包容性基礎設施概念的系統綜述及啟示

戴德勝，胡凱麗，姚 迪

引言

全球基礎設施發展投入與需求存在巨大差距，據估計，從2016年到2040年，為滿足可持續發展需求，全球需要投資97萬億美元用于基礎設施建設[1]。這一差距為高質量基礎設施的發展提供了重要機遇。

我國城鎮化已經進入中后期，高質量的基礎設施建設是實現城市可持續高質量發展的重要領域[2]。密布在城市各個空間的基礎設施系統，為社會提供了更廣泛的社會福祉和收入、教育、健康保障，是最能賦予城市以公平、公正的人本精神和民生關懷的空間載體，對包容性的可持續城市建設具有決定性作用，也是與包容性發展密切相關的城市規劃議題之一[3-4]。但是基礎設施規劃往往優先照顧經濟發達地區，邊緣地區容易被忽視，導致公共資源的不公平分配[5]。此外，如果在設計和交付不同類型的基礎設施時未考慮所有人的需求，則存在將某個社會階層排除在外的風險[4]。這種風險會加劇基礎設施在時空上的不公平、不平衡發展問題，極大降低人民的滿意度?；A設施建設作為人民生活質量的有力保障，面對人民多維度、多層次、多方面的需求升級，必然會促進其轉變和轉型，未來基礎設施所帶來的潛力巨大，衡量基礎設施發展的標準也將變得更加全面。當前，基礎設施的高質量發展和可持續發展存在較大提升空間[6]。城市發展必須加快解決基礎設施發展的差距，且須涵蓋更多的社會需求，由單純數量增長向數量與質量共同提升的方向轉變。這就回到了“城市為了誰”這一原初議題[7]，也就是如何推動基礎設施以一種更具公平平等、主動積極、平衡充分和多維綜合的發展模式，促進基礎設施的可持續發展，建設人人共享的城市。

基礎設施支撐著城市的核心經濟活動，是實現包容性可持續增長的重要基礎。國際上已經開展了包容性基礎設施的研究與行動倡議，通過梳理現有的包容性基礎設施研究現狀，了解現有的研究者、研究對象、概念內涵、領域和框架，以期為基礎設施的高質量發展提供一定的經驗啟示。

1 包容性發展理念與基礎設施

1.1 包容性發展理念

全球經濟一體化催生的現當代發展理論及主題嬗變是包容性發展理念的思想淵源。包容性發展是經濟全球化下的必然發展路徑，強調機會均等、共享參與、分配公平[8]?！鞍菪浴蓖ǔＪ侵敢巹澓蜎Q策過程包括來自整個城市的廣泛人群，從專家到普通居民，目的是考慮他們的意見并達成一致[9]。亞洲開發銀行出于對亞洲地區經濟的持續增長及社會政治穩定形成沖擊因素的擔憂，最先提出了包容性發展（inclusive development）概念。2007年10月，亞洲開發銀行召開了以“新亞太地區的包容性發展與貧困減除”為主題的國際研討會，會議明確提出：發展必須具備包容性、可持續性及更為民眾所認同[10]。包容性發展理念已在國際上被廣泛接受，并成為一些國家、地區和國際機構的指導思想和核心戰略[10]?！鞍菪浴币彩锹摵蠂沙掷m發展目標（SDGs）中的核心觀念之一，17個目標中有5個目標涉及包容性發展問題。

1.2 包容性發展理念與基礎設施

基礎設施在不同的社會階段所提供的服務隨著城市社會與人的需求發展轉變，新時代呼喚一種更具包容性的發展模式。隨著“包容的意愿”在全球范圍內達到高潮，將包容性與基礎設施結合的獨特視角必然產生。市場和國家、新自由主義和結構主義等正式和非正式的聲音都聚集在全球頭腦風暴中，以解決發展的不穩定和不平等問題[11]。學者們將包容性的分析帶入了社會科學中“基礎設施轉向”的對話中，認為基礎設施不僅要滿足工程性功能，還應提高社會和人口包容性[11-12]。社會科學對基礎設施的研究往往集中在供水、道路、下水道和電力等有形基礎設施的連接和調節作用上。然而，對跨越正式和非正式鴻溝的包容性聯系的研究表明，基礎設施研究已不再局限于常規的“灰色基礎設施”1.0階段，也不是綠色生態思維和技術融入的“生態基礎設施”2.0階段，而向拓展并強化其基礎性社會服務和公共產品的職能內涵方向發展。換言之，基礎設施本身就是最廣域的公共空間[7，11]?；A設施不僅僅是一種功能性資產，它還提供了一個機會，讓我們重新思考建筑環境的未來，將其視為一種可以像成功的公共空間一樣被構想、設計和評估的類型[13]。這激發了不同視角下包容性基礎設施的研究，促進了基礎設施的包容性轉向，逐步顯現出“包容性基礎設施”3.0發展階段。

2 數據與方法

2.1 數據來源

為了更好地分析國外包容性基礎設施領域的概念界定、研究重點及框架結構，按照系統綜述和薈萃分析的首選報告項目（PRISMA 2020）聲明篩選具體的審查范圍?？紤]到包容性基礎設施主題的廣度，本文以“inclusive infrastructure”為主題通過Web of Science（WoS）和網站的研究報告確定審查材料。本文選取Web of Science核心合集數據庫（包含SCIEXPANDED、SSCI、A&HCI、CPCI-S、CPCI-SSH、ESCI 等數據庫）為英文文獻來源[14]，并基于聯合國環境規劃署、經合組織圖書館、世界銀行集團、全球基礎設施中心（GIH）和亞洲開發銀行等機構和組織的網站進行補充搜索。

2.2 研究方法

PRISMA 2020是一種用于指導學術文獻系統綜述的方法，它基于3個關鍵步驟：識別、篩選、納入。文獻檢索上，綜合了數據庫搜索和網站搜索，未限制檢索時間范圍，以更全面地了解包容性基礎設施的概念發展歷程。在Web of Science數據庫中，選取“inclusive infrastructure”作為主題（theme）進行檢索，文獻檢索時間截至2023年4月3日，剔除非相關文獻后，得到1 707篇文獻作為研究的基礎材料、13篇文獻作為研究的詳細審查材料。在機構、組織網站搜索出30篇報告，剔除非相關報告及重復文獻之后，得到9篇報告作為研究的詳細審查材料?；赑RISMA 2020流程圖[15]選擇和確定包容性基礎設施相關的研究文獻（圖1），梳理詳細審查的22篇文獻資料（表1），以系統地審查包容性基礎設施的研究進展。

表1 納入內容審查的文獻列表

3 結果與分析

3.1 WoS核心數據集檢索結果分析

基于PRISMA 2020第二步篩選出的1 707篇文獻進行可視化分析，以全面了解當前的研究趨勢?？梢园l現，2007年前每年發表的相關文獻不足10篇，自2007年以后發文量逐年增加，2020—2022年發文量占到總發文量的近1/2（圖2），表明近年來包容性基礎設施這一議題越來越得到專家和學者的關注。研究方向上，主要聚焦環境與生態、商業經濟、公共管理、地理、工程、計算機等學科方向（圖3）。

圖2 WoS核心合集數據庫檢索結果的年度發文量

圖3 WoS核心合集數據庫檢索結果的研究方向

3.2 論文中的基礎設施包容性轉向

在國際文獻中，基礎設施的包容性正迅速成為許多發達國家和發展中國家政府及社會的主要考慮因素。從WoS核心合集數據庫篩選出的13篇包容性基礎設施相關的文獻，主要從全球、城市、社區及建筑等尺度上展開研究。在全球尺度上，劉衛東等（2018）認為在“一帶一路”倡議下，包容性是全球化的新路徑，包容性基礎設施是全球發展的重要因素[35]。在城市尺度上，Andrea（2019）討論了墨爾本城市的包容性程度，旨在探索該城市如何在多樣性背景下在未來基礎設施投資中應用包容性解決方案，以及如何保障包容性基礎設施建設的實施[17]。在社區尺度上，Jason等（2021）認為基礎設施的公共性至關重要，需要從根本上重新設想國家和社區在評估和投資基礎設施方面的角色和責任，希望通過包容性基礎設施使城市復興成為可能[19]。Laura等（2022）認為藍綠基礎設施（blue-green infrastructure）可以采取包容性的解決方案，促進基礎設施建設從傳統的工程“灰色”方法構建轉向更具社會和環境可持續性的系統構建[36]。Petra等（2019）提出城市綠色基礎設施的研究要考慮不同文化、社會、經濟及城市發展趨勢背景下的城市綠色區域，并關注鄰里層級城市綠色基礎設施缺乏的現象，認為高質量、包容性的綠色基礎設施有助于實現城市的可持續發展[37]。在建筑尺度上，Raúl等（2022）在對建筑環境暴露的一系列重大而廣泛的危機分析中指出，在建筑環境中應對多重危機的彈性解決方案包括綠色和健康的基礎設施、適應性強的基礎設施、公平和包容性的基礎設施建設[38]。綜上，研究者認為包容性基礎設施建設是全球化進程、城市發展、基礎設施建設方向轉變、社區復興、建筑危機應對的重要解決方案，這些研究進一步促進了基礎設施的包容性轉向。

3.3 報告中的包容性基礎設施研究

近年來，隨著社會經濟的發展，不公平、不平衡問題日益突出，正式和非正式的國際組織從不同的出發點提出了包容性基礎設施的理念內涵及發展思路，篩選出9篇研究報告，報告出自“提高下限”（Raising the Floor）非營利組織、全球基礎設施中心、聯合國氣候變化大會、亞洲開發銀行、全球殘疾創新中心（GDI Hub）等組織、機構、會議，關注數字技術、大型基礎設施、城市減貧、氣候變化和輔助設計等領域的包容性基礎設施發展。不同的研究都有共同的目標，即希望通過基礎設施的包容性發展，讓所有人都能共享社會發展成果。

（1）基于數字技術的全球公共包容性基礎設施。隨著數字經濟和數字技術融入人們生活的各個方面，生活環境中的數字可訪問性亟待提高。當前的基礎設施可訪問性技術只滿足了一部分人的需求，而且成本很高，無法提供多樣化解決方案[39]。為了解決這個問題，2010年成立的“提高下限”非營利組織提出了全球公共包容性基礎設施（global public inclusive infrastructure，GPII），希望該設施匯集資源，并通過云計算實現供需匹配，以便每個人在任何時間和地點都能自動獲得符合其個性化需求的訪問方式，并以熟悉的方式打開操作界面，不再需要使用者通過談判、解釋、證明來獲得可訪問權限。GPII不能解決問題，只是為基礎設施提供更加普及和可訪問的解決方案，促進基礎設施更加平等和包容。

（2）基于大型基礎設施項目的包容性基礎設施。2017年，二十國集團（G20）委托全球基礎設施中心研究一種服務于發展中和新興市場國家的工具，來指導大型基礎設施項目的包容性發展[17]。該工具將包容性基礎設施定義為任何能夠提高社會包容性的基礎設施建設，確保所有人、社區、社會群體能在基礎設施建設或改善更新中受益[12，17]。全球基礎設施中心2019年發布的《包容性基礎設施與社會公平》（Inclusive Infrastructure and Social Equity）[12]作為一本指南，提供了關于如何在整個基礎設施項目生命周期中解決包容性問題的實用建議。

（3）基于城市減貧的包容性基礎設施。該研究主要是希望通過城市基礎設施的包容性發展來減少貧困，以幫助貧困人群享受更多的社會發展成果。2016年出版的《包容性城市基礎設施投資：市政指南》（Inclusive Urban Infrastructure Investments:A Guide for Municipalities）[34]中將包容性城市基礎設施發展定義為通過城市網絡或針對具體地區的干預措施，促進貧困及弱勢群體獲得和使用基礎設施和服務的一種做法。此外，亞洲開發銀行2017年發布的《打造包容性城市：包容性城市發展工具包》（Enabling Inclusive Cities:Tool Kit for Inclusive Urban Development）[33]將包容性城市基礎設施發展定義為一種綜合做法，包括通過有針對性的投資增加城市貧困及弱勢群體獲得城市服務和基礎設施的機會，以可持續、有復原力、無障礙和負擔得起的方式解決他們面臨的挑戰。此外，全球挑戰研究基金（GCRF）、英國研究與創新中心（UKRI）直接資助包容性城市基礎設施項目，目的是圍繞具體城市的貧困居民實施調查，最終在城市邊緣化社區進行支持性干預，展示切實可行的包容性解決方案。

（4）基于氣候行動的包容性基礎設施。2022年11月，聯合國氣候變化大會第二十七屆締約方會議（COP27）發布了《氣候行動包容性基礎設施》（Inclusive Infrastructure for Climate Action）報告，旨在宣傳包容性基礎設施開發方法對解決氣候問題的重要性和緊迫性。報告將包容性基礎設施定義為要考慮到每個人，特別是最邊緣化的人的不同需求，并使所有人都有能力過上高質量的生活，能夠充分參與社會，更能抵御氣候變化影響的基礎設施[29]。

（5）基于輔助設計（AT）的包容性基礎設施。世界衛生組織估計，世界上有超過10億人需要輔助技術，但90%的人沒有可獲得的技術支持。輔助設計就許多殘疾人和老年人的學習、工作和充分融入家庭和社區而言必不可少，其幫助弱勢群體實現了至關重要的獨立。全球殘疾創新中心在《AT2030包容性基礎設施案例研究1：蒙古烏蘭巴托的包容性設計和無障礙性》（AT2030 Inclusive Infrastructure Case Study 1:Inclusive Design and Accessibility in Ulaanbaatar,Mongolia）[31]中提出能否成功地幫助所有需要輔助技術的人，取決于是否支持無障礙和包容性的環境和基礎設施。這項研究旨在通過與社區、行業和決策者直接接觸，在多樣化的中低收入國家建立關于包容性環境的具體知識體系，從而解決輔助設計的問題。

4 啟示與討論

從以上論文和報告綜述中可以看出，包容性基礎設施理念得到了廣泛的重視。然而，大多數研究側重于宏觀領域的定性研究，傾向于發展戰略和實施框架的引導，其發展模式為自上而下。而對于中、微觀領域的實施路徑，尤其是對包容性嵌入基礎設施規劃建設過程的實用工具和方法，缺乏系統的研究。對于基礎設施的包容性發展，迫切需要自下而上的發展模式，響應已有的自上而下的發展戰略和實施框架，提供包容性的基礎設施服務。包容性基礎設施研究應以系統、整體性思維為基礎，以平衡、充分發展為出發點，分析如何在包容性的語境下，滿足多群體的多樣化、多層次需求，保障基礎設施包容性策略的實施。

4.1 關注基礎設施內部的公平充分發展

近年來學者們將基礎設施的定義范圍逐漸擴大，基礎設施被認為是社會活動展開的重要基石。面對人們對美好生活多層次、多樣化的強烈需求，基礎設施的包容性發展需要在滿足功能價值、生態價值的基礎上發揮出更大的社會價值，在區域空間層面平衡發展，使各階層群體公平參與，系統內部各要素充分發展。

當前，應該更加關注對基礎設施包容性發展的實施性和可操作性。在高質量發展背景下，包容性基礎設施發展方向需要做出較為全面的回應，重點關注基礎設施建設全生命周期中各發展要素的公平、平衡與充分發展。具體而言，包容性基礎設施是生態服務功能的自主融合、社會空間的人本融入、經濟活動的價值創新、物質環境的景觀營建和文化特色的品質塑造，應從整體系統、普惠共享、活力繁榮的角度統籌思考，著眼自然生態、功能復合、地域特色、智慧賦能、柔性邊界和設計美學等基礎設施自身發展要素，重新界定基礎設施的功能、生態及空間內涵，多維度提升基礎設施的綜合效能和整體價值。具體化的要素策略可以更好地幫助設計師、工程師等技術人員，使具體基礎設施的規劃建設兼具公平與效率。

4.2 注重人與城市的多元需求滿足

包容性基礎設施除了確保人們對經濟增長和社會發展感到滿意之外，還要滿足社區和城市的發展需求，這就要考慮全生命周期的動態需求和有效的公眾參與。全生命周期的動態需求滿足可以參考馬斯洛需求層次理論，從時間維度考慮基礎設施生命周期的各個階段。從項目準備、融資、設計、建設和運營，到項目監控和評估，直至“退役”“重生”，都應納入包容性實踐。而有效的公眾參與，則需要通過設計師和工程師的努力，搭建基礎設施與公眾之間通俗易懂的溝通橋梁，簡化基礎設施自身的復雜屬性。所以，設計師和工程師應關注如何讓公眾參與更具有效性和包容性，并應用到基礎設施項目建設的全過程，例如通過研討會的形式，設計師可以幫助公眾有效地表達對基礎設施的需求和想法，形成與決策者的有效溝通。

4.3 促進基礎設施建設包容性交付

當前基礎設施供應面臨著實現未來經濟增長和城市繁榮的壓力，這為基礎設施建設提供了一個重要的機會來考慮如何以現在的交付滿足未來的需求，基礎設施交付顯得尤為重要。首先，建立跨部門的協作，保障包容性基礎設施建設的實施?；A設施建設經歷了廣泛的拆分階段，其管理分散到各個部門。這種復雜的、被分割的管理需要通過多部門的協作來實現，促進包容性基礎設施建設在實際工作中有效實施。其次，建立多學科、多專業的設計團隊，關注多樣化人群的需求。多樣化的設計團隊能夠深入了解不同人群的不同需求，并在設計方案中得到體現。然后，制定通用的規劃導則，指導具體項目實施。應為設計師和工程師提供具有明晰性、可標準化和經濟成本可控的項目實施層面的通用性理論框架、標準或典型設計案例。最后，借助數字化和智慧化手段，增加基礎設施的可獲得性和可訪問性?；A設施的規劃、設計、建設、運營與信息技術深度融合，圍繞數據價值挖掘和賦能，能夠促進傳統基礎設施智能化，釋放基礎設施更多內在價值，提供滿足多樣化需求、更優質的服務。

5 結語

在新時代，隨著技術進步和世界聯系日益緊密，基礎設施的包容性發展在促進經濟增長、減少貧困和不平等，以及促進城市可持續發展方面發揮著核心作用。為了實現基礎設施的包容性發展，決策者必須考慮文化、社會和經濟差異，以及統籌氣候變化、城市減貧、數字技術和輔助技術等領域問題，專注于建設可獲得、可負擔和可靠的基礎設施，讓所有人共享社會發展成果。如今，宏觀層面的研究已較為豐富，明確了包容性基礎設施的重要性和意義，構建了包容性基礎設施的戰略框架和實施策略。但是在中、微觀層面，要明確普適性的操作方法，來引導包容性基礎設施的項目實施。未來，在項目實施層面，應進一步關注促進基礎設施內部要素公平和充分發展，以及注重人與城市的多元需求滿足。此外，要完善基礎設施全生命周期的需求評估、有效的公眾參與、多元的設計團隊和通用的規劃導則與標準規范制定等，以確?；A設施的交付具有包容性和可持續性。

當代國家及機構在提倡基礎設施的包容性發展，是基于社會基本矛盾的判斷做出的選擇。雖然目前包容性基礎設施研究與實踐正逐年增加，但是基礎設施項目實施領域至今缺乏具體指導?；A設施的規劃建設逐步從量的增長向質的發展轉變，開展基礎設施包容性發展的研究符合現階段及未來社會發展的要求，希望本文可為基礎設施發展提供一定的啟發，并引發專家學者的深入討論。

說明：本文受2023年度南京市建設行業科技計劃項目（項目編號：Ks2349）、2022年度江蘇省建設系統科技項目（項目編號：2022ZD073）、2021年度南京市建設行業科技計劃項目（項目編號：Ks2370、Ks2349）資助。