財政透明、支出進度與預算執行緊縮

趙春曉, 周 波, 管智超

(1.東北財經大學 財政稅務學院, 遼寧 大連 116025; 2.北京大學 政府管理學院, 北京 100871)

一、問題和事實

預算執行緊縮是中國特有的財政現象,突出表現為財政超收普遍大于超支或者預算赤字大幅度高于決算赤字的情況。2009年以來,中國連續執行積極財政政策,特別是近年來不斷要求“積極財政政策加力增效”。赤字變小意味著積極財政政策效果小于預期,因而研究預算執行緊縮,即政府預算執行后赤字不斷縮小的情況,具有特別重要的意義。

預算執行緊縮建立在對政府預算收入偏差和預算支出偏差的研究基礎之上,并把預算收入偏差和預算支出偏差很好地結合在了一起,賦予了兩個同方向差額之差更加直接的財政政策含義,從而統籌分析了預算收入、預算支出、決算收入和決算支出四個同口徑概念。中國自分稅制改革以來,由于連年的財政收入超收,全國財政的預算收入偏差和支出偏差都是正值,即存在連年普遍的“財政超收”和“財政超支”現象。本文把預算執行緊縮的計算公式定義為：

預算執行緊縮=預算超收-預算超支
=(決算收入-預算收入)-(決算支出-預算支出)
=(預算支出-預算收入)-(決算支出-決算收入)
=預算赤字-決算赤字

學界針對預算執行緊縮的研究已經取得初步成果。在由中央和地方構成的全國財政收支層面上,付敏杰(2022)系統性研究了發生在一般公共預算、政府性基金預算、國有資產經營預算和社會保險基金預算“四本賬”全國層面和匯總而成的全口徑預算執行緊縮情況,發現預算執行緊縮存在非常普遍[1]。在2005—2020年的16個年份的一般公共預算收支中,執行緊縮在2005—2014年間持續存在,只有2015—2019年因為減稅規模超預期而發生了反轉。2012年以來,政府性基金預算、國有資產經營預算和社會保險基金預算這三個“非一般公共預算”則全部、全面、持續地出現執行緊縮,導致全口徑預算執行緊縮持續出現,除了2015年減稅規模大、土地出讓收入不及預期而有所不同。有學者對地方財政一般公共預算收支的分析發現,2020年我國30個省份一般公共預算部分的執行緊縮平均達到344.12億元,接近地方(省級及以下)一般公共預算支出總量的5%,遠遠超過了發達國家常見的程度,而且2008—2020年一般公共預算部分的執行緊縮,更是超過了當年支出水平的10%[1]。本文從財政透明和支出進度兩個方面給出新解釋,更加關注財政制度本身的特征。

圖1(a、b)是表示2008—2020年發生在地方一般公共預算中的執行緊縮問題,也揭示了本文被解釋變量的兩個典型特征。(1)所有年份均值皆為正值,意味著地方一般公共預算執行緊縮一直存在。從2008—2020年我國30個省份的一般公共預算中發生的執行緊縮,平均占到了當年實際支出水平的10.45%。從時間趨勢來看,2011年以前的一般公共預算執行緊縮的平均水平一直都處于16%～18%的高水平區間,隨后開始逐年下降,到2015年以后穩定到6%左右的區域,2020年在新冠肺炎疫情期間下降到了4%左右。(2)雖然地區差別明顯,但所有地區均值皆為正值,這意味著地方一般公共預算執行緊縮廣泛存在。從地區分布來看,經濟水平較發達的上海平均緊縮度最低,其次是河南;但同屬發達地區、預算制度較為完善的浙江和廣東則雙雙超過了18%,位居全國前兩名,這相當于實際支出水平有近1/5的預算赤字沒有實現。江西緊隨其后,這意味著執行緊縮規模和經濟發展水平可能并不如想象的那樣關系密切。從預算執行緊縮的典型事實來看,深入探究財政制度本身的因素可能更加重要。

圖1 2008—2020年一般公共預算執行緊縮的時間趨勢和地區差異注：(1)數據來自作者計算,詳細計算公式參見表1;(2)因為研究期間財政收支快速增長,執行緊縮采用了相對數,分母是當年的一般公共支出決算數。

二、文獻概述

財政透明是現代財政制度的基本內容,更是財政承擔“國家治理的基礎和重要支柱”功能的內在要求?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》提出建立“實施全面規范、公開透明的預算制度”,并把預算制度改革作為建立現代財政制度的首要目標(1)《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,https：∥www.gov.cn/zhengce/2013-11/15/content_5407874.htm。。黨的十九大報告進一步明確“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度”(2)習近平,決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告,https：∥www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm。。

21世紀以來,我國不斷推進政府信息公開和財政透明。2007年,財政部推行政府收支分類改革時,推進信息公開、與國際接軌就是政府改革重要的考慮因素。2008年,國務院實施《中華人民共和國政府信息公開條例》,把“提高政府工作的透明度”作為立法目標,確立了“以公開為原則,不公開為例外”,由此拉開了政府主動公開信息和推進財政透明改革的序幕(3)《中華人民共和國政府信息公開條例》,2007年4月5日,國務院第165次常務會議通過,https：∥www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/tiaoli.html。。2014年,第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過并頒布了新《中華人民共和國預算法》(簡稱新《預算法》),新《預算法》明確了財政信息公開的主體,并對財政信息透明做出了更加明確的規定(4)《中華人民共和國預算法》,2014年8月31日,第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過,http：∥www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2019-01/07/content_2070252.htm。。

學界已有研究發現,財政透明對各級政府的財政運行、財政行為、財政治理和宏觀發展會產生廣泛深遠的影響。首先,財政透明會改善政府財政運行。財政透明通過降低政府融資成本[2-3],抑制地方政府債務增長[4],減少債務違約[5],提高政府財政管理水平[6],避免非稅收入過快增長[7],進而促進地方政府降低過度財政支出[8]。其次,財政透明有助于穩定居民和企業的財政預期,減少宏觀預期偏差[9]。財政透明還可以減弱轉移支付規模增加導致政府行政管理費用增長的“粘蠅紙”效應[10-11],進而提升區域創新能力[12],提高地方國有企業的投資效率[13]等。再次,財政透明有助于推進地方治理和政治發展。財政透明能夠直接提高地方政府治理能力[14],顯著增強居民納稅遵從意愿[15-16],并且能夠控制政府規模和官員腐敗[17],提高政府對公眾的政治責任和事務響應[18]等。

財政透明度是財政制度和現代政治發展的產物,因此很多因素也會影響財政透明度,因而具有很強內生性。學界主要側重三個方面的影響機制：第一是《預算法》對財政透明度的影響[19];第二是公眾關注對財政透明度的影響[20];第三是信息技術發展對財政透明度的影響,特別是數字化轉型對財政透明度的促進作用[21]。

部分文獻關注政府預算支出執行進度(以下簡稱支出進度)問題。有學者發現在不同政府層級間、在不同地區間支出進度差異很大[22];有學者發現財政透明有助于推進支出進度[5],提升西部地區預算執行質量[23]。

現有文獻分別研究預算收入偏離和預算支出偏離,并發現財政透明度對于財政收支兩側具有非對稱效應。與本文研究內容最接近的是,肖鵬和樊蓉[24]發現政透明度與地方預決算收入偏離度存在顯著負相關,與地方預決算支出偏離度存在顯著正相關;龔鋒和鄧龍真[8]發現財政透明度的提升能夠縮小地方過度支出水平,但卻無法降低地方收入不足水平。財政透明對于預算收支兩側偏離度影響的非對稱效應究竟意味著什么?本文的地方一般公共預算執行緊縮概念,就是從周期性財政政策視角,統合收支兩側不同概念的學術嘗試。

本文創新主要體現在三個方面：(1)系統測度了2013—2020年間中國30省份(西藏和港澳臺地區未統計)地方財政一般公共預算執行緊縮的情況,發現30個省份預算執行緊縮均值全部為正,平均高達10%,近年來下降到6%左右;(2)采用面板聯立方程組和三階段二乘法估計了財政透明和支出進度因素對于地方一般公共預算執行緊縮的影響,發現財政透明可以顯著地通過直接效應和間接效應兩方面緩解預算執行緊縮;(3)在控制財政透明度的內生性后,因為預算執行緊縮和財政透明負相關財政透明對預算執行緊縮的影響更大,結果是直接效應和間接效應都有所增加,直接效應占比從2/3下降到1/2以內。

三、研究設計

(一)財政透明影響地方財政(一般公共預算)執行緊縮的直接機制

1.高透明度是高質量財政制度的重要特征。首先高財政透明度有助于制定高質量的預算。凡事預則立,不預則廢。已有文獻的研究已經揭示,提高透明度有助于讓社會充分識別預算中已經體現或者未能體現的各種系統性風險,有助于財政逆周期調控功能的實現和應對系統性風險的設計,包含更充分的風險評估是政府信息公開的意義所在。由于財政透明過程已經包含了各個市場主體對政府財政和政府行為的有效認知,所以高質量預算本身就是政府與市場良性互動的結果。更加透明、更加規范科學的預算制度能夠提高政府的資金管理水平,特別是公債管理水平,能夠把財政資金運行風險降到最低,從而讓預算支出計劃得到更加完善的執行,因此財政透明保障了預算計劃科學性和公共性的統一。

2.在預算收入方面,更透明的財政制度有助于防范稅務部門收取“過頭稅”,通過預算和財政公開合理控制政府收入權力,把稅務征管部門的權力和稅收努力對財政收入的影響限制在合理范圍內,起到抑制超收、特別是非稅收入過快增長的效果。從預算支出方面看,更加透明的預算往往也是資金劃分更清晰的預算,因為其往往更加清晰地指向了每一個財政支出的受益主體。更加清晰透明的預算往往伴隨著更高的民生性支出和權益性支出比重,因此財政透明能夠從支出結構上更好地保證支出進度的推進和預算計劃的完整執行。

3.更加透明的政府預算,往往對應著更加高效、響應性更強的高質量政府,這是財政透明治理效應的體現。財政透明具有廣泛深遠的治理效應,這在很大程度上來源于公共信息公開所具有的政治發展和政府發展意涵,從而也讓信息公開透明成為政府現代化的驅動機制和重要組成部分。政府對社會和公眾的積極響應,能夠讓政府更加注重預算計劃中包含的各種項目的完成情況,更有可能讓公共支出計劃保質保量完成,從而可以避免各種面子工程、高難度工程所導致的公共資金浪費,讓政府更充分落實預算支出計劃中包含的公共事項,從而保證了財政支出質量。

4.財政透明有助于改善居民和企業等微觀主體的宏觀經濟預期偏差,穩定宏觀經濟預期。政府是現代市場經濟最大的市場主體,很多政府支出規模達到了GDP的40%～50%,超過了任何一家大企業的規模。大量企業參與各級政府采購和政府運行項目,政府財政透明無疑會影響這些企業的經營性行為和招投標活動。所以政府行為、政府財務和政府收支是否可預期,對于整體宏觀經濟預期準確度至關重要。政府按時支出,才意味著與政府有資金往來部門能按時取得收入。只有政府穩定了,社會主體才能穩定,因此,財政透明本身就具有穩定社會減少宏觀風險和進一步穩定政府自身收支的功能。

值得注意的是,上述財政透明所發揮的效應都是在一定限定范圍內才能夠成立,有時可能存在過猶不及的情況。例如,某些欠發達地區財政收入少、財政收入質量差,預算制定的科學性不夠,公眾對政府也充滿不信任,政府又想靠面子工程搞些政績,或者存在其他更嚴重的腐敗行為等情況,地方政府勢必會抗拒政府信息公開,從而形成逆向發展循環。

綜合以上四種效應,即財政透明能夠增強預算科學性、抑制政府超收欠支、提高政府質量和穩定宏觀經濟,我們提出假說1：財政透明度提高有助于緩解地方一般公共預算執行緊縮。

(二)財政透明和支出進度影響預算執行緊縮的聯合機制

1.財政透明影響支出進度的直接機制

財政透明可以從內容和形式上改善支出進度。預算支出執行進度是一個老大難問題,主要的因素是預算項目不科學,公眾參與程度不夠。財政透明中包含的更科學地制定預算計劃、對公眾和社會更負責地響應,本身就有助于幫助財政支出按照原進度計劃圓滿完成。因此透明的財政制度一定可以導致執行更加順暢的支出結果,故而提出假說2：財政透明度的提高有助于推進支出進度。

2.支出進度影響預算執行緊縮的內在機制

支出進度是預算執行的過程性特征,預算執行緊縮是預算執行的結果性特征?？紤]到過程必然影響結果,更快的預算支出執行進度必然對應著更低程度的預算執行緊縮。進一步地,我們提出假說3：推進支出進度有助于緩和預算執行緊縮。

綜合假說2和假說3,即財政透明可以提高支出進度,而支出進度又可以緩解預算執行緊縮,兩種效應完全同向。因此,提出假說4：支出進度是財政透明影響預算執行緊縮的有效中介機制。

因為財政透明在緩解預算執行緊縮上存在正向的直接機制和以預算支出執行進度為中介的正向間接機制?？紤]到直接效應和間接效應同向為正,因此財政透明對于預算執行緊縮的緩解作用,超過了直接效應和間接效應的任何一方。

四、變量和數據

(一)核心變量

1.被解釋變量：預算執行緊縮(Cont)

本文借鑒付敏杰[1]對中國積極財政政策在執行階段特征的經驗歸納和計算方法來測算地方政府預算執行緊縮規模,具體的計算方法如表1所示。在實證分析中,本文采用了比例數的形式,即用財政超收和財政超支的余額,除以一般公共支出的年度決算數,來更好地衡量預算執行緊縮對財政(一般公共預算)運行的實際影響。

預算執行緊縮值可以從兩個方向反應財政運行和財政制度問題：第一是通過財政超收與超支的關系反映地方政府預算管理能力,第二是通過預算赤字與決算赤字的關系反映地方政府宏觀調控能力。按照表1中的基本財政收支關系反映,預算執行緊縮值為正值,說明地方政府對財政資金的緊縮性使用,往往意味著財政超收大于財政超支(5)實際中財政超支可以為負值。很多年份財政收入的超收,決算收入大于預算收入,但還是會存在預算支出完成小于100%的情況,這意味著在收入完全有保障的情況下未完成支出目標。,或者預算赤字大于決算赤字,預算執行讓赤字變小;當預算執行緊縮值為負,說明地方政府積極落實擴張性的財政政策,往往意味著財政超支大于財政超收,或者決算赤字大于預算赤字,預算執行讓赤字變大,財政政策變得更加積極。

2.核心解釋變量一：財政透明(Ftr)

財政透明采用現有機構的測度數據。國內目前廣泛采用的省級財政透明度指數是上海財經大學公共政策研究中心的《中國財政透明度報告》(6)《中國財政透明度報告》,https：∥ippg.sufe.edu.cn/fc/a6/c3586a64678/page.htm。。該報告從一般公共預算、社會保險基金、國有資本經營預算基金等9個方面對地方政府財政透明度進行考核評價并測度綜合得分,但目前數據僅更新至2017年。本文補充了中國人民大學財稅研究所發布的《中國各地區財政發展指數報告》中各省財政信息公開程度,將數據范圍擴展到2020年(7)《中國各地區財政發展指數報告》,http：∥ipft.ruc.edu.cn/yjcg/zgcsfzbg/index.htm。。

3.核心解釋變量二：支出進度(Bep)

支出進度主要考察一般公共預算支出執行進度。參照王振宇等[25]的做法,計算中國30個省份(西藏和港澳臺地區未統計)1—4月、1—5月、1—6月、1—7月、1—8月、1—9月、1—10月、1—11月的一般公共預算支出執行進度并對其進行平均,從而得到平均的支出進度。

(二)其他控制變量

審計違規金額(Ava)。2014年之前財務合規審計是部門預算執行審計的重點工作內容,違規行為包含虛列多計支出、自行提高支出標準、自行挪用等操作事項。審計違規查處的嚴格程度,可能會造成地方政府財政執行更加緊縮。我們用審計違規金額占地方政府財政支出占比來衡量審計違規查處的嚴格程度。

人口密度(Pds)。人口密度代表著人口集聚程度,意味著對地方政府公共服務的規模要求,涉及到政府運行和財政覆蓋的人口密度。我們用每平方公里人口數的對數來代表人口密度。

失業率(Uem)。失業人口比重越高,地方政府的社會救助壓力越大,地方財政面臨的剛性支出壓力往往越大,可能會改善地方政府財政執行緊縮。我們選取失業人口占勞動力人口比重代表失業率。

市場化程度(Mar)。市場化改革逐步釋放產品市場和要素市場的活力,同時代表地方政府在市場經濟中角色和行為方式的變化,會影響地方政府財政行為。我們用《中國分省份市場化指數報告》的市場化進程總得分衡量市場化水平。

民生支出偏向(Pes)。社保支出民生性支出很多是權益性支出,往往有更高的比重用于收入渠道,從而具有更強的執行進度剛性。民生偏向面向的弱勢群體,也往往會形成更強的財政壓力。因此民生性支出占比可能會顯著影響預算支出的執行進度,本文選取民生性支出占地方政府財政支出比重來衡量民生支出偏向。

預算收入進度(Brp)。地方政府收入預算安排可能影響支出的預算執行[26]。在中國的多層級分權體系下,地方政府的財政收入對財政支出可能存在結構性因果關系(郭婧和賈俊雪,2017)。因此本文計算各省1—4月、1—5月、1—6月、1—7月、1—8月、1—9月、1—10月、1—11月的一般公共預算收入執行進度,并對其取平均數,從而得到平均預算收入執行進度。收入執行進度和支出執行進度同步引入,可以考察地方政府是否存在“以收定支”行為。

對外開放(Opn)。市場化改革和對外開放都對應著資源配置方式和政府行為的深刻調整,從而影響政府財政收支行為進而影響支出進度,開放型國家往往政府規模更大[27]。本文用各省進出口總額占GDP比重來測度對外開放程度的影響。

城市化(Urn)。中國正處在快速城市化進程中,政府主導型特征決定了人口城市化和土地城市化具有不同步性。在城鄉二元結構下,地方政府通過基礎開設帶動城市規模的擴大和城市人口的增加,必然影響地方政府財政收支行為,進而影響地方政府支出進度。本文用城鎮人口比重來衡量城市化水平。

經濟發展水平(Pgdp)。從世界范圍看,發達國家往往政府相對規模更大。國內經濟發展水平決定了地方政府的可用財力,為地方政府預算執行提供更有力的財力保障。本文采用人均實際GDP對數衡量經濟發展水平。

(三)數據來源與統計特征

本文實證分析所包含變量的數據來源于《中國財政年鑒》《中國審計年鑒》、各省歷年統計年鑒、中宏數據庫、Wind數據庫。本文選取30個省份(西藏和港澳臺地區未統計)的數據。因為透明度數據的限制,樣本時間范圍為2008—2020年,這是因為2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》正式實施。部分缺失值采用插值法補齊,主要變量的統計特征如表2所示。

表2 財政透明影響預算執行緊縮主要變量的描述性統計

五、模型設計和基準估計

(一)計量模型構建

本文通過對財政透明、支出進度和地方預算執行緊縮的理論機制分析,認為財政透明會直接作用于預算執行緊縮,并通過預算支出進度產生間接影響,力圖通過建立面板聯立方程模型來盡可能地控制內生性問題,克服單方程模型估計的缺陷,同時更加清晰地反映財政透明和支出進度對預算執行緊縮的復雜關聯特征和多重影響機制,具體設定如式(1)所示。

(1)

聯立方程模型包含兩個方程：執行緊縮方程和支出進度方程。地方財政執行緊縮方程的被解釋變量為地方一般公共預算執行緊縮(Cont),關鍵解釋變量分別為財政透明(Ftr)和支出進度(Bep),控制變量包括審計違規金額(Ava)、人口密度(Pds)、失業率(Uem)和市場化程度(Mar)。支出進度方程的被解釋變量為支出進度(即預算支出執行進度,Bep),解釋變量為財政透明(Ftr),控制變量包括民生支出偏向(Pes)、預算收入執行進度(Brp)、對外開放(Opn)、城市化(Urn)和經濟發展水平(Pgdp)。我們用預算執行緊縮方程來估計財政透明和預算支出執行進度對地方財政執行緊縮的直接影響,用支出進度方程來估計其他因素對預算支出執行進度的影響,進而考察對地方執行緊縮分析的間接機制。

根據面板聯立方程的階條件和秩條件可知,模型(1)的兩個方程均存在過度識別問題,同時為更加有效處理模型的內生性,本文采取三階段最小二乘方法(3SLS)對模型進行估計,從而有效消除方程間擾動項之間的相關性?；鶞驶貧w結果如表2所示。

(二)預算執行緊縮方程基準估計

1.在主要解釋變量財政透明度和支出進度方面,表3結果顯示：(1)財政透明對地方一般公共預算執行緊縮有顯著的緩解作用。從全國來看,財政透明度每提高1倍,預算執行緊縮將緩解約7%,假說1得到初步論證。分地區來看,財政透明對地方預算執行緊縮的影響主要是發生在欠發達地區：財政透明度每提高1倍,地方預算執行緊縮傾向于緩解8.5%,但是發達地區的一般公共預算執行緊縮并未受到財政透明度的影響。(2)推進支出進度有助于緩解地方一般公共預算執行緊縮問題。從全國來看,一般預算支出的平均進度每增加1倍,地方一般公共預算執行緊縮可能會下降7個百分點左右。從不同地區來看,推進發達地區和欠發達地區的支出進度都會執行緊縮有很好的緩解作用,其中發達地區的影響程度是欠發達地區的兩倍左右：發達地區的參數值為10.25,欠發達地區為5.5左右。假說3得到初步論證。(3)綜合以上兩種解釋因素可以看到,針對預算執行緊縮而言,欠發達地區需要同時提高財政透明度和推進支出進度,而發達地區更應當在推進支出進度上多下功夫。這往往是因為發達地區財力較為雄厚,支出任務相對較重。

2.在直接機制的控制變量方面：(1)人口密度增大有助于緩解地方一般公共預算執行緊縮,劃分不同類型地區也揭示了相同的影響：發達地區的人口密度影響參數比欠發達地區的影響參數更大。這是因為人口密度是經濟發展的同向變量,發達地區往往具有更高的人口密度。當然欠發達地區也是高度顯著的,人口密度每提高1倍,預算執行緊縮會緩解1.18%。(2)失業率的影響并不顯著,不論對于全國、發達省份,還是欠發達省份而言,失業率的提高都不會直接緩解地方預算執行緊縮。(3)審計違規金額規模的增加會加重一般公共預算執行緊縮。這可能是因為省級財政部分項目合規性較差,審計嚴格會加重支出困難。從地區差別來看,審計影響主要是發生在欠發達省份,可能是因為發達省份的支出相對合規合法,不太會受到審計審查的影響。(4)市場化程度提高會加重地方一般公共預算執行緊縮。劃分不同類型地區也揭示了相同的影響,全國層面、發達地區的和欠發達地區的市場化程度影響參數差別不大：市場化程度每提高1倍,預算執行緊縮會加重2%左右。這一點令人費解,這意味著預算執行緊縮其實和市場化水平反向相關。

(三)支出進度方程基準估計

考慮到支出進度對地方一般公共預算執行緊縮有關鍵性的影響,表1右側將支出進度內生化,考慮財政透明對支出進度的影響機制,進而估計財政透明通過支出進度對地方執行緊縮的影響。

1.財政透明度提高會直接提高支出進度。數據顯示,不論是全國層面,還是在發達地區或者欠發達地區,財政透明度的提高都會顯著提高支出進度,且對發達省份、欠發達省份的劃分程度不敏感。具體來說,財政透明度每提高1倍,會導致全國、發達省份和欠發達省份的支出進度分別提高1.17%、0.997%和0.876%。從而意味著財政透明不但自身能直接緩解地方一般公共預算執行緊縮問題,更會通過提高支出進度,進一步緩解地方預算執行緊縮,同時產生直接效應和間接效應。假說2得到初步論證。

2.在控制變量的影響方面：(1)預算收入進度會直接顯著影響支出進度。這似乎是地方財政“以收定支”的一種表現,但是只發生在發達省份,欠發達省份并不明顯。這往往是因為欠發達省份的支出資金很多來自于中央轉移支付,與本地收入進度關系不太大。(2)對外開放和城市化水平傾向于減緩支出進度,這一點是令人費解的?？赡苁且驗閮烧吒啻砹斯卜蘸拓斦Y金的供給面、而非需求面因素。其中對外開放主要影響發達省份,城市化主要影響欠發達省份。市場化改革和對外開放都沒有顯著抑制地方一般公共預算執行緊縮問題,說明預算執行緊縮發生在市場不能覆蓋和影響的范圍和領域。(3)人均GDP和民生支出占比傾向于提高支出進度,這一點對于全國層面、發達省份和欠發達省份都同樣顯著?？赡苁且驗槎吒啻砹斯卜蘸拓斦Y金的需求面,也意味著隨著經濟發展而出現的支出進度改善是一個趨勢。

六、穩健性檢驗

(一)替換財政透明度指標

為進一步驗證實證結果的穩健性,本文將財政透明度替換為中國人民大學財稅研究所建立的中國財政運行數據庫中的預算管理指數,并重新采用三階段最小二乘估計方法檢驗,具體結果如表4所示。 穩健性檢驗結果方向與基準分析一致,結果顯示：(1)財政透明度和支出進度都傾向于緩解預算執行緊縮。同時財政透明度提高有助于提高支出進度,進而對地方預算執行緊縮產生良性的間接影響。再次驗證了假說1、假說2和假說3。(2)人口密度增加有助于緩解預算執行緊縮,市場化程度提高不利于預算執行緊縮,失業率影響不顯著。審計違規金額也變得不顯著,這是唯一不同之處。(3)在支出進度方程中,預算收入進度有正向影響,對外開放和城市化不利于支出進度,人均GDP和民生支出占比依然有助于推進支出進度,從而間接緩解預算執行緊縮。(3)這些結果與表3基準回歸僅有系數上的差別,證明結論是穩健的。

表4 財政透明影響預算執行緊縮的穩健性檢驗(替換解釋變量)

(二)更換中介效應模型

1.模型設計與估計結果

為進一步檢驗財政透明對預算執行緊縮的直接影響和通過支出進度對預算執行緊縮的間接傳導機制,本文將模型更換為傳統中介效應模型以檢驗基準分析結果的穩健性?；鶞誓Ｐ腿缡?2)～(4)所示,并采用Sobel-Goodman方法檢驗;首先,通過δ1的結果考察財政透明對預算執行緊縮的直接影響;其次,采用λ1衡量財政透明對支出進度的影響效應;最后,考慮控制了支出進度后,采用ρ1的結果考察財政透明對預算執行緊縮的影響。μi表示地區固定效應,εit表示誤差項。

Contit=δ0+δ1Ftrit+Controlit+μi+εit

(2)

Bepit=λ0+λ1Ftrit+Controlit+μi+εit

(3)

Contit=ρ0+ρ1Ftrit+ρ2Bepit+Controlit+μi+εit

(4)

傳統中介效應模型的實證結果發現,財政透明可以明顯緩解預算執行緊縮,并有助于顯著性地積極推進支出進度(8)財政透明影響預算執行緊縮的Sobel-Goodman檢驗未列示。。在考慮支出進度對預算執行緊縮直接的抑制效應后,財政透明仍在1%的顯著性水平上對地方一般公共預算執行緊縮存在明顯緩解效應。此外,Sobel-Goodman檢驗顯示,Sobel的P值為5.498e-06,這表明支出進度是財政透明影響預算執行緊縮的重要中介機制,即存在“財政透明↑→支出進度↑→預算執行緊縮↓”的明確傳導機制。假說4再次得到驗證。

2. Bootstrap檢驗

Bootstrap檢驗方法不涉及總體分布及其參數,能夠克服正態假設的限定問題,因此對傳統中介效應模型采用Bootstrap檢驗方法可以得到更好結果(9)財政透明影響預算執行緊縮的Bootstrap檢驗結果未列示。,具體結果顯示,直接效應檢驗95%的置信區間為(-0.326～-0.132),不包含0。這說明財政透明對預算執行緊縮存在顯著的直接緩解效應。間接效應95%的置信區間為(-0.152～-0.066),同樣不包含0,這說明財政透明通過支出進度間接抑制預算執行緊縮的中介傳導機制顯著,再次證明假說4。

七、傳導效應分解和內生性分析

(一)傳導機制和影響效應分析

為了定量化估計財政透明和支出進度對地方一般公共預算執行緊縮的影響,我們首先將表3的基準回歸轉化為標準化回歸結果(10)財政透明影響預算執行緊縮的標準化分析結果未列示。,并進一步在此基礎上測算了財政透明影響預算執行緊縮的直接效應和間接效應占比。

在標準化分析的基礎上,我們進一步測算了從財政透明到預算執行緊縮的傳導機制和效應分解,結果顯示,從財政透明到預算執行緊縮的標準化直接傳導效應為0.339;財政透明有助于推進支出進度,從而向地方一般公共預算執行緊縮傳導的間接效應為0.187,總效應為(直接效應和間接效應之和)0.526;從而直接效應占比64%,間接效應占比36%,直接效應約為間接效應的兩倍,以直接效應為主。表5說明,財政透明度對于預算執行緊縮具有明確的、主導性的緩和作用。

表5 財政透明影響預算執行緊縮的基本傳導機制

(二)內生性分析

通過前面的基準分析、穩健性檢驗與傳導機制分析,已經證明財政透明對預算執行緊縮存在直接效應和以支出進度為中介機制的間接效應。但預算執行緊縮對應著地方政府保守性的財政支出策略行為,從而與更加不透明的財政行為相關聯。特別是,地方政府為掩蓋其預算執行中的問題,往往會更少披露財政信息,降低財政透明度。這意味著預算執行緊縮對財政透明可能存在反向因果機制,從而讓(1)的估計結果產生有偏性。為更有效克服可能存在的內生性問題,本部分設定了包含“預算執行緊縮→財政透明”影響機制的面板聯立方程模型。具體設定如式(5)所示。

(5)

與基準回歸(1)相比,(5)式第三行把財政透明納入了內生性變量,通過對比可以看出財政透明的內生性對于基準估計結果的影響。大量文獻研究顯示,新《預算法》實施、經濟發展會影響財政透明[28,19,21]。為此,我們在(5)內生化財政透明的努力中,除了引入預算執行緊縮以外,還通過定義虛擬變量把新《預算法》引入到財政透明方程中(2015年及以后等于1,之前為0),并同時增加了土地財政、產業結構、人力資本和物質資本等常見宏觀發展變量。

結果顯示,表6在增加了新的面板聯立方程后,可以發現：(1)預算執行緊縮方程的估計結果,仍然顯示出財政透明有助于顯著緩解地方一般公共預算執行緊縮問題,雖然顯著性水平有所下降,但財政透明度影響預算執行緊縮的程度有所增加。支出進度對執行緊縮的影響程度有所下降,顯著性水平保持較好(1%)。(2)支出進度方程顯示財政透明度產生了更大的影響,1%顯著性水平下參數值擴大了3倍(0.250→0.747)。這意味著間接作用機制可能會加大。(3)財政透明方程顯示,預算執行緊縮和財政透明度負相關,說明預算執行緊縮水平加大不利于地方財政透明,也可能導致表5的估計結果低估。但和其他發現一樣,2015年新《預算法》能顯著提高預算透明度,同時物質資本也有正向影響。

表6 財政透明影響預算執行緊縮的內生性分析

考慮到財政透明內生性后,表7重新估計了包含財政透明和預算執行緊縮雙向機制的傳導機制識別。其中財政透明依然顯著正向影響預算執行緊縮,并通過推進支出進度對預算執行緊縮產生間接影響,同時預算執行緊縮又降低財政透明。綜合考慮各種因素后,包含財政透明和預算執行緊縮雙向機制的傳導效應分解顯示,因為存在著預算執行緊縮向財政透明的負反饋機制,考慮財政透明內生性后的直接效應為0.383,間接效應為0.452,總效應為0.835。其中直接效應占比下降到46%左右,間接效應占比增加到54%,超過了直接效應比重。

表7 財政透明影響預算執行緊縮傳導機制的進一步分析(考慮內生性)

八、結論

預算執行緊縮是影響我國財政政策效率的重要因素。一般公共預算執行緊縮讓積極財政政策的實際赤字小于名義赤字,有效對沖了積極財政政策效果。本文采用面板聯立方程組和三階段二乘法分析了2008—2020年財政透明度對地方一般公共預算執行緊縮的影響,主要發現幾個方面存在的問題。

1.地方一般公共預算執行緊縮非常嚴重,表現出兩個特征。一是所有年份均值皆為正值,意味著地方一般公共預算執行緊縮一直存在。2008—2020年中國30個省份的一般公共預算執行緊縮平均占到了當年實際支出水平的10.45%。2011年以前執行緊縮一直都處于16%～18%的高水平區間,2015年下降穩定到6%左右的區域。二是地區差別明顯,所有地區均值皆為正值。上海執行緊縮均值最低,其次是河南;浙江和廣東則超過了18%,位居全國前兩名。

2.本文基準回歸結果顯示,財政透明度和支出進度對地方一般公共預算執行緊縮都有顯著的緩解作用。一是從全國看,財政透明度每提高一倍,或者支出進度每提高一個百分點,預算執行緊縮都將緩解約7%。分地區來看,財政透明對地方預算執行緊縮的影響主要是發生在欠發達地區,發達地區的一般公共預算執行緊縮并沒有受到財政透明度的影響;推進發達地區和欠發達地區的支出進度都對執行緊縮有很好的緩解作用,其中發達地區的影響程度是欠發達地區的兩倍左右?？梢娫诰徑忸A算執行緊縮方面,欠發達地區需要同時提高財政透明度和推進支出進度,而發達地區更應當側重推進支出進度上多下功夫。二是從控制變量分析,人口密度增大有助于緩解預算執行緊縮,但審計違規金額增加和市場化程度提高都傾向于加重預算執行緊縮,失業率影響不顯著。

本文基準回歸中的支出進度方程顯示,一方面,財政透明度提高會直接推進預算支出執行進度。財政透明度每提高1倍,會導致全國、發達省份和欠發達省份的支出進度分別提高1.17%、0.997%和0.876%。這意味著財政透明不但自身能直接緩解地方一般公共預算執行緊縮問題,也會通過提高支出進度進一步緩解地方預算執行緊縮,從而產生間接效應。另一方面,預算收入進度會直接顯著提高支出進度,但是只發生在發達省份。對外開放和城市化水平傾向于減緩支出進度,人均GDP和民生支出占比傾向于提高支出進度。

穩健性檢驗通過替換財政透明度指標和更換傳統中介效應模型并采用Sobel-Goodman方法檢驗,驗證了財政透明度對緩解一般公共預算執行緊縮具有顯著的直接效應,并通過支出進度中介機制產生間接效應。

3.本文通過標準化回歸測算了財政透明影響預算執行緊縮的直接效應和間接效應占比。一是從財政透明到預算執行緊縮的標準化直接傳導效應為0.339,但財政透明通過推進支出進度緩解預算執行緊縮的間接效應為0.187,總效應中直接效應占比64%,間接效應占比36%,直接效應約為間接效應的兩倍。二是通過內生化財政透明,建立“預算執行緊縮→財政透明”影響機制的面板聯立方程模型,引入新《預算法》實施、產業結構、人力資本和物質資本等變量后,財政透明仍然有顯著緩解地方預算執行緊縮的直接和間接機制,雖然顯著性水平有所下降。財政透明度影響支出進度的程度增加,在1%顯著性水平下參數值擴大了3倍。同時預算執行緊縮加大不利于地方財政透明。三是包含財政透明和預算執行緊縮雙向機制的傳導效應分解顯示,因為存在著預算執行緊縮向財政透明的負反饋機制,考慮財政透明內生性后的直接效應占比下降到46%左右,間接效應占比增加到54%。

4.綜合以上結果,財政透明度不但能夠直接緩解地方一般公共預算執行緊縮,還能夠通過推進支出進度來進一步緩解預算執行緊縮問題。因此,本文認為,在經濟增速持續下行態勢下,我國應該努力推進地方政府信息公開,提高一般公共預算在內的財政信息公開,并通過提高政府財政信息透明度,讓周期性財政政策更加可控、赤字規模在執行中更加穩定,以及積極財政政策真正名實相符,以此實現財政政策提質增效、推動經濟高質量發展的目標。