脫貧地區公共景區市場勢力與公共產品悖論及門票價格分類規制

鄒光勇，劉明宇，高 翔

（1.上海商學院酒店管理學院，上海201400；2.復旦大學企業發展與管理創新研究中心，上海200433；3.上海商學院財務金融學院，上海201400）

0 引言

脫貧地區指原國務院扶貧開發領導小組辦公室曾確定的貧困地區，截至2020年11月，這些地區已全部脫貧摘帽①楊昭.全國832 個國家級貧困縣全部脫貧摘帽全國脫貧攻堅目標任務已經完成[EB/OL].[2023-01-16].http://www.cac.gov.cn/2020-11/23/c_1607695840538979.htm.。很多脫貧地區尤其是少數民族地區、革命老區、邊境地區和特困地區的資本和人才缺乏，資源單一，往往憑借公共景區特色資源來發展旅游業。但是，旅游投資成本高且財政收入有限，“輸血式”“運動式”政府主導扶貧不能對公共景區持續投入，難以維持當地的可持續發展，脫貧地區公共景區的地域性差異在短時期難以改變?！肮簿皡^”一詞來源于《旅游法》，是“公共資源建設的景區”之簡稱（第四章第四十三條）。我國公共景區在A級景區中占比超90%，有文物保護單位、風景名勝區、自然保護區、自然和文化遺產單位、森林公園、地質公園、礦山公園、城市公園、博物館、紀念館等類型。洛桑學派最具代表性人物Léon Walras 指出，純粹經濟學的核心內容是價格分析②列昂·瓦爾拉斯.純粹政治經濟學要義[M].蔡受白,譯.北京:商務印書館,1989:1-10.，公共景區作為旅游核心吸引物，其門票支出是使消費成為旅游消費的關鍵，而且門票價格還折射出相關政策及其執行背后復雜的多主體關系，因此，脫貧地區公共景區合適的定價機制對協調多主體利益相容、建立公共景區運營提升與地方經濟內生發展的相互促進機制非常重要。

從規制政策來看，2018 年國務院組成部門調整，組建文化和旅游部，不再保留文化部、國家旅游局，旅游業也由戰略性支柱產業進入到幸福事業[1]的發展階段；同年，為降低重點國有景區偏高的門票價格，國家發展改革委員會印發《關于完善國有景區門票價格形成機制降低重點國有景區門票價格的指導意見》，標志著我國門票價格規制由控增速、保穩定進入筑長效機制新階段[2]，此后分類施策、創新價格管理方式成為各地政府推進的重點工作。到2021年，公共景區門票價格監管取得重要階段性成果[3]，“逢三必漲”怪圈③每日經濟新聞.怎么用5 塊錢“打發”國家發改委？[EB/OL].[2018-09-14].https://www.163.com/dy/article/DQRTL50F0512B07B.html.被遏制，但與此同時，中央政府開展景區門票成本監審調查時，依然被指存在無據可依[4]的問題。降低偏高的門票價格是政策所趨，這有利于從依靠門票盈利向更多考慮全域旅游與民生福祉轉變?！堵糜畏ā返谒氖龡l規定，公共景區嚴格控制價格上漲，擬收費或提高價格的，應征求意見，論證必要性、可行性。但是，各地如果一味降價或免費，也可能導致公地悲劇[5]，從而如瑞典學派創始人Knut Wicksell所指的那樣，造成行業蕭條和失業①魏克賽爾.利息與價格[M].蔡受百, 譯.北京: 商務印書館,2011:25-35.。公共景區價格規制與制造業多聚焦規模經濟造成的壟斷不同，其主要是源于公共景觀資源的天然壟斷及公共產品屬性所造成的不同群體利益沖突，規制必須考慮如何權衡成本與收益及措施的現實性，脫貧地區因為財力有限，這種權衡更為必要。

脫貧地區內生發展是國家戰略。2021年《國務院政府工作報告》提出，要繼續支持脫貧地區增強內生發展能力以規避再返貧問題；自2021 年以來，中央一號文件均對脫貧地區發展提出指導意見；2022年黨的二十大報告指出，要增強脫貧地區內生發展動力。但在2023年初，筆者調研發現半數以上脫貧地區景區連續虧損，不少處于持續關閉、休眠狀態。脫貧地區對財政收入和地方發展愿望、屬地公共景區及相關主體對盈利愿望都非常迫切。當下，這些地方尤其需要在中央政策大背景下，建立更加符合當地的門票定價政策體系，以更好帶動當地發展。從已有文獻來看，公共景區門票價格的設定原則、管制方法及高低影響等理論判斷已基本清晰，也有基于不同方法與視角下的不同方案研究，但公共景區定價效率與公平性的矛盾關系仍未被認識清楚，現實中的地方政府多樣化門票定價方案缺乏理論總結，中央政府規制與屬地多樣化門票定價方案的關系也缺乏機理分析?；诖?，本研究首先討論公共景區市場勢力與公共產品悖論關系，然后將其與脫貧地區資源與政府規制動機結合分析，將傳統的價格規制研究拓展到價格規制背后的政府動機及不同動機下的收益比較，并在運營成本上限規制下得出規制機制和原理，以此為脫貧地區政府規制策略選擇提供技術性判定方法。本研究有助于豐富和完善運營成本為基礎的門票價格形成機制，并有助于脫貧地區建立更加激勵相容的系統規制方案。

1 公共景區的市場勢力與公共產品悖論

1.1 公共景區的市場勢力與公共產品特征

從資源形成方式上看，公共景區具有不可移動所形成的地域屬性、資源稀缺性和難以切割性等特點，不可再生也不可替代[6]，國際上很多學者都稱旅游資源是旅游目的地的壟斷性資源[7]。根據中國證監會指定信息披露網站巨潮資訊網公司年報數據的實證研究表明，上市公共景區的成本次可加性指數在2.0 以上，遠大于1②實證研究過程可向第一作者索取。，市場勢力表現明顯。而且，公共景區進退出不是自由的，游客所需的可靠和穩定的供給，通常也只能在這種市場勢力條件下實現?！堵糜畏ā返谒氖龡l規定，公共景區實行政府定價或者政府指導價?！秲r格法》進一步規定，政府指導價、政府定價的權限和具體適用范圍，以中央的和地方的定價目錄為依據（第三章第十九條），而用于景區建設的公共資源在各省市區定價目錄中有的被列入公益性服務，有的被列入公共事業③全國各省市定價目錄，如上海市最新定價目錄。詳見：上海市發展和改革委員會.上海市定價目錄[EB/OL].[2022-07-01].https://fgw.sh.gov.cn/fgw_gfxwj/20220701/f8d93f7a326945d983489b5a193841d2.html.，正如世界銀行指出的那樣，公共事業是天然壟斷性的[8]。

除市場勢力外，公共景區還具有公共產品特征，具體表現為非競爭性和非排他性，不少學者從公共經濟學及公共品視角論述公共景區的公共性、公益性與準公共性特點，如謝茹2004年做過總結[9]，筆者2015年有過論述[10]。首先，從非競爭性特點來說，公共景區需求曲線具有縱向加總特征[11]，導致規?；洜I平均成本快速下降，比如國家森林公園、博物館、世界自然遺產類景區在不擁擠時，游客的增加并不影響觀賞效果，也幾乎無需增加任何成本。但公共景區非競爭性是有限的，不擁擠情況下具有非競爭性，隨著使用程度和強度的增加又出現競爭性[11]。在旺季時，游客擁擠導致過度使用，旅游體驗下降，并導致環境污染和資源破壞[12]，如垃圾增多、干擾野生動物等。其次，從非排他性特點來說，公共資源是自然饋贈或歷史遺產。我國《憲法》規定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源屬于國家所有。缺乏有效可行的私人產權約束導致了非排他性[13]，公共景區在未建成前，任何人都可觀賞游憩，獲得審美、科普和歷史文化教育，但也產生過度需求和“搭便車”問題，少有動力投資于增加或維持供給[7]。

進一步，國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》指出，凡適合社會力量承擔的非基本公共服務領域都可以通過委托、承包、采購等方式交給社會力量承擔，由政府按項目經營支出的情況為其提供資金補助，保證企業有足夠營運能力和一定盈利。具有獨占市場勢力的業務通過合同承包制度強行構造爭奪特許經營權的市場，使得壟斷資源也能形成競爭，只不過是將事后競爭變為事前競爭，這有效解決了投資激勵問題，但公共資源開發后提供主體的變化并不意味著其公益、公共屬性的徹底改變。所以，公共景區排他性特征是有限的，公共景區必須要有收費及費用高低的理由，否則易遭致公眾反對?？傊?，公共景區應平衡和解決好非排他性特征帶來的收費公平和投資激勵問題，并有效規避非競爭性的有限性對資源和環境造成的負外部性。

1.2 公共景區的市場勢力與公共產品悖論

上述分析不難得出，公共景區具有市場勢力，并且對門票價格施加影響，使需求曲線與價格線構成的三角形面積減少，消費者福利受損，也導致供給線、需求線和成交量線所構成的面積消失，從而整個社會福利受損，造成市場效率下降。如圖1，在沒有規制的情況下，具有市場勢力的公共景區門票價格和銷量分別為Pm和Qm，由此產生高于平均成本的利潤，造成消費者福利受損和社會福利損失，而且資源稀缺性與規模經營程度越高，需求彈性越小，公共景區支配市場價格的力量就越強[14]，對消費者福利和社會福利損失的邊界也就越大。作為具有公共或半公共產品特征的公共景區，為了保證公平性，需免費或低價開放，政府規制時的門票價格為Pc，但無法平衡平均成本AC，其平均成本曲線在規制價格Pc上方，公共景區需政府補貼才能維持長期運營，由此引起效率與公平的內在沖突，這不利于增強脫貧地區內生動力。而且，由于公共資源的價值具有公益性，但被委托、被承包或被采購以后，社會力量經營公共景區又具有營利性目的，公共景區在應對市場勢力的效率規制與公共產品公平規制之間難以平衡。

圖1 公共景區分別在市場勢力無規制及有規制時的價格Fig.1 Pricing of public scenic spots under market power between non-regulatory and regulatory conditions

另外，近十幾年來由于不斷回購，政府投入建設和維護公共景區也是一大趨勢。在景區管理委員會之類的管理體制下，公共景區行政力量與市場勢力相結合，使得其更有可能依靠市場勢力定價，在財政收入相對有限的脫貧地區，更為依賴門票經濟這一預算外收入[15]，進一步造成效率規制與公平規制之間的平衡難題。實際經營和管制中，行政壟斷未必存在，但非經濟的行政力量難免存在，以往風景名勝區“逢三必漲”怪圈得以形成的原因，正是屬地為了最大化財政收入而通過行政權力彰顯了市場勢力，以此實施門票高價；或出于景區經營者激勵之類的動機，而對門票高價行為不加以規制。這其中，獨閉式和嵌閉式公共景區更易于屬地政府濫用優勢行為以收取高價；獨開式、開放式和風景道式公共景區①根據是否采用“大門+圍墻”傳統運營方式、非排他性強度和配套設施獨立程度，公共景區實際上存在獨閉式、嵌閉式、獨開式、開放式和風景道式5種類型。詳見參考文獻[10]。收費易遭致公眾反對，但依然存在利用行政勢力來收費現象，如河北張北縣草原天路景區。

2 脫貧地區政府對公共景區門票價格分類規制的動機

脫貧地區公共景區的公平定價與否不只取決于社會福利或游客效用，還要結合地域差異，兼顧當地經濟發展和公共景區可持續發展。美國、英國等國際上很多市場國家亦規制公共景區門票價格，只是因為政府財政支持減少，收費才受到更多支持[2]。公共景區如果實行免費，關乎有限的財政收入能否對其持續投入，不能一概套用?；谝幹评碚?，脫貧地區公共景區規制動機不同（圖2），屬地政府須在中央政策大背景下比較不同類別規制效果及脫貧政策影響效應，以此制定適合自身的分類規制政策。

圖2 不同規制動機下的脫貧地區公共景區規制機制Fig.2 Regulation mechanism of public scenic spots in lifted-out-of poverty districts under different motivations of regulatory behavior

2.1 發揮公共景區市場勢力的經營者利益最大化動機

根據以Stigler 為代表的利益集團規制理論，有的利益集團要求并得到政府保護②斯蒂格勒.產業組織和政府管制[M].潘振民,譯.上海:上海三聯書店,1996:87-102.，比如政治家為了獲得連任或政治利益，利用行政權力，將具有公共特征的景區點作為發展地方經濟合理盈利新增長點[11]，尤其門票收入作為非稅收入可由地方政府自由支配時更是如此。由此，為了避免無力運營景區及直接提升資源入股、勞動入股型人口收入，從而代替政府維持和提升公共景區投入，脫貧地區更需要在中央規制基礎上促進公共景區經營團體經濟實力，具體表現為追求門票收入和商戶租金之和減去景區成本之后的利潤最大化。

2.2 地方政府的稅收收入最大化動機

以Laffont和Tirole為代表的激勵規制理論以委托代理理論作為分析框架[16]，關注企業產出績效和外部效應[17]，當財政資金不足時，公共景區門票作為資金的有益補充易受到支持[18]。很多脫貧地區公共景區以財政資金和貸款方式獲取投資基金[13]，財政短缺[19]問題普遍，這些地區只有獲得財政收入才有能力解決貧困人口生活困難和特殊人口創業資金之類的需求。財政收入主要表現為全行業增值稅和所得稅收入，本文假設旅游景區和景區內商戶均按收入5%交營業稅，按利潤25%繳納所得稅。

2.3 強調公共景區公共品屬性的社會福利最大化動機

以Peltzman、Mitnick為代表的公共利益規制理論假設政府是道德人[20]，從公共利益出發[21]，主張制衡企業強勢力量，保護原居民、社會組織與從業人員[22]及貧困人口利益。由于公共產品屬性和市場勢力的矛盾關系，出于為公眾提供保護和尋求利益目的，地方政府需要提升資源配置效率、帶動脫貧地區可持續發展。公共利益規制還可避免投資不足[23]與公共資源流失[24]，緩解游客擁擠對旅游資源的破壞[25]，解決公地悲?。ㄟ^度開發[26]）問題。社會福利最大化具體表現為消費者剩余、稅收收入以及商戶與公共景區經營者利潤之和最大化。

此外，門票價格政策須有助于提高效率、公平和環境可持續發展[27]，合適的規制手段與策略必不可少，否則可能有悖社會公平或公益[28]。景區規制的具體手段與策略多樣化，有產權[29]或回報率規制、拉姆齊定價（Ramsey pricing）、價格上限與參考價格、聽證制度[30]、稅費和信息披露規制[31]、特許投標規制、區域間標尺競爭機制、級別評定、土地控制、容量管理、牌照規制或綠色認證[32]、負調控[33]、交通規制、安全規制[34]等。規制的關鍵及強度也隨著不同規制目標與動機而有所不同，如明令禁止、未明確表態和明確允許[35]等。

3 脫貧地區公共景區門票價格分類規制下的經濟效果分析

3.1 公共景區門票價格分類規制理論建模與參數設定

令pS為門票價格，qS為旅游總人次；R為景區收取的商戶總租金，r為平均租金，租金包括門面租金和物業費。公共景區包括國有和非國有兩種類型①5A級景區國有占比將近85%，非國有景區占比不到10%，混合管理型極少。詳見宋瑞, 孫盼盼.資源屬性、管理體制、景區級別與門票價格——基于5A 級景區的實證研究[J].中國社會科學研究生院學報,2014,36(1):59-67.，兩者目標函數一致，但運營成本不同②前人諸多研究中的假設，國有企業承擔一些非市場功能業務，運營成本高。。kS為國有占比，平均運營成本cSS，非國有平均運營成本cSP，且cSS>cSP，景區平均運營成本cS=kScSS+(1-kS)cSP。運營成本是指景區日常維護支出費用，包括人員工資、職工福利費、日常運營維護資產設備折舊費、維修費、業務費、低值易耗費及必要的管理費、營業費和財務費用等。平均運營成本是指平攤到每位游客的人均運營成本。G為平均運營成本上限。pD為商戶旅游產品價格，qD為商戶旅游產品售賣數量，cD為商戶平均運營成本。以公共景區合理運營成本為基礎，在門票上限規制下，本研究以需求函數為基礎來設定經濟參數，運用收益最大化的一階拉格朗日條件邊際分析法，根據規制動機來組合求解。

脫貧地區還具有扶貧專項、轉移支付及對口支援方面的政策優勢，體現在公益設施建設與改善、職業教育與人員培訓、貼息扶貧貸款、生態及遺址保護、道路建設、旅游發展基金、旅游項目援建與旅游產品推廣平臺搭建、品牌建設等方面。這些政策對公共景區需求函數的影響主要體現在參數a和b的變化上，對公共景區收益的影響反映在平均成本cS上。

3.2 脫貧地區公共景區經營者利益最大化動機下的規制效果與脫貧政策影響分析

第一，當公共景區的平均運營成本cS較低或者商戶平均運營成本cD較高時，適合采取門票免費運營的方式。從西湖景區運營成本數據來看，公共景區萬人平均運營成本在10萬元～15萬元以內適合免費經營①西湖自2002年逐漸免費開放，免費開放前，由總運營成本及游客接待量可知，萬人次游客接待量的運營成本約為15萬元?？傔\營成本數據來源于：張春霞.西湖景區成為中國惟一不收門票的5A級風景區[EB/OL].[2013-05-10].https://news.sina.com.cn/c/2008-11-17/114016669147.shtml.，考慮到脫貧地區的政策補貼，公共景區經營者激勵動機下的平均運營成本可以適當偏高，所以免費經營范圍更大。此外，如果公共景區有較多商業開發，商戶平均運營成本也是免費開放與否的重要評判指標。如果是在門戶型旅游目的地的標志性公共景區，地段好、人流量大、租金高，往往也適合免費開放。

第二，門票價格pSG及租金r隨商戶平均運營成本cD增加而減少；隨自身平均運營成本cS與吸引力a增加而增加。例如鳳凰古城一票制收費后，商戶消費人數減少，商戶平均運營成本cD增加，那么理論上說，商戶利潤πD會減少；公共景區門票pSG和租金（包括平均租金r和總租金R）也都減少。但事實上，公共景區門票和租金往往保持不變，在商戶利潤受損又沒有適當補償機制情況下，脫貧地區公共景區經營者與商戶無法達成博弈均衡，商戶利益受損，那么“商戶罷市事件”這種極端情況就容易發生。

第三，直接降低平均運營成本cS的援助政策會降低門票價格，但用于品牌推廣、平臺建設乃至人才培養與道路建設等方面的援助政策如取得良好效果，也會提升公共景區的知名度和吸引力a，從而會增加公共景區門票價格。綜合上述兩種因素，公共景區經營者利益最大化動機下，援助政策既可能推動門票降價也可能導致門票提價，這要取決于援助資金投入方式及投入效果。

3.3 脫貧地區公共景區稅收收入最大化動機下的規制效果與脫貧政策影響分析

那么，當4(cS+r)>5cD時，可得式（8）>式（5）②證明過程可向第一作者索取。，即表明門票上限規制（0

第一，公共景區如要采取免費運營，商戶租金不變情況下③免費運營提升商鋪吸引力，只是提升總租金，r 代表單位游客商戶租金。，平均運營成本cS與商戶平均運營成本cD相比應較低。多數學者使用景區面積衡量景區旅游空間[36]，如果旅游空間與平均運營成本成正相關，即景區面積越小，一般平均運營成本越少，那么根據免費開放的5A級公共景區經驗數據④經筆者整理，截至2017年，全國免費5A級景區15個，其中獨閉式和嵌閉式6個，包括面積1 km2以下4個和36 km2以上2個；其他均為獨開式、開放式和風景道式。免費公共景區清單可向第一作者索取?？芍撼霜氶_式、開放式和風景道式公共景區外，獨閉式公共景區占比40%，這些免費公共景區面積在1 km2以下或36 km2以上。由于脫貧地區援助政策降低了平均運營成本cS，也會提升知名度和吸引力a，由此導致在稅收收入最大化動機下，脫貧地區公共景區免費運營的范圍會更大。

第二，公共景區門票價格pSG隨著平均運營成本cS的增加而增加，隨商戶平均運營成本cD增加而減少；門票價格及商戶價格均隨著國有占比kS增加而增加，該結論與激勵動機相似。同樣，脫貧地區援助政策對門票價格會有正反雙重效應的影響，門票降低或是升高要取決于援助資金投入方式以及何種方式的影響效果更為顯著。

第三，當12a+7r>2cS+17cD時，即景區吸引力a越大時，稅收收入最大化動機下的門票價格越可能高于景區經營者激勵動機。脫貧地區援助政策有助于降低平均運營成本cS，但也可能提升景區吸引力，最終影響效果要取決于援助資金投入方式以及投入效果。

3.4 脫貧地區公共景區社會福利最大化動機下的規制效果與脫貧政策影響分析

第一，當k=0，商戶確定旅游產品價格pD，求社會福利W最大化，即：

第二，當k>0，這即是選擇平均運營成本上限規制k和商戶旅游產品價格pD以求社會福利最大化，求解：

綜合可得以下結論。

第一，公共景區免費經營（k=0）時，社會總福利小于平均運營成本上限規制（k=1）時的情形。社會福利最大化動機下，門票價格應設定在平均運營成本水平。

第二，旅游產品推廣平臺搭建、品牌建設、金融支持以及人員培訓方面的政策援助直接使脫貧地區公共景區平均運營成本cS減少，由此使社會福利最大化動機下的門票價格更低，但有效的推廣平臺搭建和品牌建設會增加公共景區的知名度和吸引力a，由此增加門票價格。所以，援助政策既可能推動門票降價也可能導致門票提價，這要取決于援助資金投入方式以及投入效果。

4 脫貧地區公共景區門票價格分類規制策略分析

4.1 免費開放規制下的具體策略及其適用條件

具有一定排他性特征的獨閉式和嵌閉式公共景區，平均運營成本cS較低時，無論是經營者激勵動機規制（條件為，還是稅收收入最大化動機規制（條件為5cD>4(cS+r)），都適合免費或低價運營，但因為cS>cD+r，稅收收入最大化動機下的景區免費適用條件非常有限。此外，脫貧地區援助政策如果只是降低景區運營成本，免費或低價運營范圍進一步擴大，但如果同時提升了景區知名度和吸引力，則也會提升景區門票價格，所以，門票價格的影響取決于援助資金投入方式以及投入效果。

針對需免費的公共景區：第一，明令禁止或廢除收費，如鳳凰古城的做法；第二，價格與成本管理規制；第三，牌照規制，如國家公園的方式。另外，平均運營成本需要技術和經驗判斷，財務透明和第三方的專業機構審計做法值得肯定。

4.2 門票平均運營成本規制下的具體策略及適用條件

社會福利最大化動機下的公共景區規制政策比較明確，只需將門票價格設定在平均運營成本（k=1）水平。重點國有景區門票價格規制的理想效果是回歸平均運營成本水平，回報率規制或參考價格規制都是適合的策略。公共景區內具有競爭性和排他性特征的景點和商戶旅游產品則適用于采取特許投標規制方式。

4.3 門票價格變動下的規制策略及適用條件

有的脫貧地區公共景區實施一體化經營，比如安徽黔縣宏村，當地政府多為經營者激勵動機；有的脫貧地區政府通過景區運營盤活當地經濟，多選擇稅收收入最大化規制動機。不管是經營者激勵還是稅收收入最大化，公共景區門票價格均與平均運營成本正相關，也隨著國有占比增加而增加，但與商戶平均運營成本負相關。此外，如果景區比較具有吸引力，即12a+7r>2cS+17cD時，稅收收入最大化下的門票價格高于景區經營者激勵動機，反之則反，但后一種情況下的適用條件非常有限。與此同時，脫貧地區援助政策由于存在正反雙重效應，影響機制相對復雜。主要規制策略為，在游客接待量增加情況下，平均運營成本減少，此類公共景區門票可降價。換言之，重點國有景區游客接待量增加幅度大于總運營成本增加幅度，而景區門票價格又沒有下降甚至保持上漲時，這類公共景區應明令禁止門票漲價以及采取區域間門票價格標尺競爭機制的方式進行規制。

4.4 基于脫貧地區資源約束條件下的規制策略再分析

根據《風景名勝區管理暫行條例》行政管理相關規定①《風景名勝區管理暫行條例》于1985年頒布，第五條規定，風景名勝區須設立人民政府或管理機構，景區內所有單位須同時接受統一規劃和管理。、《旅游區（點）質量等級的劃分與評定》景區質量統一規定及相關文件可知，我國公共景區管理體制是自上而下[37]的中央政府與地方管委會同時控制下[38]的多機構網格化共享管理[39]系統?，F實中，不同地方政府的資源約束條件不一樣。能力約束方面，有的脫貧地區公共景區由于吸引力低而無法制定平均運營成本價格。交易成本約束方面，公共景區面臨激勵成本及信息不對稱，因而無法準確獲取經營成本信息。收入來源約束方面，獨開式、開放式、風景道式等類型公共景區一般無法做到排他性收費。還有公益性的城市公園、博物館、紀念館等，除重點文物保護單位和珍貴文物收藏單位外，《旅游法》第四十三條規定，應當逐步免費開放。不同脫貧地區政府還受到公共景區開發時間早晚、社區利益、經濟發達程度及民意導向等約束條件限制。有的脫貧地區公共景區則通過國有資產增值、稅收收入或租金實現收益。政府還可能面臨專業知識缺乏問題。

針對能力約束與收入來源約束的脫貧地區公共景區，免費開放、平均運營成本規制及其變動下的相關策略均有可能，但均在滿足上述適用的條件下分類規制。針對交易成本約束的脫貧地區公共景區，規制策略設計中由于增加激勵成本或高估經營成本，則原本適合免費運營的公共景區實際上變成了收費運營，平均運營成本規制變成了收取更高門票價格，平均運營成本變動也同樣增加了門票價格。所以，針對這類公共景區，規制策略的設計中均需要對成本進行加權處理，并在門票設計中適當降低其價格。

5 結論和進一步建議

5.1 研究結論

第一，運營成本上限規制下脫貧地區公共景區需建立分類規制體系。

為了避免過度擁擠、資源破壞與“搭便車”產生的投資激勵問題，我國采取合同承包方式開發建設公共資源，這種招商引資政策使得旅游景區運營方式有別于西方國家，但開發商拿到景區經營權進行開發并收取門票后，不管是否屬于脫貧地區，中央政府均需按照運營成本為基礎的門票價格運行機制來進行規制。

公共資源建設成公共景區后，公共產品性質不會從根本上發生改變，且主體公共景區②不包括娛樂之類競爭性產品的場所。在一定范圍內具有非競爭性。在脫貧地區，建成后的主體公共景區可以成為免費開放的公共景區，也可以收費，需要根據具體類型分類規制。首先，門票價格規制有3大類別：免費開放、門票平均運營成本規制及門票價格變動下的門票區間或明令禁止規制。其次，免費開放需滿足以下條件：稅收收入最大化動機規制下，景區免費適用條件非常有限，不過脫貧地區的援助政策進一步擴大了免費公共景區的適用范圍；經營者激勵動機規制下，平均運營成本須較低，且商戶成本不能太低，但脫貧地區的援助政策同樣擴大了免費公共景區的適用范圍。再次，門票價格設置在平均運營成本情況一般僅適用于社會福利最大化動機，脫貧地區援助政策對門票價格則會有正反雙重效應，門票降低或提升與否取決于援助資金投入方式及投入效果如何。最后，在經營者激勵動機及稅收收入最大化動機規制下，門票價格均隨著平均運營成本增加而增加，如平均運營成本相對較小，稅收收入最大化動機下的門票價格相對更低，反之亦反。脫貧地區援助政策對門票價格同樣有正反雙重效應，門票降低或提升與否也同樣取決于援助資金投入方式及投入效果如何。

第二，運營成本上限規制下脫貧地區公共景區規制策略受制于能力、收入來源和規制成本。

首先，公共景區缺乏吸引力時，免費開放、區間規制與明令禁止及平均運營成本規制策略均適用，獨開式、開放式和風景道式公共景區則多適合免費開放；其次，公共景區選擇免費運營時，地方政府可使用牌照規制、產權規制以及明令禁止收費等方式；再次，針對門票價格變動的公共景區，地方政府可根據需求及運營成本情況采取明令禁止門票漲價及區域間門票價格標尺競爭（競爭低門票價格）方式；最后，公共景區門票價格設置在平均運營成本時，地方政府可使用回報率規制或參考價格規制。平均運營成本規制的重點是容量管理及配套設施數量和質量。景區內收費景點及商戶旅游產品則可采取特許投標規制方式。

5.2 政策建議

1）平均運營成本上限是壟斷規制，脫貧地區可引入動態定價和競爭機制來平衡公平與效率問題。

競爭機制的引入與分類管理動態定價是為了應對市場勢力與公共產品悖論。對于公平與效率的平衡問題，不同國家管理體制或門票規制方法有所不同，比如在美國和加拿大，國家公園由聯邦直接管理，公共景區沒有定價權[40]。加拿大國家公園、國家歷史公園、國家海洋公園、世界遺產地等的收入由聯邦政府統一分配。保加利亞、羅馬尼亞和捷克等國家的公共景區則完全免費經營。我國的公共景區在開發環節，多以合同承包的形式低成本地將非排他性資源引入競爭機制。在門票價格管理環節，脫貧地區基于不同公共產品特征的分類管理制度可為公共景區提供兼顧效率與公平的解決方案，基于非競爭性的有限性這一特征的動態定價則進一步提升了社會福利。

首先，獨閉式和嵌閉式公共景區是門票價格規制的重點。我國中央政府推進完善國有景區門票價格形成機制的主要動機在于促進社會福利最大化。該動機下的公共景區規制目的非常明確，即將門票價格設定在平均運營成本水平，免費并不是社會福利最大化規制目標，而脫貧地區的援助政策有助于降低公共景區門票價格，且提升了社會福利。不過非競爭性意味著只要旅游人次在臨界點內，邊際成本就很低，甚至可以忽略不計，在經營者激勵動機和稅收收入最大化動機下，對于一些需求彈性高且為非擁擠性或者淡季時的公共景區，當地門票價格可以鼓勵設置在較低甚至免費水平，通過采取門票搭售、夜游及二次消費產品開發來吸引更多客流，提升全產業鏈消費水平。如果借鑒發達地區的西湖經驗，免費條件大約是萬人次平均運營成本在15 萬左右，而考慮到脫貧地區的政策補貼，經營者的平均運營成本可以適當偏高，所以，免費經營的條件更為寬松。一般來說，一些門戶型、樞紐型旅游目的地的著名景區更具有這種效應。稅收收入最大化動機下，免費經營的可能性非常低，多適合于無需固定成本且平均運營成本較低的景區。在經營者激勵與稅收收入最大化激勵動機下，游客接待量增加幅度大于總運營成本增加幅度，而門票價格又沒有下降甚至保持上漲時，可采取明令禁止門票漲價及區域間門票價格標尺競爭機制（競爭低門票價格）的規制方式。

其次，獨開式、開放式和風景道式公共景區多適合免費開放，但有的脫貧地區依然利用行政壟斷勢力來收費，原則上需明確制止。如由于道路開發、維護和運行費用缺乏，應特別征求游客意見，并論證其必要性、可行性，如美國西部有的地區也在對聯邦土地征收全地形車的道路使用費[41]。

再次，公共景區非競爭性有臨界點，門票價格規制更易產生擁擠和資源破壞問題，而社會福利提升的政策正是需要以帕累托改進為前提，因而減少擁擠和資源損害也是脫貧地區公共景區門票價格規制考慮的因素。如果游客愿意付費用于環保，就更愿意支持門票政策[42-43]；強烈的反對則意味著不認可。

不管何種定價策略，公眾對收費的態度很重要，為此景區也可在宣傳方面想辦法增強游客付費意愿[44]。從國際經驗來看，社會習俗和傳統習慣同樣是形成社區觀點的強有力論據，應加以尊重。

然后，公共景區內競爭性和排他性的產品和服務可以引入競爭機制。比如美國黃石國家公園的餐飲、住宿、娛樂等設施通過特許商業經營處批準，由特許承租人經營，其財務收支與公園管理機構無關，是國際上運營的成功典范。不過《旅游法》第四十三條同時規定，公共景區“不得通過增加另行收費項目等方式變相漲價”“另行收費項目已收回投資成本的，應當相應降低價格或者取消收費”。

最后，對于免費景區是否收費或門票價格是否提升，脫貧地區應在《旅游法》第四十三條框架和要求下，作出更為詳實的論證和判定?？尚行苑治鰣蟾鎽攸c包括如下分析指標：綜合資源約束、能力約束、交易成本約束、收入約束、援助資金、開發時間、社區利益、經濟發達程度、景區生存狀況、經營一體化狀況、社會形象、門票價格、需求彈性、經濟性質、景區與商戶的平均運營成本和利益相關者意見。

2）脫貧地區政府應加強公共景區政策援助資金投入方式與價格規制的協同建設。

脫貧地區援助資金的投入使用方式對公共景區的固定成本、變動成本、公共景區的吸引力和知名度建設以及需求價格彈性的影響不同，由此對于不同規制動機下的門票價格影響也不同，公共景區價格規制需要同時考慮援助資金的投入使用及效果情況。首先，景區有必要分析和公示援助資金對其變動成本、固定成本及周邊配套和游客帶動效應的影響。其次，援助資金投入分配及影響效果應納入門票規制機制中來考慮。比如考慮到援助資金的作用，脫貧地區公共景區的免費運營范圍要擴大；不同動機下的門票價格究竟是否降價，除了考慮運營成本、景區吸引力、體制因素等外，還要對援助資金投入方式及投入效果做出綜合分析。比如援助政策如果只是降低了運營成本，則門票價格更低，而如果同時提升了景區吸引力，則景區門票價格也可能提升。

3）脫貧地區公共景區規制有必要區分市場勢力和地方政府非經濟強制力。

公共景區市場勢力建立在公共資源難以分割這一自然條件基礎上，以經濟效率為目的，平均成本是不斷下降的，這意味著可以通過公共景區運營規模的擴大來進一步降低成本、提高效益，規制的焦點不是規模，而是門票價格問題，而且政策應鼓勵公共景區并購整合。而地方政府非經濟強制力量易造成市場競爭機制扭曲，“九龍治水”的條塊分割壟斷的根本目的不是擴大規模、提高效率，而是保護部門或地區利益。實際經營中，有的脫貧地區地方政府由于財政收入不足，往往混淆市場勢力與行政勢力界限，從而導致區域專營控制和社會矛盾。當然，公共景區市場勢力導致的市場化并購整合不等于無限制擴張，規模大到一定程度時，運營成本更為隱蔽和復雜，公共景區產品創新動力下降，商戶專營控制加劇，行業高壁壘設置、產品規劃相似性、休閑設施低投入等問題會帶來進一步壟斷規制的必要性和相關難題。

4）脫貧地區公共景區開發及門票價格調整需關注負外部性問題，尤需考慮低收入群體的利益。

有的脫貧地區在由免門票改為一票制后，政府如果能在公共景區門票及商戶租金上有所降低，這有利于沖突事件的緩解甚或避免。而且公共景區由于旅游開發導致當地房產及生活成本（房價與物價）上漲，公共景區實行降價或免費經營后，人流量增大，工作量增多，而景區內工作人員尤其是公務人員受體制所限收入往往并沒有變化。理論上講，房價與物價的上漲會帶來當地稅收的增加，地方政府如何利用稅收收入對景區工作人員和當地受影響居民進行反哺也是值得注意的問題。此外，不管是免費、按平均運營成本收費還是降價，公共景區配套設施數量和質量規制都不可偏廢。配套設施應全面滿足游客休閑需要，為此可根據景區等級及類別作引導性規定，甚至建立標準體系。

5.3 進一步討論

本研究為脫貧地區公共景區門票價格規制提供了一個分類規制的分析框架，脫貧地區政府在對具體公共景區制定政策時，需根據實際情況調整應用。

首先，中央政府在對脫貧地區公共景區進行價格規制時，對地方政府的矛盾關系問題應予以剝離考慮。中央政府價格規制的重心不是考慮當地利益相關者矛盾如何平衡，而是通過運營成本為基礎的價格形成機制和監審制度打破行政壟斷，提高整體的社會福利水平。脫貧地區由招商引資形成的租賃、承包經營方式導致的利益相關者矛盾應自行消化。從國際趨勢來看，公共景區門票也多采取成本定價的方式。

其次，脫貧地區公共景區門票規制重點不是價格高低或區域差異，而是定價效率與公平。脫貧地區公共景區門票價格規制的本源在于公共景區市場勢力與公共產品悖論，以及由此引致的公平與效率及社會福利影響，規制的基本原則是根據能力、收入來源和規制成本選擇規制動機，并由此確立分類規制體系。公共景區門票價格及其與老百姓的收入相比是否過高，門票收入占營業收入比重是否合理以及東中西部地區的實際差異究竟如何等問題毫無疑問是社會各界關注的重要問題，但上述所有問題的真正厘清都需以運營成本為基礎的門票價格監審及分類規制制度為基礎。因為以平均運營成本為基礎的定價是源于市場勢力規制的自身要求，若只以運營成本為基礎來進行定價，公共景區經營者最多只是獲得正常利潤，那么上述所有問題都不會只是門票價格規制問題，更是運營成本問題。當然，東中西部地區門票差異性究竟是源于旅游發展模式差異還是財政稅收差異抑或旅游回扣激勵差異等，這還涉及地方政府競爭戰略，而地方政府的競爭問題應該交給地方自己去消化解決。

再次，不同脫貧地區與不同公共景區在不同時期的門票規制動機如何考慮，這需和當地經濟發展水平、制度因素及政府掌握的資源等聯系起來。比如筆者調研發現，鳳凰古城2012年實際稅收不到應收的10%，80%以上商戶沒有證照，也不交稅費，這種情況地方政府難有稅收最大化動機。貴州西江千戶苗寨在2008年剛開發時，村民是最大的社區主體，景區收益顯然不包含商戶租金，景區經營者激勵動機易導致景區經營矛盾，為此西江苗寨采取利益共享機制，以門票收入18%發放給村民①。再比如，2020 年《國家發展和改革委員會辦公廳關于持續推進完善國有景區門票價格形成機制的通知》提及“各地區經濟發展水平及景區規模等級差異”，區分景區不同經營管理模式，并考慮新冠疫情影響以保障景區正常運轉，這不只是社會福利最大化動機，也兼顧了地方政府稅收收入及經營者收益。此外，為了激勵脫貧地區景區經營者，門票也未必一定要設定高價。門戶型旅游目的地的標志性公共景區，平均運營成本較低，且商戶租金高導致其平均運營成本高，門票免費是可行的。當公共景區知名度高，但游客不多或固定投入特別大導致平均運營成本高時，收費是更好的選擇。