中國式現代化縣域新型城鎮化路徑

葉小軍，雷 誠，范凌云

引言

改革開放以來，我國城鎮化水平由1 9 7 8 年的17.92%提高到2022年的65.22%，帶動了近4億農民向城鎮遷移，推動“候鳥型”城鎮化向“就地就近”城鎮化的快速轉型[1]，其端倪展露于流動人口遷移和城鎮體系演變方面[2-3]?？h域是中國未來新型城鎮化的重要層級，是推進新型城鎮化戰略的“潛力股”和“主戰場”[4]，恰好呼應《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》中提出的推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。2022年10月，黨的二十大報告提出以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興，并對中國式現代化①的內涵、特征和本質進行了全面而深刻的闡釋。其中，推進“以人為核心”的新型城鎮化、推動“四化”同步發展是中國式現代化道路的重要內容。然而，作為城鎮化轉型縮影的縣域新型城鎮化，卻是中國式現代化進程中最薄弱的環節[5]。

早在20世紀80年代，費孝通先生就已關注到縣域城鎮化中的“小城鎮、大問題”現象[6]。20世紀90年代初期辜勝阻提出實行“以縣城為中心的農村城鎮化戰略”[7]。近年來縣域新型城鎮化問題備受關注。究其緣由，是推進縣域新型城鎮化利于貫徹新型城鎮化戰略，利于緩解區域不平衡，利于縮小城鄉差距[4]。既有縣域新型城鎮化研究主要集中在地理學和經濟學領域，聚焦縣域新型城鎮化的功能定位與戰略意義[8]、發展趨勢和格局演化量化分析[9-10]、農民就地城鎮化[11]、動力機制與優化路徑[9,12-13]等方面，而在中國式現代化語境下對其討論較少并依附于實踐經驗總結[5]、財政經濟政策[14]、內在機理與實現路徑等議題中。

概言之，縣域新型城鎮化是實現中國式現代化的基本標志和必由之路，也是發展壯大縣域經濟、實現城鄉共同富裕的必然選擇。如何在中國式現代化語境下重新認識縣域新型城鎮化，探索中國式現代化道路模式下的縣域新型城鎮化發展路徑，對于當下新型城鎮化戰略的實施和推進具有重要意義?；诖?，本文在既有研究基礎上，厘清中國式現代化進程中縣域新型城鎮化的歷史演進與發展特征，全面審視縣域新型城鎮化發展面臨的現實困境，提出建構“空間—要素—機制”主導下“三位一體”的縣域新型城鎮化發展路徑，以期為我國縣域現代化和城鎮化高質量發展模式創新提供有益的理論支撐和實踐參考。

1 演變邏輯：中國式縣域新型城鎮化的演進與特征

1.1 歷史演進

自黨的十八大報告提出“以人為核心”的新型城鎮化戰略以來，中國式現代化進程中的縣域新型城鎮化經歷了從“萌生—形成”的發展嬗變（圖1），正逐步轉向國家戰略關注的焦點。

圖1 縣域新型城鎮化發展的重要政策演變

1.1.1 萌生階段（2012—2019年）

縣域新型城鎮化發端于2012年黨的十八大提出的中國特色新型城鎮化道路；2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出以人的城鎮化為核心，推進新型城鎮現代化建設；2014年《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》以城鎮化作為規劃主體，鼓勵引導產業項目在資源環境承載力強、發展潛力大的中小城市和縣城布局[4]；2016年通過加快培育中小城市和特色小鎮來深入推進新型城鎮化建設。上述政策均在強調培育中小城市發展的同時，積極推動縣城與小城鎮協調發展，這一階段的縣域新型城鎮化尚處于萌生階段。

1.1.2 形成階段（2020年至今）

2020年以來，縣城城鎮化直接出現在國家和部門的各類重要政策文件中，反復強調“以縣城為重要載體推進城鎮化建設，推進以人為核心的新型城鎮化”[15]，2021年中央一號文件對此作進一步明確，標志著縣域新型城鎮化成為新時期落實新型城鎮化戰略的重要著力點[16]。2022年5月《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》提出推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，促使城鎮化實現從大城市群到縣域的轉換，同年6月《國家新型城鎮化規劃（2021—2035年）》及10月黨的二十大報告則再次重申了這一戰略目標。在此階段，新型城鎮化戰略全面對縣城建設步驟進行部署，強調加快中小城市建設、完善縣域城市職能，以縣城為重要載體的城鎮化逐步形成，為高質量推進中國式現代化縣城建設提供有力支撐。

1.2 發展特征

我國縣域市場廣闊，縣城數量眾多，中國式縣域新型城鎮化發展具有特殊性，主要呈現出以下三方面特征。

1.2.1 縣域城鎮化水平滯后

縣城是引領縣域經濟發展、促進鄉村要素向城市流動的重要紐帶[17]，但由于其經濟和政策等方面的弱勢以及大城市的“虹吸”效應，使得縣域城鎮化質量明顯滯后于整體城鎮化質量。2006年以來，受大城市開發建設、撤縣設市設區等影響，我國縣城數量減少了140個，縣域總人口也呈不斷下降趨勢，而縣城總人口增加了0.31億人，縣域人口比重由12.94%提升至21.61%，年均增長0.58%（表1）。從圖2來看，2006—2020年，隨著縣城平均人口逐步上升，縣域城鎮化水平②也不斷增長，但整體仍處于緩慢發展狀態，僅由16.07%增至23.59%，增長速度明顯滯后于全國城鎮化率增長速度，且兩者差距不斷擴大，與全國城鎮化水平的差距由28.27%提升至40.30%。

表1 2006—2020年縣城人口、縣域人口及其比重統計

圖2 2006—2020年縣城與縣域人口及縣域城鎮化水平與總體城鎮化水平比較

1.2.2 縣域城鎮化區域差異

我國縣域城鎮化發展水平受地理區位、經濟發展等因素影響，城鎮化區域性差異顯著（圖3）。首先，東部地區縣域經濟潛力及城鎮化質量③都遠超出中西部地區的縣城，區域差異、不均衡問題突出。2020年，浙江和江蘇二省縣城個數之和占據全國縣域經濟百強縣總數的47%，且排名較前。其次，縣域城鎮化發展水平在同一省份內也存在明顯差距。例如，位于城市群、都市圈范圍（如河北固安、四川金堂）和縣域經濟較為發達（如福建閩侯、山東諸城）的縣域城鎮化水平均明顯高于省內其他縣[18]。最后，從圖3看，中西部地區縣城人口占縣域人口比重相對較高，如寧夏、內蒙古和山西均在30%以上；部分經濟較發達、城鎮化率較高地區的縣城人口比重反而較低[12]，如浙江、江蘇、廣東，地區差異明顯。

圖3 2020年各省城鎮化率與縣城城鎮化率

1.2.3 就近城鎮化成為主導

縣城憑借相對較低的生活成本、離家近的地理優勢及較好的人居環境[15]，吸引了大量本地就業與外出返鄉人口，回流農民工成為實施縣域新型城鎮化戰略的新載體[4]，就近就地城鎮化態勢明顯。2013—2021年本地農民工年均增長224萬人，是外出農民工年均增量的3.19倍；縣外省內和縣內流動農民工數量也持續增加，跨省流動農民工則不斷減少④，呈現明顯的“主動回流”和“就近擇業”趨勢。就外出農民工區域流動而言，東部、西部、東北地區均以省內流動為主，且中、西部地區省內流動農民工占比上升趨勢明顯，東部地區緩慢平穩提升，僅東北地區省內流動農民工占比仍不斷減少（圖4）。

圖4 2013—2021年外出農民工分區域省內流動占比

2 面臨困境：中國式現代化縣域新型城鎮化發展之困

在中國式現代化戰略指引下，縣域新型城鎮化發展將更加注重“以人為本、城鄉互動”，然而當前面臨著諸多方面的現實困境，難以適應縣域現代化要求。

2.1 建設用地規模約束，與國土空間資源管控難以協調

國土空間規劃作為新型城鎮化發展落地的重要調控手段[19]，通過劃定“三區三線”推動各地區嚴格按照主體功能定位發展，構建城鎮化空間格局指引。在建設用地快速擴張和土地財政的雙輪驅使下，土地城鎮化快于人口城鎮化，空間規劃編制、建設用地指標和產業經濟發展方面嚴重限制了現階段縣域新型城鎮化發展。

一是縣級國土空間規劃編制受限于數據精度與評價標準，往往直接套用上位“雙評價”的結果[20-21]，導致出現與縣城發展戰略不符、缺乏對中小地塊精細評價等問題。二是為滿足縣城建設用地需求，需要新增上級嚴格控制的建設用地計劃指標，這與國土空間規劃“三線”勘界定標的空間管控沖突[22]，嚴格的指標管控倒逼縣域新型城鎮化質量提升。三是縣城產業體系同質化、產業結構和空間布局不合理，迫切需要空間規劃來引導和管控產業空間布局，構建縣域產業經濟發展和產業體系。因此，如何有效協調縣域新型城鎮化與國土空間資源管控的關系，實現建設用地指標精準配置和產業空間布局優化，成為中國式現代化縣域新型城鎮化工作的難點。

2.2 城鄉公共設施配置失衡，鎮村體系空間布局擴散化

隨著近年來新型城鎮化戰略的逐步實施，返鄉人口回升成為縣域城鎮化發展的新紅利[4]，其公共服務需求也不斷提升。與大中城市相比，受限于財政資金，縣域內基礎設施、公共服務及資源環境建設投入相對缺乏，導致城鎮化建設滯后、城鎮化率偏低[4,12]。一是公共服務供需矛盾。一面是縣城內部面臨公共服務供給總量不足、質量不高和服務成本過重的困境，難以滿足居民在空間上對公共服務設施的多方面需求；一面是城鄉公共服務供給普遍存在“重縣城、輕鄉村”現象[23]，城鄉差距日益擴大。二是交通聯通水平不高?！翱h城—鄉鎮—鄉村”交通設施仍未實現銜接互補，輻射帶動能力弱，“工農兼業、城鄉雙棲”已成為縣域就業和通勤的普遍模式。

因此，要綜合考慮公共秩序管理和城鄉居民生產生活需要，精準配置各類公共服務設施，統籌實現擴散化格局中縣城、鄉鎮、鄉村的空間布局由正三角形向網格型轉變，提升縣城開放程度以及各項資源獲得能力，這是推進中國式現代化縣域新型城鎮化建設的重點。

2.3 縣級財權事權不對等，支持城鎮化建設的機制匱乏

縣域新型城鎮化建設的資金需要多元化籌措，受傳統政治文化和制度變遷路徑依賴的影響，縣域治理體系和治理能力尚不能完全滿足社會現代化轉型的要求。首先，縣級財政薄弱。由于我國等級化的市管縣體制，縣域財政大多依靠上級轉移支付，縣級財政收入通常被“剝奪”，難以滿足縣域新型城鎮化建設資金需求。其次，財稅分配不公。分稅制改革后，中央和地方呈現“財權上升、事權下降”態勢，導致縣級政府事權和財權不匹配，“小馬拉大車、吃飯財政”現象突出，地方政府財政緊張，引發縣鄉財政收支失衡。最后，融資渠道不暢。推動縣域新型城鎮化需借助金融資本支持，但縣域融資配套體系不健全、融資中介機構規模小且數量少[15]，嚴重制約縣域融資渠道。

在保護有限國土空間資源戰略的影響下，傳統依靠出讓土地使用權的土地財政難以為繼，易陷入債務風險和土地財政困局，而支撐債券融資等金融手段的體制機制缺乏則進一步制約了縣域新型城鎮化發展。

3 何以應對：中國式現代化縣域新型城鎮化發展路徑

縣域現代化的實質就是轉型，其關鍵在于同步推進用地、設施和制度的現代化。針對上述中國式現代化縣域新型城鎮化發展面臨的現實困境與挑戰，本文提出建構空間管控、要素支撐、機制保障“三位一體”的縣域新型城鎮化發展路徑框架，即通過強化縣域“雙評價”優化縣域城鎮化空間格局，基于鎮村“生活圈”單元的針對性構建來落實城鄉公共設施體系布局，并建立支撐縣域新型城鎮化建設的體制機制，提出相關引導政策建議（圖5）。

圖5 “三位一體”的中國式現代化縣域新型城鎮化發展路徑框架

3.1 空間管控：校核與深化縣級“雙評價”，優化縣域城鎮化空間格局

中國式現代化縣域新型城鎮化發展須加強對國土空間“雙評價”的重視，基于對縣級“雙評價”結果的校核與深化，針對性保障建設用地指標供應，謀劃新增產業空間布局，提升城鎮化發展質量。首先，校核與深化縣域“雙評價”。融合縣域自身發展思路、統籌近期重大項目，補充基礎數據，細化評價標準，主動對上位“雙評價”結果進行校核與深化[4]，并結合實際劃定“三區三線”，明確縣域城鎮化空間布局的重點和難點，從而制定差異化的城鎮化引導策略。

其次，精準配置建設用地指標。一是建立健全城鄉統一的建設用地市場[12]，基于縣域城鄉建設用地需求核算，合理分配用地指標，并發揮市場在土地資源配置過程中的決定性作用[24]；二是推進鄉村集體建設用地入市，促進用地指標流轉，優先支持縣城發展所需的教育、養老等用地供給。

最后，合理規劃產業空間格局。一方面，與上位空間規劃銜接，強化縣域經濟發展特色定位，將縣域經濟產業納入區域經濟格局[25]；另一方面，編制縣級國土空間總體規劃時適當拓展縣域產業定位、導向及其空間布局等[4]，并注重對鄉村產業用地的保障（應安排不少于10%的建設用地指標）。

3.2 要素支撐：建構鎮村“生活圈”單元，強化公共設施支撐體系布局

公共服務配套是提升縣域新型城鎮化高質量品質的重要環節，但由于縣城特殊的服務范圍和空間聯系，難以直接套用5 min、10 min、15 min社區生活圈來分層次配置配套設施。因此，應與鄉村全面振興有機結合，基于“城鄉等值”理念，著力破解縣域城鎮化中城鄉發展不平衡難題，從鎮村層面加強對公共資源要素的統籌配置，推進城鄉公共服務設施均等化，提升公共服務輻射能力。首先，建構鎮村“生活圈”單元?；趪量臻g規劃體系下集聚提升、城郊融合、特色保護和搬遷撤并四類村莊差異化的城鎮化基礎及需求分析[26]（圖6），結合社區“生活圈”理論，選擇貼近集聚提升類村莊⑤的小城鎮作為劃分鎮村“生活圈”單元的核心支點（圖7）。外來和回流的資本、技術、人才等新興要素與本土的生態、文化、環境、傳統產業等地方要素一同發生“化學反應”，實現城鄉公共資源要素的精準配置與雙向流動。

圖6 不同發展類型村莊的城鎮化基礎及需求分析

圖7 縣域鎮村“生活圈”單元示意

其次，在城鄉公共設施供給和交通設施布局方面提出與上文相適應的策略。在城鄉公共服務設施方面，強化差異化分類供給，構建“全面型、基本型、特色型”三類公共服務設施。全面型以鎮村“生活圈”單元核心鎮為支點，配備齊全的設施配套；基本型類型較多，以提供日常公共服務為主；特色型則根據村鎮特色靈活配置，主要涉及文化、旅游服務等[27-28]。在城鄉交通設施布局方面，壓縮從村莊到鎮區再到縣城的時空距離，通過完善、提升單元內部各村莊與核心鎮、核心鎮與縣城或鄰近城市之間道路交通的通達性，并建立穩定班次的公共交通體系，實現鄉村人口到縣城就業安家的“最后一公里”。

3.3 機制保障：建立財政投入保障和投融資機制，提出引導政策建議

響應縣域新型城鎮化高質量發展路徑的新時代中國式現代化建設方案，需要相關機制保障與政策支持，如支撐城鎮化建設的財政投入和投融資機制、產業及就業引導政策等。

首先，建立適應城鎮化需求的現代化縣級財政投入保障機制。一是強化中央財政預算內投資繼續向縣域傾斜，優先保障新型城鎮化重點建設項目資金配套[14]；二是改革市管縣體制與財權事權分配制度，建立市縣留用為主、中央和省級適當統籌的資金調劑機制[29]，賦予縣級合理使用土地出讓收入資金的自主權限，并完善縣級財政資金使用、收益分配和績效評價等管理辦法。

其次，轉變過去政府財政單一投入的融資模式，建立多元化、可持續投融資機制[24]。一是由省財政統籌構建全覆蓋的縣級融資擔保機構，創新投融資擔保方式，提高政府投融資效率；二是利用PPP模式等引入市場參與縣域城鎮化建設，合理運用地方債券、銀行融資、城鎮化建設專項企業債券等融資方式[29]，并加強縣域政府債務風險監控。

最后，制定和完善相關產業及就業引導政策。一方面，基于縣城產業發展定位建立特色產業體系，制定和完善財政補貼與稅收優惠政策[14]；另一方面，加強返鄉創業就業人員支持政策，健全就業人員交流機制與技能培訓體系。

4 結語

新型城鎮化拓展了工業化和信息化發展空間，帶動了農業現代化加快發展，在我國現代化進程中發揮著不可替代的作用。以縣城為重要載體推進新型城鎮化建設發展方向的進一步明確，推動了中國式現代化的模式探索和實踐路徑。本文通過梳理中國式現代化進程中縣域新型城鎮化的歷史演進與發展特征，深入剖析縣域新型城鎮化發展面臨的多方面尷尬處境，提出建構空間管控、要素支撐、機制保障“三位一體”的縣域新型城鎮化發展路徑框架，為我國縣域現代化和城鎮化高質量發展模式創新提供有益的理論支撐和實踐參考。在中國式現代化語境下，縣域不應是被現代化所拋棄的“傳統”部分代表，而應在城鎮化進程中實現轉型。本文所提出的新型城鎮化路徑是對縣域高質量發展的創新與突破，當然，探索適合不同類型縣域、差異化的新型城鎮化發展模式路徑將是未來研究的重點。

注釋：

①中國式現代化是人口規模巨大的現代化、全體人民共同富裕的現代化、物質文明和精神文明相協調的現代化、人與自然和諧共生的現代化、走和平發展道路的現代化。

②本文以縣域城鎮化率來近似地反映縣域城鎮化水平，縣域城鎮化率采用（縣城人口+縣城暫住人口）/（縣域人口+縣域暫住人口）的方法進行計算。

③2020 年，我國華北地區和華東地區城鎮化率分別為72.5%和71.3%，其中，京津冀、江浙滬高達77.4%和78.3%，而西南地區城鎮化率僅有53.0%。

④外出農民工跨省流動的數量從2010 年的7 717 萬人降至2021年的7 130 萬人，占比從50.3%降至41.5%。

⑤由于城郊融合和特色保護類村莊的城鎮化需求較為單一，搬遷撤并則無明確需求。