我國船載有毒有害物質污染損害賠償基金建構研究

廖兵兵 王 玥 曹 蕾

（中國船舶油污損害理賠事務中心，上海 200080）

我國高度重視生態文明建設。黨的十九大報告指出加快生態文明體制改革，建設美麗中國；黨的十九屆四中全會提出實行最嚴格的生態環境保護制度；黨的二十大提出中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化，要推進美麗中國建設，保護海洋生態環境，加快建設海洋強國。環境保護是生態文明建設的關鍵所在，而船舶污染損害賠償責任制度又是環境保護的重要一環。我國雖然已建立了船舶油污損害賠償基金（以下簡稱“油污基金”），但油污基金賠償或補償的污染物種類只限于持久性及非持久性烴類礦物油，并不包含有毒有害物質。而現實情況中除了存在大量油類污染事故外，還存在不少散裝有毒有害物質污染事故。在這些有毒有害物質污染事故中，或多或少地存在賠償不足的問題，需要建立相應救濟機制。

根據《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》（以下簡稱“《基金辦法》”）的規定，油污基金目前只賠償船舶泄漏的持久性貨油、非持久性貨油、燃油等及其殘余物造成的油污損害，[1]有毒有害物質造成的污染損害不在油污基金賠償范圍之列。近年來，我國海域及內河已經發生了多起船舶泄漏有毒有害物質污染事故，如“大勇”輪泄漏苯乙烯、“建興67”輪泄漏乙二醇、“云翔58”輪泄漏丙烯酸、“雅典娜”輪泄漏硫酸等污染事故，上述事故均不同程度地存在受害人未能足額受償問題，同時也存在船載有毒有害物質泄漏量較大，且影響嚴重的問題。由于事故造成的損失巨大，獲得充足的賠償更是難上加難，需要盡早通過建立有關基金機制予以救濟。據此，筆者對如何建構我國船載有毒有害物質污染損害賠償基金開展了初步研究，研究范圍限于散裝液體危險化學品對財產及環境造成的損害。

一、我國船載有毒有害物質污染事故現狀

（一）有毒有害物質定義

《2010 年國際海上運輸有毒有害物質的損害責任和賠償公約》（以下簡稱“HNS PROT 2010”）采用列舉的方法對有毒有害物質進行了定義。由于公約涵蓋的有毒有害物質種類十分廣泛，若以此為研究對象，目前還較難進行全面系統研究。我國法律法規中對“有毒有害物質”并無具體定義，1973 年由原交通部制定的《中華人民共和國防止沿海水域污染暫行規定》曾對“有害物質”進行了定義，即指“危害水中生物生長和造成環境污染的各種物質”。受時代所限，這一概念只對“有害”物質進行了定義，沒有對“有毒”物質進行定義。與有毒有害物質較為接近的概念是危險化學品?！段ｋU化學品安全管理條例》曾對危險化學品作出定義。①綜合國際國內對有毒有害物質的定義，船載有毒有害物質是指在船舶上作為貨物運輸的具有毒性或者危害性的物質、材料和物品。[2]

（二）船載有毒有害物質污染事故統計及分析

據不完全統計，自1997—2020 年，共發生船載有毒有害物質泄漏10 噸以上的污染事故27 起，泄漏總量約8 470 噸，平均每起事故泄漏量為313.7 噸。[3]就發生頻率而言，近二十余年來有毒有害物質泄漏事故的發生頻率為平均每年發生一至兩起；就泄漏的物質種類而言，既有強腐蝕性有毒有害物質濃硫酸、鹽酸等，也有具有較強毒性的有毒有害物質苯酚、苯乙烯等。

從泄漏量來看，2004 年、2010 年、2017 年的船載有毒有害物質事故泄漏量相對較高，均達到1 000 噸以上，最大一起泄漏量達2 000 噸。參照《防治船舶污染海洋環境管理條例》（以下簡稱“《防污條例》”）對于船舶污染事故四個等級的劃分方式，②此處仍然將事故等級劃分為一般船舶污染事故、較大船舶污染事故、重大船舶污染事故、特別重大船舶污染事故四個等級。其中，一般船舶污染事故每年的案件數量較平均，相對集中于2005 年；較大船舶污染事故集中于1997—2004 年，1997 年達到了3 起；重大船舶污染事故和特別重大船舶污染事故較少，前者僅有2001 年一起事故，后者在2004 年、2010 年、2017 年各有一起事故，這也導致這三年事故泄漏量相對較高。

從事故發生的原因來看，船載有毒有害物質泄漏事故主要有操作失誤、沉沒、觸礁、船體裂縫、擱淺、碰撞、設備故障、自沉等九類原因造成。其中，碰撞和觸礁為事故發生的主要原因。這與現實中較為常見的船舶油污事故發生原因也一致。從發生事故的船舶類型來看，主要有駁船、槽罐船、化學品船、貨輪、拖輪、油輪等六類。其中主要的船舶類型為化學品船，據不完全統計，1997 年以來發生的27 起事故中，化學品船事故為16 起。通常來講,化學品船是運輸化學品的主力船型,因而發生泄漏的概率相比其他船型更大。

二、建立船載有毒有害物質污染賠償基金的必要性

（一）沿海船載有毒有害物質污染事故賠償存在的問題

沿海載運有毒有害物質船舶缺乏污染損害保障機制與存在較大的船舶污染風險構成主要矛盾。目前的法律法規體系中，均未要求海域載運有毒有害物質船舶投保污染損害責任保險，[4]也沒有建立賠償基金制度。污染事故發生后，只有船東承擔污染損害賠償責任。因此在實際案例中往往會出現海域載運有毒有害物質船舶所有人的法定責任限額不足以支付污染損害的情況，尤以“大勇”輪與“大望”輪碰撞事故、“KENOS ATHENA”輪案例為典型。

（二）內河船載有毒有害物質污染事故賠償存在的問題

一套完整的污染事故損害賠償體系包括船東責任限制制度、強制保險制度等。但從現有的法律規定來看，在內河水域，目前這兩大制度并沒有完全建立。

1.內河船東海事賠償責任限制制度尚未建立

目前，我國還未建立適用內河的船東海事賠償責任限制制度。從現有法律規定來看，《中華人民共和國海商法》（以下簡稱“《海商法》”）第一條對其適用范圍予以了明確，③可以看出,《海商法》不適用于內河運輸。同樣,《防污條例》雖然對海事賠償責任限制進行了原則性的規定,但根據該條例第一條,④其并不適用于內河。但現實中，內河船東賠付能力相對較差，在不能享受海事賠償責任限制的情況下，更容易導致其破產倒閉。

2.內河船載有毒有害物質污染責任保險制度不完善

有關內河船載有毒有害物質污染責任保險的規定主要體現于《危險化學品安全管理條例》中?！段ｋU化學品安全管理條例》規定通過內河運輸危險化學品的船舶，其所有人或者經營人應當取得船舶污染損害責任保險證書或者財務擔保證明。

《危險化學品安全管理條例》作為一項主要用于專項行政管理的國務院行政法規，在船舶污染損害賠償強制保險方面跨出了重要一步，尤其在適用污染物種類范圍上，不僅適用于油污損害賠償，還適用于其他有毒有害物質污染損害賠償。但是在具體的保險范圍、保險額度以及是否同海上一樣頒發保險證書等方面，該條例并沒有作出具體的規定，從而在具體操作上缺乏依據。

（三）船載有毒有害物質污染事故賠償普遍不足

船載有毒有害物質事故頻發，損害賠償的不充分日益顯現。近年來，我國海域及內河已經發生了多起船舶泄漏有毒有害物質事故。經不完全統計，1990 年至2005 年，我國發生的船載有毒有害物質污染事故達60 起，其中污染物泄漏量在100 噸以上的事故為16 起，總泄漏量達5 205 噸，平均泄漏量約為325 噸。[5]223船載有毒有害物質污染事故造成的污染損害也較大，往往存在損害賠償不足的問題。據不完全統計，2005 年以來發生的11 起化學品污染事故中，超過船東賠償責任限額或賠償能力不足的案件7 起，占比約63.6%。

以“KENOS ATHENA”輪案為例，2012 年3 月13 日，韓國籍化學品船“KENOS ATHENA”輪（總噸4 699，責任限額868233SDR）運載7 000 噸硫酸在汕尾海域發生沉沒，所產生的漁業資源損失、打撈費用等約1.4億元人民幣，但獲償金額只有約3 000 余萬元，產生的損失費用已遠超船東賠償責任限額。從上述案例中能明顯看出當前制度上存在的缺陷。對于船載有毒有害物質污染損害而言，其所造成的后果較油污損害可能會更為嚴重，單靠船方自身的力量難以充分保護受害人的利益，需要將損害賠償責任向社會轉移。

（四） 加入HNS 公約可能性較小

在船載有毒有害物質污染損害賠償基金方面，我國面臨兩種選擇：其一是加入HNS PROT 2010 公約，其二是像設立油污基金一樣在國內設立自己的有毒有害物質污染損害賠償基金。目前來看，該國際公約生效遙遙無期，且即使生效，我國加入的可能性也較小。我國雖是國際油污基金公約的締約國，但公約只適用于香港地區，在當前國際油污基金沒有在我國全面適用的情況下直接加入HNS PROT 2010 的可能性更小。如果加入，有毒有害物質進口公司可能將面臨數額較大的分攤款，不利于我國能源化工產業的良性發展。因此，完全有必要建立適合我國國情的有毒有害物質污染損害賠償基金制度。[6]

三、建立船載有毒有害物質污染損害賠償基金的可行性

國際上根據 HNS PROT 2010 基金公約，擬建立的HNS 基金由國際油污基金一并管理。參照國際油污基金對有毒有害物質污染損害賠償基金的管理方式[7]，我國也可以將有毒有害物質污染損害賠償基金納入油污基金進行管理。我國油污基金自2012 年建立至今，在船舶油污事故賠付方面積累了豐富的經驗，將其拓展至有毒有害物質有著先天的優勢。

（一）船舶油污損害賠償基金提供了很好的借鑒

2012 年5 月11 日，經國務院批準，《基金辦法》正式頒布，并于同年7 月1 日開始實施。2015 年，中國船舶油污損害賠償基金管理委員會（以下簡稱“基金管理委員會”）成立，并通過了基金管理委員會章程。

油污基金主要用于賠償或者補償船舶油污事故造成超過船舶所有人油污損害賠償責任限額部分的損害。在一起船舶油污事故中，并非所有類型的油污損害及相關費用都可以從基金獲得賠償或者補償?；鸬馁r償或者補償范圍和順序如下：第一，應急處置費用；第二，控制或者清除污染措施費用；第三，漁業、旅游業等直接經濟損失補償費用；第四，恢復海洋生態和天然漁業資源措施費用。截至2022 年10 月，我國油污基金已賠付全國20 起船舶油污事故中的372 家索賠單位和個人，賠款共計約8 578 萬元。

目前，基金已經形成了基金管理委員會、基金秘書處、中國船舶油污損害理賠事務中心三級管理機構。其中基金管理委員會是最高權力機構，由六個部委及三大石油公司的代表構成；基金秘書處是議事協調機構，負責具體賠償、補償以及與各成員單位的協調等日常事務；中國船舶油污損害理賠事務中心承擔船舶油污損害賠償、補償的技術服務和支持保障工作。

（二）設立船載有毒有害物質污染損害賠償基金征收主體的可行性

油污基金目前征收主體是各級海事管理機構，在將有毒有害物質納入征收對象之后，仍然可以保持現有的主體即各級海事管理機構不變，只需增加一個有毒有害物質基金征收項目。此外，由于征收對象還包括內河從事載運有毒有害物質的船舶，因此，還需增加各級地方海事管理機構作為征收主體，征收款項應及時匯繳至財政部。對于各級地方海事管理機構如何將款項匯繳至財政部技術上可能還需討論，是否存在困難還需要進一步調研。

（三）設立船載有毒有害物質污染損害賠償基金征收對象的可行性

在將有毒有害物質納入征收對象之后，借鑒油污損害賠償基金對石油貨主征收的做法，需要對從事海上及內河運輸的船載有毒有害物質貨主開展征收。這一措施是否可行仍需要開展充分的調研?？蓮囊韵聨追矫嬷郑旱谝?，船載有毒有害物質運輸基本情況，包括船舶所有人、船舶經營人，有毒有害物質種類、運輸數量，各有毒有害物質特性；第二，船載有毒有害物質貨主經營情況；第三，征收船載有毒有害物質基金是否會加重貨主負擔等。

（四）設立船載有毒有害物質污染損害賠償基金征收標準的可行性

目前，油污基金的征收標準是0.3 元/噸?？紤]到我國油污基金累積的規模等因素，在將有毒有害物質納入到油污基金后，資金將匯集在一起。由于有毒有害物質特性不一，有的易揮發，有的不易揮發——或者說有的具備污染性而有清污的必要，有的不具備污染性而沒有清污的必要。對于沒必要開展清污行動的有毒有害物質無需征收基金。因此，建議對水體產生污染危害的有毒有害物質征收基金，反之則無需征收基金。對于不易揮發具備污染危害性且有必要征收基金的有毒有害物質，其征收標準可考慮為0.1 元/噸或0.2元/噸。采用較低的征收標準，一是不給運輸各類有毒有害物質的貨主增加太大負擔，二是綜合考慮油污基金目前累積余額及有毒有害物質損害賠償案件情況。截至2022 年12 月31 日，油污基金累積余額已達到約13.45 億元，而有毒有害物質污染損害賠償案件相對較少，將有毒有害物質污染損害賠償納入油污基金，可保持基金運行總體平穩。

（五）船載有毒有害物質污染損害賠償基金賠償額度

目前，我國油污基金賠償額度為3 000 萬元。在我國建立船載有毒有害物質污染損害賠償基金或將油污基金擴展到有毒有害物質后，是單獨設立一個責任限額還是與油污基金一樣使用同一個賠償限額，需要綜合考慮有毒有害物質污染事故大小、規模、產生的損害情況、基金池的大小，予以綜合評估。從目前船載有毒有害物質污染事故損害情況來看，尚未有超過“桑吉”輪及“交響樂”輪事故損害程度的，因此，建議賠償限額與油污基金賠償限額保持一致。如賠償范圍涉及人身損害的，其限額應高于3 000 萬元。

四、我國船載有毒有害物質污染損害賠償基金建構機制

（一）各類基金模式建構比較

1.信托基金

信托基金是一種投資基金，由專門的機構負責管理，對不特定多數投資者的資金進行投資，所獲收益由出資者按比例分享的一種方式。由于有毒有害物質污染損害賠償基金具有明顯的公益性，不具有投資屬性，信托基金這種組織形式顯然不合適。

2.財團法人

船載有毒有害物質污染損害賠償基金既名為基金，必然有很多財產，故其不可能成為社團法人，那么其是否能成為財團法人？財團法人是由專門委任的人按照規定的目的使用的各種財產，是財產的“組合”。財團法人為財產之集合體，其成立基礎在于財產。[8]其財產來源于遺贈或捐贈，所捐贈資金須依其意愿為之?？紤]到船載有毒有害物質污染損害賠償基金資金來源于船載有毒有害物質貨主等，并非某個人為了某項公益事業開展捐贈，并不需要依各貨主的意愿開展活動，因此，船載有毒有害物質污染損害賠償基金不適宜成為財團法人。

3.政府性基金

《政府性基金管理暫行辦法》第二條對政府性基金進行了定義。⑤船載有毒有害物質污染賠償事業具有正外部性，船東及船載有毒有害物質貨主均能從中獲益等。因此，船載有毒有害物質賠償事業具有公共事業的性質。船載有毒有害物質污染損害賠償基金的來源需要征收，同樣具有強制性，參照我國現有的油污基金，故而該基金宜定性為政府性基金。[9]

（二）與國內油污基金關系的協調

油污基金的征收和使用可以為我國船載有毒有害物質污染損害賠償基金制度的建立提供實踐上的參考,減少基金制度建立的障礙，但正因為有油污基金的存在,需要理順油污基金與船載有毒有害物質污染損害賠償基金的關系。參照基金公約與HNS PROT 2010 的做法,兩個公約在各自法律體系下分別建立了基金,即1992 年國際油污基金與2010 年有毒有害物質污染損害賠償基金，[10]二者通過規定不同的攤款義務人與攤款數額,建立起運行機制相似,但彼此獨立的兩個基金，且兩個基金的運行管理均由國際油污基金秘書處具體負責。我國可以借鑒國際公約的做法,在現有的油污基金體系外,通過規定不同的貨物攤款義務人,建立起獨立的船載有毒有害物質污染損害賠償基金,兩個基金均由船舶油污損害賠償基金管理委員會進行運行管理。[5]235當然，在船載有毒有害物質污染損害賠償基金尚未建立之前，可以考慮擴大國內油污基金的賠償范圍至有毒有害物質，這樣操作起來更容易，實際上國內油污基金目前的賠償范圍已經覆蓋非持久性油類泄漏所導致的污染損害賠償。未來可期的目標是在我國設立一個船舶污染損害賠償基金,該基金下設油污基金與有毒有害物質污染損害賠償基金兩個賬戶,既能實現兩者的相互融合，又能保證兩者的相互獨立。

（三）成本分析

如另外單設一個船載有毒有害物質污染損害賠償基金，需再增加一個基金管理委員會以及中國船載有毒有害物質污染損害理賠事務中心。毫無疑問，此舉將大幅增加國家財政成本。船舶油污損害賠償基金管理委員會由六個部委及三大石油公司的代表組成，可以預見，船載有毒有害物質污染損害賠償基金管理委員會仍然會由六個部委的代表組成。如此將造成油污損害理賠案件和船載有毒有害物質污染損害理賠案件均需六個部委的代表出席會議審議，每年至少需要開兩次會議。如再增設中國船載有毒有害物質污染損害理賠事務中心，需要由中央機構編制委員會辦公室批準設立，同時還將增加工作人員，并相應增加運營費用，從而增加國家財政負擔。而如果將油污基金與船載有毒有害物質污染損害賠償基金合并為船舶污染損害賠償基金，則仍只需召開一次會議即可。中國船舶油污損害理賠事務中心只需更名為中國船舶污染損害理賠事務中心，無需另外再設一個單位，將大大節省成本，減少“三公”經費的支出，符合國家財政政策要求。

五、建構船載有毒有害物質污染損害賠償基金的路徑

（一）建構船載有毒有害物質污染損害賠償基金的基本路徑

我國尚未有專門的船載有毒有害物質污染損害賠償立法。當前我國涉及環境污染損害賠償的制度散見于各個部門法和相關條例，如《中華人民共和國民法典》 《海洋環境保護法》《海商法》以及《防污條例》等，但均未對船載有毒有害物質污染損害責任相關問題作出明確的規定，故目前只能通過上述的一般規定來確定船載有毒有害物質污染損害的責任主體、賠償范圍、賠償機制等。[11]

在征收船載有毒有害物質污染損害賠償基金后，有必要建立相應基金制度?；诖d有毒有害物質污染損害賠償基金的強制征收性質及其所具有的擴張性財政工具的屬性，屬于《中華人民共和國立法法》第8條中的“民事基本制度”或“稅收征收制度”，故不宜像《基金辦法》這樣由部門規章創設基金制度，而應代之以法律為載體規定設立船載有毒有害物質污染損害賠償基金的要求。建議完善《海洋環境保護法》第82條的配套規定，或者在將來修改的《海商法》中新增的“船舶污染損害賠償”一章中，規定國家按照船舶油污損害和有毒有害物質污染賠償責任由船東和貨主共同承擔風險的原則，建立船舶油污保險和船載有毒有害物質污染損害賠償基金制度，并授權國務院制定相關保險及損害賠償基金的具體辦法。

（二）建立船載有毒有害物質污染損害賠償基金的具體路徑

在基本路徑確立后，建立船載有毒有害物質污染損害賠償基金的具體路徑還需通過制定有關實施辦法予以落實。如前所述，修訂《基金辦法》可能是最好的方式，也是最易操作的方式。通過修訂《基金辦法》，擴展賠償范圍至有毒有害物質，使基金更加全面地補償船舶事故受害方的利益，從而更好地保護海洋生態環境，符合基金設立的初衷。

將船載有毒有害物質污染損害納入到油污基金后，相應的《基金辦法》也應予以修改，筆者對如何修訂《基金辦法》進行了初步研究，建議從以下方面修改條文：一是將“油污損害”改成“污染損害”，“油污損害賠償基金”改成“污染損害賠償基金”；二是調整征收對象，將有毒有害物質納入基金征收范圍，并根據不同物質進行差異化征收；三是對基金組織架構進行完善等。

當前國內尚未建立完善的船載有毒有害物質污染損害賠償法律體系。因此，隨著船載有毒有害物質運輸活動的增加，建立健全我國船載有毒有害物質污染損害賠償法律體系刻不容緩。我國船載有毒有害物質污染損害賠償基金的建構可以分兩步走。第一步，在沿海水域船載有毒有害物質保險制度建立后，由于我國油污基金適用水域為海域，建議先將油污基金擴展到海上船載有毒有害物質；第二步，對我國油污基金擴展到海上船載有毒有害物質的實踐進行總結，在時機成熟時，將我國油污基金再擴展到內河水域。前提條件是內河船載有毒有害物質責任限制及保險制度完全建立。分兩步走將我國油污基金擴展到海上及內河水域的所有船載有毒有害物質，實現起來更容易，更具可操作性。實現上述目標還需對船載有毒有害物質基金的征收標準、內河船東責任限額、保險額度、人身傷亡賠償額度等問題進行進一步調研研究。

注釋：

①《危險化學品安全管理條例》第三條規定：“本條例所稱危險化學品，包括爆炸品、壓縮氣體和液化氣體、易燃液體、易燃固體、自燃物品和遇濕易燃物品、氧化劑和有機過氧化物、有毒品和腐蝕品等?！?/p>

②《防治船舶污染海洋環境管理條例》第三十六條規定：“船舶污染事故分為以下等級：(一)特別重大船舶污染事故，是指船舶溢油1 000 噸以上，或者造成直接經濟損失2 億元以上的船舶污染事故；(二)重大船舶污染事故，是指船舶溢油500 噸以上不足1 000 噸，或者造成直接經濟損失1 億元以上不足2 億元的船舶污染事故；(三)較大船舶污染事故，是指船舶溢油100 噸以上不足500 噸，或者造成直接經濟損失5 000 萬元以上不足1 億元的船舶污染事故；(四)一般船舶污染事故，是指船舶溢油不足100 噸，或者造成直接經濟損失不足5 000 萬元的船舶污染事故?！?/p>

③《海商法》第一條規定:“為了調整海上運輸關系、船舶關系，維護當事人各方的合法權益，促進海上運輸和經濟貿易的發展，制定本法?！钡诙l規定:“本法所稱海上運輸，是指海上貨物運輸和海上旅客運輸，包括海江之間、江海之間的直達運輸?！?/p>

④《防治船舶污染海洋環境管理條例》第一條規定:“為了防治船舶及其有關作業活動污染海洋環境，根據《海環法》，制定本條例?！?/p>

⑤ 《政府性基金管理暫行辦法》第二條規定：“本辦法所稱政府性基金，是指各級人民政府及其所屬部門根據法律、行政法規和中共中央、國務院文件規定，為支持特定公共基礎設施建設和公共事業發展，向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項用途的財政資金?！?/p>