非貨幣財產評估作價機制不同，可能導致實踐中合作社與公司對非貨幣財產的價值認識不同，出現低估作價或者高估作價的情形。合作社以非貨幣財產向公司出資時，公司低估作價客觀上可能產生攤薄合作社成員財產利益的效果，公司高估作價可能產生“摻水股”，不僅合作社需要負責補足高估部分的出資，公司設立時的其他股東也要對此承擔連帶補足責任。

(二)農民專業合作社向公司出資的表決制度問題

1.農民專業合作社的決策制度制約合作社向公司出資

2017年《農民專業合作社法》規定農民專業合作社成員大會進行選舉和表決，采取成員“一人一票”基本表決制，其中成員大會由全體成員組成，決定著合作社對外投資等重大事項。因此，農民專業合作社向公司出資以及作為公司股東行使表決權，均應通過成員大會按照一人一票的方式進行表決，征求全體成員的意見。同時，《農民專業合作社法》亦規定合作社向外出資應以其出資額為限對公司債務承擔責任。從實踐來看，農民專業合作社成員出資并不均等，有些成員甚至并未出資，如果所有成員享有均等的表決權，然而出資風險最終卻由出資多的成員承受，并且未出資或出資少的成員往往對合作社出資收益回報和投資風險進行判斷并不上心，因此采取一人一票的表決方式不合理甚至不正確。而且，合作社對公司出資意味著合作社即為公司的股東，應行使公司股東表決權，合作社采取一人一票的表決原則，不但難以實施，還會產生高昂的決策成本，不利于實踐中合作社向公司出資的發展。

2.出資比例小的合作社難以有效參與公司的監督管理

出資比例小的合作社股東難以有效參與公司的監督和管理，不僅導致合作社經營風險加大，也會間接損害農民利益。以有限責任公司為例，其股東會由全體股東組成，是公司的最高權力機構，決定著公司的經營計劃、利潤分配等關乎公司命運的重大事項。同時《公司法》規定，股東會決議按照出資比例行使表決權，公司重大事項應經代表2/3以上表決權的股東多數通過。由此可見，在公司的經營管理以及監督中，資本起決定作用。在農民專業合作社向公司出資中，農民通過合作社間接入股公司，在股東同質化的假設下，合作社與合作企業之間存在相同或相似利益，“資本多數決”能較好地保證合作社利益，保障農民權益。然而實踐中，由于合作社主要謀求平穩發展，公司更為追求資本逐利，合作社與公司股東對公司表決事項易存分歧，甚至形成利益沖突，此時如果公司其他股東利用優勢集中資本表決權數將其利益上升為公司合法決議，合作社出資比例小將難以對損害公司及自身利益的決策產生實質影響。

(三)農民專業合作社向公司出資的利益分配問題

農民專業合作社向公司出資的利益分配問題涉及兩方面，一方面是合作社作為公司股東的股金分紅問題，另一方面是合作社獲得的出資收益內部分配問題。

1.農民專業合作社獲取保底出資收益違背公司利益分配規則

農民專業合作社向公司出資成為公司股東的利益分配問題目前尚無法律或者相關規范性文件進行規定。按照《公司法》規定，有限責任公司的股東一般情況下應按照實繳的出資比例分配利潤，股份有限公司一般按照股東持有的股份比例進行分紅，并且公司當年無利潤時通常不得向股東分配。然而實踐中農民以土地經營權、林權、扶貧資金等入股農民專業合作社，合作社再出資公司的，為了保障農民成員能夠取得一定的生存性收益，通常要求公司實行“保底收益+盈余分紅”的分配模式，即公司每年需要向合作社支付一定比例的保底分紅，如有盈余再與合作社二次分配。此種做法符合當前保護農民利益的政策要求，但公司運營存在自然風險、市場風險等，有盈利必然會有虧損，實行保底收益的做法與傳統公司自保的利潤分配原則和資本維持原則相矛盾，一定程度上會影響公司的發展。

2.農民專業合作社內部利益分配機制尚不完善

2017年《農民專業合作社法》規定農民專業合作社主要按照成員與本社交易量額度的60%以上的比例返還可分配盈余。該條實際上確認了合作社成員與合作社的交易量額度越大，其所能分紅越多，反映了合作社旨在保障交易成員的主體地位，輕視出資成員的作用。然而實踐中，公司的盈利主要來源于股東的出資貢獻，因此農民專業合作社向公司出資獲得的公司收益，主要來源于出資成員的出資貢獻和風險承擔，完全沒有出資或者僅僅象征性出資的成員獲得公司利潤，分享出資成員的出資收益，顯然會挫傷出資成員的出資熱情，導致合作社缺乏對資本的吸引力。

四、農民專業合作社向公司出資的應對之策

(一)完善農民專業合作社向公司出資的財產制度

1.限制部分合作社成員的退社自由

推動農民專業合作社向公司出資的發展，既不宜一律禁止成員退社，也不能允許所有成員的退社自由。較為穩妥的應對之策是考慮各方的利益平衡，從出資、主體、方式等方面對部分成員的退社自由實行限制，以保障市場交易主體的安全。在出資方面，農民專業合作社向公司出資時，合作社內部應記錄每個成員向公司出資的比例，并在合作社章程中規定一定比例，以該比例將合作社成員分為出資大戶和普通出資成員，出資大戶一般不允許自由退社。在主體方面，應將擔任一定職務的合作社核心成員，比如公司董事、監事以及合作社理事長，他們往往掌握著公司的控制權、經營管理權，決定著合作社向公司出資的實質效果，一般應不允許退社。在方式上，宜將每個成員在公司所占的股份進行劃分并記錄于成員賬戶，在普通成員退社時，首先應允許合作社內部成員的認購權，內部認購不能時，應由合作社代表該成員出面向公司其他股東進行轉讓，如果再認購不能，應當允許公司以外的第三人進行認購，但應規定無論公司股東還是第三人只能取得公司股權，并不能因此成為合作社成員。

2.建立統一科學有效的非貨幣財產評估定價機制

關于合作社和公司對于土地經營權、林權等非貨幣財產出資評估制度不同的問題，宜在市場上建立一個統一科學有效的評估定價機制。事實上，2007年重慶市工商局就已經規定會計師事務所負責土地承包經營權或者其他非貨幣財產出資作價的評估，同時明確“評估目的”為股權投資，評估結果由全體股東進行確認。(3)參見重慶市工商局《關于以農村土地承包經營權入股設立公司工商登記的有關問題的通知》(渝工商辦發〔2007〕86號)。對此，成都市、淄博市等地業已出臺關于土地經營權價值評估的實施辦法，在土地經營權評估機構、評估程序以及評估方法等方面將逐步實現統一。因此，可以借鑒實踐做法，對于以土地經營權、林權等非貨幣財產向公司出資評估作價的，宜由各地政府牽頭建立或篩選專業的評估機構，由評估機構按照市場行情對入股的非貨幣財產進行專業評估并出具價值評估報告作為入股依據，而且形成的評估報告應由農業部門進行嚴格審核，以提高其公正性。[10](P90-102)

(二)完善農民專業合作社向公司出資的表決制度

1.堅持精英決策

成員享有農民專業合作社的管理權和控制權，并不代表全體成員都必須參加合作社的管理活動，也不代表合作社一切事務都必須經過成員大會進行表決。因此，合作社對公司進行民主管理和監督可以借鑒實踐中精英決策的做法，采取理事會決策代替一人一票制，賦予理事會及理事長在一定權限范圍內的直接決策權，但應確保合作社成員對決策結果享有最終的決定權。因為理事長及理事會成員一般為合作社的出資大戶或者精英，本身主要負責合作社的經營管理，投資能力及風險識別能力強，即能保證合作社對外出資的安全性，又有利于形成共同決策，提高公司經營決策的效率。但應注意，在精英決策的情況下，農民專業合作社部分成員對合作社的決策沒有發言，并不等同于其沒有表達意見的權利。因此，農民專業合作社向公司出資宜設置成員反對程序，如果未參與合作社對公司出資決策或者公司經營決策的成員反對理事會或理事長做出的決策結果，應向合作社提出自己的意見，意見合理的，召開成員大會，理事會或理事長對自己的決策說明理由，由成員大會決定維持還是撤銷，保障每個成員的權利。

2.引進差異化表決機制

一方面在農民專業合作社出資公司配備優先股的情況下，由于我國對優先股股東權益的保護尚不充分，應允許在公司章程中增加合作社股東分類表決事項，給予合作社股東更多的決策權，從而更好地保障合作社及其成員的權益。[11](P123-130)另一方面，對合作社股東低于1/3表決權的公司，可以引進特別表決權制度，賦予合作社股東特別表決權股，即在一些關乎合作社重大利益的事項上賦予合作社股東每一表決權數量大于公司其他股東每一表決權數量。[12](P159-173)在合作社入股公司出資少的情況下，如果按照資本多數決的股權結構安排，當合作社股東持股比例低于1/3時，公司其他股東可能擁有公司的絕對控制權，構建合作社股東特別表決權股能確保合作社收益權和獲取對特別事項的加倍話語權。但是應當注意，在合作社股東只此一個或者特別少的情況下，其特別表決權股合計持股比例超過公司總表決權股的2/3時，合作社也可能影響公司的決策結果，或者為謀取私利阻礙公司發展。因此，應限制合作社股東特別表決權的行使范圍，宜在公司章程中規定，公司決策如有損害合作社股東之權利時，除應經公司的正常表決程序之外，并應經特別股股東會之決議。

(三)完善農民專業合作社向公司出資的利益分配機制

1.明確合作社不同資本出資的利益分配模式

農民專業合作社向公司出資作為公司股東的利益分配問題，相關立法應當明確合作社不同資本向公司出資的利益分配形式和方法。鑒于鄉村振興戰略倡導對以土地經營權入股的農民探索實行“負贏不負虧”的分配制度，宜規定合作社以土地經營權、林權、貧困農戶財政扶貧資金等農民成員基本生存保障資本向公司出資的，公司應為其設置一定比例的保底分紅。同時為保障公司的生存和發展，可以將成員以土地經營權、林權、財政扶貧資金等基本生存保障資本向公司出資的比例設置以不超過公司注冊資本一定比例(如1/2、2/3等)為宜，以確保公司有足夠資金防范風險。合作社以其他資本出資的，為保障公司股東利益分配的衡平性，應按照合作社在公司的出資比例進行分紅。

2.農民專業合作社內部應實行差異化的利益分配機制

當前農民專業合作社與其成員之間的利益分配方式主要是惠顧返還盈余為主，兼顧成員的出資按股分紅，并且規定成員惠顧返還的比例應高于可分配盈余的60%，只為按股分紅的比例預留不超過 40%的空間。[13](P75-85)此種利益分配模式有助于保護交易成員，往往忽視了出資成員，而出資成員不僅是合作社對外拓展業務做大做強的保證，而且是合作社對外出資風險的最終承擔者。為保障合作社向公司出資的發展，實現合作社成員惠顧返還和資本回報的平衡，可行之策有兩個。一是宜根據業務類別確立差異化的分配機制，即在合作社內部的利益分配中，應當按照交易業務、投資業務以及財政補助業務等業務類別分別確立利益分配制度。交易業務應按照成員與合作社的惠顧關系返還盈余，投資業務應按照成員的出資和公積金比例進行分紅，財政補助財產則應視為全體成員的均等出資，產生的出資收益應在全體成員中平均分配。[6](P11-23)二是可以通過保證合作社內部出資的均衡，促使全體成員都參與合作社對外出資來實現。對此，一方面可以借鑒前述跳石子合作社，確定一定數額為合作社成員最低出資并以此為標準平等募集股金。另一方面可以借鑒地方條例(4)如《浙江省農民專業合作社條例》第13條。，要求合作社每個成員都認購股金，認購不能的可以聯合認購，并且對單個成員或者成員聯合認購股金的最低額及最高額進行限制，從而增加成員分享合作社出資收益的均衡性和公平性。

五、結語

在中國式現代化背景下，我國很多地區都在探索解決“三農”問題，促進農民增收的創新之路。當前實踐中推行農民專業合作社向公司出資的創新模式，無疑促進了合作社、農民和公司三方共贏。但也應當看到，農民專業合作社成員退社自由原則已不適用于向公司出資實際，應當從成員出資額、成員身份以及方式等方面對成員退社實行適度限制；對于合作社實行“一人一票”民主決策原則不適用的問題，可以實行理事會決策制并設置異議成員反對程序；就當前農民專業合作社向公司出資利益分配不明的問題，應明確合作社成員以基本生存保障資本向公司出資不得超過公司資本一定比例并為其設置保底分紅，在合作社內部一方面可以按照業務類別分別確立利益分配制度，另一方面可以通過促使成員全部參與對外出資來實現。當然，農民專業合作社向公司出資的實踐仍不成熟，兩者制度構造的差異究竟如何協調還有待進一步研究。