論中國語境下憲法實施和法律實施的關系

胡錦光 蘇 鍇

(中國人民大學 法學院,北京 1000872)

引言

進入中國特色社會主義新時代以來,隨著習近平法治思想的創立與發展,憲法實施愈加受到重視并逐漸走向深入,全面貫徹實施憲法被提升到了作為建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作的戰略性高度上。在一系列保證憲法實施的體制機制當中,通過立法而實施憲法是我國憲法實施的重要途徑和基本形態。習近平總書記指出,“通過完備的法律推動憲法實施,保證憲法確立的制度和原則得到落實”。(1)習近平:《在首都各界紀念現行憲法公布施行三十周年大會上的講話》(2012年12月4日),載習近平:《論堅持全面依法治國》,中央文獻出版社2020年版,第13頁。這既是對馬克思主義憲法理論中的重要主張“憲法構成日常立法的法律基礎” 的繼承和接續,也是在憲法實施層面對完善中國特色社會主義法律體系所提出的總體要求。

然而,“世不患無法,而患無必行之法”。(2)《鹽鐵論·申韓》。立法對于憲法精神、原則、規定的落實,最終仍然需要依靠這些法律的實施才能最終完成。習近平總書記指出:“如果有了法律而不實施、束之高閣,或者實施不力、做表面文章,那制定再多法律也無濟于事?！?3)習近平:《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》,載習近平:《論堅持全面依法治國》,中央文獻出版社2020年版,第96頁。這樣一來,很大程度上憲法實施的問題轉化為了法律實施。因此,有觀點認為,法律得到實施,便意味著通過法律得到具體化的憲法實質上也得到了實施。如此一來,憲法實施完全可以通過法律實施得以實現,憲法實施就會成為冗余的概念。習近平總書記指出:“依法治國,首先是依憲治國”。(4)習近平:《在首都各界紀念現行憲法公布施行三十周年大會上的講話》(2012年12月4日),載習近平:《論堅持全面依法治國》,中央文獻出版社2020年版,第15頁。如果將憲法實施完全等同于法律實施,或者將憲法實施視作特殊的法律實施,混淆二者在性質、功能、內容和方式等方面的差異,不僅會造成相關概念的混亂模糊,不利于在學理上確立憲法實施和法律實施各自的問題域,妨礙對二者展開更為精細的研究,甚至還會掩蓋憲法在法體系中特殊且重要的地位、性質和功能,掩蓋憲法實施在全面依法治國中的特殊作用和特殊意義,否定了憲法實施的必要性,讓憲法實施成為冗余的概念,不利于樹立憲法權威和全面推進依法治國、建設社會主義法治國家。因此,辨析和闡明憲法實施和法律實施在加強憲法實施、推進全面依法治國語境下的基本內涵、特征功能、相互關系,對于解釋和應對憲法實施與法律實施中的難題具有重大的理論價值和實踐意義。

一、憲法實施和法律實施的概念

(一)憲法實施

筆者曾經論述過憲法實施是社會主義國家的學者由社會主義憲法典中概括出來的、社會主義國家相較于西方國家所特有的憲法學上的學術概念,迄今為止,憲法實施無論是作為憲法規范用語還是學理概念,都很少出現在西方國家憲法典和憲法學術著作中。(5)參見胡錦光:《違憲審查與相關概念辨析》,載《法學雜志》2006年第4期。憲法實施是一個根植中國本土、深具中國特色的憲法學基本范疇。(6)參見翟國強:《中國語境下的“憲法實施”:一項概念史的考察》,載《中國法學》2016 年第2期。關于憲法實施這個中國憲法學上的“基本范疇”,學者們并未達成共識。

廣義上,憲法實施是指憲法規范在社會實際生活中的貫徹落實。(7)參見憲法學編寫組:《憲法學》,高等教育出版社、人民出版社2020年版,第318頁?？傮w來看,學者們普遍同意將憲法實施的方式劃分為政治化實施和法律化實施,而根據憲法實施的主體和階段不同,又可將法律化實施劃分為憲法遵守與憲法執行。(8)參見沈春耀:《全面加強憲法實施和監督》,載《中國人大》2018第7期;蔡定劍:《憲法實施的概念與憲法施行之道》,載《中國法學》2004年第1期;上官丕亮:《憲法文本中的“憲法實施”及其相關概念辨析》,載《國家檢察官學院學報》2012年第1期;翟國強:《中國憲法實施的雙軌制》,載《法學研究》2014 年第 3 期。憲法執行是指國家機關直接依據憲法行使公共管理職能,而憲法遵守則是指一切憲法主體以憲法為行動指導原則,從而間接維護憲法尊嚴和權威的行為。學者們對憲法適用是否屬于憲法實施的范疇存在爭議。有學者認為憲法實施不包括憲法適用,原因是憲法適用是根據憲法精神、原則和規定為標準就有關行為是否符合憲法進行審查并作出規范性判斷,這屬于“憲法監督”的范疇。(9)參見馬嶺:《“違憲審查”相關概念之分析》,載《法學雜志》2006年第3期。

實際上,憲法實施所強調的,是將憲法規范中抽象的權利(權力)義務(職責)關系轉化為現實生活中生動、具體的權利(權力)義務關系。憲法實施側重于憲法實施主體的積極作為,強調由抽象的規范轉化為具體的社會現實。因此,憲法執行的實施類型是恰當的,而上述第三種觀點中將憲法解釋、憲法修改和依憲解釋都歸屬于憲法執行,則不甚妥當。而憲法監督與憲法實施的區別也正在此。憲法解釋、憲法修改與依憲解釋的目的都是對憲法精神、原則與具體內容的闡明,主要功能在于明確、細化憲法確立的權利(權力)義務(職責)關系,因此是憲法實施的基礎與前置性機制,應當歸入“保證憲法全面實施制度體系”。而憲法監督則是針對憲法實施這樣一個由抽象到現實的轉化過程是否符合憲法精神、原則和規定的評價機制,其本身并未使得抽象的憲法文本轉化成為一種社會現實,因此也不屬于憲法實施。這一點也由《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》、黨的十九大報告、黨的二十大報告等黨的重要文件中將憲法實施和監督并列的做法得以佐證。

憲法遵守實際上就是憲法實施主體將憲法作為其根本活動準則的過程,其固然有主動和積極的一面,如公民積極行使基本權利、同一切違憲現象進行斗爭以捍衛憲法尊嚴等,但憲法遵守強調消極、被動的性質仍然占據主要地位,憲法主體只要不違反憲法這一根本的活動準則,即為遵守。因此,憲法遵守是一種人民的護憲力量占據主導的憲法實施方式。普通公民能夠運用憲法確認的權利和制度來維護憲法,是憲法權威得以穩固持久的根基。(10)參見范進學:《憲法實施論》,上海人民出版社2022年版,第24頁。而憲法執行則包括了國家機關依據憲法上的組織規范進行組織、確定與其他國家機關的相互關系、行使憲法所授予的職權對社會關系進行調整、包括對權利義務的合理分配、利益的保護和糾紛的公正解決。當然,國家機關依職權所作出的行為也是一種憲法遵守,因為憲法上賦予國家機關的職權本身就是權責統一的,國家機關依憲(法)履職的行為即是權力的運用也是義務的履行,職權型規范本身就必然要求執法機關行使權力時遵守相關法律。但是憲法執行主要還是側重于憲法規范由職權行為轉化為了現實的權利義務關系。因此,憲法執行是一種國家機關占據主導的憲法實施方式,其側重于公權力部門依據憲法行使國家權力、履行憲法職責,凡是合憲的公權力行為都起到了將憲法上的權利(權力)義務(職責)關系轉化為制憲者所欲達到的社會現實的作用。(11)參見翟國強:《中國語境下的“憲法實施”:一項概念史的考察》,載《中國法學》2016年第2期。其中,立法機關通過制定法律把憲法的原則和條款具體化,屬于直接執行。而行政、司法、監察機關依據憲法和相關法律作出公權力行為則屬于憲法的間接執行。

因此,筆者認為憲法實施是指憲法精神、原則和規范在社會生活中的貫徹落實,主要實施方式包括政黨進行政治動員、制定各項政策和發展國家各項事業的政治實施以及憲法主體將憲法作為根本活動準則加以遵守和依據憲法賦予的職權作出合憲之公權力行為的法律實施。

(二)法律實施

法律實施的概念相較于憲法實施而言相對確定。法律實施通常是指將法律規范付諸實踐,把文字的規定變為實際行動,是法律在社會實際生活中的貫徹。法律實施可以指法律制定后轉變為現實制度的一套理論、制度和機制,也可指具體的實施主體實施法的行為。(12)參見王紅霞:《論法律實施的一般特性與基本原則——基于法理思維和實踐理性的分析》,載《法制與社會發展》2018年第4期。在法律實施的具體方式和環節上,存在著“二分法”“三分法”與“四分法”的不同劃分方法。(13)同②。四分法則是從法的運行視角,將除立法以外的執法、司法、守法和法律監督四個環節劃入到法律實施的范疇;(14)參見劉作翔:《中國法治國家建設的戰略轉移:法律實施及其問題》,載《中國社會科學院研究生院學報》2011年第2期。三分法則是將法律實施劃分為法的遵守、法的執行和法的適用;(15)參見劉鵬:《法律實施的基本范疇論綱》,載《江漢論壇》2017年第6期。二分法則是在三分法的基礎上進行歸并,保留法的遵守,將法律實施的另一要素界定為法的執行或法的適用。(16)參見史永平:《什么是法律實施——兼及相關概念之法理辨析》,載《北京社會科學》2015年第9期;郁忠民:《法律實施評述》,載《政治與法律》1988 年第4期。

實際上,學者們對于法律實施的界定,基本都是圍繞法律規范所應用于不同主體所形成的不同環節來加以闡釋的。二分法由于不能全面囊括法律實施在橫向上的所有環節,因此并不具有妥當性。而觀察三分法與四分法,主要焦點在于法律監督。有學者認為,法律監督實際上也屬于法律適用,因此法律的遵守、法律的執行和法律的適用,在橫向維度構成法律實施這個范疇的主要內容。主要論據在于,因為在我國憲法中將人民法院與人民檢察院一并規定在第三章國家機構的第八節,學界通常認為人民法院與人民檢察院都是司法機關,都行使司法權。法律實施這個范疇不僅包括法院的審判活動,也包括檢察院的法律監督活動,這是我國法律實施概念的特色。(17)同③。此種觀點的確有一定道理,法律監督并不是游離在司法之外的活動,法律監督功能與訴訟制度的自糾功能存在重疊關系。但是與直接以抽象的法律規范應用于具體案件,從而維持或改變特定的法律關系相比較,法律監督從功能上看更強調對實施行為的監察督促,其本身并不直接改變法律主體間的權利義務關系,而是督促法律主體正確應用法律。法律監督并不能包含在法律實施的范疇,而是應當歸入保證法律實施的制度機制中。因此,筆者認為法律實施的界定以法律遵守、法律執行和法律適用為宜,本身并不能代替憲法實施。

二、憲法獨特的性質、功能與價值

憲法與法律的不同性質、功能是憲法實施與法律實施存在差異的決定因素。對憲法和法律屬性的認識決定了如何認識憲法實施與法律實施關系的關鍵。法律實施不等于憲法實施,法律實施也不是憲法實施之全部。憲法相較于一般法律所獨有的規范內容、性質和價值目標,決定了憲法實施的獨特方式。

(一)憲法是政治法

憲法之功能在于構建政治統一體與創制法秩序,(18)參見[德]康拉德·黑塞:《聯邦德國憲法綱要》,李輝譯,商務印書館2007年版,第8頁。因此同時具有政治屬性和法律屬性。從總體上來說,憲法的任務和目的之一在于構建民主政體與公民社會,形成憲制秩序?？v觀憲法發展史,政治屬性是天然和憲法聯系在一起的。近代最早出現的幾部憲法,其初衷在于以政治道德和倫理約束主權者,為國家政治指明方向。隨著根本法和立憲主義觀念的出現,憲法受其影響,促進由原初單純規定政治共同體之政治組織原則的政治宣言和協議,轉變為將基本權利保障為根本目標、以約束和限制公權力為手段的最高實證規范,但是憲法對于政治結構的構建、政治目的的確認、政治權力的約束以及為政治提供正當性等政治性的功能依然保留下來,且依然是憲法功能的重要組成部分。

首先,憲法的產生方式和社會基礎是政治的。作為制憲者的人民是政治概念,而人民作為具有統一意志的政治力量出現在歷史舞臺上,也是通過政治革命的方式。而具體承擔制憲任務的制憲機構是以代表這一政治化方式組織起來的?？v覽世界各國制憲史,憲法的產生均需要社會變革所催生出的成熟政治力量以政治化的方式推動。

其次,憲法的目的在于改變舊的政治秩序,構建新的政治統一體和憲法秩序。憲法是一國人民針對其命運所做出的基本政治抉擇,(19)參見鄭賢君:《憲法實施:解釋的事業》,載《法學雜志》2013年第12期。體現了制憲者通過制定和實施憲法達成重構政治秩序、變革權力關系的目的。美國憲法是在先前邦聯制所確立的政治結構無法應對內政外交的各種危機的背景下所做的政治決斷。法國1791年憲法也是在推翻君主專制的自由革命中孕育出的憲制成果,被康德譽為“一個富有才智的民族為自己建立一種公民憲制秩序的歷史努力”。(20)[德]康德:《康德政治哲學文集》(注釋版),李秋零譯,中國人民大學出版社2016年版,第282頁。至于我國憲法,則更是承擔起社會制度根本變革的宏大歷史使命,為政治秩序的根本轉換和社會主義制度的建立奠定了法制基礎。

最后,憲法的內容之一是規定具體的政治結構運行原則與制度?！癱onstitution”這個西文詞匯的本義即“組成”“結構”“框架”?，F代憲法中,延續古代“組織法”含義的組織性規范,與規定公民權利和政治權利、經濟、社會、文化權利等的權力性規范一道構成了現代憲法的基本內容。與古代的“組織法”所不同的是,現代憲法明確了政治權力行使的界限與限度,從而為符合憲法的政治運行提供正當性。以美、法兩國為例,美國憲法在制憲時的核心關切即為聯邦與州之間的權力范圍如何劃分,權力爭議如何解決,并確立各個政治主體相互制衡的體制。約翰·伊利曾評論美國的立憲過程及產生的憲法文本幾乎完全致力于結構性內容。而法國歷史上的憲法文件,基本上都只關注政府組織結構,直至1958 年憲法之前,保護公民基本權利的“人權宣言”一直作為憲法序言只具備道德拘束力,憲法諸項規范只規定了政治權力的設定、分配以及互相制衡與約束。

(二)憲法有關權利義務分配的特殊性

憲法中的組織規范,規定了政府的組成、任期、職權、相互關系、憲法修改程序等事項。從憲法創制法秩序功能的法律屬性上來說,憲法為政治的運行設定界限,公權力是憲法約束的對象。

而從這種法律屬性落實到權利義務關系的視角來觀察,憲法對政治的約束就體現在對國家機關施加的憲法義務上:

第一,在國家權力的權源上,國家權力來源于人民的授予和委托。憲法相對于國家權力具有先定性,國家機關的職權來源于憲法的賦予,國家機關并不享有任何憲法規定以外的職權。我國《憲法》第2條規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！钡?條規定:“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生,對人民負責,受人民監督?！边@表明全國人民代表大會和地方各級人民代表大會受人民委托行使國家權力,其權力應當受到委托方即人民的限制?！皯椃ú粌H是人民權利的保障書,也是人民向國家機關委托權力的委托書,超越憲法和法律規定的范圍行使權力的任何行為都構成對人民權利的侵害,都是非法的和無效的”。(21)《中國大百科全書》(法學卷),中國大百科全書出版社2006年版,第422頁。

第二,在公權力的運行上,憲法的賦權行為同時包含了對公權力的授予和對公權力的限制。在我國憲法中,中華人民共和國的一切權力具體表現為職權或權限。(22)參見童之偉:《“法無授權不可為”的憲法學展開》,載《中外法學》2018年第3期。職權的概念是權利和義務相結合的,“職”與 “權”共同構成了國家權力行使的憲法依據?！奥殹睘槁氊熈x務,即必須遵守法律按照法律規定活動,“權”是積極的行使權力。(23)參見史永平:《什么是法律實施——兼及相關概念之法理辨析》,載《北京社會科學》2015年第9期。依據憲法組織性規范的公權力運行,既是職權的行使,更是一種法定義務的履行。這就是公權力行使的“權責一致”原則。國家權力的合法性與正當性來源于其在嚴格依照憲法所規定的權力分配結構和組織活動原則、程序進行運作。否則便是違反了憲法對其施加的義務,須承擔相應的違憲責任。我國《憲法》第5條規定:“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究?！贝思磻椃閲覚C關行使權力所設定的憲法義務。

第三,憲法中總體的權利義務結構對于國家機關而言是義務本位,對于公民而言則是權利本位。即為了確保公民的基本權利得到切實保障,憲法向法秩序中的各個主體所分配的權利義務并不對等,具有一定的傾向性?？傮w而言,國家機關是憲法施加義務的主要對象,而公民則是憲法賦予權利的主要對象。憲法賦予的每一項職權對于國家機關而言既是權力也是義務。國家機關是公民所享有的每一項基本權利相對應的義務主體。相比之下,公民向國家擔負的基本義務要遠遠少于國家負擔的憲法義務。這一點在我國憲法有關公民基本權利和基本義務規定的篇幅而言,也是可以體現出來的。

(三)憲法的核心價值與最終目的是保障基本權利

憲法的基本出發點和最終目標是保障公民的權利與自由;就憲法的基本內容看,保障公民權利始終處于核心、主導地位。

人權是每個人基于其作為人的自然屬性所普遍享有的權利,具有普遍性或普適性。作為制憲者的人民在憲法中對由人性所派生的或為維護“人的尊嚴”而應享有的、不可或缺的、具有重要意義的人權的確認,就構成了基本權利。(24)參見《憲法學》編寫組:《憲法學》,高等教育出版社、人民出版社2020年版,第189頁。公民的基本權利涵蓋了公民在政治、經濟、文化、人身、宗教等各方面的權利。前述已經提到,“constitution”的西文原意指“組織”“構成”,而從古至今,任何一個城邦、國家和政治共同體的組織都需要“constitution”這種政治組織原則用以建構和維系共同體。但是,真正使得“constitution”成為區別于組織法的“憲法”,則必須植入啟蒙和現代性的價值,(25)參見李忠夏:《憲法與政治關系的時代命題——中國“政治憲法學”的解讀與評析》,載《中國法律評論》2016年第1期。而這種價值就是保障公民的基本權利。這是自第一部成文憲法——1787年美國憲法就已確立的憲法基本精神與價值內核。我國憲法也不例外,相較于之前的三部憲法,八二憲法將“公民的基本權利和義務”一章置于“國家機構”之前,擴充了基本權利的種類的內容,建立了較為完備的基本權利保障體系。特別是2004年憲法修正案將“國家尊重和保障人權”的規定載入憲法,明確了人權保障作為憲法基本原則的地位,夯實了憲法的價值基礎和價值目標,提升了人權保障的水平。

三、法律實施不能完全承載憲法實施

(一)基于法律自身特點的實施

1.法律的首要功能和目的是創設和維護秩序。法律實施是以法律為規范前提的實踐活動,對法律性質的理解當然會影響對法律實施的理解,因此辨析法律實施的前提是辨析法律的性質。圍繞“法是什么”這一基本的性質問題,根據不同的分析路徑和理論立場,存在相當多且彼此針鋒相對的主張。如自然法學派、分析法學派和社會法學派之間的分歧。但無論采取何種分析路徑與理論立場,都無法否認法律作為一種社會規范,其首先與適用范圍內社會成員的行為產生最為直接和緊密的聯系。馬克思對于共同體成員與法律之間的關系評論道:“對于法律來說,除了我的行為以外,我是根本不存在的,我根本不是法律的對象。我的行為就是我同法律打交道的唯一領域”。(26)[德]馬克思、恩格斯:《馬克思恩格斯全集》(第1卷),人民出版社1956年版,第16-17頁。因而,法律最為首要和基礎的功能在于規范其管轄范圍內共同體成員的行為。為達成這個目的,法律所采取的技術則是通過設置授權性規則和義務性規則動態地分配共同體成員(公主體和私主體)間的權利義務,引導社會成員以法律為依據、以行使權利和履行義務的方式調整自身的行為。創制法律規范與法律制度的首要目的就是實現對某種類型的社會行為與社會關系的調整,從而建立和維護所欲類型的社會秩序。中國法理學關于法律的功能(作用)已形成一種主流觀點,即將法律的功能分為規范功能與社會功能。前者包含法的告示指引作用、預測評價作用、制裁作用和教育作用,后者則主要是指法律維護統治階級的階級統治的作用和法律執行社會公共事務的作用。其中,告示指引作用和維護階級統治秩序分別是首要的規范功能和首要的社會功能。(27)參見張文顯主編:《法理學》,高等教育出版社 2007 年版,第84頁;公丕祥主編:《法理學》,復旦大學出版社 2008 年版,第53頁。面對奧地利法學家凱爾森所認為的“法律就是規定制裁的主要規范”的法律性質觀,英國分析法學派代表人物哈特批評道:“法律作為社會控制之方法的主要功能,并非是見于私人的訴訟或是刑事的追訴,這些雖然極為重要,但仍舊是補救體系失靈的輔助性措置。法律的這種主要功能是:“在法院之外,法律以各式各樣的方式被用來控制、引導和計劃我們的生活”。(28)[英]哈特:《法律的概念》,許家馨、李冠宜譯,法律出版社2006年版,第39頁?？梢?哈特認為相較于裁判規范,法律更為主要的特性指向行為規范,其主要功能在于指引共同體成員的行為并以此調控社會生活。

由此一來,由法律的性質和功能所決定的法律實施,主要結構就是公私主體借由法律授予的權力(權利)來創設義務,以這種方式形成與其他主體的法律關系。并在其遭受破壞時予以矯正、規范和引導,使之恢復正常。這是其他法律功能得以實現的基礎。另外,在保障人權方面,法律當然也具有保障個人自由促進社會公平正義實現的功能。從某種程度上來說,這是法律產生的重要動因和法律存在的主要理由。(29)參見《法理學》編寫組:《法理學》,高等教育出版社、人民出版社2016年版,第87頁。一般情況下,保障自由、實現公平正義和建立、維持秩序是互相依托、并行不悖的,但在特殊情況下,則可能在價值選擇和目標取向上相沖突,形成不同功能和價值之間相斥的局面。無論是執法、守法、司法還是法律監督,形成法律關系和某種良好的法律所欲建立的良好的秩序都是首要考量。而憲法實施的主要功能和價值目標則是確認國家權力運行規則,約束國家機構嚴格依據憲法行使權力、履行職責,保障公民基本權利和自由。法律實施的行為指引屬性可能無法完全承載憲法實施的功能與目的。

2.法律實施的結構性缺陷。造成法律實施不能完全承載憲法實施的另一方面原因,是由法律實施的規范前提質量難以保證和法律實施自身的結構性缺陷共同決定的。

第一,作為法律實施的規范前提與內容,合憲的、高質量的、完備的法律是法律實施能否取得成效的關鍵。影響法律質量的主要有客觀因素和主觀因素兩個方面,客觀因素就是指法律本身固有的局限性,即作為載體的語言天然具有的模糊性所造成的不明確性;立法者認知能力的有限性和人類社會發展的無限性、復雜性共同造成的不周延性;以及法律作為行為規范所要求具備的穩定性、抽象性與迅速發展變化的社會現實和愈加細化的社會分工之間的矛盾所造成的滯后性和保守性。而主觀因素則是立法者在立法過程中能否最大程度地降低法律自身的局限性帶來的不利影響,能否遵循立法活動的內在規律、能否適應當前經濟社會發展需要,能否反映人民意志和利益。另外,憲法為立法權的行使主體、形式和程序作出了授權,立法過程及其產物——具體的法律規范都不能逾越憲法設定的邊界。不過,如前所述,審查法律是否違憲屬于憲法監督所要討論的問題,因此不在本文的討論范圍。

與上述兩大影響法律質量的要素相對應,法律實施也面臨兩大挑戰:一是法律缺失問題,即沒有完備的法律可以實施。二是如果已被制定出來的、合憲的法律規范本身的質量不高,也會成為制約法律實施的一大短板。

立法缺失問題則主要是由立法怠惰和立法本身的局限造成的。(30)參見謝宇:《立法實施能夠全面實施憲法嗎——對我國憲法實施模式的反思與完善》,載《法學評論》2023年第1期。前者是指“憲法課予立法者立法或修法的義務,立法者無正當理由而不履行該作為義務”。(31)參見許宗力:《淺談立法怠惰》,載《憲法與法治國行政》,元照出版公司2007年版,第521頁;陳慈陽:《憲法學》,元照出版社2005年版,第768-770頁。造成立法怠惰的原因是多方面的:首先,作為政治過程的立法,必然摻雜著不同利益主體之間的博弈乃至相互掣肘的情況,造成立法進程的拖延甚至擱置;此外,立法的實用主義傾向以及多數規則固有的制度瑕疵和運行缺陷等原因,也會導致立法者無正當理由不履行憲法賦予的立法義務,從而造成立法缺失。立法本身的局限性則與法律的局限性密切相關。即人類理性和認識的局限性導致對于法律的認識是一個不斷深化的過程,人類理性的有限性和社會發展的無限性、復雜性的沖突讓法律很難和社會發展的趨勢保持絕對的同步,面對層出不窮的新領域、新問題和新的社會關系,法律的及時性和完備性永遠只是相對的。即使立法者努力克服立法怠惰,積極履行立法職責,立法在時間上也可能出現滯后,在內容上也可能出現不周延。(32)參見王磊:《選擇憲法》,北京大學出版社2003年版,第49頁。因此,立法缺失是客觀存在的,難以避免。

立法質量不高主要表現在法律自身不明確或實用性、操作性差,不適應經濟社會發展形勢,難以有效針對社會關系進行有效調整等。造成立法質量不高的原因也是多方面的,包括觀念層面、物質層面和技術層面等,例如,立法理念落后、立法機關專業人才缺乏、立法程序不完善、立法技術不成熟等。

具體來看,立法缺失和立法質量不高的問題還一定程度地存在著。2011年中國特色社會主義法律體系宣告形成,無法可依的問題基本得到解決。但是,從通過立法將憲法具體化的方式來實施憲法的角度看,我們的法律規范體系仍有很多空白。有學者指出,憲法中關于國家機構和國家標志的立法實施狀況相對比較到位,但公民的基本權利部分實施狀況則比較差,關于憲法基本權利的立法仍缺乏具體的法律規范保障。(33)參見莫紀宏:《從〈憲法〉在我國立法中的適用看我國現行〈憲法〉實施的狀況》,載《法學雜志》2012年第12期?；緳嗬I域的立法缺失問題凸顯。例如,基本權利立法內容存在重經濟、社會、文化權利輕公民權利和政治權利的傾向,平等權規制的領域窄、選舉權和被選舉權以及言論自由缺乏實質性的保障措施,對出版自由、結社自由、宗教信仰自由缺乏系統的公法性立法等等。另外,重點領域、新興領域、涉外領域立法目前也存在著較大的法律空白亟需填補。而在立法質量不高的問題上,我國的一些法律規范仍然存在法律規定抽象、原則、概括、模糊的現象,法律規范的針對性、操作性不強,法律內在矛盾突出以及不同層級間的法律內容重復建設現象嚴重;法律對權力、權利、義務、責任配置不平衡等。立法缺失和立法本身質量不高是制約法律實施的直接因素,更讓通過法律實施間接實施憲法的效果大打折扣。

第二,法律實施自身存在結構性缺陷。即法律實施天然的困難性在于法律實施的非自為,法律實施的核心是人。法律實施對執法、司法、守法等各個領域法律實施主體的法律態度、法律素養、知識和能力的依賴固然是影響通過法律實施將憲法規定轉化為社會現實的重要因素,如實施主體對法律的接受和認同與否、實施主體對法律的認知和對法律知識的掌握程度以及運用法律的能力。但從法律實施作為承載憲法實施的主要方式與途徑的角度看,通過法律實施憲法的實施方式主要問題在于主要的實施主體的動力不足。

憲法序言明確規定了全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織,都負有保證憲法實施的職責。如上文所分析的,國家機關實施憲法的方式涵蓋了憲法遵守、憲法執行,是主要的憲法實施主體。但是,以法律實施的途徑間接實施憲法,意味著實際上實施行為直接對象是法律而非憲法。法律與憲法在功能和首要價值上的差異會使法律實施中偏重秩序而偏離保障人權這一核心價值和終極目的成為可能。而法律又未明確對于憲法實施行為的監督機制,并未設置憲法實施行為的責任和義務。因此,上述憲法實施主體的實施憲法活動均依靠自身的積極主動性,這種主動型實施憲法的方式,需要實施主體具有高度的憲法意識與奧德修斯的 “自縛”精神,自我克制權力的種種誘惑。(34)參見范進學:《以人民為中心的憲法實施主體觀》,載《學習與探索》2021年第7期。

造成國家機關在法律實施中動力不足的原因,一方面在于憲法為保障人權,將限制和約束公權力的消極義務和憲法委托等積極義務課予國家機關。憲法實施的最終目的就是保障人權,國家機關是承擔基本權利實現的義務主體,通過立法具體化的方式實施憲法對于國家機關而言,并沒有利益期待,也就難言實施憲法的動力。(35)同①。另一方面在于權力天生的擴張性與憲法實施的限權性之間存在矛盾和沖突。權力不受約束即會濫用是被歷史反復驗證的真理,人類理性的局限和公共領域與私人領域的界線的動態變化,會促使當權者在使用權力的過程中易于突破自身的合理界限。而憲法實施則要求國家機關拘束自身遵守憲法賦予的權限與權力意志存在矛盾與沖突。

從法律實施自身加以評判,綜合法律本身的功能和目的以及法律實施的缺陷,法律實施難以完全承載憲法實施。

(二)憲法實施的多樣性

憲法兼具政治屬性和法律屬性。憲法也是法,也具備法律規范最為基本的規范性、明確性的基本屬性,其所包含的規范條款就具備直接的法律效力,能夠提供直接、確定的指引。憲法是法律體系中政治色彩最為濃厚的法。憲法的政治性集中表現在憲法通過規定國家根本政治制度和政治任務,確認一國政治目標,指引政治方向。憲法的兩種屬性決定了憲法實施方式的多樣化。

1.憲法規范的直接實施。憲法條文雖然以綱領性和原則性為主要特征,但并非全部都是政治宣示和政治原則,其也有可以直接實施的規范性條款。有學者總結了我國憲法文本中各類屬性規范的構成,其中既有規范性條款和綱領性條款并存,抽象的原則理念和具體的行為準則并存,明確的權利義務規定和指引性的政策宣示并存。(36)參見苗連營:《中國“憲法實施”的話語體系與演變脈絡》,載《中國法學》2021年第3期。憲法并不是只能依靠轉化為法律的方式才能得以實施,其中的規范性條款能夠由國家機關直接實施而不必再經過轉化。最為明顯的例子就是全國人大常委會根據憲法上對特赦制度的明確規定實行的特赦和依據憲法有關授予國家的勛章和榮譽稱號的規定開展的授勛和授予國家榮譽稱號的活動。實際上,全國人大及其常委會作為最高國家權力機關及其常設機關依據憲法所授予其的重大事項決定權對事關經濟社會發展、國計民生和社會穩定的重大事項做出決定,也可以看作憲法的直接實施。此外,憲法保留事項的實施也屬于憲法實施?！叭绻麘椃▽τ谀承┦马?加以明文規定,則人民與國家機關,皆須受憲法明文規定的直接限制,立法者也因此喪失法律的形成空間,而不得制定與憲法規定相左的法律規定。這種憲法的直接限制,由于來自于憲法的明文規定,無論是拘束人民或國家機關,都是合憲的,一般稱其為‘憲法保留’原則?！?37)許育典:《憲法》,元照出版有限公司2011年版,第150頁。有學者認為,憲法保留的事項是按照重要程度來劃分,主要是重要的政治性事項如最高國家機關的組成、地位和權限等。(38)參見王鍇:《論組織性法律保留》,載《中外法學》2020年第5期;張峰振:《論憲法保留》,載《政法論壇》2018年第4期。在我國的監察體制改革這一事關全局的重大政治體制改革中,依據修改后的憲法關于監察機關地位、權限的規定正式設立國家監察委員會就是憲法保留條款的直接實施。

2.憲法的政治實施。上文提到,作為構建與規范、約束政治的法,政治屬性是憲法天然的屬性。任何國家,任何政治體制下的憲法都不僅僅是法,同時也是一個政治象征或者政治宣言。(39)參見翟國強:《中國憲法實施的理論邏輯與實踐發展》,載《法學論壇》2018年第5期。從政治的角度看,憲法是一個面向未來的政治綱領,指引國家實現各項政策與目標。這也決定了國家以政治方式實現憲法規范蘊含的政治綱領是憲法實施的重要組成部分和必要方式。

聚焦到我國憲法上,有學者總結了我國憲法文本中存在的三類政治性規范:第一類是政治原則,即除了體現憲法本質特征和屬性,構成憲法通用原則的人民主權原則和權力制約原則之外,我國憲法作為社會主義類型的憲法,在五四憲法規定了民主原則和社會主義原則,并在八二憲法的起草過程中將四項基本原則也納入到憲法中。(40)參見殷嘯虎:《當代中國憲法實施的政治路徑》,載《法學》2014年第11期。第二類是政治綱領,憲法是確認政治決定的形式和載體,(41)參見翟國強:《中國憲法實施的雙軌制》,載《法學研究》2014年第3期。憲法將執政黨的政治綱領納入到憲法中并賦予其規范效力,以此來為政治目標的實現奠定方向。中國共產黨作為中國特色社會主義事業的領導核心,其政治綱領從來都是國家各項工作的重要依據,憲法的修改也是隨著綱領的發展而同步進行。第三類是國家政策,國家目標、根本任務等政治綱領的貫徹落實需要制定更為細化的政策,此即基本國策的憲法化。(42)參見龐鋒:《中國憲法實施的思考:政治路徑與機制完善》,載《中國海洋大學學報(社會科學版)》2018年第2期。我國憲法中,各個領域具體政策對于綱領性條款的落實也是憲法的重要內容。其主要包括了經濟、社會、教育、環保、外交、國防等領域。以上三類政治規范就是憲法政治實施的主要對象。

政治實施一直是我國憲法實施的重要途徑。五四憲法的制定以馬克思主義憲法學說為制度設計的理論基礎,同時深受蘇聯國家法學說的影響。兩種理論的交織滲透讓五四憲法呈現出鮮明的政治性特征:憲法中規范條款相對較少而政治綱領和政策目標等政治規范占據主要部分,確認政權合法性、制憲權來源、國家指導思想、基本路線等確認性規范和根本任務、國家目標等綱領性規范并存。相對應的,憲法規范只是更宏大的政治系統運作的一個環節,憲法實施也被認為是一個政治過程,實施憲法是實現政治目標的一種手段。(43)參見翟國強:《中國語境下的“憲法實施”:一項概念史的考察》,載《中國法學》2016年第2期。改革開放后特別是八二憲法頒布之后,憲法作為限制和約束國家權力以保障公民基本權利的根本法觀念逐漸占據了主流。主流憲法觀念逐漸將憲法看作法律體系的基礎,因此是一種需要在法律系統內貫徹實施的規范。(44)參見翟國強:《八二憲法頒布以來憲法觀念與理論基礎的變遷》,載《華東政法大學學報》2012年第6期。憲法作為法律的規范功能和價值愈加受到重視。不過,憲法作為“治國安邦的總章程、黨和人民意志的集中體現”,其在國家生活中的構建性、引領性、規范性功能仍然是不可動搖的。這也就決定了憲法的政治實施仍有存在的必要。

憲法的政治實施有以下四個特征:首先,黨的領導是實現憲法政治化實施的關鍵要素和根本保障。在憲法實施領域,黨發揮在中國特色社會主義事業建設中的領導核心作用就體現在:既要確立憲法實施的政治方向、基本方略和重大舉措,建構保證憲法實施的制度體系和規范體系,不斷提高依憲治國、依憲執政能力和水平,還要通過領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法,切實把憲法的規定和精神貫徹落實到治國理政的全過程和各方面,從而引領和推動憲法實施不斷向縱深發展。(45)參見苗連營:《中國“憲法實施”的話語體系與演變脈絡》,載《中國法學》2021年第3期。同時,黨通過強大的動員能力,保證了憲法實施的廣度與深度。其次,由政治動員而決定的憲法實施的主體范圍非常廣泛,幾乎涉及一切社會組織和主體。在憲法的政治化實施中,憲法序言所規定的包括全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織等,都是憲法實施主體。再次,我國憲法的價值目標和規范內容是多元的,包含了調整規范政治、經濟、社會、文化、外交等多個領域的目標性條款,這也決定了憲法政治化實施范圍的廣泛性。最后,憲法的政治化實施的具體形式包括貫徹憲法實施的各種會議、通知、決議。(46)參見同③。

綜上所述,憲法的政治實施是與法律實施同等重要、并行不悖的實施方式和途徑。法律實施并不能覆蓋、取代政治實施的功能,也就無法完全“包辦”和“代替”憲法實施。

四、憲法實施和法律實施的關系

“馬工程”系列教材《憲法學》認為:“憲法實施具有法的實施的一般屬性,但憲法的特點決定了憲法實施具有與法律實施不同的特點?！?47)憲法學編寫組:《憲法學》,高等教育出版社、人民出版社2020年版,第319頁。憲法實施和法律實施之間究竟是什么關系?

(一)法律實施是憲法實施的必然要求和合理路徑

1.憲法為法律實施奠定組織、程序基礎與法制框架。憲法為法律實施創造主體和效力前提,是法律規范體系形成的根本依據。憲法規定國家權力的第一次分配,憲法通過組織規范設置、產生并分配了包括國家立法權在內的各種合法公權力。(48)參見程雪陽:《“憲法是國家的根本法”的規范內涵及其立法落實》,載《法學評論》2023年第5期。憲法通過對立法主體、立法權限和立法程序的規定,完成了對立法機關創制一般法律的授權。正如德國學者梅克爾和凱爾森所提出的法律層級結構理論所認為的那樣,在法體系中,規范的產生是以另一規范的授權為基礎的,這里的授權是指賦予某些個人或機關創制規范的權威,使其能夠通過意志行為創造規范。授權之規范與被授權之規范因授權關系而形成高低不同的位階,而沿著規范間的授權與被授權關系一路回溯,處于這個最高位階上的規范,就直接或間接地向法律體系中的所有規范的產生進行授權。在實證法體系中,憲法就是處于最高位階的規范,規定著其他法律的生效程序、生效形式和具體權能,(49)參見王旭:《合憲性審查中“相抵觸”標準之建構》,載《中國法學》2021年第6期。成為法律的形式淵源。我國憲法對立法體制進行了明確規定,將立法權限按照機關和行政層級劃分為了國家立法權(由全國人大及其常委會行使)、行政立法權(由國務院行使)、地方立法權(由一定層級的地方國家權力機關和行政機關行使)。所有立法都必須以憲法為依據,不得同憲法相抵觸,下位法不得同上位法相抵觸。憲法通過立法任務的分解、立法權的分層配置、立法事項的分級劃定,層層確保憲法在不同機關與區域得以實施,形成統一的法秩序。(50)參見王旭:《健全保證憲法全面實施的制度體系及其展開——黨的二十大報告中 “加強憲法實施和監督” 精神解讀》,載《法學家》2023年第1期。綜上,法律的創制、法制框架的形成以憲法對立法的授權為前提。

2.憲法實施和法律實施有相同的作用機制,秉持相同的價值、精神和原則。從憲法屬于廣義的法律的角度,將憲法實施作為法律實施的一種具體形式的觀點雖然粗糙,但是也有其道理。它指出了憲法實施和法律實施在內涵上和結構上共享一些特征。在內涵上,即都是在實質法律的意義上,將法律規范的要求由抽象向具體,由主觀向客觀轉化的過程、方式和路徑。法律實現轉化所依靠的都是在規范中向不同主體設置不同的權利義務,以權利義務為紐帶確保社會關系在不同主體間按照法律所預期的方式產生、調整和消滅。這顯示出法律調整社會生活的作用方式。憲法實施和法律實施共享以權利義務調整社會關系的內在機制。在實施方式上,憲法和法律的實施同樣都被行使權利(權力)履行義務(職責)為主要行為模式的遵守、執行和適用的方式承擔。兩者共享相同行為模式下的實施方式和途徑。

憲法和法律雖然定位和分工不同,但應當秉持相同的價值、精神和原則來相互配合地保障推進全面依法治國、建設社會主義法治國家目標的實現。憲法價值、精神、原則濃縮了整個人類社會中關于政治理性和法治文明的共同價值追求和特定國家獨有的民族精神、價值共識和理想信念。憲法價值、精神、原則,凝結為最核心的一條就是尊重和保障人權,這個終極目標和價值,應當成為法律制定的實質依據。習近平總書記指出“堅持依法立法,最根本的是堅持依憲立法,堅決把憲法規定、憲法原則、憲法精神貫徹到立法中,體現到各項法律法規中?！?“要全面發揮憲法在立法中的核心地位功能,每一個立法環節都把好憲法關,努力使每一項立法都符合憲法精神、體現憲法權威、保證憲法實施?！?51)習近平:《譜寫新時代中國憲法實踐新篇章——紀念現行憲法公布施行40周年》,http://m.news.cn/2022-12/19/c_1129219426.htm,2023年8月16日訪問。因此,在法律實施過程中,也應以憲法價值精神原則為最高準則,以保障人權為最終的考量標準。在不抵觸憲法的前提下將對人權的保障不斷向更高水平推進。

3.中國語境下以法律實施推動憲法實施的重要意義。中國語境下的法律實施與憲法實施的關系可以概括為:通過完善中國特色社會主義法律體系,將憲法精神、原則、規范加以具體化,從而形成法律實施的規范前提與實施對象,再通過對這些承載著憲法精神與原則、具體化憲法規定的法律推動憲法實施。習近平總書記指出,“通過完備的法律推動憲法實施,保證憲法確立的制度和原則得到落實”。(52)習近平:《在首都各界紀念現行憲法公布施行三十周年大會上的講話》(2012年12月4日),載習近平:《論堅持全面依法治國》,中央文獻出版社2020年版,第13頁。通過完備的法律保證憲法實施。完善法律制度體系,是憲法實施的內在要求和重要任務,也是保證憲法實施的基本途徑和重要方式。(53)參見沈春耀:《更好發揮憲法在治國理政中的重要作用(認真學習宣傳貫徹黨的二十大精神)》,載《人民日報》2022年12月27日,第9版。

法律實施在推動憲法實施的重大意義是由憲法內容的總括性、綱領性、原則性、方向性和社會主義憲法實施的基本模式所共同決定的。首先,憲法中蘊含的基本原則具有抽象性、綜合性和穩定性,不具備規則那樣清晰的邏輯結構和適用范圍,不規定具體權利和義務,但其適用范圍較寬,涵蓋的社會關系較廣。(54)參見憲法學編寫組:《憲法學》,高等教育出版社、人民出版社2020年版,第89頁。原則與規則在適用上的最大不同在于,原則是“一種抽象的、尚未涉及經驗與規范世界之有限可能的應然”。(55)Robert Alexy,“Ideales Sollen,”in:Laura Clérico/Jan-Reinard Sieckmann (Hrsg.),Grundrechte,Prinzipien und Argumantation,Baden-Baden:Nomos,2009,S.23.原則的適用不像規則那樣有著明確的假定條件,是較為寬廣而模糊的。因此一旦進入到某個具體的事實情形便會有不同原則在適用上的“競合”。憲法原則也不例外,憲法原則的實施就要求作為憲法實施主體的立法者以權衡和具體化的方式將原則從抽象轉化為具體、可操作的法律,再由其他憲法實施主體根據法律將原則間接轉化為經驗世界的實然。另外,我國憲法規定了大量的基本國策條款、國家目標條款、國家任務條款,以及對于諸多事項都通過“依照法律規定” “依照法律規定的程序” “依照法律規定的權限” “在法律規定的范圍內” 等表述針對相關事項進行立法委托。(56)現行憲法中“由法律規定”這一表述的分布情況,參見胡弘弘:《依憲立法的再思考:“由法律規定”之憲法實施》,載《政法論叢》2021年第3期。上述條款和規范都需要立法機關制定相關法律才能產生直接的規范效力。

其次,我國憲法受到蘇聯憲法以及蘇聯國家法學說的理論和實踐雙重影響。蘇聯1936年憲法對中國主流憲法觀念影響很大,斯大林有關1936 年蘇聯憲法草案的講話也被奉為經典。(57)參見翟國強:《中國語境下的“憲法實施”:一項概念史的考察》,載《中國法學》2016年第2期?！皯椃ú⒉慌懦龑砹⒎C關的日常立法工作,而要求有這種工作,憲法給這種機關將來的立法工作以法律基礎”,(58)斯大林:《關于蘇聯憲法草案》,載《斯大林文選》,人民出版社1985年版,第99-129頁。這種觀點論證了以大規模日常立法實施憲法的必要性。從理論淵源上來說,司法機關在憲法實施中處于從屬地位可以追溯至經典馬克思主義將政治過程分為決定和執行兩個部分的“議行合一”理論。該理論認為,行政機關和司法機關均作為權力機關的執行機關,在法律功能上沒有區別。后經蘇聯國家法學說將“憲法實施”概念的理論框架劃定為憲法制定—憲法實施—憲法監督的繼承發展,對我國憲法實施觀念也產生了較大影響:即憲法和法律的實施機制被認為是基本相同的,實施主體是所有的國家機關。司法機關和行政機關一樣只負責執行法律,可以說是司法機關在憲法實施中相對于立法機關是從屬性的。實際上,從憲法理論的歷史脈絡上來講,無論是我國的憲法學說還是蘇聯國家法學說,都在一定程度上繼受了德國國家法學說。特別是認為代議機關在法秩序建構中承擔主要功能的觀點一脈相承。將法律實施作為實施憲法的基本形式,在中國語境下是落實憲法規范內容的內在要求和遵守社會主義憲法實施模式的必要選擇。

(二)法律實施不可等同于憲法實施

雖然立法具體化是憲法實施的首要環節和基本途徑,但將法律實施“擴容”讓其等同于憲法實施的觀點仍不可取。除了上文述及的法律實施不能涵蓋憲法實施方式的多樣化外,還有以下原因:

1.兩者主要針對的規范對象不同。將憲法實施與具體化憲法的法律實施等同起來的觀點忽視了憲法與法律在規范對象上的差異。憲法的目的就是限制權力、保障權利。國家權力是憲法約束和規范的對象。(59)參見范進學:《憲法實施:到底實施什么》,載《學習與探索》2013年第1期。而如果將法律以經典的公法、私法和新興的社會法來劃分,可以看到法律側重于規范不同主體之間形成調整法定權利義務關系的法律行為。與之相對應的是,規范對象在違反憲法或法律后所承擔的法律后果分為違憲責任與違法責任。違法是法律關系主體違反權利、義務規范而須承擔法律責任的行為;而違憲則是國家機關等公權力主體違反組織規范和權利規范而須承擔憲法責任的行為。(60)參見饒龍飛:《論違憲與違法的差異:形式與因果》,載《井岡山大學學報》2016年第6期。其實,這就是憲法與法律在性質、功能承擔和首要價值目標上的區別給實施層面帶來了重心上的不同。例如,國家機關制定的法規范侵犯了公民的基本權利,這種侵犯在法律實施的層面無法得到救濟,而只能訴諸于憲法提供的救濟機制。因此,作為國家權力作出抽象行為,法律實施得好未必代表著憲法規范國家權力的目的和價值得以實現。這也是設置違憲審查制度的必要性所在。

2.基本權利和法律權利的不同。確認和保障人權既為憲法的基本功能和終極價值,基本權利規范的完全實施就是憲法目的之所在。一般認為,憲法上的基本權利是基于制憲者——人民的意志向政府授權后所保留的用以維持自身在社群中生存之必要條件、對抗政府可能的侵犯的權利。而法律權利則是由人民之代表——代議機關在具體法律中對基本權利進行具體化后所保障的利益或資格。法律權利對基本權利的具體化主要包括價值目標的形成、權利內容的形成和權利邊界的形成。由于確認權利之存在和效力的主體不同,基本權利和法律權利在效力位階和規范構造上也頗為迥異。在效力位階上,得到憲法確認的權利取得了對抗立法權、行政權和司法權的效力,未得到憲法確認、僅僅以法律為保障的權利則僅能對抗行政權和司法權。(61)參見陳明輝:《中國語境下憲法權利與法律權利關系解析》,載劉艷紅主編:《東南法學》2017年輯秋季卷,東南大學出版社2017年版,第146頁。在規范構造上,憲法權利主要將義務主體指向國家,而法律權利實現的義務主體主要是自然人或法人。因此,從實施的角度看,雖然法律權利基本上是憲法權利的具體化,法律權利的實施可以對抗行政權和司法權,但對立法機關是否履行基本權利具體化的義務沒有拘束力,也難以控制立法中可能存在的對基本權利的侵害。所以,法律權利之保障不一定能夠達成憲法實施保障人權的根本目的和終極價值。

3.憲法權威的樹立是法律權威樹立的前提?！皯椃ǖ纳谟趯嵤?憲法的權威也在于實施?！?62)習近平:《在首都各界紀念現行憲法公布施行三十周年大會上的講話》(2012年12月4日),載習近平:《論堅持全面依法治國》,中央文獻出版社2020年版,第11頁。憲法實施的過程也是憲法權威得以樹立的過程,反之憲法實施的持續推進需要憲法權威作為根本驅動力。憲法權威,就是憲法得到社會普遍認同、自覺遵守、有效維護的理念與理由,尤其體現為憲法對公權力和所有國家生活產生的拘束力和規范力。(63)參見韓大元:《論憲法權威》,載《法學》2013年第5期。憲法如何獲得權威?首先,憲法本身體現了人民的意志和利益,凝聚著社會全體成員的基本共識。凝結著人權保障和權力制約之價值內涵的憲法,是共同體得以維系和發展的根本規范。其次,憲法通過各種實施方式發揮其最高行為準則、凝聚社會共識、平衡各方利益的效力,最終將其蘊含的價值目標轉化為具體的社會現實,使公民權利得到切實保障,權力行使得到有效約束,國家發展沿著憲法指引的道路前進。在這個過程中,憲法的正當性、功能與價值被全體社會成員充分感受并在此基礎上升華為對憲法的尊重、認同和信仰。良好的憲法實施會產生良性循環,即憲法實施促使憲法權威樹立起來,憲法權威又化為公民自覺遵守憲法、維護憲法的實際行動,從而進一步推動憲法實施。最后,憲法作為法律的制定依據、效力來源和評價標準,決定了依法治國首先是依憲治國,憲法權威的樹立是法律權威樹立的前提,法律權威要服從于憲法權威、維護憲法權威。因此法律實施不能起到樹立憲法權威的作用。將法律實施等同于憲法實施,不利于樹立憲法權威,可能造成虛置憲法的局面。

結語

憲法實施和法律實施都是將規范應用于事實,共享以執行、遵守等方式將紙面上的權利義務關系轉化為現實的權利義務關系的實施方式與機制。同時,由于憲法精神、原則較為抽象,憲法中規定的國家制度和基本國策又較為概括,因此通過立法進一步承接和細化這些概括性、抽象性的內容并通過法律的實施來保證憲法的實施有其必要性和重要性,“通過完備的法律推動憲法實施是憲法實施的法治化路徑中的主渠道”(64)參見苗連營:《中國“憲法實施”的話語體系與演變脈絡》,載《中國法學》2021年第3期。的觀點得到普遍認同。但是,因憲法和法律在性質、規范對象和價值目的上的不同,憲法實施和法律實施間建立起的聯系不能掩蓋憲法實施和法律實施在規范對象、功能以及目的上的根本差異。具體表現為憲法的性質是政治法、約束權力之法、保障人權之法。而法律則主要實現指引行為、定分止爭、維護秩序之功能;憲法與法律在規范對象上的不同、基本權利與法律權利的不同、法律權威與憲法權威的不同,均表明法律實施涵括不了憲法實施也取代不了憲法實施。因此“憲法實施具有法律實施的一般屬性”(65)《憲法學》編寫組:《憲法學》高等教育出版社、人民出版社2020年版,第318頁。的觀點遮蔽了憲法實施和法律實施的根本差異,“法律得到實施,便意味著通過法律得到具體化的憲法實質上也得到了實施”(66)《憲法學》編寫組:《憲法學》高等教育出版社、人民出版社2011年版,第296頁。的論斷不可取。

筆者認為,發揮憲法在立法中的核心功能地位,制定體現憲法精神、具體化憲法原則和規范的法律,并通過法律實施推動憲法實施的確具有特別重要的意義,但憲法實施的效果和質量并不完全依靠法律實施來保證的。一是因為法律實施之規范前提的法律缺失和法律實施自身的固有缺陷,二是由于憲法的二元屬性和規范內容的多元性決定了憲法實施路徑除法律實施之外還存在憲法的直接實施和政治化實施,三種實施路徑呈現并立的態勢?？梢哉雇氖?隨著保證憲法全面實施的制度體系的健全,憲法的法律屬性愈發得到強調,憲法作為法規范的直接實施會占據更為重要的地位。與此同時,法律實施也要以憲法價值、精神和原則為導向,積極推動憲法保障人權之價值目標的實現。