區域養老服務政策協同測度、演變及其均等化效應
——以長三角為例

封鐵英, 胡毓群

(西安交通大學 公共政策與管理學院, 陜西 西安 710049)

基本公共服務均等化是滿足人民群眾對公平的追求,破解新時代我國主要社會矛盾的重要手段[1]。當前,我國推動基本公共服務均等化的主要方式是通過轉移支付制度分配資金,縮小地方政府提供基本公共服務的財力差異[2],但地方財政支出存在“重投資、輕民生”、有效公共品提供不足等問題,偏離了轉移支付縮小地區間公共服務差距的初衷[3]。我國要實現基本公共服務的均等化不能僅僅依靠經濟投入,而協同治理政策工具為此提供了新的思路[4]。城市群是新時代區域高質量發展的重大戰略,也是地方政府跨區域協同治理的創新形式[5]。長三角、京津冀等城市群因地緣相近、合作廣泛,具備協同發展現實基礎,均出臺了一系列區域協同發展戰略及政策,探索建立省際區域合作機制[6]。目前,我國區域協同發展相關政策的時效性、系統性、前瞻性等,仍受制于理論研究滯后、協調機制不暢等瓶頸[7],政策協同有待提升。2018年,長三角一體化發展上升為國家戰略,國家要求長三角城市群為全國區域一體化發展進行探索并提供示范[8]。2019年,中共中央、國務院印發《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》,指出要“堅持以人民為中心,加強政策協同,提升公共服務水平,促進社會公平正義,不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要,使一體化發展成果更多更公平惠及全體人民”(1)http：∥www.gov.cn/zhengce/2019-12/01/content_5457442.htm。。我國推進區域協同治理與縮小區域公共服務差距統一于區域一體化發展框架下,但協同治理對基本公共服務均等化的作用以及如何從區域協同治理的視角推動區域公共服務一體化實踐等問題,尚需進一步解答。

長三角人口老齡化形勢嚴峻,養老資源分布不均,在政府和產業聯盟推動下較早進行養老服務跨區域合作探索,形成具有一定典型性和代表性的區域公共服務一體化表現形式。本文基于長三角一體化發展的戰略背景和養老服務協同發展的現實需求,梳理長三角的省級養老服務政策,力圖探究長三角各省養老服務政策的形成和完善機制、養老服務政策協同的測度、養老服務政策協同是否能夠提升區域養老服務均等化水平,從而促進社會公平正義;同時,闡釋滬蘇浙皖養老服務政策的變遷歷程及協同進展,實證檢驗養老服務政策協同的均等化效應,以期更好地積極應對中國人口老齡化,推動區域公共服務一體化實踐,并為促進區域協同治理提供新的研究視角和理論依據。

一、文獻回顧與問題提出

公共服務作為政府的基本職能,具有彌補市場失靈、維護公平正義的作用[9]。公共管理學雖然傳統上強調公共服務的非競爭性和非排他性,但實際中公共服務具有屬地化管理的特征,由各地政府組織提供[10]。隨著我國區域一體化的發展,大量公共問題和公共事務跨越行政邊界,地方政府若繼續“各自為政”則會造成區域性公共產品與服務供給、公眾需求滿足和區域公共利益實現難以避免地存在“縫隙”[11],府際合作可以突破行政區劃約束破解區域治理難題,地方政府合作提供公共服務可以創造規模效益,從而節約成本、降低開支[12],因此現實需求和客觀需要呼喚公共服務跨越行政壁壘和利益藩籬[13]。公共服務一體化是區域一體化發展的本質要求[14]。在我國區域發展的現實背景下,區域公共服務一體化的重點在于區域公共服務的相對均等以及公共服務資源的共建共享、互聯互通,而欲做到這一點不僅要建立公共服務資源均衡配置長效機制,更要有效提高各城市的治理能力[15]。

然而,京津冀、長三角等區域的公共服務一體化發展在實踐中面臨諸多現實問題。區域一體化發展過程中行政區、經濟區和生活區的不重合導致了跨界問題的產生,但各城市政府僅致力于為本城市提供公共服務,行政壁壘造成了城市間公共服務的碎片化[16]。我國長期形成的差異化發展格局,致使公共資源和重要政策向大城市和中心地區聚集,公共服務空間分布和規模結構不均衡,城鄉、地域發展差距持續擴大[17],即政策的極化引起服務空間分布和規模結構不合理。同時,我國區域內城際間各公共服務主體缺乏暢通、互認的合作平臺,信息溝通、跨域聯動、資源統籌成本較高,阻礙了區域公共服務的融合、合作[18],平臺的缺失造成公共服務一體化推進障礙。

學界主要從頂層設計、體制機制、要素保障等提出區域公共服務一體化的發展策略。2018年,于迎提出建構包括整體性規劃引領、法治化理念推動、體制機制創新保障、數字治理技術嵌入、多元主體共同參與在內的區域公共服務一體化創新模式[8]。2019年,張學良等提出建立地方政府區域合作的激勵相容機制和利益協調機制,明確公共服務跨界協同的權責,促進公共服務資源共享[19]。2021年,張曉杰認為,我國應通過構建區域基本公共服務平臺、降低要素流動性障礙、推動區域“公民身份”待遇互認和探索區域協同決策機制等路徑,適時實現長三角區域公共服務的水平趨衡、制度銜接、便利共享與政策協同[12]。

學界現有研究已經詳細論述了區域公共服務一體化的理論動因、實踐問題與解決方案,為推動區域公共服務一體化發展提供了方向借鑒。然而,本文認為仍存在兩個主要問題：一是研究視野多關注解決跨域問題,二是研究范式重學理而少實證。例如,區域公共服務一體化蘊含均等和共享兩項關鍵要素,而已有研究主要針對公共服務的跨域共享提出策略,對區域內的公共服務均等化問題有所忽視,即使涉及均等化也僅為提出方向性建議而缺少實證支持。誠然,區域內人口流動的日益頻繁和服務資源的顯著差異使得共享區域公共服務的呼聲日漸高漲,但共享成本的約束使其只能滿足少數人的需求,縮小區域公共服務差距、促進公共服務均等化才是讓發展成果更多更公平惠及全體人民、增進民生福祉的理性道路。公共服務發展不均衡的根本原因在于經濟水平的差距,經濟差異決定了公共服務財力投入不均衡,而財力與基本公共服務建設呈正相關關系[20]。此外,治理能力的高低決定了既定投入下的公共服務產出水平,治理進步是實現公共服務均等化的核心[21]。政策貫穿于公共治理的全過程中[22],相比于推動經濟高質量發展與治理能力現代化并非朝夕之功,優化政策制定,提升政策效力,促進政策協同,難度低而見效快,是縮小區域公共服務差距的首要選擇。

當前,長三角城市群是我國區域一體化發展起步最早、基礎最好、程度最高的地區,具備率先探索公共服務一體化的條件,也是老齡化程度最深、發展最快的地區,區域養老服務協同發展具有成熟的經濟、文化基礎,并取得了一定進展,但仍面臨多地養老服務發展不均衡等問題[23]。上海、江蘇、浙江、安徽已簽署協議健全養老服務規劃制定的協同機制,但三省一市間養老服務政策差異有待科學比較,如何實現政策協同目標仍需理論指導。在此背景下,本文構建區域養老服務政策協同測度模型,通過對長三角三省一市省級養老服務政策的量化,系統評估長三角養老服務政策協同水平及演變趨勢,并聚焦其對養老服務均等化的影響,揭示政策協同效應,以期為長三角養老服務一體化發展提供方向性指引,并為其他區域的政策制定、評估和公共服務均衡發展提供決策參考。

二、養老服務政策協同測度方法

(一)政策協同研究方法

內容分析法是一種定性與定量相結合的研究方法,可以將不系統的、定性的符號性內容如文字等進行編碼從而將其轉化成系統的、定量的數據資料[24],政策文本分析多使用內容分析法?！皡f同”是政策體系設計的核心概念,旨在“更好的治理”[25]。目前,學界對政策協同的概念尚未達成一致,但均強調不同政策間的協調一致、有機配合[26]。政策協同的分析方法主要有三種：第一種側重于定性分析,通過梳理政策文本內容辨析不同政策規定間的差異與協同[27],適用于深入挖掘具體政策領域的協同舉措與差異原因;第二種從時間、主體、工具等角度將相關政策劃分為若干結構化特征,編碼后進行定類量化和對比[28],可以系統解構與描述政策總體間的異同;第三種編制量化標準手冊并對政策賦值,構建協同度模型對政策進行定量分析[29],可以客觀判斷協同程度、直觀展現協同趨勢,也是應用最廣泛的方法。本文既要比較區域養老服務政策間的異同,又需獲取政策協同度數值作為均等化效應測度的基礎,因此綜合第二種和第三種方法,構建一份“區域養老服務政策量化手冊”,收集長三角省級養老服務政策,對每項政策的政策力度、政策目標和政策措施進行結構化與賦值,比較省際差異并將量化結果代入協同度測度模型,最終通過分析省際政策協同測度結果得出結論,既能體現總體協同水平,又能反映變化趨勢。

(二)測度數據來源

長三角包含上海、江蘇、浙江和安徽三省一市的41個城市,人口老齡化程度較高,養老服務發展總體相對成熟但彼此間水平差距較大,養老服務政策具有典型性。由于地市級政策多學習省級政策,省域范圍內區分度較低,而省級政策更具代表性且更易獲取,本文將研究樣本限定為三省一市省級層面發布的養老服務政策。樣本采集遵循權威性與全面性的原則,在各省(市)的人民政府和相關部門網站以及北大法寶法律數據庫,以“養老服務”“醫養結合”“養老產業”等為關鍵詞,搜集與上述分類內容直接相關的政策,并通過回溯、關聯檢索等方法擴大樣本的搜索范圍,檢索截止時間為2021年12月31日。初步獲得養老服務省級政策158篇,通過進一步的梳理和篩選,剔除養老服務補貼標準、養老機構行政審批等直接關聯較弱的政策,最終確定2011—2021年間的政策115篇,其中上海41篇,江蘇31篇,浙江18篇,安徽25篇,涵蓋條例、規劃、意見、辦法、通知等,形成本文的政策數據庫。

(三)政策量化過程

政策力度反映了政策的法律效力[30],力度的高低體現了對養老工作的重視程度;政策目標是政策期望達到的最終目的[31],目標的異同是探索養老服務政策協同問題的關鍵;政策措施是政策制定者用來實現政策目標的工具或方法[32],措施的側重反映了對養老服務的投入重點。從政策力度、政策目標和政策措施三方面進行量化,可以更好地從政策本身出發度量政策的協同情況。本文結合養老服務政策自身特點以及相關專家建議,將政策目標分為增加養老服務供給、提升養老服務質量和滿足養老服務需求,政策措施分為財稅支持、規劃引導、科技賦能、制度保障和基礎設施建設,充分體現養老服務政策的典型性。賦分標準按照政策各方面的詳盡程度對5分、3分和1分進行定義,并對未涉及的方面賦0分[33],同時增加細化標準,保證政策量化的嚴謹性和科學性。

為了確保政策量化的科學性、可行性和精確性,初步確定政策量化標準以后,本文參考李麗等(2020)的做法[34],聘請打分小組根據上述標準為政策打分。小組成員包括民政等政府主管部門工作人員3人、高校政策研究專家3人和課題組內部成員4人,并將其隨機分為兩組,以降低打分人員主觀因素的影響從而確保打分結果的一致性。打分流程如下：首先進行人員培訓,詳細解讀政策量化手冊,并經討論就如何量化達成一致;其次進行預打分,隨機抽取10條政策交由小組成員預打分,結果一致(分值完全一致)的概率為33.75%,方向一致(分值相差1)的概率為31.25%,方向沖突(分值相差大于等于2)的概率為35.00%,結果不夠理想,討論分數差異的原因后修改完善量化手冊,直到評分方向完全一致;然后進行正式打分,各組成員按照手冊對115篇政策的各項指標進行嚴格打分,打分結果一致的概率為33.91%,方向一致的概率為46.76%,并對方向不一致的政策條目重新討論打分;最終確定打分結果,量化結果取兩組的算術平均數。養老服務政策量化標準詳見表1。

(四)測度模型構建

耦合概念來自物理學領域,表示兩個或以上系統彼此作用、相互影響的現象,耦合協調度模型常用來判斷系統間相互協調的程度。一定區域內的政策存在相互影響、匹配、協同的耦合關系,長三角三省一市的養老服務政策可視為四個政策系統,耦合協調度可反映政策系統間的協調發展狀態,參考何源等(2021)[35]以此測度長三角養老服務政策的協同度。

測量耦合協調度首先要進行數據的歸一化處理,將數據集結到[0,1]區間。設xij是長三角養老服務政策耦合系統第i個子系統的第j個指標,數值記為Xij,maxij和minij分別為系統指標數值的上下限值。本文指標均為正向指標,僅需進行正向歸一,則：

xij=(Xij-minij)/(maxij-minij)

(1)

為避免部分指標值為0無法取對數,對指標進行平移處理,即：

yij=xij+0.01

(2)

其次通過熵值法確定各子系統中評價指標的權重。每個子系統第j個指標的熵值ej為：

(3)

第j個指標的熵權系數wj為：

(4)

然后得到每個子系統的綜合評價指數：

(5)

最終引入多個系統相互作用的耦合協調度通用模型[36],其公式為：

(6)

(7)

(8)

式(6)～(8)中,C為各政策系統間的耦合度,T為多個系統的綜合評價指標,D為耦合協調度,β為待定系數,反映綜合評價的權重,由于上海、江蘇、安徽和浙江均為省級單位,在推動長三角區域養老一體化過程中平等協商,本文認為滬蘇浙皖對長三角養老服務政策協同具有同等重要的貢獻,因此取β1=β2=…=βn。

當計算長三角養老服務政策的整體協同度時,取n=4;當計算滬蘇浙皖兩兩之間的政策協同度時,取n=2。由于耦合度只反映了系統之間相互影響的程度,不能反映系統的發展水平,為了準確反映系統發展中的協調一致情況,本文主要分析耦合協調度D的數值,D越接近1,耦合協調度越高,說明政策系統協同度越高。同時借鑒以往研究[35],將D值分為五個等級,作為長三角養老服務政策協同的判別標準：當0≤D<0.2,為嚴重失調階段;當0.2≤D<0.4,為中度失調階段;當 0.4≤D<0.6,為基本協調階段;當0.6≤D<0.8,為中度協調階段;當0.8≤D≤1,為高度協調階段。

三、養老服務政策協同演變歷程

(一)政策梳理

長三角城市之間地域相鄰、經濟相融、聯系密切,具有深厚的協作基礎,長三角的協同發展首先出現在經濟領域,并逐漸向民生等方面延伸。2010年,國務院批準《長江三角洲地區區域規劃》,這是中國第一個跨行政區的區域性規劃,規劃范圍包括上海市、江蘇省和浙江省的部分城市(2)http：∥www.gov.cn/zwgk/2010-06/22/content_1633868.htm。。2016年,國務院批復《長江三角洲城市群發展規劃》,長三角城市群擴容至滬蘇浙皖三省一市的大部分區域,提出“一核五圈四帶”的網絡化空間格局以及建立基本公共服務一體化發展機制(3)https：∥www.ndrc.gov.cn/xwdt/ztzl/xxczhjs/ghzc/201606/t20160603_971987.html?code=&state=123。。2019年,中央政治局審議通過《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》,規劃范圍包括上海市、江蘇省、浙江省、安徽省全域,目標在科創產業、基礎設施、公共服務等領域基本實現一體化發展(4)http：∥www.gov.cn/zhengce/2019-12/01/content_5457442.htm。。上海、江蘇、浙江、安徽三省一市共同組建了長三角區域合作辦公室,立法支持和保障長三角地區更高質量一體化發展,并提出具體的政策措施和實施方案,推進區域規劃對接、法治協同、市場統一、共建共享等工作。

除卻頂層設計引領,長三角已在諸多方面將推動區域一體化發展付諸實踐,而由于人口老齡化是長三角地區面臨的共同挑戰,養老一體化成為長三角公共服務共建共享的有力推手。2018年,在首屆長三角民政論壇中,上海、江蘇、浙江、安徽三省一市民政部門明確聯手推進長三角區域養老服務發展,并啟動“區域養老一體化首批試點”;在2019長三角民政論壇中三省一市簽署《深化長三角區域養老合作與發展·合肥備忘錄》(5)https：∥www.cn-healthcare.com/articlewm/20191120/content-1076266.html。,決定共同將“養老服務合作”納入各自“十四五”民政事業發展規劃,進一步推動長三角區域養老一體化、高質量發展;此外,各地還舉辦研討會、博覽會等活動,簽訂多項合作協議,旨在加強區域間資格互認、標準互通、異地養老、政策銜接,推進區域養老服務協同發展?！?020年上海養老服務工作要點》(6)http：∥www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw12344/u26aw64524.html?！督K省“十四五”養老服務發展規劃》(7)http：∥www.jiangsu.gov.cn/art/2021/9/15/art_46144_10014632.html。等政策已將推動長三角養老服務區域合作寫入文件,為優化養老服務資源配置、推進養老服務合作創新提供了有力支持。

(二)政策量化結果

由2011年到2021年間長三角三省一市養老服務政策發文數量(詳見圖1)可知,滬蘇浙皖的養老服務政策數量方面存在明顯差異。上海年發文數量最多,總體呈上升趨勢,自2016年起每年發布養老服務政策不少于5篇;而浙江數量最少,每年只有2～3篇,2013、2019、2020年未有出臺;江蘇發文量時間波動趨勢明顯,每個五年規劃的中期是政策發布的高峰;安徽早年養老服務政策較少,自2017年起數量顯著上升。

圖1 長三角三省一市養老服務政策發文數量

關于長三角三省一市的養老服務政策類型分布(詳見表2),滬蘇浙皖發布的養老服務政策類型相對一致,以力度較低的通知、意見、方案為主,條例、規劃、規范等使用較少。相對而言,浙江和安徽更傾向選擇力度較高的政策類型。

表2 長三角三省一市養老服務政策類型分布 份

長三角三省一市間養老服務政策年限分布狀況差異顯著。上海的政策年限分布較為均勻,將短期政策和長期政策相結合,兼顧短期任務攻堅與長期目標實現;江蘇和安徽傾向使用長期政策,更注重政策的長期穩定,間或開展專項行動;浙江政策年限均較長,雖然政策穩定性較好,但難與形勢的發展變化相調適,存在一定滯后性(詳見表3)。

表3 長三角三省一市養老服務政策年限分布 份

長三角三省一市養老服務政策中包含各項政策目標和政策措施的文件數量占政策總數的絕對比例,和每項政策目標和政策措施相比其他目標措施使用的相對比例,可以反映各自的政策偏好。

政策目標中,上海、江蘇和浙江相對看重提升養老服務質量和滿足養老服務需求,對增加養老服務供給提及較少,而安徽將增加養老服務供給和提升養老服務質量放到同等重要地位,對滿足養老服務需求有所忽視,這與三省一市的養老服務處于不同發展階段相關。從政策目標使用的絕對比例來看,江蘇和安徽對政策目標的強調更多,而上海和浙江對三種目標的提及相對較少。政策措施中,三省一市均最強調制度保障,幾乎所有政策中都有提及,之后依次為資金支持、基礎設施建設,而規劃引導和科技賦能使用相對較少,且不同地區之間略有差異。從政策措施使用的絕對比例來看,江蘇和安徽政策措施的使用相對均衡,上海和浙江不同政策措施的使用比例差距較大,江蘇、浙江、安徽的政策措施使用較多,上海稍少(詳見圖2)。

圖2 長三角三省一市養老服務政策目標和政策措施使用比例

關于長三角三省一市養老服務政策各項政策目標和政策措施的平均得分,三省一市整體的得分結構相對一致,分數略有差異(詳見表4)。政策目標中,上海、江蘇、安徽得分由高到低依次均為增加供給、提升質量、滿足需求,而浙江為供給高于需求高于質量,總體分數表現為江蘇高于安徽高于上海高于浙江,但除提升質量分數差異較大外其他目標得分比較集中。政策措施中,三省一市均呈現制度和基建得分較高、科技得分較低的特點且分數差異較小,資金和規劃的得分較為分散,總體分數由高到低依次為安徽、江蘇、浙江、上海。

表4 長三角三省一市養老服務政策目標和政策措施平均得分

(三)政策協同測度結果

1.長三角養老服務政策綜合水平

根據本文構建的綜合評價指數模型(公式1～5),將每個政策系統即滬蘇浙皖養老服務政策的各項指標得分代入,可計算出2011年到2021年間長三角三省一市養老服務政策的綜合水平。該綜合評價指數總體上上海高于浙江高于江蘇高于安徽,時間上呈現波動上升趨勢(詳見圖3)。2011—2013年,三省一市的綜合評價指數呈低水平集中狀態,彼此間差距不大,2014年起,三省一市政策水平有所上升但離散程度也大幅提高,發展趨勢具有明顯差異。造成這一趨勢的原因在于,早年人口老齡化形勢相對和緩,對養老服務政策的需求并不迫切,因此長三角三省一市與之有關的發文數量較少,政策的綜合水平也較低;2013年,國務院發布《關于加快發展養老服務業的若干意見》,從國家層面加強了養老服務工作,文件精神傳遞到地方政府,引發2014年養老服務政策的發文高峰,此后其他養老服務政策的頂層設計也引起了地方政府的政策學習,形成長三角養老服務政策的共性變化;此外,上海的人口老齡化形勢最為嚴峻,養老服務也是上海長期以來的公共服務推進工作重點,因而發文更多、政策綜合水平更高;江蘇雖重視養老服務,但多為某一年份集中發文,政策水平波動性較大;浙江外來人口流入數量多,老齡化發展速度較慢,養老服務迫切性較低,發文量少但政策水平相對較高;安徽勞動年齡人口流出較多,常住人口老齡化較為嚴重,且積極融入長三角學習先進經驗,政策綜合水平穩步提升,形成各省份養老服務政策的個性特征。由此可見,長三角三省一市養老服務政策綜合水平既受國家層面頂層設計影響,也與自身的人口老齡化進程與發展特點有關,且自身特征對政策水平的影響更為顯著。

圖3 長三角三省一市養老服務政策綜合評價指數

2.長三角養老服務政策協同度

利用政策耦合協調度模型(公式6～8),可測度2011年到2021年長三角歷年發布的養老服務政策的協同水平。圖4顯示,長三角養老服務政策整體的耦合協調度水平中等,但波動較大,處于失調與協調的不斷轉換狀態。其整體的發展趨勢可劃分為三個階段：第一階段(2011—2013年),無序發展階段,長三角三省一市各行其是,養老服務政策彼此拮抗,整體上處于失調和勉強協調的邊緣;第二階段(2014—2018年),初步協同階段,長三角三省一市養老服務政策間達到中度協調,且狀態保持相對穩定;第三階段(2019—2021年)衰退后回升階段, 2019年長三角三省一市養老服務政策協同情況大幅衰退,再次陷入失調狀態,但2020年起耦合協調度開始回升,重新達成協同。

圖4 長三角三省一市養老服務政策整體耦合協調度

由滬蘇浙皖三省一市兩兩之間耦合協調度的變化可知,長三角養老服務政策整體協同情況受地區之間政策協同度的影響,而地區間政策協同度與政策綜合水平相對發展態勢直接相關,地區間政策綜合水平差距越小、整體水平越高,政策協同度則越高。2011—2013年,地區間的耦合協調度水平較低且差異極大,此情況受2011年上海、2013年上海和浙江沒有發布養老服務政策影響,極端差異拉低了整體的協同水平。2014—2018年,地區間的耦合協調度水平中等且相對穩定,均保持在協調狀態,其中滬-蘇、滬-皖、蘇-浙、蘇-皖間部分年份還達到高度協調狀態,原因在于這一時期三省一市的養老服務政策綜合水平發展趨勢相對一致,絕對水平也相對高。2019—2021年,地區間耦合協調度水平再次出現分化,2019、2020年浙江沒有發文,其與其他省市之間的極低耦合協調度拉低長三角的整體數值,造成整體協同水平的倒退,2021年浙江的恢復帶來整體的回升,而滬-蘇、滬-皖、蘇-皖間則一直維持在協調狀態。具體到兩兩之間的耦合協調發展趨勢,蘇-皖之間的政策協同狀況最好,耦合協調度平均值為0.543,雖然不是最高,但2011—2021年一直處于協調狀態;其次為滬-皖和滬-蘇,耦合協調度平均值為0.580和0.578,2011—2013年在失調和協調間波動,自2014年起一直處于協調狀態,尤其滬-皖呈明顯的上升趨勢;滬-浙、蘇-浙、浙-皖間政策協同狀況較差,耦合協調度平均值分別為0.569、0.567和0533,其趨勢與整體耦合協調水平相近(詳見圖5)。

3. 長三角養老服務修正政策協同度

由于多數養老服務政策有效期并非只有一年,僅對政策發布當年的協同情況進行測度可能會與實際產生偏差,因此本文以政策有效期為限,計算長三角歷年正在執行的養老服務政策綜合水平及協同度以進行修正,詳見圖6～7。修正后養老服務政策綜合評價指數差異明顯縮小,整體呈上升趨勢,說明三省一市正在執行的養老服務政策綜合水平隨時間的推移均有所提升。而以此為基礎計算的耦合協調度同樣隨時間發展而提高,其中2011—2013年長三角養老服務政策尚處于失調階段,2014年達成基本協調并于2017年進入高度協調階段,養老服務政策協同取得明顯進展。

圖6 長三角三省一市養老服務政策綜合評價指數(修正)

圖7 長三角三省一市養老服務政策整體耦合協調度(修正)

四、養老服務政策協同的均等化效應

均等化效應是指某一事物對縮小地區間公共服務差距、實現各地區公共服務水平均等化的作用,本文以養老服務均等化水平為因變量,以養老服務政策協同度為自變量,構建回歸模型,實證檢驗養老服務政策協同的均等化效應。

(一)養老服務均等化測度

關于因變量數據的獲取,本文借鑒白晨和顧昕(2018)[37]的研究,結合滬蘇浙皖養老服務政策內容,從養老服務體系的重要組成部分——機構、社區、居家三維度構建長三角養老服務綜合評價指標體系(詳見表5),計算混合多維不平等指數(MDI)用以測度長三角養老服務均等化水平。相關數據來自于歷年《中國民政統計年鑒》,部分缺失數據采用插值法填補。由于2021年數據尚未出版,因此僅計算2011—2020年長三角養老服務均等化水平。

表5 長三角養老服務綜合評價指標體系

MDI的計算公式為：

(9)

式(9)中,φk代表維度k的權重,Ik為維度k的基尼系數,Ck為維度k的集中指數,λk則是各個維度之間的替代水平,取值越高代表維度k對其他維度的替代性越高,其值介于0到1之間,通常取0.5。MDI取值為正,可以綜合度量多個維度的整體不平等性,其值越高,不平等性越強,即均等化水平越低。

(二)政策協同均等化效應模型設定

為揭示政策協同對養老服務均等化的影響,本文構建了回歸模型：

MDIt=β0+β1Dt-i+βXt+vt+εt

(10)

式(10)中,本文的被解釋變量是養老服務均等化水平,用本文計算得到的MDI衡量;核心解釋變量為政策協同度,用本文計算得到養老服務政策耦合協調度D衡量,其中原始耦合協調度為D1,修正耦合協調度為D2,并且考慮政策實施存在時滯效應,根據AIC信息標準和SC準則確定自變量的滯后期數i;控制變量X選取人均GDP和人均財政支出;vt為年份固定效應;εt為隨機擾動項。

(三)回歸結果

長三角養老服務政策協同的均等化效應回歸結果詳見表6?；鶞驶貧w顯示原始耦合協調度和修正耦合協調度均對MDI具有顯著負向影響,政策協同度越高,養老服務的混合多維不平等越弱,均等化程度越高,即省際養老服務政策協同有助于促進區域養老服務均等化,這驗證了本文的理論分析結論。模型3和模型4依次納入其他可能影響養老服務均等化的控制變量,結果顯示政策協同度的影響依舊顯著,同時模型的解釋力提高。造成此結果的可能原因是：政策協同是長三角三省一市間養老服務政策差距日趨縮小、政策水平共同提升的結果,而政策是政府發展養老服務的行動指南,政策協同度提升預示著各地區對養老服務的投入相若,帶動各地區同步發展,因而均等化程度上升,反之則會導致地區之間的養老服務差距增大,均等化程度降低。白晨(2020)[38]認為在推進基本公共服務均等化的過程中,重要的是達成協同并治、相得益彰的治理效果,而本文的實證結果佐證了此觀點。

表6 政策協同均等化效應的基準回歸結果

(四)穩健性檢驗

常用的穩健性檢驗主要有替換變量、更換估計方法等。本文利用泰爾指數重新計算長三角養老服務均等化水平,替代MDI進行穩健性分析。結果顯示,原始耦合協調度回歸系數為-0.05,在10%的水平上顯著,修正耦合協調度回歸系數為-0.147,在5%的水平上顯著,與基準回歸結果方向一致,說明養老服務政策協同對區域養老服務具有均等化效應的結論穩健可靠。

五、結論與建議

(一)研究結論

我國在積極應對人口老齡化和區域協調發展戰略背景下,促進區域養老服務協調發展成為意義重大的現實命題,而養老服務政策協同對此至關重要。本文以政策作為區域協同治理的切入點,構建基于耦合協調度的政策協同測度模型,收集整理了長三角三省一市頒布的養老服務政策并開展計量分析,描繪了長三角養老服務政策協同的演變歷程,并驗證其均等化效應,結論主要體現為三個方面。

第一,長三角三省一市養老服務政策結構化特征總體相近,量化得分差距較小。政策目標中,三省一市整體對提升養老服務質量的使用更多,而增加養老服務供給的平均得分最高;政策措施中,三省一市對制度保障、資金支持和基礎設施建設的使用相對較多,得分也相對較高;政策目標和政策措施的使用比例與平均得分可明顯反映各地政策偏好與水平,但三省一市總體差異不大。

第二,長三角養老服務政策整體處于失調與協調的不斷轉換狀態,協同表現與三省一市養老服務政策綜合水平發展的相對態勢關聯緊密。相較于現有政策協同研究多分析同一層面政策的內部協同,本文引入耦合協調度模型分析不同地區之間的政策協同度,發現長三角養老服務政策協同水平波動較大,且整體協同狀況受地區之間政策協同度的影響,而這與政策綜合水平相對發展態勢直接相關。

第三,長三角養老服務政策協同對于推進養老服務均等化具有促進作用。已有對公共服務均等化影響因素的研究多著眼于轉移支付等經濟方面的因素,較少關注政策因素對均等化的作用。本文基于理論分析提出政策協同能夠縮小區域公共服務差距的假設,并通過實證分析發現政策協同度對區域養老服務不平等具有顯著負向影響,驗證了長三角養老服務政策協同的均等化效應。

(二)對策建議

長三角按照國家發展戰略要求,需要在促進區域一體化和高質量發展方面率先垂范,促進公共服務的相對均等和共建共享,使一體化發展成果更多更公平惠及全體人民。本文結合分析結論和長三角一體化進展,認為滬蘇浙皖應當在《長三角區域一體化發展規劃綱要》《推進長三角區域養老一體化合作備忘錄》等政策框架指引下,通過規劃引領、交流互動、保障實施和激勵競爭等路徑,構建區域養老服務協同發展新格局。

第一,堅持規劃引領,設定長三角養老服務政策協同目標導向。規劃是發展的先導,養老服務政策協同能夠促進區域養老服務均等化的實現,因而應將其納入規劃體系,設立總體性政策目標。當前長三角尚未形成具體的區域養老服務規劃,上海、江蘇、浙江和安徽應聯合印發《長三角養老服務一體化發展規劃》和《長三角養老服務一體化發展三年行動計劃》,將養老服務政策協同作為區域養老服務一體化的發展導向與考核標準,明確推進政策協同的任務書與時間表,做好規劃引領。

第二,加強合作交流,縮小省際養老服務政策水平差距。由于區域政策協同度與不同省市間政策綜合水平相對形勢直接相關,要促進政策協同需縮小養老服務政策水平的地區差異。為此,推動長三角各地區在更高水平、更寬領域、更深層次進行交流,在政府互動、政策互聯、經驗互通等領域開展長期深入合作,協調長三角省際養老服務政策數量和力度關系,增進政策目標和政策措施的明確度和可靠性,增加政策手段多樣性,構建長三角內部先進經驗的分享借鑒機制,推動先進政策的學習與擴散,促進各地養老服務政策水平同步提升。

第三,保障措施落地,重塑區域養老服務一體化推進體系。當前長三角養老服務一體化主要依托長三角民政論壇以及部分城市結對形成的合作關系,推進體系尚不完善,應保障一體化措施落地實施。重塑區域養老一體化溝通體系,構建長三角養老服務協調會,將民政、衛健等有關政府部門以及相關企業和社會組織納入,形成交流溝通的長效機制;重塑區域養老一體化產業體系,加強產業鏈上下聯動,拓寬異地養老等跨區域合作范圍;重塑區域養老一體化人才體系,依托長三角豐富高教資源,成立一體化發展專家智庫和人才培養共享平臺。

第四,促進激勵競爭,構建區域養老服務一體化考核機制。單純的規劃、交流等措施并不具有強制性,扎實推進養老服務一體化還需加強考核。設立長三角養老服務一體化指標體系,對長三角區域內省、市進行任務考核,參考政治錦標賽按時公布一體化推進排行榜,對推進成效顯著的地區進行獎勵,促進地方政府激勵相容,推動區域養老服務一體化整體水平提升。