宋代府州行政機構的衙署布局與運作
——以《景定建康志“府廨之圖”》為例

鄭慶寰

在中國傳統社會，府州官員的衙署不僅作為官員辦公的場所，同時也是官員政務處理的空間，是權力象征的建筑物。①關于“宋代政治空間”的研究可參見[日]平田茂樹撰，林松濤譯《解讀宋代的政治空間》，[日]平田茂樹：《宋代政治結構研究》，上海：上海古籍出版社，2010年，第289-333頁。這種政務空間即能體現官員本身的職能與地位，也能體現宏觀政策的演變。

宋代府州僚佐的辦公機構融合了晚唐五代府州僚佐及藩鎮僚佐機構的建制。唐代府州僚佐機構在藩鎮使府出現后，發生了巨大變化。特別是“安史之亂”后，內地開始大量設置節度使、觀察使、防御使、團練使，這些使職都擁有自己的僚佐機構。由于他們還兼任治州刺史，同時還擁有刺史僚佐。這樣府州僚佐機構演變為以刺史為主的“州院（府院）”系統和以節度、觀察、團練、防御諸使為主的“使院”系統。此外，不兼任節度諸使的刺史還兼任軍事使職，設有“軍事院”僚佐機構。唐五代的地方文職僚佐機構呈現設置復雜化、職能交叉化等特點。北宋建立后，宋廷在州府設有“州院（府院）”和“使院”兩個僚佐系統，在軍、監則設有“軍院”或“監院”僚佐系統。本文以“州府院”一詞統稱之。這里需要特別指明的是，宋代“軍院”與唐代“軍院”或“軍事院”不同。唐代“軍事院”在宋代已不存在，“軍事院”僚佐被并入到“使院”，軍事判官、軍事推官成為宋代使院幕職官一員。

本文擬從建康（江寧）府官衙布局入手，探討宋代幕職官的辦公衙署及其機構的運作，并討論宋代州府主要行政機構的設置及府院（州院）與使院的關系。

宋代府州使院在宋代地方行政中處于何種地位，起到何種作用，與其他府州僚佐機構的關系，特別是與府院（州院）之間的關系如何？若想弄清這些問題，須先了解宋代府州主要行政機構的設置及各機構的職能分工。關于宋代府州主要行政機構的建制與源流，南宋朱熹（1130—1200）曾有過自己的概括：

唐制：某鎮節度使，某州刺史、觀察使，（此藩鎮所稱。）使持節某州軍州事，（此屬州軍所稱。其屬官則云某州軍事判官，某州軍事推官。今尚如此。若節鎮屬官，則云節度推、判官，以自異于屬州。）使與州各分曹案。使院有觀察判官、觀察推官，州院有知錄，糾六曹官，為六曹之長。凡兵事則屬使院，民事則屬州院，刑獄則屬司理院。三者分屬，不相侵越。司法專檢法，司戶專掌倉庫。然司理既結獄，須推、判官簽押，方為圓備。不然，則不敢結斷。本朝并省州院、使院為一。如署銜，但云置某州軍州事。軍州事，則使院之職也。自并省三院，而州郡六曹之職頗為淆亂，司法、司理、司戶三者尚仍舊。知錄管州院事，專主教民，今仍管倉庫，獨為不得其職。所以六曹官惟知錄免二日衙，以其職尊，故優異之。此等事，史書并不載，惟雜說中班一二。舊嘗疑州院即是司理院。后閱《范文正公集》，有云，如使院、州院宜并省歸一，方知不然。因曉州院、使院之別。（使院，今之僉廳也。）凡諸幕職官皆謂之當職官。如《唐書》所云，有事當罰，則詔云自當職官以下次受罰；有事當賞，則云當職官以下以次受賞，謂自推、判官而下也。①黎靖德編，王星賢點校：《朱子語類》卷128《本朝二·法制》，北京：中華書局，1986年，第3073-3074頁。

朱熹認為唐代地方行政機構主要包括使院和州院，使院與州院“各分曹案”，“凡兵事則屬使院，民事則屬州院”，這與前文的分析可相互印證。不過他認為司理院也源于唐代，則存在疏誤。嚴耕望和苗書梅都討論過司理院問題，并指出了朱熹關于司理院設置時間的看法有誤。②嚴耕望：《唐代府州僚佐考》，載《嚴耕望史學論文集》，上海：上海古籍出版社，2009年，第360-361頁；苗書梅：《宋代的“使院”、“州院”試析》，《宋代文化研究》第17輯，2009年，第174-175頁。司理院應是北宋建立的州級司法機構，其前身是五代以來的馬步院系統。③關于五代馬步院的研究可參見杜文玉《五代十國制度研究》，北京：人民出版社，2006年，第194-196頁；關于宋代司理院和司理參軍的研究可參見賈文龍《卑職與高峰：宋朝州級屬官司法職能研究》，北京：人民出版社，2014年；程彩利：《宋代司理參軍制度研究》，河南大學碩士學位論文，2009年。宋太祖開寶六年（973）七月，以“諸道州府任牙校為馬步都虞侯及判官斷獄，多失其中”，詔罷馬步院，改為司寇院，長官為司寇參軍。④《續資治通鑒長編》卷14，開寶六年七月壬子朔，北京：中華書局，2004年，第305頁。太宗太平興國四年（979），又下詔“改司寇參軍為司理參軍，以司寇院為司理院”。⑤《續資治通鑒長編》卷20，太平興國四年十二月丁卯，北京：中華書局，2004年，第466頁。

朱熹在談到唐代地方機構的司法審理程序時，又認為“司理既結獄，須推、判官簽押，方為圓備。不然，則不敢結斷”。這應是宋代司理院和使院之間的關系。司理院長官司理參軍審理結案后，需將相關案件文書呈送使院判官、推官簽押，這樣案件文書才可生效。

另外，所謂“凡兵事則屬使院，民事則屬州院，刑獄則屬司理院。三者分屬，不相侵越”，后來又“并省州院、使院為一”。當指宋初將藩鎮使院系統和原來的州院系統劃歸長吏“知某州軍州事”掌管。雖然北宋使院與州院都隸屬于府州長吏，但它們在行政建制上仍為獨立的機構，各有所掌。宋代“州院”分曹處理政務，長官為錄事參軍，屬官一般為司戶參軍、司法參軍。而司理參軍在司理院辦公，不屬州院僚佐?！笆乖骸眲t分案，長官為簽書判官廳公事，簡稱“簽判”，若無“簽判”也可以“判官”領使院事。使院屬官主要是由唐代藩鎮文職僚佐轉化而來的幕職官組成。北宋神宗時期，由州院、使院、司理院組成的州級僚佐為：判官、推官“掌受發符移，分案治事”；錄事參軍、司理參軍、司戶參軍“掌分典獄訟”；司法參軍“掌檢定法律”，這些僚佐“皆以職事從其長而后行焉”。①《宋會要輯稿·職官》47之11至12引《神宗正史職官志》。哲宗元符元年（1098），國子監丞畢仲愈就曾建議諸州置六曹參軍；右司郎中呂溫卿也“請諸路監司及諸州縣依省部六曹所主事務格目，分作六案”。②《續資治通鑒長編》卷501，元符元年八月甲辰，北京：中華書局，2004年，第11946頁。這一建議在徽宗時期才得以實現?；兆诔鐚幩哪辏?105）閏二月，詔令州縣仿尚書六曹分六案。③《宋史》卷20《徽宗本紀二》，北京：中華書局，1977年，第373頁。至此天下府州“州院”分為六曹。

朱熹從泉州同安縣主簿開始，曾多次任職于地方，地方行政閱歷豐富，對當時地方的行政建制應較為熟悉。但從前引論述可見，他對北宋州級地方行政機構的設置卻有不甚明了之處，常?；煜拼c北宋的制度?？梢娫谥祆渖畹臅r代，至少在地方行政機構建制上較之北宋時期已發生較大的變化，其中許多內容南宋時人也已不甚了了。

除朱熹對宋代府衙機構有所討論外，南宋后期理學家黃震（1213—1281）也曾論及州府、州院與使院的關系。他在征引了朱熹的說法并表示同意后，還進一步論及：“唐制，持節某州諸軍事盡以節度使統支郡之權，而其屬為兩。今之職官，唐使院也；今之曹官，唐州院也。州院于今為錄事參軍之居，使院于今為僉廳，不以使院稱之，唯都吏孔目官所居尚名使院，即其遺稱也?！雹茳S震：《黃氏日鈔》卷59《讀文集一·韓文·書啟·上張仆射書》，影印文淵閣四庫全書本，第708冊，第472頁。他指出使院在南宋時期的演變，“使院于今為僉廳”。

分析了朱熹等人的論斷后，還需進一步了解宋代府州行政機構布局和功能。下文就以文獻記載較為全面的南宋建康府為例，討論宋代府州衙署的基本布局，以期解釋前文所提之問題。

宋太祖開寶八年（975）十一月二十七日，北宋平定江南，“以李煜故府為昇州治”。⑤馬光祖等：《（景定）建康府志》卷24《官守志一·府治》，《宋元方志叢刊》第2冊，北京：中華書局，1990年，第1708頁。真宗天禧二年（1018）二月詔改為江寧府，置建康軍節度。高宗建炎三年（1129）五月又詔改為建康府，節鎮舊號如故。紹興三年（1133）“以府治建為行宮，以轉運衙改為府治，在行宮之東南隅，秦淮水之北。凡留守、知府事、制置使、安撫使、宣撫使、兵馬都督皆治于此”。南宋初因建康府治被高宗用作行宮，因此改建原來江南東路轉運司衙署為新府治?！毒岸ń抵尽匪d“府城之圖”，⑥馬光祖等：《（景定）建康志》卷5《建康圖》，北京：中華書局，1990年，第1378頁。清晰地展示了建康府衙署所在的地理位置和布局。建康府衙署位于子城的中心區域，靠近高宗所修行宮，這種布局與北宋都城開封府、南宋都城臨安府十分相似。三府府治都位于子城中心，這可能與府治作為一府之權力中心有關，但它們都靠近宮城，又表明這種權力要依托在皇權之下。

南宋由于受到金及蒙元的軍事威脅，處于交戰前沿的建康府成為屏障首都臨安的主要城市和前沿指揮中心。乾道元年（1165）九月二十八日，端明殿學士、知建康府汪澈曾如此描述建康府的地理位置：“當舟車之會，控扼之沖，其中宮闕之嚴，官府之重……”⑦《宋會要輯稿·方域》9之13?？芍蹈谀纤蔚闹匾匚?。其府治也是集留守、知府與諸使職等官署于一地，布局也較一般府州復雜。由于文獻中未見有從紹興三年易地移建以后復又大規模改建的記錄，因此估計南宋后期《景定建康志》附圖“府廨之圖”所記載的衙署布局，從南宋初至景定年間一仍其舊：建康府府治的基本格局以知府官署為核心，這與其在建康府行政中的地位相匹配。

建康知府正衙為設廳，是一府長吏辦公的正廳。設廳作為“太守正廳”，①程大昌：《演繁露續集》卷6《談助·兵廚》，影印文淵閣四庫全書本，第852冊，第246頁。南宋史學家李心傳（1167—1244）曾將禁中垂拱、崇政二殿與設廳加以對比。②李心傳撰，徐規點校：《建炎以來朝野雜記·乙集》卷3《垂拱崇政殿》，北京：中華書局，2000年，第554頁。宋代禁中之垂拱殿為“常日視朝之所”，崇政殿為“閱事之所”，③《宋史》卷85《地理志一·京城》，北京：中華書局，1977年，第2098頁。我們據此可推知設廳也應是知府日常辦公、議事之所。位于設廳后的清心堂是知府處理完政務后臨時休息的場所。南宋程公許（1181—1251）在寫給長官崔與之（1158—1239）的詩中有云：“文書曉夜來急急，吏衙事繁牘山積。那知退食清心堂，萬卷敷床客滿席?！雹艹坦S：《滄州塵缶編》卷6《七言古詩·送崔吉甫外刺安康分韻得客字》，影印文淵閣四庫全書本，第1176冊，第957頁。此句雖是詩人文學性描述，但反映出清心堂是衙署長官的“退食”之所，也可看出衙署官吏日常公務繁忙，需要處理的文牘堆積如山。在清心堂的東側“有室三楹”名曰“學齋”，知府“讀書于此，延客于此，間亦治事于此”，⑤馬光祖等：《（景定）建康志》卷24《官守志一·杜公杲記學齋》，北京：中華書局，1990年，第1710頁。也應為臨時議事場所。穿過清心堂是府衙的中堂——忠實不欺之堂，作為知府日常會客的場所，成為知府衙署的分界線，將衙署分為辦公區域和休息區域。這些建筑作為建康知府日常政務活動的空間，是職能展開的主要場所，也是一府最高權力的象征。

知府正衙設廳東西兩側為廊，一般廊內設有諸吏舍或諸庫，這是當時州府衙署的一般格局。如南宋初年李綱（1083—1140）主持修繕洪州衙署，“洪州素無吏舍，止以設廳前廊屋為之，難以檢察，因規度，都廳之南造吏院三十間以居群吏，卻以設廳前舊吏舍分置甲仗、激賞、營田、儀從、添賜等庫”。⑥李綱：《梁溪先生文集》卷104《奏議·與李尚書措置畫一札子》，舒大剛主編：《宋集珍本叢刊》第37冊，北京：線裝書局，2004年，第200頁?？芍橹莞貌季峙c建康府相似。

設廳正前方為戒石亭，亭內立有戒石。紹興二年（1132）六月，宋廷“頒黃庭堅所書太宗御制戒石于郡縣，命長吏刻之庭，置之座右，以為晨夕之戒”。⑦《建炎以來系年要錄》卷55，紹興二年六月癸巳，上海：上海古籍出版社，2006年，第739頁。其所刻內容為：“爾俸爾祿，民膏民脂。下民易虐，上天難欺”，⑧洪邁：《容齋隨筆·續筆》卷1《戒石銘》，北京：中華書局，2005年，第220頁。并立于廳事之南，謂之戒石銘，用來告誡州縣官員。戒石銘正南方向為儀門，即“戟門”，“左右列戟，惟郡守出入則開”，⑨張鉉：《（至大）金陵新志》卷1《地理圖·行臺察院公署圖》，《宋元方志叢刊》第6冊，第5293頁。其前設有“州縣官于此下馬碑”。⑩周必大：《周益公文集》卷46《題祖妣秦國潘夫人書》，舒大剛主編：《宋集珍本叢刊》第49冊，北京：線裝書局，2004年，第164頁。

儀門之西側為建康府都廳（都僉廳），是知府和幕職官議事的場所。北宋末期，都廳被改稱為僉廳，使院則成為吏員的辦公機構，這在前引黃震的敘述中已經有所了解。北宋徽宗宣和三年（1121）四月，懷安軍奏曰：“尚書省公相廳改作都廳，內外都廳并行禁止。契勘本軍職官目前并于都廳聚議文字”，“欲將本軍都廳改作簽廳（僉廳）為名?！雹佟端螘嫺濉ば谭ā?之80。諸路后來都依此改都廳為僉廳。北宋“都廳”作為長貳與幕職官“聚議文字”“簽書文檄”的場所，②北宋哲宗元符元年（1098）詔曰：“通判、幕職官，令日赴長官廳議事及都廳簽書文檄”，《宋史》卷167《職官志七·通判》，北京：中華書局，1977年，第3974頁。在改稱“僉廳”后，依然作為府州長貳與幕職官聯合治事之所。③潛說友：《（咸淳）臨安志》卷53《官寺二·幕屬官廳·都廳》，《宋元方志叢刊》第4冊，第3828頁；施宿：《（嘉泰）會稽志》卷一《僉廳》，《宋元方志叢刊》第7冊，第6732頁。建康府都廳（都僉廳）位于知府官廳和建康府吏舍之間，其規模和結構在文獻中有所記載：都廳正廳為間五，堂為間七，航齋設其中，賓序環其列，吏舍翼其旁，總百有四楹。④馬光祖等：《（景定）建康志》卷之25《官守志二·制使姚公希得任內創修建康府都僉廳記》，北京：中華書局，1990年，第1748頁。建康府都廳之所以這樣布局，與都廳的功能和地位有關。知府、通判、幕職官每日在設廳議事后，還要赴都廳共同簽書文檄，為了保證政務運行快捷通暢及保密，都廳的距離就必須臨近設廳。此外，由于日常文書處理需要胥吏參與，胥吏處理的文書就放置在吏舍之中，《慶元條法事類》中有相關的敕令規定：“諸被差赍公文取索，并于所屬當官投下，不得直入吏舍擅檢文書者?！雹葜x深甫：《慶元條法事類》卷第10《職制門七·輒入官舍·職制令》，《中國珍稀法律典籍續編》，哈爾濱：黑龍江人民出版社，2002年，第179頁。所以建康府吏舍也設在靠近都廳的地方，方便胥吏在都廳辦公和傳遞文書。凡涉及“鎮邦國，施教化，統理所部之縣”的文書，需由建康府長貳和幕職官“咨畫諾焉”。⑥馬光祖等：《（景定）建康志》卷25《官守志二·制使姚公希得任內創修建康府都僉廳記》，北京：中華書局，1990年，第1748頁。在都廳簽署文件是府州日常政務處理最為重要的環節，也是政令出行前最后一個環節。文書簽署后就由設于都廳東側的授事房負責下發到相關辦事機構或者諸縣。

儀門的正南面對應著府門，府門為建康府衙署的正門，其旁有鼓角樓。建康府大衙門的東西兩側各設有一個撥發房，西邊撥發房旁為頒春亭，東邊撥發房旁為手詔亭。當時府州縣門前都立有手詔亭和頒春亭，分別是用來公布朝廷所下詔敕指揮和勸農詔敕的場所。

建康府衙正門的西側依次為通判西廳、節推廳、知錄廳朝南排列；東側此次為通判東廳、簽判廳、察推廳朝南排列。建康府作為“陪京大府”“匪它郡比”，⑦馬光祖等：《（景定）建康志》卷24《官守志一·職官廳》，北京：中華書局，1990年，第1718頁。幕職官的設置自然更加健全，設有簽書建康軍判官廳公事、節度判官、節度推官、觀察推官，還另有添差節度推官一名。簽判、節度推官，觀察推官日常政務處理是在各自的官廳：簽判廳、節推廳，察推廳進行。幕職官除了在各自官廳處理文書外，還要在都廳（都僉廳）與知府、通判共同簽署文件。

建康府諸曹官有錄事參軍、司戶參軍、司法參軍各一員，司理參軍二員。這些曹官作為長貳的重要佐官，他們的職能偏重于庶務，即具體政務的操作，這與幕職官的職能有所不同。諸曹官職能的特性也決定了他們政治空間的范圍。一般性的政務活動都是在自己的衙署完成，不像幕職官除了有自己的衙署外還有進行文件簽署的官廳。我們根據“府廨之圖”（圖一）中諸曹官衙署的布局，可知這些衙署也分布在知府官廳的兩側。如左司理院“在府治大門里之右通判西廳之后”，右司理院“在府治大門里之右知錄廳之后”。①馬光祖等：《（景定）建康志》卷23《城闕志四》，北京：中華書局，1990年，第1698頁。司戶參軍的辦公衙署司戶廳位于建康府治的最東側，靠近府廨的外墻。諸曹官的官廳除了知錄廳以外，皆比幕職官廳更加遠離知府衙署，這應與諸曹參軍在地方官僚體系中的地位有關。

圖一“府廨之圖”③馬光祖等：《（景定）建康志》卷五《府廨之圖》，第1379頁。

江天健在總結南宋府州官衙時指出：“宋代郡治官廨大都在子城里面，坐北朝南，由儀門進入，儀門外兩側設有手詔亭、頒春亭，設廳直對儀門，為郡署辦公地方，儀門與設廳之間，樹立官箴戒石；設廳后面有宅堂、堂廡、樓閣、亭榭、水池等，便廳則為休息宴游的場所。簡而言之，當時地方官廨系由辦公廳舍、生活住宅及園林院落等所組成，包含了處理公務、家居生活、休閑游憩以及招待賓客等空間功能”。②江天?。骸端未胤焦兮莸男藿ā?，臺灣新竹師范學院社會科學教育學系《社會科學教育學報》2000年第3期。

從總體布局上看，建康府知府及其屬官衙署大體上可以分為三個部分：從建康府正門開始，經儀門、設廳、清心堂、忠實不欺之堂，靜得堂為建康府的中軸線，是知府日?；顒拥膮^域。整個區域呈坐北朝南，前堂后寢的特點，并分為禮儀宣教場所，政務處理場所，會客、休息場所，基本上遵循大堂——中堂——后堂的模式。①袁琳：《南宋江南地區府州治所的規模和布局初探——以〈宋元方志叢刊〉中方志地圖為研究對象》，《科學發展觀下的中國人居環境建設——2009年全國博士生學術論壇（建筑學）論文集》，第327頁。雖然這種模式在宋代還不是很規范，但它奠定了明清州縣官衙布局的基礎。這條中軸線的西南角和東南角，即“府廨之圖”左下角和右下角兩個區域，為知府屬官的主要活動場所：左下角為通判、節度推官、知錄事參軍、司理參軍以及吏人的辦公區；右下角為另一通判及簽書判官廳公事、觀察推官、司戶參軍的辦公區（圖二）。

圖二“府廨之圖”簡圖②馬光祖等：《（景定）建康志》卷五《府廨之圖》，第1379頁。

通過對府州行政機構的設置及建康府衙署布局的分析，可以對宋代府州的行政機構的設置有一個初步的認識，這有助于更好地了解宋代地方行政機構的運作，動態地分析宋代的歷史。